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Document 52004IE1209

Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «La agricultura periurbana»

OJ C 74, 23.3.2005, p. 62–67 (ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, IT, LV, LT, HU, NL, PL, PT, SK, SL, FI, SV)
OJ C 74, 23.3.2005, p. 32–36 (MT)

23.3.2005   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 74/62


Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre «La agricultura periurbana»

(2005/C 74/12)

El 17 de julio de 2003, de conformidad con el apartado 2 del artículo 29 del Reglamento Interno, el Comité Económico y Social Europeo decidió elaborar un dictamen sobre «La agricultura periurbana».

La Sección Especializada de Agricultura, Desarrollo Rural y Medio Ambiente, encargada de preparar los trabajos sobre este asunto, aprobó su dictamen el 6 de julio de 2004 (ponente: Sr. CABALL i SUBIRANA).

En su 411o Pleno de los días 15 y 16 de septiembre de 2004 (sesión del 16 de septiembre de 2004), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 132 votos a favor y 3 abstenciones el presente Dictamen.

1.   Introducción

1.1   Una actividad productiva condicionada por el entorno urbano

1.1.1

La preocupación por los espacios periurbanos es una cuestión de debate e interés en diversos foros europeos incluido el Comité Económico y Social Europeo. Se trata de una realidad en aumento en muchos municipios de la UE como consecuencia del desarrollo urbanístico, industrial, terciario y de infraestructuras de comunicación y transporte, etc., que fagocita el territorio en detrimento del espacio productivo agrario, generando crecientes espacios agrarios marginales o con agriculturas no competitivas.

1.1.2

La actividad agraria en las áreas periurbanas está condicionada por el entorno urbano en el que se desarrolla, que ejerce sobre ella impactos negativos que limitan su viabilidad económica. Esos impactos negativos actúan como principales impulsores de la degradación ambiental del territorio y deterioran las relaciones sociales entre ciudad y campo. Se trata de desencuentros entre ciudad y campo que, según sean tratados y resueltos, pueden suponer una limitación importante para la supervivencia de la propia actividad agrícola.

1.1.3

A los problemas tradicionales de los espacios agrarios periurbanos cabe añadir uno de más reciente aparición, que justifica la defensa de los espacios libres alrededor de las ciudades, pero sin actividad agrícola. Es, en definitiva, una visión del territorio de «parque temático» en donde todo resultará artificial, descontextualizado e impersonal, justificado bajo determinados criterios estéticos falsamente apoyados en normas basadas en la preservación de la biodiversidad o en una concepción del paisaje que intenta marginalizar o folclorizar la actividad agraria.

1.1.4

Desde la Política Agrícola Común (PAC) de la UE se insiste en la necesidad de diversificar la economía de la empresa agraria incorporando actividades que procuren nuevas rentas a los agricultores y agricultoras. Es necesario remarcar que sin agricultura no puede existir paisaje agrario, es decir, paisaje con campos de cultivo, animales, prados y sobre todo con agricultores y agricultoras.

1.1.5

Todo ello (la presión del entorno urbano, la concepción de una agricultura sin agricultores ni agricultoras y la propia reforma de la PAC) lleva consigo importantes problemas en relación con la continuidad y estabilidad de la agricultura periurbana (mucho más acusados que en otras zonas agroclimáticas similares, lo que comporta un riesgo más elevado de desaparición de la actividad agraria.)

1.1.6

A la pérdida de suelo apto para el cultivo hay que añadir las dificultades que, en las estructuras productivas, comporta, en algunos Estados miembros de la UE, la falta de legislación clara que regule el mercado del suelo y de los arrendamientos rústicos y, con ello, la falta de un mercado de suelo apto para el cultivo, para la incorporación de jóvenes o para ampliar la dimensión de la explotación agraria. Muchos propietarios públicos o privados de suelo tienen bloqueado el mercado de tierra evitando ofertarlo, mediante contratos de arrendamiento, a los agricultores profesionales. Se trata de procesos especulativos que dificultan sensiblemente el futuro de muchos espacios agrarios periurbanos y a los que los Estados miembros de la UE deben hacer frente mediante una legislación específica que los evite.

1.1.7

Espacios agrarios que, no siendo ajenos a los cambios que han acontecido en el mundo rural en los últimos años, se caracterizan por unos valores y unas funciones determinadas que hacen posible la idoneidad, o no, de los usos que en ellos se desarrollan.

1.2   Mucho más que una actividad simplemente económica

1.2.1

El CESE, como una de las partes interesadas en el desarrollo rural directamente empeñadas en asegurar la sostenibilidad del desarrollo económico, medioambiental y social de las zonas rurales de Europa, recuerda que dichas funciones medioambientales, sociales y económicas que también realizan los espacios agrarios tienen en las áreas periurbanas una mayor relevancia que en el resto del territorio. En estas áreas el suelo agrario actúa como pulmón verde de las grandes urbes; estas áreas son un elemento fundamental en la ordenación territorial que impiden el crecimiento ilimitado de las ciudades, generan paisaje y humanizan los entornos urbanos. Por el contrario, su función económica, fundamental para el mantenimiento y las perspectivas de futuro de los espacios agrarios, se ve reducida por la presión urbanística que debe soportar y por la escasa importancia productiva que se le atribuye en el marco general de la economía de las áreas periurbanas.

1.2.2

El CESE, haciendo suya la frase del primer principio de la Conferencia de Salzburgo: no hay agricultura sin campo vivo, ni un campo vivo sin agricultura (1), insiste en el principio de que los verdaderos protagonistas de los espacios agrarios periurbanos son, y deben ser, fundamentalmente los agricultores y agricultoras profesionales con dedicación a tiempo completo, también reconociendo el importante rol que ejercen los agricultores y agricultoras a tiempo parcial en muchos espacios periurbanos.

1.3   Una agricultura con problemas limitativos y con oportunidades, en un espacio heterogéneo y dinámico

1.3.1

El CESE es consciente de las dificultades que surgen al intentar definir un concepto unívoco de espacio periurbano, dada su extraordinaria heterogeneidad y dinamismo. Este espacio es fundamentalmente una zona de contacto entre el mundo rural propiamente dicho y el mundo urbano, pero que conserva los rasgos fundamentales del primero a la vez que soporta la atracción del segundo.

1.3.2

El distintivo común de los espacios periurbanos es la precariedad territorial, ambiental, social, y el hecho de configurarse en las periferias de las aglomeraciones urbanas. Es precisamente la agricultura profesional que se desarrolla en estos espacios la que se conoce como «agricultura periurbana». Junto a esta agricultura profesional conviven otras actividades relacionadas con el cultivo de plantas, que tienen fines recreativos, terapéuticos, pedagógicos, etc., o fines de creación y mantenimiento de paisajes (paisajistas, jardineros, etc.). Tales actividades cobran una particular importancia en algunas zonas de los Estados miembros.

1.3.3

Se trata de espacios rurales con problemáticas limitativas específicas y características que los diferencian de otros espacios rurales y afectados por graves amenazas en lo referente a su continuidad.

1.3.4

Por el contrario, la agricultura periurbana tiene, en bastantes casos, una peculiaridad que debe aprovechar al máximo: las oportunidades que le ofrece la proximidad de un mercado consumidor, la sensibilidad creciente de los consumidores en aspectos como la calidad y seguridad alimentaría y la demanda social de nuevas actividades (ocio, formación, educación ambiental, turismo ecológico, etc.). Estas nuevas actividades complementarias permitirían diversificar el riesgo empresarial y mejorar la renta agraria.

1.3.5

El artículo 20 del Reglamento (CE) no 1257/1999 del Consejo sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), que establece que «podrán ser también zonas desfavorecidas aquellas que estén afectadas por dificultades especiales, y en las que, donde ello sea necesario y con sujeción a ciertas condiciones, deba proseguirse la práctica de la actividad agraria para conservar o mejorar el medio ambiente, mantener el campo y preservar el potencial turístico o con objeto de proteger la costa», refuerza el postulado en el que el CESE viene insistiendo, al considerar los espacios agrarios periurbanos con agricultura periurbana como «zonas afectadas por dificultades especiales».

1.3.6

La Agenda 2000 y la reciente revisión intermedia de la PAC han dado un ulterior impulso a tales orientaciones.

1.3.7

En el preámbulo de las Conclusiones de la Conferencia de Salzburgo se puso de manifiesto la «necesidad de ayudar a los agricultores europeos a asumir su papel multifuncional como custodios del espacio rural y productores orientados hacia el mercado en toda la UE» (2). Tal y como se vió en el Dictamen de iniciativa del CESE, cuyo Ponente fue el Sr. BROS: «El segundo pilar de la PAC: las perspectivas de adaptación de la política de desarrollo de los territorios rurales (Seguimiento de la Conferencia de Salzburgo)» (3).

2.   Objetivos para la preservación y el desarrollo de la agricultura periurbana

2.1

Para el CESE la agricultura periurbana presenta indudables problemas limitativos y específicos de características claramente detectables y definibles que configuran dificultades especiales para los cuales deben impulsarse medidas concretas que hagan posible preservar, ordenar, y gestionar los espacios periurbanos con actividad agraria productiva. Para ello el CESE propone que se impulsen mecanismos e instrumentos para proteger y desarrollar los espacios agrarios periurbanos.

2.2   Objetivo 1: El reconocimiento social, político y administrativo de la existencia de espacios periurbanos con actividad agraria como zonas rurales con dificultades limitativas especiales

2.2.1   Potenciación de un entramado activo y potente de «ciudades intermedias»

2.2.1.1

El CESE constata que la «metropolitización» del territorio europeo es un fenómeno en aumento, que comporta el crecimiento disperso de la urbanización extensiva sobre el territorio con una pérdida constante y irreparable de suelo fértil, principal y fundamental limitación de las áreas periurbanas, tal y como se recoge en el Dictamen de iniciativa del CESE, cuyo Ponente fue el Sr. VAN IERSEL: «Las áreas metropolitanas europeas: repercusiones socioeconómicas para el futuro de Europa» (4).

2.2.1.2

Esta pérdida de actividad agraria repercute, no solo en el sector agrario, sino también en el mantenimiento de los recursos naturales, en la protección de la calidad de vida de los habitantes urbanos y en una gestión equilibrada del territorio.

2.2.1.3

Desde la perspectiva de un territorio europeo equilibrado y sostenible, el CESE insiste en la necesaria potenciación de un entramado, activo y potente, constituido por una red de «ciudades intermedias», definidas no tanto por su tamaño demográfico, sino por la labor de mediación que ejercen entre los territorios rurales y urbanos de su área de influencia.

2.2.1.4

Este entramado sólo es posible si existen a su alrededor espacios agrarios y naturales, en definitiva espacios periurbanos, que ejerzan, entre otras, las funciones de separadores entre espacios construidos y de conectores entre espacios naturales, favoreciendo y consolidando la personalidad de los municipios y la diversidad biológica y posibilitando una actividad productiva agraria viable.

2.2.2   Reconocimiento de la labor de la agricultura en la relación ciudad/campo

2.2.2.1

Para el CESE un primer instrumento esencial es, sin duda, el reconocimiento social, político y administrativo de la existencia de estas zonas rurales/urbanas (periurbanas) con actividad agraria sometidas a dificultades específicas así como del papel que les corresponde en la relación ciudad – campo.

2.2.2.2

Como referencia para el reconocimiento del espacio agrario periurbano y de la actividad agraria existente en él, es necesario, en primer lugar, el estudio de los problemas que estos espacios deben soportar y que también generan y, en segundo lugar, un análisis integral de los valores que estos espacios albergan (agua, paisaje, biodiversidad, arquitectura, estructura agraria, etc.) así como de las funciones económicas, ambientales y sociales que, dependiendo de los valores presentes, tienen que desempeñar.

2.2.3   La sensibilización como herramienta de reconocimiento

2.2.3.1

Es necesario introducir en la sociedad la «cultura del suelo» como recurso natural limitado y como patrimonio común de difícil recuperación una vez destruido. Es por ello que deben plantearse crecimientos urbanos centrípetos (hacia adentro) mediante programas de rehabilitación y recuperación de espacios urbanos degradados y zonas industriales obsoletas evitando la lapidación de más suelo para construir y legislaciones específicas que interfieran en los procesos especulativos del suelo agrario tan presentes en las periferias de muchas ciudades europeas.

2.2.3.2

Para que el reconocimiento social, político y administrativo sea una realidad europea, el CESE propone que se impulse una acción europea sobre los espacios agrarios periurbanos y la actividad agrícola que en ellos se desarrolla en donde se reconozcan sus valores y sus funciones y se establezcan las bases para que cada país desarrolle legislaciones específicas para su protección y desarrollo, en base a unos criterios básicos comunes.

2.3   Objetivo 2: La preservación de los espacios agrícolas periurbanos de su incorporación al proceso urbano mediante la planificación, ordenación e impulso municipal

2.3.1

El CESE considera que para la preservación de los espacios agrícolas periurbanos no es suficiente un reconocimiento social y político conceptual y emocional, sino que es imprescindible que todos los Estados miembros dispongan y apliquen instrumentos de gestión del suelo agrario periurbano que impidan procesos especulativos que favorezcan el abandono del suelo agrícola.

2.3.2

Para el CESE, se deben crear instrumentos de gestión del suelo sustentados en seis pilares:

a)

La utilización de instrumentos legales de planificación territorial, ordenación urbana —tanto a nivel europeo como estatal y regional— y de ocupación del suelo a nivel estatal y regional, que incorporen el tratamiento de los espacios agrarios periurbanos y las políticas agrarias y dificulten la recalificación de suelos agrarios para otros usos.

b)

La regulación, mediante instrumentos legales y transparentes, de la cesión temporal del uso de tierras por parte de propietarios privados y públicos, utilizando contratos de arrendamiento para agricultores profesionales para aprovechamiento agrícola y/o ganadero del suelo, que faciliten el rendimiento de las explotaciones agrarias.

c)

El no gravamen excesivo de las tierras dedicadas a las actividades agrarias en estas zonas, con una fiscalidad igual a la de las zonas industriales y/o residenciales urbanas.

d)

El impulso y/o recuperación de la iniciativa municipal reforzando el principio de subsidiariedad (responsabilidad de la administración y los políticos locales) en la ordenación municipal, siempre mediante criterios supramunicipales basados en la cooperación intermunicipal y la conectividad territorial.

e)

La incorporación de nuevos criterios de financiación de los municipios como el concepto de «suelo agrario protegido», en donde se prime la protección del suelo agrario por encima de la ocupación urbanística del mismo, permitiendo reducir la dependencia de la financiación tributaria municipal de otros criterios.

f)

La implantación preceptiva y vinculante, por parte de la administración agraria que corresponda, del «estudio de impacto agrario» siempre que se proyecte una actuación sobre el espacio agrario periurbano que pueda implicar pérdida de suelo agrario.

2.3.3

En definitiva se trata de preservar, mediante instrumentos de planificación, ordenación territorial, de uso del suelo, financiación municipal y estudios de impacto agrario, los espacios agrarios periurbanos de la demanda constante de suelo que ejerce la ciudad (para el crecimiento urbano, el desarrollo industrial o el terciario, así como para infraestructuras de comunicación y energéticas), y evitar procesos de degradación territorial que puedan ser aprovechados para desacreditar y justificar la desaparición de los espacios agrarios periurbanos.

2.4   Objetivo 3: La garantía de un desarrollo dinámico y sostenible de la agricultura periurbana y de los espacios en donde ésta se desarrolla

2.4.1

Para el CESE la garantía de un desarrollo dinámico y sostenible de la agricultura periurbana y de los espacios donde se desarrolla ha de realizarse a partir del resultado de procesos en los que la administración local tenga un papel fundamental, incorporando criterios de gestión intermunicipal, además de los criterios territoriales de planificación y ordenación supramunicipales.

2.4.2

Para ello es necesario que los distintos territorios periurbanos se unan y se doten de algún organismo que tenga como objetivo fundamental, no solo su defensa sino la dinamización de los espacios agrarios y de la actividad agrícola, mediante planes supramunicipales de conservación, uso y gestión del suelo.

2.4.3

En este organismo deben participar los agricultores y agricultoras para establecer partenariados con vistas a impulsar sus objetivos junto con colectivos locales (ciudadanos y electos) y otros interlocutores interesados (universidad, ambientalistas, etc.) y para concertar la gestión del espacio agrario.

2.4.4

Los gestores de las áreas periurbanas han de ser conservadores en los valores territoriales, progresistas, mediante actitudes positivas, imaginativas y creativas, en las propuestas de desarrollo de las funciones del espacio agrario periurbano, y rigurosos en la regulación de los usos. En definitiva deben utilizar criterios de sostenibilidad.

2.4.5

La subsidiariedad en la gestión de los espacios agrarios periurbanos es fundamental para garantizar un pacto entre administraciones y sector productivo agrario que se base en un compromiso para preservar y desarrollar el territorio de agricultura periurbana. Se trata de un contrato para la gestión agraria sostenible entre la administración pública y los agricultores.

2.4.6

La gestión debe basarse en la «red de cooperación» entre los agentes públicos y privados que están comprometidos en la gestión y organizados mediante algún «ente de participación y de gestión» donde concurran y se aglutinen finalidades e intereses comunes y se impulsen acciones específicas ligadas a la base territorial y los recursos naturales, (ej.: impulso y dinamización de los productos, incorporación de las tecnologías de la información y comunicación, fomento de la educación ambiental, preservación del paisaje, etc.). En definitiva, un ente que defina condiciones generales, haga un seguimiento de su aplicación e impulse acciones de soporte y fomento hacia el espacio periurbano que dinamice.

2.4.7

Se trata de trabajar, también en los espacios con agricultura periurbana, en la línea propuesta en la Conferencia de Salzburgo, donde se insiste en que «la política futura debe canalizar el apoyo comunitario a las zonas rurales a partir de asociaciones locales “de abajo arriba” […] dando mayor responsabilidad a las asociaciones de colaboración de los programas para la formulación y aplicación de estrategias generales basadas en objetivos y resultados claramente definidos» (Principio 6 y 7 de las Conclusiones de la Conferencia de Salzburgo) (5).

2.4.8

Junto a los «contratos para la gestión agraria sostenible» es necesario no olvidar los proyectos de gestión supramunicipal que, por las características territoriales de los espacios agrarios (espacios rurales-urbanos), deben plantearse como proyectos «rururbanos», entre administraciones y los entes gestores, que actúen como medida de conservación y recuperación de espacios agrarios y de repercusión mutua, entre la ciudad y el campo, de las rentas que se generan. Es fundamental que parte de las rentas derivadas de las externalidades que genera el espacio agrario reviertan también en beneficio del sector agrario.

2.4.9

Los «proyectos rururbanos» deben ser impulsados por los entes de participación y gestión de los espacios de agricultura periurbana, y han de basarse en criterios multisectoriales que integren aspectos productivos que den respuesta a la demanda del consumidor; aspectos ambientales que minimicen el impacto de la actividad productiva sobre el medio ambiente y creen y mantengan paisaje; y aspectos sociales que articulen respuestas a necesidades urbanas, como son el uso del espacio agrario para actividades al aire libre y pedagógicas.

2.4.10

El desarrollo de proyectos rururbanos y de contratos para la gestión agraria impulsados por el ente gestor del espacio agrario periurbano exigen que previamente se haya elaborado y aprobado un acuerdo institucional entre los agentes implicados en la gestión de un espacio agrario periurbano (administraciones, en especial la administración local, y sector agrario) respecto a la necesidad de llevar a cabo la gestión integral del mismo.

2.4.11

Este compromiso institucional entre la administración local y supralocal y los agricultores y agricultoras puede enmarcarse en la redacción de unos principios generales definidos, de común acuerdo, en una «Carta de la agricultura periurbana».

2.4.12

La Carta puede ampliarse, para conseguir una mayor concreción y compromiso mutuo, redactando y aprobando un«Plan estratégico de gestión y desarrollo sostenible» donde se definan los principios y las líneas estratégicas y se concreten las actuaciones encaminadas a llevar a cabo con el fin de preservar los valores y desarrollar las funciones de un espacio agrario periurbano concreto.

3.   Conclusión

3.1

La puesta en marcha de estos proyectos rururbanos y de los documentos de compromiso mutuo han de basarse en criterios articulados de pacto ciudad-campo a través de los órganos gestores y de los mecanismos de participación ciudadana y del sector agrario. Estos pactos hacen necesaria la consecución de estos objetivos:

a)

Primer objetivo: la existencia de un proyecto territorial de preservación y desarrollo de los espacios con agricultura periurbana. Proyectos que deben articularse mediante planes territoriales, urbanísticos y uso del suelo, así como legislaciones específicas que regulen el mercado del suelo agrario.

b)

Segundo objetivo: la estabilidad del suelo agrario periurbano mediante instrumentos y mecanismos que garanticen dicha estabilidad, reduciendo al máximo la presión urbanística y los usos ajenos a la actividad agraria y facilitando el acceso al uso agrario de la tierra.

c)

Tercer objetivo: una gestión integral mediante un ente gestor que actúe de impulsor y dinamizador del espacio agrario periurbano además de dar a conocer a la ciudadanía los valores de estos territorios periurbanos. Ello debe suponer la garantía de desarrollo dinámico y sostenible mediante un compromiso de gestión a partir de proyectos rururbanos y una relación contractual entre los ciudadanos, la administración y los agricultores, a partir de un contrato para la gestión agraria sostenible.

3.2

Para la consecución de estos objetivos es fundamental:

a)

La consolidación de la participación activa de las mujeres y los jóvenes en los proyectos territoriales y en los contratos para la gestión agraria como garantía de presente y continuidad de futuro.

b)

La percepción de los ciudadanos de que la actividad agraria es capaz de ofrecer seguridad alimentaria porque su gestión es ambientalmente correcta y socialmente útil.

c)

El agua como factor de consolidación de los espacios agrarios periurbanos. Son necesarias legislaciones específicas que, sin menoscabar el uso del agua para la agricultura, incorporen una nueva «cultura del agua» basada en el ahorro del uso de las aguas superficiales y subterráneas y la reutilización de las aguas procedentes de procesos de depuración de aguas residuales para usos agrarios.

d)

La consolidación de estos espacios agrarios periurbanos debe llevarse a cabo mediante el reconocimiento social de que están sometidos a dificultades específicas.

e)

El desarrollo de instrumentos y actuaciones encaminados a la mejora de las rentas agrarias, el aumento de la eficacia de las infraestructuras y la mejora de la oferta de servicios para la actividad agraria,

f)

El impulso de sistemas de producción y comercialización adecuados a las demandas del mercado, con especial atención al fomento de la diversidad alimentaria mediante el impulso de una actividad agraria sostenible respetuosa con el entorno, de la identidad cultural y del bienestar de los animales.

g)

La racionalización del uso de los recursos (especialmente suelo, agua y paisaje) y su preservación.

3.3

Dada la fragilidad en que se encuentran los espacios agrarios periurbanos y la propia agricultura periurbana europea, el CESE considera de suma importancia la creación de un Observatorio Europeo de la Agricultura Periurbana que, además de tener una visión europea de los espacios agrarios periurbanos y de la agricultura que en ellos se desarrolla, actúe como centro de referencia para el seguimiento, análisis y difusión de la situación de la agricultura periurbana europea y como punto de encuentro, reflexión y diálogo entre las administraciones locales de primer y segundo nivel y entre distintos organismos europeos y presente propuestas de iniciativa para la preservación y desarrollo de estos espacios periurbanos y de su agricultura.

Bruselas, 16 de septiembre de 2004.

El Presidente

del Comité Económico y Social Europeo

Roger BRIESCH


(1)  Literalmente: «La vitalidad del campo es esencial para la agricultura porque la actividad agraria es esencial para un campo vivo» - Conclusiones de la segunda conferencia europea sobre el desarrollo rural celebrada en Salzburgo del 12 al 14 de noviembre de 2003; MEMO/03/236.

(2)  Véase nota 1.

(3)  CESE 961/2004 - NAT/243.

(4)  CESE 968/2004 - ECO/120.

(5)  Véase nota 1.


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