13.7.2007   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 161/61

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo reputa opportuno mirare ad un'applicazione il più possibile rapida del nuovo regolamento relativo al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale tra gli Stati membri, che comporta anche una sollecita entrata in vigore del regolamento di applicazione proposto, nonché un accordo sul regolamento in oggetto, che determina il contenuto dell'allegato XI al regolamento 883/2004.

1.2

Il CESE è consapevole del fatto che un'applicazione incondizionata del principio dell'assimilazione dei fatti, che impedisce al legislatore nazionale di limitarsi ai fatti verificatisi sul suo territorio in materia di sicurezza sociale, avrebbe notevoli ripercussioni sui sistemi di sicurezza sociale.

1.3

Il CESE riconosce pertanto che l'inserimento nell'allegato XI di determinate voci relative a situazioni nazionali particolari è necessario per evitare un conflitto tra le legislazioni nazionali e il testo del regolamento 883/2004. Invita però ad evitare una proliferazione di tali voci e a limitarne al massimo il numero, accettando solo quelle che sono effettivamente indispensabili al buon funzionamento delle norme di coordinamento nello Stato membro interessato e che rispondono al principio di proporzionalità.

1.4

Il Comitato reputa particolarmente importante stabilire il principio secondo cui nella pratica del coordinamento le voci che figurano nell'allegato XI non devono mai comportare uno svantaggio per i cittadini.

1.5

Nelle voci che figurano all'allegato XI il CESE non ravvisa alcun problema apparente, né per gli assicurati che si spostano all'interno dell'Unione europea né per le imprese e le istituzioni responsabili della sicurezza sociale. I vantaggi che il coordinamento reca ai beneficiari non devono venir neutralizzati dal contenuto dell'allegato XI.

1.6

Il Comitato riconosce l'utilità degli sforzi di semplificazione profusi da tutte le parti in causa, grazie ai quali le voci dell'allegato XI al regolamento 883/2004 risultano essere molto meno numerose rispetto a quelle del corrispondente allegato VI dell'attuale regolamento sul coordinamento 1408/71.

1.7

Per rendere rapidamente applicabile il regolamento di base, il CESE invita gli Stati membri a dotare fin d'ora le istituzioni preposte alla sicurezza sociale delle risorse umane e tecniche necessarie a tale rapida riconversione.

2.1

Le norme comunitarie sul coordinamento dei sistemi nazionali di sicurezza sociale sono attualmente disciplinate dal regolamento (CEE) 1408/71 («regolamento di base») e dal suo «regolamento di applicazione» (CEE 574/72), entrati in vigore oltre 30 anni fa e da allora modificati e aggiornati a più riprese.

2.1.1

Tali regolamenti mirano a definire le misure necessarie affinché le persone alle quali essi si applicano non perdano i propri diritti in materia di sicurezza sociale quando si recano in un altro Stato membro, vi soggiornano o vi risiedono. Gli assicurati che si spostano all'interno dell'UE non devono risultare penalizzati a causa della loro mobilità, né ricevere un trattamento peggiore rispetto agli assicurati che non si spostano. Per garantire questi diritti, i regolamenti in esame stabiliscono i principi generali di coordinamento e definiscono le modalità di applicazione rispondenti alle esigenze specifiche dei diversi rami della sicurezza sociale.

2.2

Il regolamento 1408/71 verrà sostituito dal regolamento (CE) 883/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, già adottato il 29 aprile 2004.

2.2.1

Ai sensi dell'articolo 89 del nuovo regolamento 883/2004, l'attuazione di quest'ultimo sarà disciplinata da un nuovo regolamento, che sostituirà il vigente regolamento di applicazione 574/72. Questa proposta di regolamento sulle modalità di applicazione (1), formulata il 31 gennaio 2006 e attualmente all'esame del Parlamento europeo e del Consiglio, è già stata oggetto di un parere specifico del CESE (2).

2.2.2

È solo dopo l'entrata in vigore del regolamento di applicazione che il regolamento 883/2004 potrà essere applicato, facendo beneficiare tutti gli interessati dei numerosi chiarimenti, semplificazioni e miglioramenti da esso introdotti nel settore del coordinamento della sicurezza sociale. Fino a quel momento continueranno a trovare piena applicazione il regolamento 1408/71 e il suo regolamento d'applicazione 574/72.

2.3

Il considerando 41 del regolamento 883/2004 stabilisce che «è necessario prevedere disposizioni particolari che rispondano alle caratteristiche proprie delle legislazioni nazionali per facilitare l'applicazione delle norme di coordinamento». Sono proprio queste «disposizioni particolari di applicazione delle legislazioni di taluni Stati membri», presentate nell'allegato XI del regolamento 883/2004, a formare oggetto del presente parere.

2.3.1

Il regolamento di base 883/2004 stabilisce le norme fondamentali di coordinamento. Il regolamento di applicazione, che rappresenta una sorta di «manuale d'istruzioni» del regolamento di base, ne disciplina piuttosto gli aspetti amministrativi. L'allegato XI del regolamento 883/2004 contiene invece disposizioni specifiche, adattate alle legislazioni di determinati Stati membri, intese ad agevolare l'applicazione delle nuove norme di coordinamento.

2.3.2

L'allegato XI serve quindi ad evitare i conflitti tra i sistemi nazionali di sicurezza sociale e le norme di coordinamento. Esso deve dunque tutelare le disposizioni specificamente legate alle peculiarità nazionali, in modo che esse non ostacolino il coordinamento. L'allegato XI deve quindi consentire un'agevole coesistenza della legislazione nazionale e di quella comunitaria in materia di coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale degli Stati membri.

2.4

L'allegato XI dedica ad ogni Stato membro un capitolo specifico. La consistenza delle voci relative ai singoli Stati membri varia fortemente in funzione delle rispettive legislazioni nazionali.

2.5

Nel 2004, al momento dell'adozione del nuovo regolamento di coordinamento 883/2004, l'allegato XI era stato lasciato in bianco. All'epoca si era convenuto di definirne il contenuto in un regolamento successivo. Tale regolamento viene ora presentato sotto forma di proposta (3).

2.5.1

L'allegato XI non si riferisce solo al regolamento 883/2004, ma anche al regolamento di applicazione. I tre testi non possono essere considerati separatamente l'uno dall'altro. Il contenuto dell'allegato XI sarà quindi esaminato dal gruppo di lavoro del Consiglio competente per gli affari sociali, parallelamente al corrispondente contenuto del regolamento di applicazione. Entrambe le proposte di regolamento presentate dalla Commissione nel gennaio 2006 saranno quindi discusse contemporaneamente in sede di Consiglio.

2.5.2

Il contenuto dell'allegato XI deve essere approvato dal Parlamento europeo e dal Consiglio prima dell'entrata in vigore del regolamento di applicazione. La finalizzazione dell'allegato XI costituisce quindi un'altra condizione per l'applicazione delle nuove norme di coordinamento in materia di sicurezza sociale. La base giuridica del regolamento in esame è costituita dagli articoli 42 e 308 del Trattato CE. La sua entrata in vigore presuppone quindi l'unanimità all'interno del Consiglio, parallelamente alla procedura di codecisione del Parlamento europeo.

2.6

Il 24 gennaio 2006 la Commissione ha presentato una proposta che modifica alcuni punti del regolamento 883/2004 e determina il contenuto dell'allegato XI. Questa proposta è stata lanciata dopo aver consultato gli Stati membri. Le modifiche dei singoli punti del regolamento 883/2004, che comunque non è ancora applicabile, sono motivate dal fatto che alcune materie, per le quali gli Stati membri hanno chiesto di inserire una voce specifica nell'allegato XI, sono state riconosciute come materie orizzontali, che devono quindi essere disciplinate per tutti gli Stati membri. L'inserimento di tali modifiche nel regolamento di base evita che nell'allegato XI debbano figurare voci analoghe per diversi Stati membri.

3.1

Il CESE ha già accolto con favore in diversi pareri le nuove norme di coordinamento dei sistemi nazionali di sicurezza sociale che costituiscono un passo importante verso il miglioramento della libera circolazione nell'Unione europea, dichiarandosi in particolare soddisfatto dell'estensione dell'ambito di applicazione «ratione personae» e «ratione materiae» del regolamento, delle semplificazioni rispetto alle norme in vigore attualmente e di tutte le misure intese a migliorare la cooperazione fra le istituzioni di sicurezza sociale.

3.1.1

Il CESE reputa opportuno mirare ad un'applicazione il più possibile rapida del nuovo regolamento, il che comporta anche una sollecita entrata in vigore del regolamento d'applicazione proposto così come un accordo sul contenuto dell'allegato XI. Il CESE invita pertanto tutti gli attori interessati a far avanzare il più rapidamente possibile l'esame della proposta di regolamento d'applicazione e del regolamento in questione che determina il contenuto dell'allegato XI (4).

3.1.2

Nel suo parere sul regolamento d'applicazione il CESE ha inoltre osservato che il lasso di tempo fra l'adozione definitiva del regolamento di applicazione e la sua entrata in vigore non deve in alcun modo superare i 6 mesi previsti dalla proposta della Commissione (5).

3.2

Gli Stati membri possono chiedere l'inserimento di voci specifiche nell'allegato XI per poter continuare ad applicare determinate disposizioni nazionali che essi considerano sensibili. Ciò si giustifica principalmente con l'assimilazione generale dei fatti stabilita dal regolamento 883/2004, in virtù del quale tutti i fatti o avvenimenti con effetti giuridici nell'ambito della sicurezza sociale che si sono verificati in un altro Stato membro devono essere considerati dallo Stato membro interessato come se si fossero verificati sul suo territorio nazionale (6).

3.2.1

L'assimilazione di fatti significa per esempio che il beneficio di una pensione erogata da un'istituzione di sicurezza sociale di un altro Stato membro deve produrre gli stessi effetti giuridici del beneficio di una pensione concessa dallo Stato membro competente. E se un incidente avvenuto sul territorio nazionale dà diritto per esempio ad una pensione di invalidità, quest'ultima deve essere concessa anche in caso di incidente avvenuto in un altro Stato membro.

3.2.2

In passato la Corte di giustizia delle Comunità europee si è pronunciata il più delle volte a favore di una concezione ampia dell'assimilazione dei fatti, per garantire la protezione dei lavoratori migranti. Il regolamento 1408/71 in vigore attualmente non prevede un'assimilazione generale dei fatti, ma solo singole assimilazioni espressamente disciplinate. Nei casi non espressamente disciplinati, si è spesso adita la Corte di giustizia. Per esempio è stato giudicato inammissibile il fatto che la durata di versamento di una rendita di orfano venga prorogata solo della durata del servizio militare prestato nello Stato membro interessato (7) o che i periodi di invalidità vengano conteggiati nella pensione di anzianità solo se l'interessato è soggetto alla legislazione dello Stato membro interessato al momento in cui sopravviene l'invalidità (8).

3.2.3

Il CESE è consapevole del fatto che un'applicazione incondizionata di questo principio dell'assimilazione dei fatti, che impedisce al legislatore nazionale di limitarsi ai fatti verificatisi sul suo territorio in materia di sicurezza sociale, avrebbe notevoli ripercussioni sui sistemi di sicurezza sociale. Anche i considerando da 9 a 12 del regolamento 883/2004 indicano che al principio dell'assimilazione dei fatti vengono posti dei limiti. Nel considerando 12 si afferma per esempio che si deve provvedere «affinché il principio dell'assimilazione di fatti o avvenimenti non porti a risultati oggettivamente ingiustificati o al cumulo di prestazioni della stessa natura per lo stesso periodo». E il considerando 11 prevede che «l'assimilazione di fatti o avvenimenti verificatisi in uno Stato membro non può in nessun caso rendere un altro Stato membro competente né rendere la sua legislazione applicabile».

3.2.4

Per escludere gli effetti indesiderati dell'assimilazione dei fatti, sono state incluse nel regolamento di base 883/2004 deroghe orizzontali applicabili a diversi Stati membri. Gli effetti indesiderati specifici che riguardano il sistema di sicurezza sociale di un solo Stato membro possono essere evitati inserendo un'apposita voce nell'allegato XI.

3.3

Il contenuto dell'allegato XI si basa sui contributi degli Stati membri. Esistono singole disposizioni su fatti specifici che gli Stati membri non possono adottare o lasciare in vigore a livello nazionale senza che ne risulti in determinate circostanze un conflitto con il testo del regolamento 883/2004. L'allegato XI mira dunque a garantire che in questi specifici punti il regolamento sia adattato in riferimento ad alcuni Stati membri, in modo che l'applicazione del regolamento non ponga alcun problema nei singoli Stati membri.

3.3.1

Tenuto conto della possibile miriade di richieste di inserimento di voci nell'allegato XI, quest'ultimo costituisce un fattore sensibile per l'entrata in vigore del regolamento 883/2004. Il CESE riconosce che alcune voci sono necessarie, ma invita ad evitarne una proliferazione e a limitarne al massimo il numero, accettando solo quelle che sono effettivamente indispensabili al buon funzionamento delle norme di coordinamento nello Stato membro interessato e che rispondono al principio di proporzionalità. Il CESE giudica particolarmente importante stabilire il principio secondo cui nella pratica del coordinamento le voci che figurano nell'allegato XI non devono mai comportare uno svantaggio per i cittadini.

3.3.2

Il CESE è consapevole della complessità delle questioni da chiarire, ma chiede ciononostante che la difesa di interessi particolari non comporti ulteriori ritardi nell'applicazione delle nuove norme di coordinamento, specie tenuto conto del fatto che il Consiglio deve deliberare all'unanimità e in linea con la procedura di codecisione del Parlamento europeo.

3.4

In occasione delle consultazioni sul regolamento 883/2004, gli Stati membri sono già stati invitati a presentare proposte al fine di garantire un'applicazione agevole delle singole disposizioni. Gli Stati membri hanno presentato circa 150 richieste di inserimento di voci nell'allegato XI. I servizi della Commissione hanno valutato queste proposte e le hanno discusse con i funzionari competenti degli Stati membri interessati. Una cinquantina di esse sono state accolte nell'allegato. In questo modo si è giunti al contenuto che figura nella proposta della Commissione all'esame. Il gruppo di lavoro del Consiglio competente per gli affari sociali sta procedendo attualmente all'esame finale delle voci dell'allegato XI, parallelamente all'esame dei capitoli corrispondenti del regolamento d'applicazione.

3.4.1

Considerata la complessità della materia, che riguarda questioni puntuali del diritto sociale degli Stati membri, il CESE non si pronuncerà sulle diverse voci in dettaglio. A prima vista, il Comitato ritiene che le voci che figurano nell'allegato XI apparentemente non pongano problemi, né per gli assicurati che si spostano nell'UE né per le imprese e le istituzioni responsabili della sicurezza sociale.

3.5

Il fatto che la maggior parte delle voci non sia stata accolta è comprensibile: alcune voci non sono state incluse per motivi di ridondanza o di incompatibilità con il regolamento 883/2004; altre richieste di inserimento di voci sono state convertite in proposte di modifica del regolamento 883/2004. Si tratta di proposte che non riguardano specificamente un paese, ma rivestono un carattere generale.

3.5.1

Le proposte di modifica del regolamento 883/2004, contenute anche nella proposta di regolamento all'esame, hanno permesso di evitare che nell'allegato XI figurassero molte voci analoghe per i diversi Stati membri. L'allegato risulta così più breve e l'intero regolamento più leggibile.

3.5.2

Come esempio di raggruppamento di questioni orizzontali si può citare l'articolo 1 della proposta di regolamento. I chiarimenti ivi contenuti riguardano numerosi Stati membri e vengono pertanto incorporati nel testo stesso del regolamento 883/2004, evitando così di inserire una lunga serie di voci nell'allegato XI.

3.5.2.1

L'articolo 1, paragrafo 1, riguarda la modifica dell'articolo 14 del regolamento 883/2004 «assicurazione volontaria o assicurazione facoltativa continuata». Questa nuova aggiunta dà a tutti gli Stati membri la possibilità di stabilire nella loro legislazione nazionale che un'assicurazione volontaria nel loro regime di sicurezza sociale, che subordini il diritto a tale assicurazione al fatto che il beneficiario risieda in tale Stato membro o che abbia precedentemente svolto un'attività subordinata o autonoma, è possibile solo a condizione che il beneficiario sia già stato in passato, in un qualsiasi momento, soggetto alla legislazione dello Stato membro in questione sulla base di un'attività subordinata o autonoma. Senza tale possibilità di deroga, in base all'assimilazione generale dei fatti di cui all'articolo 5 del regolamento 883/2004, chiunque avesse in passato risieduto o lavorato in un posto qualunque dell'Unione europea potrebbe sottoscrivere un'assicurazione volontaria nello Stato membro in questione. Dato che negli ordinamenti di alcuni Stati membri l'assicurazione volontaria è legata a condizioni estremamente vantaggiose, un'apertura incondizionata potrebbe in alcuni casi avere conseguenze destinate a generare squilibri nel regime d'assicurazione dello Stato membro in questione, e quindi a creare gravi problemi agli assicurati di quello Stato membro. Si è pertanto deciso che tutti gli Stati membri possono subordinare l'assicurazione volontaria all'esercizio di un'attività subordinata o autonoma precedente nello Stato membro.

3.5.2.2

L'articolo 1, paragrafo 3, prevede una modifica dell'articolo 52 del Regolamento 883/2004 relativo alla «Liquidazione delle prestazioni».

La modifica stabilisce, per tutti gli Stati membri (quindi orizzontalmente), i casi in cui la determinazione della prestazione non è soggetta al metodo della proratizzzazione (o «pro rata temporis») (9):

3.5.3

La proposta relativa al regolamento di applicazione affronta altre questioni di carattere orizzontale. Si tratta soprattutto di proposte di natura tecnica. Le voci che figurano nell'allegato XI si devono pertanto limitare a disposizioni specifiche per determinati Stati membri.

3.6

Il CESE riconosce gli sforzi di semplificazione portati avanti con successo da tutti gli interessati. L'allegato XI contiene pertanto molti meno punti rispetto al corrispondente allegato VI dell'attuale regolamento di coordinamento 1408/71.

3.6.1

È opportuno proseguire nella stessa direzione e valutare obiettivamente, soprattutto nell'ambito di eventuali future richieste di inserimento di voci nell'allegato XI (da parte ad esempio della Romania o della Bulgaria in seguito all'adesione) se non si tratti di una questione orizzontale che debba logicamente essere affrontata nel regolamento di base o in quello di applicazione.

È ad esempio il caso delle clausole di salvaguardia in vigore in diversi Stati membri nel quadro delle prestazioni nazionali di sicurezza sociale concesse a persone la cui situazione in materia di sicurezza sociale ha sofferto per ragioni politiche, religiose o legate alla loro discendenza (10), oppure delle disposizioni speciali a favore delle vittime di guerra, degli ex prigionieri di guerra, delle vittime della criminalità, del terrorismo o di regimi totalitari. Tali clausole di salvaguardia, che offrono a determinati gruppi di persone una protezione in termini di sicurezza sociale (ad esempio assicurazione contro le malattie, versamento di una pensione) oppure un indennizzo, normalmente non fanno parte del regime di sicurezza sociale. Anche per questi casi, sarebbe pertanto opportuno introdurre nel regolamento di base un articolo applicabile a tutti gli Stati membri. In tal modo, si potrebbero generalmente escludere dal regolamento le disposizioni che prevedono una prestazione o un indennizzo da parte dello Stato, ma che non sono soggette al regime di sicurezza sociale.

3.6.2

Al tempo stesso, il CESE chiede agli esperti dei singoli Stati membri di effettuare un'analisi approfondita della loro legislazione, alla luce delle nuove disposizioni di coordinamento. Eventualmente si dovrebbero introdurre nuove richieste di inserimento di voci nell'allegato XI in caso di ostacoli alla corretta applicazione del regolamento 883/2004. Se le legislazioni nazionali in materia di sicurezza non sono conformi alle disposizioni di coordinamento, vi è il rischio che vengano presentati numerosi ricorsi dinanzi alla Corte di giustizia europea.

4.1

La mobilità transfrontaliera in Europa è una delle priorità dell'agenda dell'Unione europea. L'uso che i cittadini dell'UE faranno della mobilità dipenderà essenzialmente dall'efficacia del coordinamento dei regimi di sicurezza sociale. A questo proposito, i cittadini si aspettano giustamente che la cooperazione comunitaria possa arrecare loro vantaggi di ordine pratico.

4.2

In tale contesto, il CESE chiede agli Stati membri e alla Commissione di intensificare i loro sforzi per familiarizzare i potenziali utilizzatori del regolamento con le regole e i vantaggi di un coordinamento dei regimi di sicurezza sociale. Il Comitato giudica necessario predisporre quanto prima gli opportuni preparativi. Gli attuali strumenti di informazione e consultazione in materia di mobilità (11) devono essere maggiormente resi noti e potenziati.

4.3

Il CESE ha altresì sottolineato la necessità di preparare in tempo utile il personale che opera nelle istituzioni responsabili della sicurezza sociale sulle nuove norme e sui principi di base ad esse collegati. È indispensabile fornire a tali persone un'adeguata istruzione e formazione nei rispettivi Stati membri.

4.4

Per rendere rapidamente applicabile il regolamento di base, il CESE chiede pertanto agli Stati membri di dotare sin d'ora le istituzioni preposte alla sicurezza sociale delle risorse umane e tecniche necessarie a tale rapida riconversione. Gli strumenti attualmente a disposizione degli operatori e degli utenti a livello nazionale — in particolare le reti TRESS che negli Stati membri riuniscono gli ambienti e gli operatori interessati (12) — dovrebbero essere utilizzati per valutare adeguatamente l'applicazione pratica di detto regolamento dopo la sua entrata in vigore nei diversi paesi.

4.5

Il CESE si riserva di riesaminare, in un parere d'iniziativa a parte, alcune questioni relative al funzionamento pratico del coordinamento. In tale documento il Comitato valuterà in particolare in quale misura i cittadini possono di fatto beneficiare dei presunti vantaggi della mobilità transfrontaliera, anche in riferimento alla tessera sanitaria europea.

a)

laddove a titolo della legislazione dello Stato membro competente il beneficio di prestazioni di sicurezza sociale o altri redditi producano effetti giuridici, le pertinenti disposizioni di detta legislazione si applicano altresì in caso di beneficio di prestazioni equivalenti acquisite a titolo della legislazione di un altro Stato membro o di redditi acquisiti in un altro Stato membro;

b)

se, in virtù della legislazione dello Stato membro competente, sono attribuiti effetti giuridici al verificarsi di taluni fatti o avvenimenti, detto Stato membro tiene conto di fatti o avvenimenti analoghi verificatisi in un altro Stato membro come se si fossero verificati nel proprio territorio nazionale»