23.3.2005   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 74/62

1.1.1

Le zone periurbane sono al centro del dibattito e dell'interesse di numerosi organi europei, tra cui il Comitato economico e sociale europeo. Esse sono una realtà in espansione in molti comuni europei, come conseguenza dello sviluppo urbanistico, industriale, del settore terziario e delle infrastrutture di comunicazione e di trasporto; questo sviluppo fagocita il territorio a scapito dello spazio destinato alla produzione agricola, creando in misura crescente aree agricole marginali e con attività agricole non competitive.

1.1.2

L'attività agricola delle zone periurbane è condizionata dall'ambiente urbano in cui si svolge e che ha su di essa conseguenze negative che ne limitano la sostenibilità economica. Queste ripercussioni negative sono le cause principali del degrado del territorio dal punto di vista ambientale e guastano le relazioni sociali tra città e campagna. Si tratta di divaricazioni tra città e campagna, che, a seconda di come siano trattate e risolte, possono influire negativamente sulla sopravvivenza della stessa attività agricola.

1.1.3

Ai problemi tradizionali delle zone agricole periurbane va aggiunto un problema le cui prime manifestazioni sono più recenti e che consiste nella difesa degli spazi liberi intorno alle città, non prevedendo però il loro sfruttamento agricolo. Si tratta di un'idea del territorio come «parco tematico» in cui tutto risulterà artificiale, fuori contesto e impersonale, un'idea motivata con determinati criteri estetici falsamente supportati da norme improntate alla preservazione della biodiversità o ad una concezione del paesaggio che cerca di emarginare l'attività agricola o relegarla a mero aspetto folcloristico.

1.1.4

La Politica agricola comune (PAC) dell'UE insiste sulla necessità di diversificare l'economia delle aziende agricole introducendo attività in grado di fornire nuove fonti di reddito agli agricoltori. È necessario sottolineare che senza agricoltura non può esistere paesaggio agricolo, vale a dire un paesaggio caratterizzato da campi coltivati, animali, prati e soprattutto dalla presenza di agricoltori.

1.1.5

Nelle zone periurbane, tutto questo (la pressione dell'ambiente urbano, la concezione di un'agricoltura senza agricoltori e la stessa riforma della PAC) comporta problemi significativi per la continuità e la stabilità dell'agricoltura periurbana (problemi molto più accentuati che in altre zone agroclimatiche analoghe, cosa che determina un rischio maggiore di scomparsa dell'attività agricola).

1.1.6

Alla perdita di terreni adatti alla coltivazione, si aggiungono le difficoltà nelle strutture produttive che comporta per l'integrazione dei giovani nell'attività agricola e per l'incremento della dimensione dell'azienda agricola il fatto che, in alcuni Stati membri dell'UE, manchi una disciplina legislativa chiara del mercato dei suoli e degli affitti rurali e quindi ci si trovi nell''impossibilità di disporre di un mercato dei terreni idonei alla coltivazione. Numerosi proprietari pubblici o privati dei suoli mantengono bloccato il mercato dei terreni evitando di offrirli ai produttori agricoli con contratti di affitto. Si tratta di fenomeni speculativi che rappresentano una grave minaccia al futuro di numerosi spazi agricoli periurbani e ai quali gli Stati membri dell'UE devono far fronte mediante una normativa specifica diretta ad evitarli.

1.1.7

Si sta parlando qui di spazi agricoli, che, pur non essendo passati inalterati attraverso i cambiamenti sopravvenuti nel mondo rurale negli ultimi anni, sono caratterizzati da certi valori e funzioni che determinano l'idoneità, o meno, delle attività che in essi si svolgono.

1.2.1

Il CESE, in quanto una delle parti interessate allo sviluppo rurale direttamente impegnate ad assicurare la sostenibilità dello sviluppo economico, ambientale e sociale delle zone rurali europee, ricorda che le funzioni ambientali, sociali ed economiche che vengono svolte, tra l'altro, dagli spazi agricoli assumono, nelle zone periurbane, una rilevanza maggiore che nel resto del territorio. In queste zone, il suolo a destinazione agricola agisce da polmone verde delle grandi città; queste aree rappresentano un elemento fondamentale dell'assetto territoriale in quanto impediscono la crescita sfrenata delle città, creano un paesaggio e rendono l'ambiente urbano a misura d'uomo. La loro funzione economica, invece, fondamentale per il mantenimento degli spazi agricoli e il loro futuro, viene ad essere limitata dalla pressione urbanistica cui sono sottoposte e dalla scarsa importanza produttiva attribuita loro nel quadro generale dell'economia delle zone periurbane.

1.2.2

Il CESE, facendo propria la frase contenuta nel primo principio enunciato nelle conclusioni della Conferenza di Salisburgo secondo cui non c'è agricoltura se il territorio rurale non è vitale e il territorio rurale non è vitale se non c'è agricoltura (1), insiste sul fatto che i veri protagonisti degli spazi agrari periurbani sono e devono essere i produttori agricoli che svolgono l'attività agricola a tempo pieno, pur riconoscendo il ruolo importante di coloro che praticano l'agricoltura a tempo parziale in numerose zone periurbane.

1.3.1

Il CESE si rende conto che la straordinaria eterogeneità e il grande dinamismo dello spazio periurbano rendono difficile una sua definizione precisa. Si tratta in sostanza di una zona di contatto tra il mondo rurale propriamente detto e il mondo urbano, che conserva però i tratti fondamentali del primo mentre subisce l' attrazione del secondo.

1.3.2

La caratteristica comune di tutti gli spazi periurbani sono la precarietà territoriale, ambientale, sociale, e il fatto di essere situati alla periferia degli agglomerati urbani. È precisamente l'agricoltura praticata come attività professionale in questi spazi a essere definita «agricoltura periurbana». Con questo tipo di attività agricola ne coesistono altre, connesse alla coltivazione di piante, che hanno scopi ricreativi, terapeutici, pedagogici, ecc., oppure obiettivi di creazione e salvaguardia di paesaggi (paesaggisti, giardinieri, ecc.). Tali attività assumono una particolare rilevanza in alcune aree degli Stati membri.

1.3.3

Si tratta di spazi rurali con limitazioni specifiche e caratteristiche, che li rendono diversi da altri spazi rurali, la cui sopravvivenza è soggetta a gravi minacce.

1.3.4

È abbastanza frequente, tuttavia, che l'agricoltura periurbana abbia una particolarità che conviene sfruttare al massimo: le opportunità offerte dalla vicinanza di un mercato di consumo, la crescente sensibilità dei consumatori per aspetti come la qualità e la sicurezza alimentare, la domanda da parte della società di nuove attività (tempo libero, formazione, istruzione in campo ambientale, turismo ecologico, ecc.). Queste nuove attività complementari permettono di diversificare i rischi degli imprenditori e di migliorare il reddito agricolo.

1.3.5

L'articolo 20 del regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) stabilisce quanto segue: «Possono essere assimilate alle zone svantaggiate altre zone nelle quali ricorrono svantaggi specifici, e nelle quali l'attività agricola dovrebbe essere continuata, se del caso e a talune condizioni particolari, per assicurare la conservazione o il miglioramento dell'ambiente naturale, la conservazione dello spazio naturale e il mantenimento del potenziale turistico o per motivi di protezione costiera». Questo rafforza il postulato su cui il Comitato insiste da tempo e che considera gli spazi agricoli periurbani in cui si pratica l'agricoltura periurbana come «zone soggette a particolari difficoltà».

1.3.6

L'Agenda 2000 e la recente revisione intermedia della PAC hanno dato ulteriore impulso a questi orientamenti.

1.3.7

Nel preambolo delle conclusioni della Conferenza di Salisburgo, è stata messa in risalto «la necessità di aiutare gli agricoltori europei ad assumere il ruolo multifunzionale di custodi dello spazio rurale e di produttori orientati al mercato in tutta l'Unione europea». (2) Alle stesse conclusioni è giunto il parere di iniziativa del Comitato, di cui è stato relatore BROS Il 2o pilastro della PAC: le prospettive di adattamento della politica di sviluppo delle zone rurali (Il seguito della conferenza di Salisburgo) (3).

2.1

Per il CESE, l'agricoltura periurbana presenta indubbiamente limitazioni specifiche con caratteristiche chiaramente riconoscibili e definibili, che generano difficoltà particolari di fronte alle quali vanno promosse misure concrete che rendano possibile la conservazione, l'organizzazione e la gestione degli spazi periurbani con un'attività agricola produttiva. Il CESE propone dunque di favorire meccanismi e strumenti per la protezione e lo sviluppo degli spazi agricoli periurbani.

2.2.1.1

Il CESE constata che la «metropolitanizzazione» del territorio europeo è un fenomeno in aumento, che comporta la crescita a chiazze dell'urbanizzazione estensiva del territorio con una perdita costante e irrimediabile di terreno fertile, limitazione principale e fondamentale delle zone periurbane, come si evince anche dal parere di iniziativa del Comitato, di cui è stato relatore Van Iersel «Le aree metropolitane europee: implicazioni socioeconomiche per il futuro dell'Unione» (4).

2.2.1.2

Questa perdita dell'attività agricola si ripercuote non solo sul settore agricolo in quanto tale, ma anche sulla salvaguardia delle risorse naturali, sulla protezione della qualità della vita degli abitanti delle città e su una gestione equilibrata del territorio.

2.2.1.3

Al fine di rendere il territorio europeo equilibrato e sostenibile, il CESE insiste sul necessario potenziamento di un tessuto dinamico e forte, costituito da una rete di «città intermedie» definite non tanto per la loro dimensione demografica quanto per l'attività di mediazione che esercitano tra i territori rurali ed urbani della loro zona di influenza.

2.2.1.4

Questo tessuto è possibile solo se esistono intorno ad esso spazi agricoli e naturali, vale a dire spazi periurbani, che svolgano, tra le altre cose, la funzione di separare tra loro gli spazi edificati e un ruolo di collegamento tra spazi naturali, favorendo e consolidando la personalità dei comuni, promuovendo la biodiversità e rendendo possibile un'attività agricola sostenibile.

2.2.2.1

Per il CESE, un primo strumento essenziale è indubbiamente il riconoscimento sul piano sociale, politico e amministrativo, dell'esistenza di queste zone al tempo stesso rurali e urbane (periurbane), in cui si pratica un'attività agricola soggetta a specifiche difficoltà, e del ruolo che spetta a queste zone nelle relazioni tra città e campagna.

2.2.2.2

Per avere un quadro di riferimento per il riconoscimento dello spazio agricolo periurbano e dell'attività agricola che vi si pratica, è necessario, in primo luogo, studiare i problemi che tali spazi si trovano di fronte e, in secondo luogo, analizzare in modo esaustivo gli elementi valorizzanti in essi presenti (risorse idriche, paesaggio, biodiversità, architettura, struttura agraria, ecc.) nonché le funzioni economiche, ambientali e sociali, che a seconda degli elementi presenti, essi devono svolgere.

2.2.3.1

È necessario introdurre nella società una «cultura del suolo» inteso come risorsa naturale limitata e come patrimonio comune che, una volta distrutto, è difficile da recuperare. È per tale motivo che devono essere pianificate espansioni urbane centripete (verso l'interno), mediante programmi di risanamento e di recupero di spazi urbani degradati e zone industriali obsolete, evitando di dilapidare ancora suoli agricoli a scopi edilizi, e con normative specifiche che incidano sui fenomeni di speculazione sui suoli agricoli così frequenti alle periferie di molte città europee.

2.2.3.2

Per far sì che il riconoscimento sociale, politico e amministrativo avvenga su scala europea, il CESE propone di promuovere un'azione europea relativa agli spazi agricoli periurbani e all'attività agricola in essi praticata, azione che riconosca i valori e le funzioni di tali spazi e che stabilisca gli elementi fondamentali perché ciascun paese possa poi elaborare norme specifiche per la loro protezione e il loro sviluppo, in base a criteri basilari comuni.

2.3.1

Il CESE ritiene che per proteggere gli spazi agricoli periurbani non basti un riconoscimento razionale ed emotivo da parte della società e del mondo politico. È altresì indispensabile che tutti gli Stati membri dispongano ed applichino strumenti di gestione del suolo agricolo periurbano che evitino processi speculativi tali da favorire l'abbandono dei suoli agricoli.

2.3.1.1

Per il CESE vanno creati strumenti di gestione del suolo basati su sei pilastri:

2.3.1.2

In definitiva, questi strumenti di pianificazione, assetto territoriale, uso del suolo, finanziamento dei comuni e analisi dell'impatto agricolo consentono di preservare gli spazi agricoli periurbani dalla costante domanda di terreni da parte della città (per la crescita urbana, lo sviluppo industriale o terziario, le infrastrutture di comunicazione o energetiche) e di evitare processi di degrado territoriale di cui si potrebbe approfittare per negare il valore degli spazi agricoli periurbani e giustificarne la scomparsa.

2.4.1

Per il CESE, lo sviluppo dinamico e sostenibile dell'agricoltura periurbana e degli spazi in cui viene praticata deve risultare da processi in cui le amministrazioni locali svolgano un ruolo fondamentale, facendo propri criteri di gestione intercomunale, oltre a criteri territoriali di pianificazione e assetto sovracomunali.

2.4.2

Per questo, è necessario che i diversi territori periurbani si uniscano e si dotino di un organismo che persegua, come obiettivo fondamentale, non solo la difesa ma anche il rilancio degli spazi agricoli e dell'attività agricola, mediante piani sovracomunali di conservazione, uso e gestione del suolo.

2.4.3

Di tale organismo devono far parte gli agricoltori al fine di istituire partenariati volti alla promozione dei loro obiettivi con le comunità locali (cittadini e rappresentanti eletti) e altre parti interessate (università, organizzazioni ambientaliste, ecc.) e per procedere a una concertazione sulla gestione dello spazio agricolo.

2.4.4

I gestori delle zone periurbane devono essere conservatori per quanto concerne la salvaguardia dei valori territoriali, progressisti, con atteggiamenti positivi, immaginativi e creativi, per quanto concerne le proposte di sviluppo delle funzioni dello spazio agricolo periurbano, e infine rigorosi quando si tratti di regolare l'uso di tale spazio. Essi devono, in definitiva, far uso di criteri di sostenibilità.

2.4.5

La sussidiarietà è un elemento fondamentale della gestione degli spazi agricoli periurbani, in quanto garantisce un'intesa tra le amministrazioni ed il settore produttivo agricolo, basata su un impegno di conservazione e sviluppo del territorio destinato all'agricoltura periurbana. Si tratta, in altre parole, di stipulare un contratto per una gestione sostenibile dell'attività agricola tra l'amministrazione pubblica e gli agricoltori.

2.4.6

La gestione deve basarsi sulla «rete di cooperazione» tra gli agenti pubblici e privati impegnati nella gestione e organizzati in un «ente di partecipazione e gestione» in cui si canalizzino e si uniscano finalità e interessi comuni e si promuovano azioni specifiche collegate alla base territoriale e alle risorse naturali (per es. promozione e dinamizzazione dei prodotti, incorporazione delle tecnologie dell'informazione e delle comunicazioni, sviluppo dell'educazione ambientale, salvaguardia del paesaggio, ecc.). In definitiva, deve essere un ente che stabilisca le condizioni generali, sorvegli la loro applicazione e promuova azioni di sostegno e sviluppo rivolte allo spazio urbano che vuole dinamizzare.

2.4.7

Anche negli spazi in cui si svolge un'attività agricola periurbana, occorre agire seguendo gli orientamenti proposti dalla Conferenza di Salisburgo in cui si afferma quanto segue: … «La futura politica deve veicolare il sostegno comunitario alle zone rurali attraverso partnership locali basate su un approccio partecipativo dal basso (…). Occorre attribuire maggiori responsabilità alle partnership di programma, al fine di formulare e attuare strategie globali basate su obiettivi e risultati chiaramente definiti» (conclusioni della Conferenza di Salisburgo, Principi 6 e 7). (5)

2.4.8

Accanto ai contratti stipulati per la gestione sostenibile dell'attività agricola, non vanno trascurati i progetti di gestione sovracomunale i quali, date le caratteristiche territoriali degli spazi agricoli periurbani (che presentano elementi rurali ed urbani al tempo stesso) devono essere pensati in termini di «progetti rururbani», tra le amministrazioni e gli enti di gestione. Tali progetti devono operare per conservare e recuperare gli spazi agricoli e per uno scambio reciproco, tra la città e la campagna, dei vantaggi derivanti dai redditi prodotti. È fondamentale che parte dei redditi derivati dalle esternalità che lo spazio agricolo genera sia convogliata anche a beneficio del settore agricolo.

2.4.9

I «progetti rururbani» devono essere promossi dagli enti di partecipazione e gestione degli spazi agricoli periurbani e devono basarsi su criteri multisettoriali che integrino aspetti produttivi rispondenti alle richieste dei consumatori, aspetti ambientali volti a ridurre al minimo l'impatto dell'attività produttiva sull'ambiente e a creare e conservare il paesaggio, e infine aspetti sociali che rispondano a necessità urbane, ad esempio l'uso dello spazio agricolo per attività ricreative e pedagogiche.

2.4.10

Lo sviluppo di progetti rururbani e di contratti per una gestione dell'attività agricola, promossi dall'ente di gestione dello spazio agricolo periurbano, presuppone l'elaborazione e l'adozione di un accordo istituzionale tra i soggetti coinvolti nella gestione di detto spazio (le amministrazioni, in particolare quelle locali, e il settore agricolo) ai fini di una sua gestione integrata.

2.4.11

Questo impegno istituzionale tra l'ente locale o sovracomunale da un lato e gli agricoltori dall'altro può essere inquadrato con la redazione di alcuni principi generali definiti di comune accordo in una «Carta dell'agricoltura periurbana».

2.4.12

La Carta può essere ampliata al fine di garantire una maggiore concretezza e un maggiore impegno reciproco, elaborando ed approvando un «piano strategico di gestione e sviluppo sostenibile» che definisca i principi e gli orientamenti strategici e stabilisca concretamente le azioni da portare avanti al fine di preservare i valori e sviluppare le funzioni di uno spazio agricolo periurbano concreto.

3.1

La realizzazione dei progetti rururbani sopraccitati e l'applicazione degli impegni reciproci devono basarsi sui criteri articolati di un patto tra città e campagna, definito grazie agli organi di gestione, a meccanismi di partecipazione dei cittadini e del settore agricolo. Il patto richiede la realizzazione dei seguenti obiettivi:

3.2

Per il raggiungimento di tali obiettivi, è necessario:

3.3

Data la fragilità degli spazi agricoli periurbani e dell'attività agricola in essi praticata, il CESE giudica estremamente importante la creazione di un Osservatorio europeo sull'agricoltura periurbana che, oltre ad avere una visione europea di tali spazi e dell'attività agricola che vi si svolge, agisca come centro di riferimento per monitorare, analizzare e far conoscere la situazione dell'agricoltura periurbana europea e come sede di incontro, riflessione e dialogo tra le amministrazioni di livello locale e regionale e i vari organismi europei, oltre a presentare proposte di iniziative per la salvaguardia e lo sviluppo di questi spazi periurbani e della loro agricoltura.