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Document 52020AE5345

    Parere del Comitato economico e sociale europeo su «Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio — Relazione 2020 in materia di previsione — Previsione strategica: tracciare la rotta verso un’Europa più resiliente» [COM(2020) 493 final]

    EESC 2020/05345

    GU C 220 del 9.6.2021, p. 67–71 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

    Date of document:
    24/03/2021; data della votazione
    Date of vote:
    24/03/2021
    Date lodged:
    11/11/2020
    Author:
    Comitato economico e sociale europeo
    Responsible body:
    Section for the Single Market, Production and Consumption, EESC_INT
    Rapporteur:
    Sandra PARTHIE
    Form:
    Parere
    Term of office:
    2015-2020
    Internal reference:
    AVIS-SECTION 2020/5345 FIN, INT/918
    Session:
    559
    Treaty:
    Trattato sul funzionamento dell’Unione europea
    Legal basis:
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    Instruments cited:
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    9.6.2021   

    IT

    Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

    C 220/67

    Parere del Comitato economico e sociale europeo su «Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio — Relazione 2020 in materia di previsione — Previsione strategica: tracciare la rotta verso un’Europa più resiliente»

    [COM(2020) 493 final]

    (2021/C 220/09)

    Relatrice:

    Sandra PARTHIE

    Consultazione

    Lettera della Commissione europea dell’11.11.2020

    Base giuridica

    Articolo 304 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea

    Sezione competente

    Mercato unico, produzione e consumo

    Adozione in sezione

    2.3.2021

    Adozione in sessione plenaria

    24.3.2021

    Sessione plenaria n.

    559

    Esito della votazione

    (favorevoli/contrari/astenuti)

    270/0/5

    1.   Conclusioni e raccomandazioni

    1.1.

    		 Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie con grande favore la prevista integrazione della metodologia di previsione nel futuro processo di elaborazione delle politiche dell’Unione europea. Il Comitato accoglie molto positivamente la decisione di includere espressamente le «Prospettive strategiche» tra le competenze del vicepresidente della Commissione europea, oltre a quella per le Relazioni interistituzionali. Si attende che questa decisione rafforzi le sinergie e aumenti il coinvolgimento strutturale di tutte le istituzioni dell’UE, incluso il CESE.

    1.2.

    		 Il CESE accoglie inoltre molto favorevolmente il nuovo approccio adottato dalla Commissione europea che consiste nell’effettuare una previsione strategica sotto forma di un processo annuale, ciclico e permanente. Nel quadro di questo esercizio di previsione, il primo tema che è stato scelto è quello della resilienza dell’Unione europea. Con la crisi della COVID-19, la resilienza è divenuta il nuovo punto di riferimento per le politiche dell’UE. Essa indica la capacità non solo di resistere alle sfide e di farvi fronte, ma anche di trasformarsi in modo giusto, sostenibile e inclusivo.

    1.3.

    		 Secondo il CESE, le quattro dimensioni del tema della resilienza, ossia quella «sociale ed economica», quella «geopolitica», quella «verde» e quella «digitale», sono state scelte e sviluppate in maniera adeguata. Esse rappresentano i grandi temi centrali del nostro tempo, temi che continueranno a rivestire un’importanza straordinaria per la definizione delle politiche europee. Il CESE sostiene fortemente la scelta di questo tema, in quanto è di fatto estremamente pertinente nella nostra collaborazione intesa a creare le condizioni quadro più adeguate per uscire dalla crisi pandemica e affrontare sfide globali quali i cambiamenti climatici. Il Comitato ha esaminato in modo approfondito l’argomento nel parere d’iniziativa sul tema Verso un’economia europea più resiliente e sostenibile (1) e nella risoluzione sul Coinvolgimento della società civile organizzata nei piani nazionali per la ripresa e la resilienza — Cosa funziona e cosa no (2)?

    1.4.

    		 La previsione strategica è contraddistinta da un’analisi e da una prospettiva d’azione orientate verso il futuro. In quest’ottica, tali attività devono soddisfare tre requisiti di base per poter produrre dei risultati di qualità. In primo luogo, le analisi devono produrre risultati adeguati alla situazione futura che costituisce l’oggetto dell’esame. In secondo luogo, esse dovrebbero basarsi su metodi e processi scientifici e tenere conto del fatto che il futuro non si può osservare né tantomeno misurare empiricamente. In terzo luogo, esse dovrebbero essere efficaci, nel senso di fornire degli orientamenti utili per l’azione politica concreta.

    1.5.

    		 La prima relazione 2020 in materia di previsione strategica elaborata dalla Commissione europea non presenta ancora l’intero ciclo di previsione auspicato e non fornisce spiegazioni sul modo in cui si collegherebbe al dispositivo per la ripresa e la resilienza e al processo del semestre europeo. Inoltre, essa omette di chiarire quali delle megatendenze individuate siano le più probabili e pertinenti per l’UE, e pertanto non consente ai responsabili politici di stabilire delle priorità. Questo aspetto deve essere migliorato nelle prossime relazioni. La previsione potrà realizzare gli obiettivi dichiaratamente prefissi solo se consisterà in un esercizio aperto, pluralistico, diversificato e multidisciplinare, in grado di coinvolgere le organizzazioni delle parti sociali e la società civile organizzata, e in particolare il CESE, in tutte le fasi del processo di previsione e di elaborazione di scenari di riferimento con il ricorso ad un insieme di metodi e strumenti per orientare le diverse prospettive al futuro.

    1.6.

    		 Quindi se, da un lato, il CESE accoglie con grande favore l’intenzione della Commissione, dall’altro individua degli ambiti in cui è possibile apportare miglioramenti, nella fattispecie l’attuazione della previsione nel quadro del processo decisionale:

    —

    rimangono tuttora poco chiare le modalità concrete per integrare pienamente la previsione nella pianificazione pluriennale e nel programma «Legiferare meglio», oltre che nell’ecosistema europeo in materia di valutazione d’impatto (3) o nei lavori della Conferenza sul futuro dell’Europa;

    —

    la relazione 2020 non presenta le valutazioni quantitative necessarie per consentire di classificare le megatendenze e le tematiche strategiche individuate in termini di probabilità e pertinenza, il che complica la definizione delle azioni prioritarie;

    —

    il processo di previsione dovrebbe mettere a disposizione un meccanismo permanente di monitoraggio e di controllo, che potrebbe consentire alla società civile di effettuare, ad esempio, delle valutazioni ex post;

    —

    la relazione presenta già i temi delle prossime relazioni di previsione, senza tuttavia chiarire il modo in cui il processo di previsione sia stato effettivamente utilizzato per selezionare tali temi, il che appare in contraddizione con il suo obiettivo.

    1.7.

    		 Il livello di impegno ad avvalersi della previsione per rafforzare la resilienza europea è piuttosto limitato. In generale, nella relazione la Commissione si limita ad affermare che «può» utilizzare la previsione a livello dell’UE, anziché dichiarare che la utilizzerà realmente. Invece di delineare le modalità concrete di impiego della previsione nel processo decisionale politico, gli strumenti di previsione sono ridotti a mere opzioni alle quali le parti interessate possono ricorrere o meno nei casi concreti di attuazione.

    1.8.

    		 Per quanto riguarda le dimensioni della resilienza, ossia l’argomento della relazione 2020,

    —

    in molti casi l’aspetto futuro non è trattato in maniera esaustiva, bensì si concentra eccessivamente sulla descrizione della situazione attuale;

    —

    manca una visione orientata al futuro per stabilire i progressi da compiere e i tempi necessari per realizzarli, inclusa la definizione di nuovi indicatori di benessere, ad esempio indicatori che vadano «al di là del PIL»;

    —

    non è precisato quale sia il metodo per affrontare le vulnerabilità individuate e non vengono presentate soluzioni mirate per evitare l’aggravamento delle condizioni delle persone a rischio di esclusione, ad esempio le persone con disabilità e gli anziani.

    1.9.

    		 Le quattro dimensioni summenzionate fungono da base per la definizione del programma delle future attività di previsione. Il CESE raccomanda pertanto che le quattro dimensioni della resilienza si articolino in una serie di sotto-obiettivi specifici che possano essere attuati concretamente e quindi sottoposti, in futuro, a una valutazione periodica. I prossimi temi sull’agenda della previsione strategica sono già stati proposti: si tratta dell’autonomia strategica aperta, del futuro dell’occupazione e delle competenze e dell’approfondimento della duplice transizione verde e digitale. Questi temi derivano da tre delle quattro dimensioni della resilienza. Non è chiaro, tuttavia, come la Commissione sia giunta alla decisione di trattare questi temi né in quale ordine e forma saranno affrontati. È quindi difficile comprendere il motivo per cui sono stati selezionati questi temi piuttosto che altri argomenti, quali, ad esempio, una visione interna orientata verso lo sviluppo dell’UE, l’ascesa del nazionalismo, la futura cooperazione tra gli Stati membri o le questioni di sicurezza. In questo contesto la previsione strategica consente anche di conseguire una maggiore trasparenza.

    2.   Osservazioni generali

    2.1.

    		 Lo strumento della previsione strategica, vale a dire l’anticipazione delle tendenze e degli sviluppi, è indispensabile per formulare politiche responsabili. La previsione strategica svolgerà un importante ruolo ausiliare nell’adeguare la definizione delle politiche dell’UE alle esigenze future, garantendo che le iniziative a breve termine siano fondate su una prospettiva a lungo termine. Tale processo è di vitale importanza perché siamo alla soglia di una nuova era, nella quale la previsione orientata all’azione stimolerà il pensiero strategico e darà forma alle politiche ed iniziative dell’UE, tra cui i programmi di lavoro futuri della Commissione.

    2.2.

    		 Sebbene sia impossibile prevedere tutto e sebbene gli eventi continueranno a sorprenderci, vi è tuttavia ampio margine per agire, ad esempio la possibilità di mappare le probabilità e preparare coloro che occupano posizioni decisionali a esaminare, comprendere e riconoscere quanto prima i segnali, in particolare quelli legati agli eventi perturbatori. Questo significa anche elaborare piani d’azione, creare catene di comando e canali di comunicazione, definire chiaramente ambiti di responsabilità e funzioni qualora detti eventi si producano. Gli analisti incaricati della previsione spesso ricorrono alle metafore, ad esempio quella del «cigno nero» (un evento del tutto inatteso, che rientra nella categoria delle «incognite sconosciute») o del «rinoceronte grigio» (un evento noto su larga scala che, se si verificasse, avrebbe un impatto enorme ma che viene ignorato o sottovalutato). La pandemia di COVID-19 è un «rinoceronte grigio», dato che vi erano segnali di allarme che indicavano rischi pandemici crescenti a livello globale dovuti agli effetti combinati del degrado ambientale, della globalizzazione e di un’accresciuta connettività. È necessario impiegare tecniche di previsione e di pianificazione che distinguano nettamente tra questi due diversi tipi di shock che hanno un impatto massiccio. A questo proposito, gli istituti di ricerca dell’UE dovrebbero lavorare per migliorare le tecniche di elaborazione di scenari trasversali ai vari settori e non lineari, nonché l’individuazione dei principali rischi emergenti e il riconoscimento delle tendenze iniziali.

    2.3.

    		 La resilienza indica la capacità non solo di resistere alle sfide e di farvi fronte, ma anche di trasformarsi in modo sostenibile, equo, inclusivo e democratico. Secondo il CESE, le quattro dimensioni del tema della resilienza, ossia quella «sociale ed economica», quella «geopolitica», quella «verde» e quella «digitale», sono state scelte e sviluppate in maniera adeguata. Il Comitato sottolinea, tuttavia, che le molteplici interazioni tra le quattro dimensioni non possono essere esaminate separatamente ma devono anzi essere affrontate collettivamente nel quadro delle analisi e delle relative misure.

    2.4.

    		 Il CESE accoglie con favore la proposta di creare «quadri operativi della resilienza» dotati di indicatori pertinenti per monitorare la situazione attuale e le dimensioni sociale ed economica, geopolitica, verde e digitale degli sviluppi all’interno dell’UE e degli Stati membri. Tuttavia, un quadro operativo che si limita ad esaminare la situazione attuale e a descrivere il presente non costituisce, di per sé, una previsione. Lo diventa solo se vi vengono inseriti degli obiettivi lungimiranti. Il CESE è disposto a sostenere la Commissione in questo processo difficile e complesso, ad esempio attingendo alle proprie competenze e attività.

    2.5.

    		 È evidente che occorre sviluppare ulteriormente tali quadri operativi. Attualmente essi rispecchiano il presente e la situazione attuale. Per trasformarli in strumenti utili nel processo di previsione è indispensabile inserirvi un collegamento con una prospettiva orientata al futuro. I quadri operativi possono assumere un significato nel processo di previsione solo se prevedono degli obiettivi, che dovrebbero — di preferenza — essere definiti per i singoli Stati membri. È quindi possibile avvalersi di tali quadri per valutare i progressi compiuti rispetto a un determinato obiettivo e per farne uno strumento di monitoraggio. Il CESE raccomanda poi vivamente di stabilire un collegamento tra i quadri operativi e gli indicatori di competitività attualmente utilizzati nel processo del semestre europeo e nell’ambito della governance economica europea, nonché di collegarli al quadro di valutazione del dispositivo per la ripresa e la resilienza e dei piani nazionali per la ripresa e la resilienza.

    2.6.

    		 Il CESE concorda appieno con la Commissione in merito al ruolo essenziale svolto dalle imprese dell’economia sociale durante la pandemia e alla loro importanza nella costruzione di un’Europa resiliente che avanzi verso il futuro. Per questo il CESE attende con interesse il prossimo piano d’azione per la promozione dell’economia sociale e invita la Commissione a dimostrare ambizione e coraggio nelle proposte che formulerà in questo piano.

    2.7.

    		 Tuttavia, se l’intenzione di pervenire a una governance previsionale con gli strumenti forniti dalla previsione strategica è lodevole e presenta un gran numero di aspetti positivi, quali la partecipazione, l’interdisciplinarità e la configurazione come un processo continuo, essa perde gran parte del suo smalto e persino della sua forza quando si esaminano le modalità specifiche relative alla messa in pratica e all’attuazione di questo approccio in rete o a maglie. Attualmente, la relazione presenta una serie di dichiarazioni di intenti sull’inclusione di metodi di previsione nel processo decisionale a livello politico. Per garantire alle parti interessate che le conoscenze acquisite nel processo di previsione siano effettivamente attuate e utilizzate, il CESE ritiene che tale processo dovrebbe proporre un meccanismo di verifica e controllo che consenta, tra l’altro, alla società civile di effettuare delle valutazioni ex post. Questo approccio contribuirà a creare fiducia sia nel processo che nelle intenzioni e limiterà i rischi di «angoli morti» di visibilità nella previsione.

    2.8.

    		 La necessità di disporre di meccanismi di controllo e verifica riguarda anche il controllo di qualità, vale a dire il processo volto a stabilire se l’approccio scelto sia adeguato per conseguire gli obiettivi stabiliti. Questo meccanismo di controllo deve essere comprensibile e prevedere dei criteri che permettano di determinare se siano rispettati standard di qualità e all’avanguardia in materia di previsione.

    2.9.

    		 Per quanto riguarda il contenuto dei temi selezionati, sarebbe auspicabile operare una netta distinzione tra l’analisi della situazione attuale e la proiezione attesa o auspicata nel futuro. Questo permetterebbe di rendere più trasparenti e comprensibili delle questioni estremamente complesse e diverse tra loro. Le conoscenze acquisite sugli sviluppi futuri potrebbero quindi essere integrate in maniera mirata nei processi di elaborazione delle politiche, in particolare riguardo alle incertezze e ai rischi esistenti che sono sempre insiti nelle recenti analisi del futuro.

    2.10.

    		 Prima che il processo si traduca potenzialmente in richieste concrete o addirittura in proposte legislative, il CESE esorta a effettuare una valutazione equilibrata, con un approccio qualitativo e basato su una molteplicità di criteri, che integri, rispettivamente, i benefici attesi, i potenziali oneri aggiuntivi e gli effetti per le imprese, i lavoratori e le parti interessate, tenendo conto in maniera realistica dei rispettivi livelli di capacità (4).

    2.11.

    		 Il CESE accoglie molto favorevolmente il nuovo approccio adottato dalla Commissione europea che consiste nell’avviare una previsione strategica sotto forma di un processo annuale, ciclico e continuo. Tuttavia, l’Unione europea non è il primo attore ad occuparsi di questo ambito e dovrebbe pertanto trarre insegnamenti dagli esempi esistenti nonché dalle buone e cattive pratiche. Essa non dovrebbe concentrarsi esclusivamente su un unico metodo, ovvero l’individuazione delle tendenze emergenti (horizon scanning), bensì ricorrere a diverse metodologie esistenti, quali il «metodo Delphi», l’analisi dell’impatto delle tendenze, la previsione normativa o esplorativa, la previsione sia qualitativa che quantitativa o l’approccio «Wild Card», utilizzandole singolarmente o in combinazione tra loro. Si dovrebbe altresì ricorrere in misura molto maggiore alle possibilità offerte dai megadati e dall’intelligenza artificiale (IA) per individuare dinamiche ed elaborare scenari.

    2.12.

    		 L’approccio attualmente delineato dalla Commissione europea per realizzare una previsione strategica presenta, tuttavia, un carattere eccessivamente «top-down» (calato dall’alto), e non crea il necessario senso di consapevolezza e di titolarità tra i soggetti interessati. È necessario rimediare a questa situazione, magari attraverso un coinvolgimento strutturale delle parti sociali e di altri soggetti nel processo di previsione strategica, a livello sia europeo che nazionale, ad esempio prendendo come punto di partenza il processo del semestre europeo. La partecipazione delle parti interessate, campi di applicazione tematici diversificati e trasversali nonché un confronto permanente con le problematiche future pertinenti costituiscono dei criteri fondamentali per riuscire a creare un programma di previsione strategica efficace.

    2.13.

    		 I programmi di previsione potranno avere successo solo se presenteranno dei collegamenti chiari tra i temi della previsione e l’agenda politica del momento, in modo da permettere a coloro che vi contribuiscono di constatare che il loro apporto viene utilizzato e che ha un’incidenza reale. Su questa base è possibile mettere a punto una visione comune dei rischi e delle sfide, comprendere quali sono le azioni da intraprendere e organizzare il necessario trasferimento di competenze e responsabilità. Una mappatura congiunta dei rischi da parte dei responsabili politici nell’Unione, abbinata a circuiti di feedback e ai necessari adeguamenti in funzione dell’evolversi della situazione, darà un senso e un certo peso al processo. Il CESE invita pertanto la Commissione ad assicurare che i risultati della previsione siano trasparenti, comprensibili e verificabili.

    2.14.

    		 Attualmente non tutti gli Stati membri si avvalgono della previsione per elaborare le loro politiche nazionali. È quindi essenziale che la Commissione europea si adoperi per utilizzare al meglio le risorse di cui dispone. Il CESE può dunque fornire contributi e informazioni importanti per il processo di previsione grazie alle competenze dei suoi membri, che rappresentano un’ampia gamma di punti di vista e opinioni provenienti da tutti gli Stati membri. Con la formulazione e la pubblicazione dei suoi pareri il CESE è in grado di individuare rischi sistemici e di lanciare l’allarme al riguardo. I membri del Comitato sono inoltre nella posizione ideale per informare le rispettive comunità in merito alle attività di previsione e per contribuire a comunicare i risultati conseguiti ai cittadini, e pertanto il Comitato può anche dare un notevole contributo all’attuazione del programma «Legiferare meglio».

    2.15.

    		 Il CESE invita la Commissione a dare seguito alle sue proposte e riflessioni, a consentire alle parti interessate di utilizzare l’approccio di previsione e a trasformarlo in un elemento obbligatorio nella definizione delle politiche per un’Europa resiliente.

    2.16.

    		 Nel contesto istituzionale dell’UE, il Sistema europeo di analisi strategica e politica (European Strategy and Policy Analysis System — ESPAS) è diventato un punto di riferimento e un elemento costitutivo essenziale della cooperazione in materia di previsione. Il CESE ha già lo status di osservatore in seno al Sistema e tale pratica dovrebbe essere mantenuta e integrata garantendo la partecipazione attiva di uno o più rappresentanti di alto livello del CESE alla conferenza annuale dell’ESPAS.

    2.17.

    		 Per consentire ai membri del CESE di contribuire in modo più significativo alle attività di previsione condotte dalla Commissione europea, il Comitato chiede che essi siano tempestivamente informati e coinvolti nel processo di previsione, nella relativa programmazione e nel relativo piano di lavoro specifico.

    Bruxelles, 24 marzo 2021

    La presidente del Comitato economico e sociale europeo

    Christa SCHWENG

    (1)  GU C 353 del 18.10.2019, pag. 23 e anche l’audizione pubblica organizzata dal CESE sul tema «Verso un’economia europea più resiliente e sostenibile con una visione per il completamento dell’UEM», 12 aprile 2019.

    (2)  Risoluzione del CESE sul tema «Coinvolgimento della società civile organizzata nei piani nazionali per la ripresa e la resilienza — Cosa funziona e cosa no?» (GU C 155 del 30.4.2021, pag. 1).

    (3)  GU C 434 del 15.12.2017, pag. 11.

    (4)  GU C 434 del 15.12.2017, pag. 11.

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