2.2.2017   

HU

Az Európai Unió Hivatalos Lapja

C 34/1

Előadó:

Petr ZAHRADNÍK

1.1.

Az EGSZB meglátása szerint az EU költségvetése lényeges eszköz lehet az Unió számára felmerülő jelenlegi kihívások és a strukturális változások kezelésében. Mindazonáltal gondosan elemezni és értékelni kell az EU pénzügyi eszközei kiadásának rendeltetését, ezen eszközök elköltésének módját, azok teljesítménye értékelésének módszerét, valamint az elért eredmények közlésének módját (1). Ebben az esetben az uniós költségvetés az EU elsődleges kihívásaival foglalkozhat és segíthet az európai polgárok Unióba vetett hitének újjáteremtésében, még összegének abszolút és relatív értelemben vett csökkentése mellett is.

1.2.

Az uniós költségvetés teljesítménye fokozásának előfeltétele az egyértelműen definiált, az EU polgárainak javát szolgáló prioritási célkitűzések meghatározása, a megfelelő összesített mutatók és egy meggyőző elszámolási rendszer megállapításával párhuzamosan. Mindennek összhangban kell lennie az uniós költségvetésből finanszírozott konkrét fellépésekkel, lehetővé téve a költség-haszon arány maximalizálását. Ennek eléréséhez igénybe lehet venni előzetes feltételrendszereket, pénzügyi eszközöket, vagy a hirtelen adódó kihívások kezelésére szolgáló rugalmasságot és kapacitást (2). Az uniós költségvetésnek az alapvető prioritások és az azoknak megfelelő politikák meghatározásához az elsődleges, – az EGSZB szerint is – nagy jelentőséggel bíró, mennyiségi szempontot ki kell egészítenie minőségi dimenzióval is.

1.3.

Az EGSZB egyetért azzal a megközelítéssel, amely szerint az uniós költségvetési kiadások esetében nem csak az a fontos, hogy meggyőződjenek arról, hogy e kiadások tiszteletben tartják az eljárások jogszerűségét és szabályszerűségét, de az is, hogy azokat célzottan és rendszerszinten azokra az eredményekre és teljesítményre irányítsák, amelyeket e költségvetés az EU prioritási területein kíván elérni.

1.4.

Az EGSZB elismeri, hogy a teljesítménykultúrát szolgáló szabályok uniós költségvetéssel összefüggésben történő elfogadásához szoros kapcsolatra van szükség egyfelől a kiadások összege és jellege, másfelől a teljesítmény és az eredmények mérését szolgáló aggregált teljesítménymutatók koherens egysége között.

1.5.

Az EGSZB ugyanakkor úgy véli, hogy az ilyen teljesítménykultúra meghonosítása nem korlátozódik egy konkrét intézkedésre, hanem olyan fokozatos folyamat, amelynek előfeltétele mind a megfelelő jogi keret, mind egy olyan eszköztár, amely arra indítja az elsődleges szereplőket, hogy a kívánt irányban cselekedjenek. A teljesítményen alapuló uniós költségvetésről szóló jövőbeli megbeszélések és az ilyen költségvetés végrehajtása során ezenfelül előzetesen meg kell határozni a költségvetés tartalmát.

1.6.

Az EGSZB-nek meggyőződése, hogy a teljesítményen alapuló uniós költségvetés képes biztosítani az Unió prioritási területein az egyértelműen meghatározható hozzáadott értéket jelentő eredmények és hatások elérését. A teljesítményen alapuló uniós költségvetésről szóló vita tehát a szükséges strukturális változásokat garantálni képes uniós politikai prioritásokról szóló vitát is jelent.

1.7.

Mindezidáig kísérleti gyakorlatokat végeztek az uniós költségvetésnek az Európa 2020 stratégiában rögzített prioritások és számszerűsített célkitűzések megvalósítására gyakorolt hatásainak mérésére. Az EGSZB úgy véli, hogy ez az eljárás a jó irányban tett előremutató lépésnek tekinthető, és azt szisztematikusan és még sokkal globálisabban ki kellene terjeszteni. Különféle elemzések kimutatták, hogy nagy eltérés tapasztalható a kitűzött célok és az elért eredmények között, illetve hogy számos példát találhatunk az EU pénzügyi eszközeinek nem hatékony felhasználására, valamint az ezzel kapcsolatos eljárások hibáira.

1.8.

Az EGSZB támogatja, hogy továbbra is törekedjenek az Európa 2020 stratégia és a 2014–2020-as többéves pénzügyi keret vagy a különböző, ahhoz tartozó különféle uniós költségvetési eljárások kölcsönös összefüggésének és kapcsolatának javítására és szorosabbra fűzésére hatáselemzési mutatók, illetve az azokból következő értelmezés segítségével. Ebből az alkalomból kívánatos lehet elgondolkodni azon, hogy az Európa 2020 stratégia az évtized második felében is megfelelően irányul-e az EU valódi fejlesztési prioritásaira.

1.9.

Az EGSZB egyetért azzal is, hogy gondoskodni kell arról, hogy a partnerségi megállapodások és operatív programok hatékonyan betölthessék azt a szerepüket, hogy az EU célkitűzéseit és prioritásait az egyes tagállamok szintjén végrehajtott operatív célkitűzésekké alakítsák, legyen szó akár a megosztott irányítás, akár a közvetlenül az Európai Bizottság által az egyes tagállamokban irányított programok eljárási szabályainak javításáról.

1.10.

Az EGSZB azt ajánlja, hogy ösztönözzék a tagállamokat arra, hogy partnerségi megállapodásaikba és operatív programjaikba vegyenek fel egy sor, az uniós költségvetési források támogatásával elérendő koherens és összehasonlítható, számszerűsíthető eredményt, amit később ki kell értékelni. Valamennyi partnerségi megállapodásban és operatív programban közös eredménymutatókat kell előírni transzverzális vagy horizontális alapon, egyértelműen feltárva a különböző alapok és az esb-alapok összessége hozzájárulását, továbbá e mutatókat úgy kell kidolgozni, hogy követni lehessen az uniós szinten, a tagállamok és az egyes régióik szintjén tett előrelépést.

1.11.

Az EGSZB lehetőséget lát a 2014–2020-as többéves pénzügyi keret félidős felülvizsgálatában arra, hogy határozottabban alkalmazzák a teljesítményen alapuló és eredményközpontú megközelítést, amelynek ezt követően, a 2021-től kezdődő többéves pénzügyi keretben teljes mértékben meg kellene nyilvánulnia.

1.12.

Az EGSZB úgy véli, hogy a 2021-ben induló többéves pénzügyi keretnek – összhangban az új versenyképességi és fejlesztési stratégiával és a szociális jogok kidolgozás alatt álló európai pillérével – olyan középtávú (a versenyképességi stratégiával azonos időszakot felölelő) kulcsfontosságú stratégiai platformot kell jelentenie, amelyet a valódi szükségletekhez és prioritásokhoz igazodó és súlyozott kiadási tételek szerint kellene strukturálni, és amelynek ezzel egyidejűleg nagyobb rugalmasságot kellene biztosítania az újonnan felmerülő szükségletek kielégítéséhez. Az EGSZB örömmel fogadná az uniós költségvetés pénzügyi eszközei végrehajtási szabályainak olyan irányú módosítását is, amely növelné a hatékonyságot a visszatérítendő eszközök szélesebb körű alkalmazásának és ezen eszközök és a támogatási hitelek egymást kiegészítő voltának biztosítására való törekvésnek köszönhetően. Ezenkívül az uniós költségvetés és annak hatékonysága értékelési módszereinek javítására széles mozgástér áll rendelkezésre. A megfelelő költségvetési rugalmassági tényező alapvető jelentőséggel bír ahhoz, hogy az uniós költségvetés képes legyen reagálni a megjelenő új kezdeményezésekre, fenyegetésekre és lehetőségekre, valamint az EU cselekvőképességéhez is fontos (itt említhetjük például a migrációs válságot, a gazdasági megrázkódtatások kezelésének szükségességét, vagy az uniós tagállamok számának változását és ennek hatásait a pénzmozgásokra, illetve a természeti katasztrófák esetére fenntartott szolidaritási alap forrásainak megfelelő alapját). Ez a tényező nemcsak az uniós költségvetés kiadásainak volumenét és struktúráját érinti, hanem a bevételi oldalt is.

1.13.

Az EGSZB azt ajánlja, hogy a 2020 utáni uniós költségvetési politikában határozzák meg az uniós költségvetés bevételi oldalán szereplő összeget, és azt, hogy ezt miként állapították meg (kiegyensúlyozott és szolidáris viszonyt kell ugyanis létrehozni a tagállami hozzájárulások és a költségvetés saját forrásai között).

1.14.

Az EGSZB egyetért aktív költségvetési politika által kínált lehetőségek további bővítésével, például az uniós kötvénykibocsátás lehetővé tételével. Ebből a célból kívánatos lenne javítani az EU költségvetési keretét és eljárását, továbbá kielégítően rendezni az uniós költségvetési politika hatályának kérdését egyfelől az euróövezet tagállamaiban, másfelől az EU többi tagállamában.

2.1.1.

Az uniós költségvetés az uniós prioritások finanszírozásának jelentős és létfontosságú eszköze, amelynek összege az EU GDP-jének körülbelül 1 %-át teszi ki; a 2015-es költségvetési évben ez 145,3 milliárd EUR volt. Az uniós költségvetés igen jelentős eszköze a gazdaságpolitika biztosításának az egyes tagállamokban, ahol a közkiadások átlagosan 1,9 %-át teszi ki; mindazonáltal egyes esetekben ez az arány érezhetően meghaladja a 10 %-ot.

2.2.1.

Ilyen összegű pénzügyi eszközök esetében fontos gondoskodni arról, hogy felhasználásuk ne pusztán a jogszerűség és szabályszerűség betartásával történjen, hanem ezzel egyidejűleg – amennyiben ez az első feltétel teljesül –, oly módon is, hogy lehetővé tegyék mindenekelőtt a megfelelő célkitűzések és eredmények elérését, továbbá a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás, valamint a teljesítmény kultúrája elvének való megfelelést. Az uniós költségvetés mutatókkal és releváns makrogazdasági kritériumokkal mért végrehajtása tényleges hatásainak feltárása az uniós költségvetési politikát érintő valamennyi aktuális politikai elgondolás tárgyát képezi.

2.2.2.

Az uniós költségvetésnek és végrehajtásának a következő prioritásokkal kellene összhangban lennie:

2.2.3.

Az uniós költségvetés rejt magában néhány olyan új összetevőt, amelyek a 2014–2020-as többéves pénzügyi keret működéséhez kapcsolódnak és relevánsak a teljesítményen alapuló és eredményközpontú megközelítés megerősítése szempontjából:

2.2.4.

Az EU esetében itt arról van szó, hogy költségvetési politikáját és költségvetésének gyakorlati működését jobban az igényeihez kell igazítania azáltal, hogy helytállóbb egyensúlyt teremt egyrészt az uniós költségvetés végrehajtásának alaki és eljárási szempontjai, másrészt a teljesítményen alapuló és eredményközpontú megközelítés között. E teljesítményen és eredményeken alapuló szemléletben nagyon is szükségesnek tűnik az e fogalommal kapcsolatos egységes felfogást és értelmezést célzó megközelítés.

2.2.5.

Az alaki szabályok megsértése kapcsán régóta használatos a hibaarány-mutató. Ez megközelítőleg 4 % (azaz az uniós költségvetés kiadásainak mintegy 4 %-át nem az alaki szabályok betartásával teljesítik, ami önmagában nem rossz eredmény, mindazonáltal abszolút értékben kifejezve 6 milliárd EUR-t jelent). A következő táblázat a teljes hibaarány alakulását mutatja be az elmúlt évek vonatkozásában:

2.2.6.

Az uniós költségvetés alapelve a pénzáramlás és az általa finanszírozott tényleges programok és projektek „rendezett” volta, amely lehetővé teszi az uniós források optimális felhasználásának értékelését minden tekintetben. Az EGSZB azonosulni tud a teljesítmény és az eredmények fokozottabb hangsúlyozásának jelenlegi tendenciájával, amely az Európai Bizottság tevékenységeiben (az eredményközpontú költségvetéssel foglalkozó kezdeményezése formájában (4)) és a Számvevőszék tevékenységeiben (a 2014-es költségvetési évre vonatkozó éves jelentése (5) struktúrájának és a teljesítményhez rendelt külön fejezetnek a formájában: a megosztott irányításra vonatkozó szövegrészek eredményekként tartalmazzák a programok teljesítményének értékelését egy kísérleti gyakorlat végén) jelenik meg.

2.2.7.

Az EGSZB egyetért a kísérleti gyakorlat során alkalmazott azon megközelítéssel, amelynek célja az Európa 2020 stratégia és a partnerségi megállapodások vagy adott esetben az operatív programok közötti kapcsolat és kölcsönös összefüggés elemzése, minthogy ezek lényeges eszközöknek tekinthetők az EU kohéziós politikájának megvalósítása szempontjából, továbbá az uniós költségvetés kiadási oldala jelentős tételeinek minősülnek. Úgy tekinthető, hogy ez a gyakorlat az uniós költségvetés teljesítményének és eredményeinek értékelésével kapcsolatos globális koncepció csírája (6).

2.2.8.

Ahhoz, hogy az uniós költségvetéshez kapcsolódó alaki és teljesítményi szempontokat kiegyensúlyozottan lehessen figyelemmel kísérni, kiemelten fontos az adatok és információk kezelésének, közlésének és az azokkal való gazdálkodásnak az Unió szervei és intézményei (elsődlegesen az Európai Bizottság) és a tagállamok közötti folyamata. Az uniós költségvetés végrehajtását hatalmas mennyiségű adat és információ kíséri, amelyet a gyakorlatban mindazonáltal csak korlátozottan hasznosítanak annak érdekében, hogy garantálni lehessen mind a hibaarány, mind különösen az uniós költségvetés által elért eredmények megvalósításának objektív értékelését és ki lehessen alakítani a feltárt helyzet javítását szolgáló eljárásokat.

3.1.

Az EGSZB véleménye szerint az uniós költségvetés meglétének elsődleges oka, hogy előnyt jelent az uniós polgároknak és egyúttal védi az uniós pénzügyi érdekeket. Az általa biztosított előnyök a fejlesztési és működési prioritások tiszteletben tartásán alapuló pénzügyi támogatás formáját öltik, amelynek összeegyeztethetőnek kell lennie a gazdaságpolitikai kerettel és a valódi és várt gazdasági teljesítményekkel. Az Unió pénzügyi érdekeinek védelme abban áll, hogy megfelelően, a szabályok betartásával, hibák és csalások nélkül teljesítsék az uniós költségvetés kiadásait. A jelenlegi politikai megközelítésnek hozzá kell járulnia e teljes mértékű szabálykövetéshez és ehhez a kölcsönös egyensúlyhoz.

3.2.

Az EGSZB úgy véli, hogy a teljesítményen alapuló költségvetés felé történő elmozdulás nem öltheti egyszeri intézkedés konkrét formáját. Lényeges azzal a szándékkal kidolgozni az alapvető jogi normákat és az uniós költségvetés és a politika célkitűzéseit, hogy a minőségi mutatókat tiszteletben tartsák és mérhető eredményeket érjenek el.

3.3.

A teljesítményen alapuló uniós költségvetés megteremtéséhez azzal lehet jelentősen hozzájárulni, ha időbeli szempontból egyeztetik a költségvetési időszakot (azaz a jelenlegi hétéves pénzügyi keretet) az EU kulcsfontosságú fejlesztési stratégiájához rendelt időszakkal (azaz jelenleg a tíz évre szóló Európa 2020 stratégiával). Ebből a szempontból a 2021. év egyedülálló lehetőséget kínál erre az egyeztetésre és azon feltételek megteremtésére, amelyek biztosítják a teljesítményen alapuló és eredményközpontú uniós költségvetés optimális működését.

3.4.

Az EGSZB tudomásul veszi a Számvevőszék által közzétett, a 2014-es költségvetési évre vonatkozó éves jelentés következtetéseit, és alkalmazkodik azokhoz. E jelentés több problematikus pontra is rávilágított, amelyek esetében az Európa 2020 stratégia és a partnerségi megállapodások vagy adott esetben operatív programok közötti kölcsönös összefüggés egyáltalán nem optimális. Ez a jelentés megállapítja, hogy e különböző eszközöket nem úgy alakították ki, hogy lehetséges lenne az Európa 2020 stratégia politikai célkitűzéseit (a partnerségi megállapodásokban és az operatív programokban meghatározott) konkrét operatív célkitűzésekké alakítani (7).

3.5.

Az EGSZB véleménye szerint az öt európai strukturális és beruházási alap (esb-alap) közötti szinergiának az átfogó szabályozási és irányítási rendszer és az egyes tagállamok partnerségi megállapodásai révén történő megteremtéséből fakadó potenciális előnyök még nem konkretizálódtak, eközben az egyes alapokra vonatkozó különböző szabályok gyakorlata fennmarad, és a programozás széttöredezettségéhez vezet (az alapok között szükséges szinergia helyett).

3.6.

Az EGSZB úgy véli, hogy a 2014–2020-as időszak tekintetében az uniós pénzügyi eszközök felhasználásában megjelenő két új elem, azaz a feltételesség és az eredményességi tartalék tág teret kínál a teljesítményen alapuló és eredményközpontú megközelítés jobbá tételéhez. Pontosan a makrogazdasági feltételesség alkalmazásának kellene garantálnia, hogy az uniós költségvetési kiadásokra minden tagállamban kellően rendezett makrogazdasági környezetben kerüljön sor, illetve ennek kellene megakadályoznia, hogy az a tagállam, amely nem igyekszik makrogazdasági nehézségeit orvosolni, teljes mértékben használhassa ezeket az eszközöket. Az eredményességi tartaléknak szintén arra kellene megfelelő módon ösztönöznie a tagállamokat, hogy olyan teljesítményt mutassanak fel, amely az EU stratégiai célkitűzéseinek megvalósítására irányul az uniós költségvetés segítségével.

3.7.

Az EGSZB úgy véli mindazonáltal, hogy azt a kísérleti gyakorlatot, amely szerint a teljesítményen alapuló és eredményközpontú uniós költségvetést azon összefüggések útján tesztelik, amelyek e költségvetés és az Európa 2020 stratégia között állnak fenn, a továbbiakban ki kell terjeszteni más releváns területekre, oly módon, hogy lehetőség nyíljon az uniós költségvetés teljesítményre és eredményekre irányultságának valóban koherens és globális értékelésére. Helyénvaló lehet például vizsgálni az országspecifikus ajánlásokat és azok összhangját az európai szemeszter megvalósításából eredő mutatókkal.

3.8.

Az EGSZB azt ajánlja, hogy az uniós költségvetés működésével kapcsolatos elgondolásokba illesszenek be egy, a piac nem megfelelő működésének fogalmával kapcsolatos tanulmányt is, amely működési hiányosságok felszámolásához hozzá kellene rendelni az uniós költségvetés eszközeit. A piac nem megfelelő működésének (tökéletlenségének vagy kudarcának) jelei lehetnek például az aszimmetrikus információk, különösen azon módszert illetően, amellyel a pénzügyi intézmények a befektetések kereskedelmi jövedelmezőségét értékelik, ami korlátozza bizonyos típusú projektek finanszírozását, mivel nem vesz figyelembe egyes pozitív externáliákat, sem társadalmi hasznokat, amelyek tágabb kontextusban jelentkeznek, de nem relevánsak az adott kereskedelmi szempontból, viszont fontosak az uniós finanszírozás nyújtotta támogatás számára.

3.9.

Az EGSZB egyetért azzal a megállapítással, hogy szükség van az uniós szervek és intézmények (elsődlegesen az Európai Bizottság), valamint a tagállamok közötti megosztott irányítás jelentős javítására. Az uniós költségvetés összes kiadásának 76 %-át megosztott irányítás keretében teljesítik. A tagállamok minél inkább megvalósítják saját hatáskörükön belül az Európa 2020 stratégia számszerűsített célkitűzéseit, az uniós költségvetés annál inkább kötődik az említett stratégia célkitűzéseihez, és annál inkább tükrözik e célkitűzések az Unió valódi szükségleteit gazdasági, társadalmi, területi vagy környezeti síkon, továbbá annál kedvezőbb, rendezett pénzgazdálkodással jellemzett környezetet tudunk teremteni, hogy akadálytalanul össze lehessen kapcsolni az Európai Bizottságot és a tagállamokat.

3.10.

Az EGSZB úgy véli, hogy a teljesítmény növekvő súlyának és az uniós költségvetés eredményközpontúságának fontos megnyilvánulása a pénzügyi konstrukciók vagy innovatív pénzügyi eszközök megnövekedett alkalmazására helyezett hangsúly. E konstrukciók és eszközök jellegüknél fogva egészen alapjaiban alakítják át az uniós közpénzek felhasználásának módját és az ahhoz társuló várakozásokat. A pénzügyi konstrukciók vitathatatlan potenciáljának ellenére a 2007–2013 közötti időszakban az ilyen címen engedélyezett források mindössze 65 %-a jutott el a végső kedvezményezettekhez (a fennmaradó rész egyszerűen bennragadt a pénzügyi konstrukciókban, hogy alaki szempontból igazolni lehessen felhasználásukat). Ez a kérdés egyre jelentősebb lesz a 2020 utáni időszakban – tekintettel arra is, hogy meg kell erősíteni az Európai Stratégiai Beruházási Alap (ESBA) melletti kiegészítő jelleget –, továbbá döntő fontosságú stratégiai elgondolásnak tekinthető az uniós közös költségvetési eszközök 2021. költségvetési évtől kezdődő irányának megszabása terén.

3.11.

Ugyanakkor, az EGSZB meglátása szerint a teljesítményre és eredményekre való irányultság megerősítése nyilvánvalóan nem jelentheti azt, hogy figyelmen kívül kellene hagyni az eljárások jogszerűségét és szabályszerűségét. A jogszabályok és eljárási szabályok betartásának fontossága nem szorítható háttérbe. Tekintettel arra, hogy a hibaarány mindazokat az eseteket tartalmazza, amelyekben a pénzügyi eszközöket nem kellett volna folyósítani, mivel azokat nem a szabályokat betartva használták fel, bizonyos mértékig automatikusan feltételezzük, hogy e szabályok helytállóak, és nincs bennük belső ellentmondás vagy nemkívánatos elem. Éppen ezért is kell előírnia a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás szabályait tiszteletben tartó eljárásnak azt, hogy e szabályok hatásait ellenőrizni kell, hogy vizsgálható legyen az Unió szükségleteivel és célkitűzéseivel való összeegyeztethetőség és koherencia (8).

3.12.

Az EGSZB elismeri az uniós költségvetés végrehajtása gyakorlati szabályainak fokozott összetettségét. Az uniós költségvetéssel összefüggő valamennyi tevékenység egyszerűsítése érdekében ténylegesen vállalt erőfeszítések, amelyek mind eljárási kérdéseket, mind tartalmiakat érintenek, szintén hozzájárulnak a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás követelményének kielégítéséhez. Ezen egyszerűsítési törekvéseknek a túlzott adminisztratív terhek mérséklésében és a túlszabályozási gyakorlat korlátozásában kell megnyilvánulniuk az egyes tagállamokban.

3.13.

Az EGSZB úgy véli, hogy az e vélemény 3. pontjában megfogalmazott javaslatok, amelyek az 1. pont végső következtetéseihez és ajánlásaihoz vezetnek, a jövőbeli uniós költségvetési politika döntő fontosságú fogalmi elgondolásai, amelyek részlegesen alkalmazhatók a 2014-2020-as többéves pénzügyi keret félidős felülvizsgálatának keretében, de amelyeket a költségvetési szabályokba csak a 2021. költségvetési évtől lehet teljesen integrálni. A 2020 utáni költségvetést és többéves pénzügyi keretet érintő, távlati és a szükséges reformokra épülő koncepció alapul veheti az e tárgyban az EGSZB által a közelmúltban kidolgozott véleményeket, illetve illeszkedhet azok sorába (9).