16.12.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 309/107

1.1

La proposta della Commissione riguarda l'armonizzazione delle disposizioni relative all'importazione di merci contenute nei bagagli al seguito di viaggiatori, importate da paesi terzi e soggette per loro natura al pagamento dell'IVA o delle accise. Entro certi limiti, tali merci sono sempre state liberamente importate in franchigia: la disposizione originaria si trova nella direttiva 69/169/CEE del 28 maggio 1969, che da allora è stata modificata diciassette volte e che ora dovrebbe venire sostituita dall'iniziativa in esame.

1.2

Il sistema deve essere mantenuto in vigore, «sia al fine di evitare la doppia imposizione, sia nei casi in cui, date le condizioni alle quali le merci vengono importate, non sussiste l'esigenza di proteggere l'economia» (1). La Commissione ritiene che, fermo restando il principio ispiratore, il numero delle modifiche intervenute dalla data di origine, l'allargamento e la configurazione delle nuove frontiere esterne costituiscano un motivo sufficiente perché si provveda ad una completa revisione e alla sostituzione della direttiva d'origine.

1.3

Il problema, di per sé semplice, è complicato dalla necessità di regolamentare l'importazione di prodotti «sensibili», e cioè il tabacco e le bevande alcoliche. Anche se il problema è sempre esistito, l'allargamento dell'Unione introduce nuove prospettive pur lasciando invariate le questioni di fondo: la diversa situazione geografica e sociale dei paesi membri, i diversi orientamenti e le forti differenze dei livelli di fiscalità. Il risultato finale dipenderà dalla possibilità di trovare un punto d'incontro sulla proposta di armonizzazione della Commissione.

2.1

In origine la direttiva riguardava le persone che viaggiavano all'interno della Comunità; dal 1993, in coerenza con i principi del mercato unico, le restrizioni ai movimenti di merci fra paesi membri sono, in linea di massima, cadute. La modifica delle frontiere esterne della Comunità a seguito dell'allargamento ha introdotto nuovi elementi di valutazione; come dice la Commissione, tali frontiere «includono ora, fra l'altro, confini con Russia, Ucraina e Bielorussia».

2.1.1

Il CESE ne prende nota, ma osserva che, oltre alle frontiere citate, ad Est ne esistono altre che costituiscono un problema per i paesi di nuova adesione a causa di consistenti differenze nel livello dei prezzi con alcuni paesi terzi confinanti; senza dimenticare che si sono create nuove frontiere marittime a seguito dell'adesione di Cipro e di Malta.

2.1.2

Le deroghe a suo tempo concesse ad alcuni Stati membri, in considerazione di problemi particolari, sono ora tutte scadute, ad eccezione di quella concessa alla Finlandia, ancora autorizzata fino al 2007 ad applicare un limite non inferiore a 16 litri alle importazioni di birra da paesi terzi. Il CESE, che si è sempre pronunciato contro il regime delle deroghe, se ne compiace; tuttavia in questo caso un regime uniforme per tutti i venticinque paesi potrebbe creare qualche problema, come si vedrà in seguito.

2.2

La proposta di direttiva aumenta le soglie di valore della franchigia attuale: da 175 euro a 500 euro per i viaggiatori aerei e a 220 euro per tutti gli altri viaggiatori. Nella relazione introduttiva la Commissione giustifica queste misure dicendo che «Tenuto conto del costo e dello sforzo richiesti da un viaggio aereo si può supporre che tale tipo di viaggio sia probabilmente meno frequente rispetto ai viaggi marittimi o via terra. I passeggeri aerei inoltre hanno limiti naturali quanto a quello che possono comprare e trasportare, non possono cioè trasportare articoli ingombranti». La reale motivazione sembra però essere un'altra: il quarto «considerando» dice infatti che «Le soglie monetarie devono essere stabilite tenendo conto delle difficoltà cui devono far fronte gli Stati membri confinanti con paesi terzi in cui i prezzi siano notevolmente inferiori …».

2.2.1

Il CESE ritiene che la causa della discrasia fra quanto affermato nella relazione introduttiva e il citato quarto «considerando» vada ricercata prevalentemente in una preoccupazione di carattere fiscale. Non avrebbe senso infatti parlare di «articoli ingombranti» (cfr. punto precedente): esistono merci di ingombro ridotto e di valore rilevante (macchine fotografiche, computer portatili, orologi, gioielli, ecc.) la cui importazione sarebbe consentita ai viaggiatori aerei ma non a quelli in automobile, in ferrovia o ai passeggeri delle navi da crociera. L'altra affermazione, secondo la quale il viaggio aereo sarebbe «meno frequente rispetto ai viaggi marittimi o via terra» e richiederebbe «costi e sforzi», sembra riferirsi a situazioni particolari piuttosto che al fenomeno in generale: i viaggi aerei (e in particolare i low cost) fanno parte della vita quotidiana di milioni di operatori economici e di turisti che ogni anno si recano nei paesi terzi.

2.2.2

Il CESE non ritiene accettabile che la considerazione di situazioni particolari porti alla redazione di norme di armonizzazione che operano una discriminazione fra i cittadini in base al mezzo di trasporto da essi utilizzato. Sebbene, come già accennato al precedente punto 2.1.2, il CESE si sia più volte pronunciato contro il sistema delle deroghe e vi rimanga contrario in linea di principio, esso ritiene che in questo caso tale sistema sia la sola via percorribile, da utilizzare peraltro soltanto qualora uno o più Stati membri possano provare — rispettando il principio della proporzionalità — che un limite generale di 500 euro costituisce una insopportabile perdita per le loro entrate fiscali.

2.3

La proposta di direttiva mantiene le limitazioni quantitative in materia di tabacchi e di alcol. Per quanto riguarda i tabacchi, si fa riferimento alla Convenzione OMS, ratificata dall'UE il 30 giugno 2005, che raccomanda di vietare o limitare le importazioni dei prodotti del tabacco da parte dei viaggiatori internazionali. Tenendo presente questa raccomandazione, la Commissione propone un sistema uniforme di riduzione dei limiti quantitativi di tali prodotti, «al fine di garantire parità di trattamento a tutti i cittadini che entrano nell'UE».

2.3.1

Il CESE manifesta il proprio accordo, pur esprimendo qualche riserva sulle motivazioni a proposito del tabacco, che come le altre appaiono di carattere fiscale piuttosto che sanitario; la dimostrazione è che con l'articolo 9, paragrafo 2 si accorda agli Stati membri il diritto di applicare livelli minimi di importazione di tabacco, molto più bassi di quelli normali. Ferma restando la dannosità del tabacco, sembrerebbe, per assurdo, che essa lo sia in misura diversa a scelta degli Stati membri.

2.4

La Commissione propone inoltre l'abolizione dei limiti quantitativi per i profumi, il caffè e il tè. Si è tenuto conto del fatto che i profumi non sono più soggetti ad accise in base alla legislazione comunitaria, che il caffè lo è in cinque Stati membri e il tè in uno solo. A questo proposito, la relazione introduttiva formula una considerazione di valore fondamentale  (2) l'abolizione dei limiti quantitativi si impone «perché essi non rispecchiano più il modello reale di tassazione … [nei] 25 paesi membri». In altri termini, i limiti sono aboliti perché solo pochi fra i 25 Stati membri ancora applicano le accise sui suddetti prodotti.

2.4.1

Il CESE è senz'altro d'accordo sull'abolizione di queste misure e nota, per inciso, che in questo caso è stata adottata la regola secondo la quale, tenuto presente il principio della proporzionalità, gli interessi collettivi prevalgono su quelli dei singoli.

2.5

È proprio dal punto di vista della proporzionalità che la proposta di direttiva presta talvolta il fianco a qualche critica. In linea generale, e con riferimento alla norma di cui al punto 2.4, il CESE richiama l'attenzione sulla necessità che ogni iniziativa sia ispirata alla coerenza nell'applicazione di un certo principio a tutti gli aspetti della regolamentazione e non solo a taluni di essi. Questa affermazione risulterà più chiaramente giustificata dai commenti relativi ai singoli articoli.

3.1

Articoli 2, 4, 5 e 7: applicazione della direttiva. Questi articoli stabiliscono che l'esenzione dall'IVA e dalle accise venga accordata per le merci importate nel bagaglio personale del viaggiatore («bagaglio appresso») che ha attraversato un paese terzo; essa si applica solo se l'interessato non è in grado di dimostrare che le merci sono state acquistate in un paese dell'UE e non beneficiano di un rimborso di IVA o di accise. Nel calcolo del valore delle merci non si tiene conto degli effetti personali importati temporaneamente o reimportati a seguito di esportazione temporanea.

3.1.1

La norma, che pure esisteva già in precedenza, continua ad imporre oneri gravosi al viaggiatore, che dovrebbe portare con sé le fatture comprovanti l'acquisto in un paese dell'UE degli articoli già di sua proprietà, particolarmente quelli più costosi, oppure provvedersi in partenza di una dichiarazione di esportazione temporanea.

3.1.2

Il CESE si rende conto d'altra parte che non esistono soluzioni più semplici; rileva tuttavia che nel regolamento di esecuzione, o in altro modo, la Commissione potrebbe utilmente raccomandare agli Stati membri di pubblicizzare questa norma nei modi più opportuni, con avvisi alle frontiere di uscita e con il suo inserimento tra le avvertenze generali diffuse dagli operatori turistici e nei biglietti aerei e marittimi.

3.2

Articolo 8: soglie monetarie. Il valore totale delle merci importabili in esenzione è di 500 euro per i viaggiatori aerei e di 220 euro per tutti gli altri viaggiatori. È prevista la facoltà per gli Stati membri di ridurre il limite a una soglia non inferiore a 110 euro per viaggiatori di meno di 15 anni. I limiti di valore si applicano a tutte le merci, ad eccezione del tabacco e dell'alcol, per i quali sono fissati limiti quantitativi.

3.2.1

Il CESE ha già espresso le sue perplessità (cfr. punto 2.2.2) a proposito di questa discriminazione dei cittadini in base al mezzo di trasporto utilizzato. Sembra evidente che alla base di questa distinzione sia la particolare situazione di alcuni Stati membri confinanti con paesi terzi nei quali sono praticati prezzi molto più bassi, anche come conseguenza di forti differenze di fiscalità. L'applicazione del principio di proporzionalità (cfr. punti 2.4.1 e 2.5), con deroghe concesse in casi specifici e di comprovata necessità, risolverebbe il problema.

3.2.2

Il CESE — richiamandosi a quanto già detto nel punto 2.2.2 — conferma la sua proposta di estendere in linea generale la soglia di 500 euro a tutti i viaggiatori, senza distinzioni in base al mezzo di trasporto utilizzato. Una soglia elevata presenterebbe il vantaggio di alleggerire le dogane da gravosi compiti di controllo sulla generalità dei viaggiatori, specialmente nei periodi di intensi flussi turistici, permettendo una più efficace attenzione ai casi di vero e proprio contrabbando. È da rilevare a questo proposito che l'esperienza e la professionalità permette ai doganieri di applicare con relativa facilità la fondamentale distinzione fra il «turista» (reo, al massimo, di un illecito amministrativo) e il «contrabbandiere», le cui azioni rientrano fra i reati penalmente perseguibili. Resta aperto il problema dei viaggiatori «abituali» (né turisti né lavoratori e nemmeno frontalieri), le cui importazioni rientrano nel fenomeno del piccolo traffico a scopo di lucro.

3.3

Articolo 9: limiti quantitativi per il tabacco. L'esenzione da IVA e accise per il tabacco è soggetta a limiti quantitativi. I limiti quantitativi normali sono di 200 sigarette, o 100 sigaretti, o 50 sigari o 250 grammi di tabacco da fumo. È prevista la facoltà per gli Stati membri di fissare limiti quantitativi ridotti : 40 sigarette o 20 sigaretti o 10 sigari o 50 grammi di tabacco da fumo: tali limiti possono essere applicati dagli Stati membri a tutti i viaggiatori, oppure limitatamente ai viaggiatori che non utilizzano il mezzo aereo.

3.3.1

Fermo restando il dissenso per limiti quantitativi diversi, già manifestato in merito alle soglie monetarie, il CESE aggiunge la considerazione che i limiti ridotti provocherebbero pesanti disagi ai turisti in automobile di nazionalità UE che transitano attraverso diversi paesi (comunitari e non) e che non hanno come destinazione finale il paese che applica i predetti limiti. Se si considera l'importanza del turismo e la necessità di favorirlo anziché ostacolarlo con misure che presuppongono l'adozione di stringenti controlli alle frontiere, il CESE suggerisce di adottare una disposizione di esenzione specifica per questi casi.

3.4

Articolo 10: limiti quantitativi per l'alcol. Analogamente a quanto disposto per il tabacco, anche per l'alcol vengono mantenuti i limiti quantitativi già in vigore, così modificati e suddivisi in due categorie: la prima di 1 litro di distillati o liquori con titolo superiore a 22 % vol. o di alcol etilico con titolo uguale o superiore a 80 % vol., la seconda di 2 litri di «prodotti intermedi» e vini spumanti. Le due categorie rappresentano limiti non cumulabili. In aggiunta ai predetti quantitativi, viene ammessa l'importazione in esenzione di 4 litri di vino tranquillo e 16 litri di birra. Le esenzioni non si applicano ai minori di 17 anni.

3.4.1

Il CESE è d'accordo in linea generale con le misure proposte, ma attira l'attenzione su alcuni dettagli di non secondaria importanza. In primo luogo, l'alcol con titolo superiore a 80 % vol., previsto nella prima categoria, si trova normalmente in commercio soltanto a 98 o 99 % vol., e con 1 litro di questo prodotto si possono preparare 3 litri di bevanda alcolica a 33 % vol.: l'equiparazione con 1 litro di distillato o liquore sembra quindi arbitraria. Per quanto riguarda la categoria dei «vini spumanti», nei quali rientrano sia i vini di pregio (champagne) sia vini di ben diversa natura, il CESE ritiene che dovrebbe essere soppressa la distinzione con i «vini tranquilli» in quanto si tratta pur sempre di «vini» senza riferimento al loro valore.

3.4.2

Una riserva esplicita viene espressa invece per quanto riguarda i quantitativi di vino e di birra: esiste una chiara sproporzione fra i 4 litri di vino e i 16 di birra, penalizzante per i viaggiatori dei paesi che non sono abituali consumatori di birra. Anziché stabilire un limite comune, sarebbe necessario stabilire limiti quantitativi separati ed alternativi per i due tipi di bevande.

3.5

Per quanto riguarda i carburanti, l'esenzione è applicata al contenuto del serbatoio del veicolo e a 10 litri in un contenitore portatile, ma sono previste deroghe quando esistano disposizioni nazionali restrittive.

3.5.1

Il CESE invita la Commissione a rivedere radicalmente questa norma. In primo luogo, la situazione dei distributori di carburante non giustifica l'esenzione estesa ai contenitori portatili, in aggiunta al contenuto del serbatoio; questa facilitazione dovrebbe essere soppressa, se non altro in considerazione della pericolosità del trasporto di carburante fuori dal serbatoio. Va ricordato inoltre che il codice della strada di molti paesi già vieta questa pratica. Il divieto dovrebbe essere esteso ad eventuali contenitori supplementari incorporati nel veicolo; per gli autocarri, che spesso sono dotati di due contenitori, il divieto dovrebbe riguardare i contenitori non omologati al momento della loro messa in circolazione.

3.5.2

In secondo luogo, le disposizioni nazionali restrittive, anche se giustificate da disparità di prezzo fra Stati confinanti, non possono essere estese ai turisti di paesi diversi da quello che applica le restrizioni, per le stesse ragioni espresse nel precedente punto 3.3.1. Le restrizioni, se ritenute necessarie, potrebbero rientrare fra quelle previste per le persone residenti nelle zone di frontiera e per i lavoratori transfrontalieri, secondo quanto previsto nel successivo articolo 14 della proposta di direttiva.

3.6

Articolo 14: frontalieri. Disposizioni particolari, che confermano quelle esistenti, sono previste per i «frontalieri» (persone residenti in una zona di frontiera) e per i lavoratori frontalieri (lavoratori residenti in un paese UE che lavorano nella zona di frontiera di un paese terzo confinante, o residenti in un paese terzo che lavorano nella zona di frontiera di un paese UE confinante). Per queste categorie viene lasciata agli Stati membri la facoltà di ridurre le soglie monetarie e/o i limiti quantitativi. La direttiva definisce la «zona di frontiera»«come un territorio che in linea d'aria non si estende oltre i quindici chilometri». Il CESE ritiene che tale delimitazione sia arbitraria e non tenga conto delle caratteristiche geografiche, economiche e sociali di ciascuna zona di frontiera: ciascuno Stato membro dovrebbe avere la facoltà di delimitare le proprie zone a seconda delle circostanze; fra l'altro, una maggiore flessibilità permetterebbe a taluni Stati membri di far fronte al preoccupante fenomeno del «contrabbando atipico» esercitato alle frontiere terrestri dei paesi dell'Est europeo.

3.7

Infine, la data di entrata in vigore della direttiva viene fissata al 31 dicembre 2006: un termine che può essere considerato ragionevole soltanto ipotizzando un iter legislativo rapido e senza ostacoli.