2.2.2017   

HR

Službeni list Europske unije

C 34/1

Izvjestitelj:

Petr ZAHRADNÍK

1.1.

EGSO smatra da proračun EU-a može predstavljati glavni instrument za suočavanje sa sadašnjim izazovima strukturnim promjenama EU-a. Međutim, potrebno je pomno analizirati i ocijeniti gdje i kako se proračunska sredstva troše, kako se ocjenjuje uspješnost tako uloženih sredstava te kako se izvješćuje o postignutim rezultatima (1). Na temelju toga se proračun EU-a može upotrijebiti za svladavanje prioritetnih izazova EU-a te za obnavljanje povjerenja europskog stanovništva u EU, čak i ako se proračun smanji u apsolutnom i relativnom smislu.

1.2.

Još jedan preduvjet za poticanje uspješnosti proračuna EU-a jest uspostavljanje jasno definiranih prioritetnih ciljeva usmjerenih na dobrobit građana EU-a, odgovarajućih skupnih pokazatelja i uvjerljivog sustava izvješćivanja o stvarnim aktivnostima koje se financiraju iz proračuna EU-a, čime bi se maksimirala vrijednost uloženog novca. To, primjerice, može obuhvaćati ex ante uvjete, financijske instrumente ili fleksibilnost i otpornost na nenadane izazove (2). Primarno kvantitativni aspekt proračuna EU-a koji je – i iz perspektive EGSO-a – važan za određivanje ključnih prioriteta i odgovarajućih politika, mora biti nadopunjen i kvalitativnom dimenzijom.

1.3.

EGSO se slaže s pristupom prema kojemu nije bitno samo osigurati da rashodi proračuna EU-a budu u skladu s pravilima o zakonitosti i ispravnosti postupaka (legalnosti i regularnosti), nego i da na ciljani i sustavni način budu usmjereni na rezultate i uspješnost tog proračuna u pokrivanju prioritetnih područja EU-a.

1.4.

EGSO se slaže da je za usvajanje pravila o kulturi uspješnosti (eng. performance culture) u kontekstu proračuna EU-a potrebno osigurati usku povezanost između iznosa i vrste rashoda s jedne strane te dosljednog skupa pokazatelja za mjerenje uspješnosti i rezultata s druge strane.

1.5.

Međutim, EGSO istodobno smatra da se usvajanje te kulture uspješnosti ne svodi samo na jednu jednokratnu mjeru, nego predstavlja razvojni postupak za koji je potreban primjereni pravni okvir, kao i odabir instrumenata koji glavnim akterima omogućuju djelovanje u željenom smjeru. U predstojećim raspravama o proračunu EU-a usmjerenom na uspješnost, kao i tijekom njegove provedbe, potrebno je također pobliže specificirati njegov sadržaj.

1.6.

EGSO je uvjeren da tako usmjereni proračun EU-a osigurava da se u prioritetnim područjima EU-a postižu rezultati i učinci kojima se stvara jasno mjerljiva dodana vrijednost. Stoga je rasprava o proračunu EU-a temeljenom na uspješnosti također rasprava o prioritetnim politikama EU-a kojima se mogu osigurati potrebne strukturne promjene.

1.7.

Dosad su provedeni ogledni projekti u svrhu mjerenja učinaka proračuna EU-a na ostvarivanje prioriteta i brojčano izraženih ciljeva strategije Europa 2020. EGSO smatra da taj pristup predstavlja korak u pravom smjeru, ali da treba nastaviti na još sustavniji i sveobuhvatniji način. Ispitivanjima je utvrđen visok stupanj neusklađenosti između zacrtanih ciljeva i postignutih rezultata te niz primjera neučinkovitog korištenja fondova EU-a i proceduralnih nedostataka koji ih prate.

1.8.

EGSO podupire daljnje poboljšanje i jačanje međusobne povezanosti strategije Europa 2020. i višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje 2014.–2020. ili proračuna EU-a koji se odnose na to razdoblje, i to s pomoću pokazatelja analize učinaka i tumačenja koje iz nje slijedi. Poželjno je istom prilikom razmotriti strategiju Europa 2020. kako bi se utvrdilo je li dobro usmjerena na stvarne razvojne prioritete EU-a tijekom druge polovice ovog desetljeća.

1.9.

EGSO također smatra da je potrebno zajamčiti da sporazumi o partnerstvu i operativni programi učinkovito ispunjavaju svoju funkciju posrednika koji ciljeve i prioritete EU-a pretvaraju u operativne ciljeve koji se provode na razini država članica, neovisno o tome radi li se o poboljšanju podijeljenog upravljanja (eng. shared management) ili o poboljšanju postupovnih pravila za programe kojima Europska komisija izravno upravlja u državama članicama.

1.10.

EGSO preporučuje da se države članice potiče da u svoje sporazume o partnerstvu i operativne programe uvode dosljedan i usporedivi skup mjerljivih rezultata koji bi se morali postići zahvaljujući potpori proračunskih sredstava EU-a te koje naknadno treba ocijeniti. Svi sporazumi o partnerstvu i programima trebali bi sadržavati zajedničke pokazatelje rezultata na transverzalnoj ili horizontalnoj osnovi uz jasno isticanje doprinosa pojedinih fondova i ESIF-a u cjelini. Ti bi pokazatelji trebali biti osmišljeni na takav način da omogućuju praćenje postignutog napretka na razini EU-a, država članica i svake od njihovih regija.

1.11.

EGSO smatra predstojeću reviziju tijekom provedbe višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje 2014.–2020. dobrom prilikom za pojačanu primjenu pristupa usmjerenog na učinkovitost i rezultate, koji bi se pak trebao početi u potpunosti primjenjivati u višegodišnjem financijskom okviru od 2021. godine.

1.12.

EGSO smatra da bi višegodišnji financijski okvir koji počinje 2021. trebao predstavljati, zajedno s novom strategijom za konkurentnost i razvoj i socijalnim stupom koji je upravo u fazi pripreme, ključnu srednjoročnu stratešku platformu (s istim vremenskim rokovima zamišljenima za strategiju konkurentnosti), pri čemu strukturu i ponderiranje svake rashodovne stavke treba prilagoditi stvarnim potrebama i prioritetima. To bi istodobno trebalo omogućiti veću fleksibilnost u zadovoljavanju novonastalih potreba. EGSO bi također pozdravio promjenu načina izvršenja proračunskih sredstava EU-a u smjeru veće učinkovitosti, uz pomoć pojačane primjene povratnih instrumenata i postizanja njihove komplementarnosti s poticajnim sredstvima. Osim toga, i dalje postoji znatan prostor za poboljšanje načina ocjenjivanja proračuna EU-a i njegove učinkovitosti. Odgovarajuća fleksibilnost proračuna ključna je za sposobnost proračuna EU-a da odgovara na novonastale inicijative, prijetnje i mogućnosti te za održavanje sposobnosti EU-a da poduzima odgovarajuće mjere (npr. u vezi s migracijskom krizom, potrebom za rješavanjem gospodarskih šokova ili promjenom broja članica EU-a i utjecajem te promjene na proračunske tokove, kao i odgovarajućom bazom resursa fondova solidarnosti u slučaju prirodnih katastrofa). To se ne odnosi samo na volumen i strukturu rashoda proračuna EU-a, već i na njegovu prihodovnu stranu.

1.13.

EGSO preporučuje da proračunska politika nakon 2020. obuhvati i utvrđivanje odgovarajuće prihodovne strane proračuna EU-a te način na koji je on ustrojen (pronalaženje veze, zasnovane na uravnoteženosti i solidarnosti, između doprinosa država članica i vlastitih proračunskih sredstava).

1.14.

EGSO se slaže s daljnjim povećanjem mogućnosti koje nudi aktivna fiskalna politika, primjerice s omogućavanjem izdavanja vrijednosnih papira. U tu svrhu poželjno je unaprijediti fiskalni okvir i postupke za proračun EU-a te na zadovoljavajući način riješiti pitanje djelovanja proračunske politike EU-a na zemlje europodručja s jedne strane i na ostale države članica EU-a s druge strane.

2.1.1.

Proračun EU-a predstavlja važni i ključni instrument financiranja prioriteta EU-a, s otprilike 1 % BDP-a EU-a; tijekom financijske godine 2015. iznosio je oko 145,3 milijardi eura. Proračun EU-a znatno pridonosi osiguravanju gospodarske politike u državama članicama, u kojima u prosjeku predstavlja 1,9 % javnih rashoda; međutim, u određenim slučajevima taj udio iznosi i znatno više od 10 %.

2.2.1.

Važno je osigurati da se financijska sredstva takvog obujma raspodjeljuju ne samo u skladu s pravilima zakonitosti i ispravnosti, već prije svega, po ispunjenju tog prvog uvjeta, na način da se omogući postizanje odgovarajućih ciljeva i rezultata uz poštovanje načela dobrog financijskog upravljanja i kulture uspješnosti. Utvrđivanje stvarnih učinaka izvršenja proračuna EU-a mjerenih s pomoću relevantnih makroekonomskih pokazatelja i kriterija predmetom je svih političkih razmatranja o aktualnoj proračunskoj politici EU-a.

2.2.2.

Proračun EU-a i njegovo izvršenje trebaju biti usklađeni sa sljedećim prioritetima:

2.2.3.

Proračun EU-a ima nekoliko novih sastavnica povezanih s funkcioniranjem višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje 2014.–2020. koje su bitne za jačanje pristupa zasnovanog na uspješnosti i usmjerenog na rezultate:

2.2.4.

Cilj je da EU svoju proračunsku politiku i praktično funkcioniranje proračuna bolje prilagodi svojim potrebama, za što je potrebno pronaći bolju ravnotežu između, s jedne strane, formalnih i postupovnih aspekata izvršenja proračuna EU-a te, s druge strane, pristupa utemeljenih na uspješnosti i usmjerenih na rezultate. Za ostvarenje uspješnosti i rezultata nadasve su potrebne zajednička percepcija i shvaćanje tog koncepta.

2.2.5.

Za mjerenje neusklađenosti s formalnim pravilima već se dugo kao pokazatelj koristi stopa pogreške. Stopa pogreške iznosi oko 4 % (otprilike 4 % proračuna EU-a ne troši se u skladu s formalnim pravilima, što samo po sebi ne predstavlja loš rezultat; međutim, apsolutna je vrijednost tog iznosa oko 6 milijardi eura). Tablica u nastavku sadrži pregled razvoja stope pogreške tijekom posljednjih nekoliko godina:

2.2.6.

Ključno načelo proračuna EU-a jest „zdravlje” (eng. soundness) financijskih tokova te konkretnih programa i projekata koji se njima financiraju, što omogućava da se ocijeni koriste li se resursi EU-a u svim aspektima na optimalan način. EGSO pozdravlja aktualni trend stavljanja većeg naglaska na uspješnost i rezultate koji je u posljednje vrijeme sve prisutniji u aktivnostima Europske komisije (Inicijativa za proračun usmjeren na rezultate) (4) te Europskog revizorskog suda (struktura njegova Godišnjeg izvješća o financijskoj godini 2014. (5) te poglavlja koje je posebno posvetio uspješnosti; odjeljci koji se odnose na podijeljeno upravljanje obuhvaćaju početne rezultate ocjene uspješnosti programâ koja je provedena kao ogledni projekt).

2.2.7.

EGSO podržava pristup primijenjen pri oglednom testu, usmjeren na analizu odnosa i veza između strategije Europa 2020. i sporazumâ o partnerstvu, odnosno operativnih programa, kao glavnih instrumenata za provedbu kohezijske politike EU-a i važnih stavki rashodovne strane proračuna EU-a. Taj se test može smatrati začetkom sveobuhvatnog shvaćanja procjene uspješnosti i rezultata proračuna EU-a (6).

2.2.8.

Za postizanje uravnoteženog praćenja forme i uspješnosti proračuna EU-a od presudne je važnosti postupak obrade, upravljanja i razmjene podataka i informacija između tijela i institucija EU-a (posebno Europske komisije) i država članica. Izvršenje proračuna EU-a obuhvaća golemu količinu podataka i informacija koji se u praksi koriste na izrazito ograničeni način kako bi se zajamčila mogućnost objektivnog ocjenjivanja stope pogreške i, osobito, stvarnih rezultata proračuna EU-a te kako bi se uveli postupci za poboljšanje utvrđene situacije.

3.1.

EGSO smatra da je glavni razlog postojanja proračuna EU-a činjenica da donosi prednosti za građane EU-a, štiteći pritom financijske interese Unije; prednosti koje donosi sastoje se u potpori utemeljenoj na poštovanju razvojnih i operativnih prioriteta, koji su kompatibilni s okvirom gospodarske politike te stvarnim i predviđenim rezultatima gospodarstva; zaštita financijskih interesa EU-a podrazumijeva da se proračun EU-a upotrebljava na odgovarajući način, uz poštovanje pravila, bez pogrešaka ili prijevara. Sadašnji bi politički pristup trebao doprinijeti postizanju te uzajamne usklađenosti i ravnoteže.

3.2.

EGSO smatra da se pomak prema proračunu EU-a usmjerenom na uspješnost ne može postići jednom jedinom mjerom. Od presudne je važnosti da se temeljne pravne norme te ciljevi proračuna EU-a i politike osmisle s namjerom poštovanja brojčanih pokazatelja te postizanja mjerljivih rezultata.

3.3.

Usmjeravanju proračuna EU-a na uspješnost znatno bi pridonijelo vremensko usklađivanje proračunskog razdoblja (sadašnjeg sedmogodišnjeg financijskog okvira) s razdobljem predviđenim za ključnu strategiju razvoja EU-a (sadašnju desetogodišnju strategiju Europa 2020.). S tim u vezi godina 2021. predstavljat će jedinstvenu priliku za postizanje takve usklađenosti i stvaranje uvjeta za optimalno funkcioniranje proračuna EU-a usmjerenog na rezultate i uspješnost.

3.4.

EGSO prima na znanje i poštuje zaključke Godišnjeg izvješća Revizorskog suda za financijsku godinu 2014. u kojem je istaknut niz problematičnih područja u kojima međusobna povezanost strategije Europa 2020. i sporazumâ o partnerstvu (ili operativnih programa) nije sasvim optimalna. U tom je izvješću navedeno da ti instrumenti nisu osmišljeni tako da omoguće sustavno pretvaranje političkih ciljeva strategije Europa 2020. u konkretne operativne ciljeve (definirane sporazumima o partnerstvu i operativnim programima) (7).

3.5.

EGSO smatra da moguće koristi od sinergija između pet europskih strukturnih i investicijskih fondova (ESIF) u okviru jedinstvenog regulatornog i upravljačkog sustava te sporazuma o partnerstvu u svakoj državi članici i dalje nisu ostvarene, dok se i dalje nastavlja praksa primjenjivanja različitih pravila za svaki od fondova, što dovodi do rascjepkanosti programa (umjesto stvaranja potrebnih sinergija među njima).

3.6.

EGSO smatra da su zahvaljujući preduvjetima i pričuvama za uspješnost, dvama novim elementima u korištenju financijskih sredstava EU-a za razdoblje 2014.–2020., stvorene veće mogućnosti za poboljšanje pristupa usmjerenog na uspješnost i rezultate. Upravo bi primjena makroekonomskih preduvjeta trebala zajamčiti da se proračun EU-a u svakoj državi članici troši u dovoljno zdravoj makroekonomskoj okolini, odnosno da se državi članici koja ne nastoji riješiti svoje makroekonomske probleme ne smije dopustiti da u potpunosti koristi ta sredstva. Isto tako, postojanje pričuva za uspješnost trebalo bi dodatno motivirati države članice da rade na postizanju strateških ciljeva EU-a uz pomoć proračuna EU-a.

3.7.

EGSO smatra da ogledni projekt za ispitivanje proračuna EU-a usmjerenog na uspješnost i rezultate putem veza koje ima s prioritetima strategije Europa 2020. ipak treba biti proširen na druga bitna područja kako bi ocjenjivanje usmjerenosti proračuna EU-a na uspješnost i rezultate zaista bilo dosljedno i sveobuhvatno; primjerice, treba obratiti pozornost na preporuke za pojedine zemlje i njihovu sukladnost s pokazateljima koji proizlaze iz provedbe europskog semestra.

3.8.

EGSO preporučuje da se u okviru razmatranja načina na koji funkcionira proračun EU-a pozornost posveti i konceptu neuspjeha na tržištu, za čije bi se uklanjanje trebala izdvajati sredstva iz proračuna EU-a; neuspjesi na tržištu mogu se, primjerice, očitovati u asimetričnosti informacija ili u tome da financijske institucije ocjenjuju komercijalnu isplativost ulaganja na način koji sprečava financiranje određenih vrsta projekata, budući da se kod njih ne vodi računa o pozitivnim vanjskim učincima ili općenitijim društvenim koristima jer oni nisu bitni za dotični komercijalni slučaj, ali su bitni za financijsku potporu sredstvima EU-a.

3.9.

EGSO se slaže s tim da je potrebno znatno poboljšanje u području podijeljenog upravljanja između tijela i institucija EU-a (posebno Europske komisije) i država članica. Podijeljenim upravljanjem dodjeljuje se 76 % svih sredstava iz proračuna EU-a. Što države članice budu u većoj mjeri ostvarivale kvantificirane ciljeve strategije Europa 2020., to će proračun EU-a biti u većoj mjeri povezan s ciljevima te strategije, ti će ciljevi u većoj mjeri odražavati stvarne potrebe EU-a u gospodarskom, društvenom, teritorijalnom ili ekološkom smislu, a također ćemo u većoj mjeri stvarati povoljno okruženje za zdravo financijsko upravljanje radi neometanog povezivanja Europske komisije i država članica.

3.10.

Po mišljenju EGSO-a, važan pokazatelj sve snažnije uloge uspješnosti i usmjerenosti proračuna EU-a na rezultate jest i naglasak koji se stavlja na pojačano korištenje instrumenata financijskog inženjeringa (IFI) ili inovativnih financijskih instrumenata, čija narav iz temelja mijenja način na koji se koriste javna sredstva EU-a te s njima povezana očekivanja. Usprkos neospornom potencijalu IFI-ja, tek oko 65 % tako odobrenih sredstava u razdoblju između 2007. i 2013. godine došlo je do krajnjih korisnika (ostatak je jednostavno „zadržan” u IFI-jima kako bi se službeno dokumentirala njihova primjena). To će pitanje postati još i važnije je nakon 2020. godine, pored ostalog i zbog potrebe za većom komplementarnošću s Europskim fondom za strateška ulaganja (EFSU); ono predstavlja temeljni strateški čimbenik koji treba uzeti u obzir prilikom usmjeravanja zajedničkih proračunskih sredstava EU-a od 2021. nadalje.

3.11.

EGSO istodobno smatra da jača usmjerenost na uspješnost i rezultate nikako ne smije podrazumijevati zapostavljanje zakonitosti i ispravnosti postupaka. Važnost poštovanja pravnih i postupovnih pravila ne smije se zanemarivati. Budući da se stopa pogreške tiče svih slučajeva u kojima financijska sredstva nisu trebala biti isplaćena jer nisu bila korištena u skladu s pravilima, na neki se način automatski pretpostavlja da su ta pravila ispravna i da ne sadrže nikakve unutarnje proturječnosti ili neželjene elemente. Zbog toga u postupak koji poštuje pravila dobrog financijskog upravljanja treba uključivati provjeru posljedica tih pravila kako bi se ispitala njihova kompatibilnost i dosljednost s potrebama i ciljevima EU-a (8).

3.12.

EGSO se slaže s tim da je praksa povezana s korištenjem proračuna EU-a vrlo složena. Napori koji se trenutačno ulažu u pojednostavljenje svih aktivnosti povezanih s proračunom EU-a, a koji se odnose i na postupovna pitanja i na pitanja sadržaja, također doprinose ispunjavanju zahtjeva dobrog financijskog upravljanja; ti napori za pojednostavljenje trebali bi dovesti do smanjenja pretjeranih administrativnih opterećenja i ograničavanja prakse „prerevnog donošenja propisa” u državama članicama.

3.13.

EGSO smatra da prijedlozi predstavljeni u odjeljku 3. ovog mišljenja, iz kojih proizlaze konačni zaključci i preporuke (odjeljak 1.), predstavljaju ključne elemente idejnih promišljanja budućnosti fiskalne politike u EU-u, koji se djelomice mogu primijeniti u kontekstu revizije višegodišnjeg financijskog okvira 2014.–2020. sredinom provedbenog razdoblja, ali će se u potpunosti moći primijeniti tek u proračunskim propisima od 2021. godine nadalje. Koncept prognostičkog planiranja i potrebe za reformom u pogledu proračuna i višegodišnjeg financijskog okvira nakon 2020. godine može se osloniti odnosno nadovezati na nedavno usvojena mišljenja EGSO-a o toj temi (9).