(1)

Le 3 mai 2017, l'Autorité a ouvert une procédure formelle d'examen concernant une aide d'État potentielle octroyée à Landsvirkjun sous la forme de garanties d'État sur des contrats de produits dérivés (ci-après la «décision d'ouvrir la procédure») (2).

(2)

Par lettre du 15 septembre 2017 (3), Landsvirkjun a présenté ses observations (4). L'Autorité a, à son tour, présenté ses observations à l'Islande (5). L'Autorité n'a pas reçu d'observations d'autres parties intéressées.

(3)

Par lettre du 25 septembre 2017 (6), les autorités islandaises ont présenté leurs observations.

(4)

Le 23 mars 2018, l'Autorité a rencontré des représentants de Landsvirkjun et des autorités islandaises. À la suite de la réunion et en réponse à des questions adressées par l'Autorité le 27 mars 2018 (7), Landsvirkjun a soumis des informations complémentaires le 11 avril 2018 (8). Le 12 avril 2018, les autorités islandaises ont informé l'Autorité qu'elles se ralliaient aux arguments de Landsvirkjun et ne voyaient pas la nécessité de présenter des observations complémentaires (9).

(5)

Le 6 juin 2018, l'Autorité a poursuivi l'examen de la question lors d'une réunion avec les autorités islandaises et Landsvirkjun. Le 7 juin 2018, Landsvirkjun a transmis des informations complémentaires à l'Autorité (10). À la suite de la réunion et après avoir reçu les informations complémentaires de Landsvirkjun, l'Autorité a demandé aux autorités islandaises des précisions complémentaires (11). Par lettre du 29 juin 2018, les autorités islandaises ont transmis les informations demandées (12).

(6)

Landsvirkjun est une société publique de partenariat régie par la loi relative à Landsvirkjun (13). Depuis le 1er janvier 2007, le Trésor public possède Landsvirkjun dans sa totalité. Landsvirkjun est détenue par l'État, soit directement par le Trésor public (99,9 %) et indirectement par Eignarhlutir ehf. (0,1 %), une société à risque limité entièrement détenue par le Trésor public.

(7)

Selon les autorités islandaises (14), Landsvirkjun est exposée au risque de change ainsi qu'au risque de taux d'intérêt sur son portefeuille de dettes. Landsvirkjun utilise diverses formes de contrats de produits dérivés pour maîtriser et gérer ces risques.

(8)

Comme expliqué dans la décision d'ouvrir la procédure, l'Autorité a examiné les types suivants de contrats de produits dérivés conclus par Landsvirkjun: swaps de change, options de change et swaps de taux d'intérêt (15). Dans la décision d'ouvrir la procédure, l'Autorité a donné une description de ces contrats de produits dérivés sur la base des explications fournies par les autorités islandaises (16).

(9)

Par lettre du 26 septembre 2006 (17), l'Autorité a ouvert la procédure relative aux mesures d'aide existantes prévue à l'article 17, paragraphe 2, de la partie II du protocole 3 à l'égard de certaines mesures en faveur des compagnies d'électricité en Islande, y compris les garanties illimitées de l'État accordées à Landsvirkjun. Dans cette lettre, l'Autorité informait les autorités islandaises de son avis préliminaire selon lequel ces mesures constituaient une aide d'État existante incompatible avec le fonctionnement de l'accord EEE.

(10)

Dans sa décision no 302/09/COL (18), l'Autorité a conclu que la garantie illimitée de l'État accordée à Landsvirkjun constituait une aide d'État existante. Dans cette décision, l'Autorité proposait aux autorités islandaises de prendre les mesures législatives, administratives et autres nécessaires pour éliminer toute aide incompatible résultant de la garantie illimitée de l'État accordée à Landsvirkjun.

(11)

Par lettre du 8 août 2009 (19), les autorités islandaises ont accepté les mesures proposées et se sont engagées à informer l'Autorité des mesures qu'elles prendraient pour exécuter la décision no 302/09/COL. Après de nouveaux échanges avec les autorités islandaises, l'Autorité a constaté, dans sa décision no 159/13/COL (20), que l'Islande acceptait les mesures appropriées concernant le régime d'aide existant et a clos l'affaire.

(12)

Dans sa décision d'ouvrir la procédure, l'Autorité a présenté son avis préliminaire sur l'existence d'une aide concernant les garanties en cause et leur possible incompatibilité avec le fonctionnement de l'accord EEE.

(13)

Selon l'avis préliminaire de l'Autorité, les garanties d'État avaient été accordées à Landsvirkjun pour des contrats de produits dérivés au moins depuis 2013. Dans sa décision d'ouvrir la procédure, l'Autorité a expliqué que plusieurs aspects nécessaires à l'appréciation, au regard des règles en matière d'aides d'État, des garanties accordées à Landsvirkjun pour des contrats de produits dérivés demeuraient vagues (21).

(14)

L'Autorité ne pouvait exclure l'existence d'une aide d'État concernant les garanties. En ce qui concerne l'avantage économique, l'Autorité a estimé à titre préliminaire que les garanties en question ne remplissaient pas les conditions b), c) et d) du point 3.2 des lignes directrices en matière d'aides d'État relatives aux garanties d'État (ci-après les «lignes directrices concernant les garanties») (22) et constituaient un avantage au sens des règles applicables en matière d'aides d'État. L'Autorité a exprimé des doutes quant à la question de savoir si les garanties pouvaient être déclarées compatibles avec le fonctionnement de l'accord EEE.

(15)

L'Islande et Landsvirkjun ont présenté des observations concernant tant les contrats de produits dérivés conclus par Landsvirkjun que les garanties d'État. Les parties des observations pertinentes pour la décision sont résumées dans les sections 4 et 5.

(16)

Se référant au point 20 de la décision d'ouvrir la procédure (23), l'Islande fait valoir que, contrairement à ce qui était indiqué dans la lettre de suivi de l'Autorité du 27 juin 2016, Landsvirkjun a pu conclure les contrats de produits dérivés de couverture sans garanties d'État. La déclaration contraire dans la lettre de suivi est une erreur que l'Islande n'a pas constatée à l'époque. En outre, le cadre juridique applicable n'oblige pas Landsvirkjun à obtenir une garantie de l'État pour conclure un contrat de produits dérivés. Landsvirkjun peut demander chaque année une garantie pour les produits dérivés de couverture jusqu'à une valeur nominale cumulée précise.

(17)

Se référant aux points 20, 24, 33 et 39 de la décision d'ouvrir la procédure (24), l'Islande explique que les garanties ont été accordées par le ministre des finances et des affaires économiques et non pas par l'unité Gestion de la dette publique (ci-après l'«unité GDP»), qui est une unité de la Banque centrale relevant des opérations de trésorerie et de marché. L'unité GDP est chargée de certaines tâches liées aux garanties d'État, mais cela ne signifie pas qu'elle est chargée de les accorder (25).

(18)

L'Islande ne conteste pas le fait que les garanties d'État en question sont imputables à l'État ni que, s'il est conclu à l'existence d'un avantage sélectif, elles sont susceptibles de fausser la concurrence et d'affecter les échanges entre les parties contractantes de l'accord EEE.

(19)

Toutefois, l'Islande conteste la conclusion préliminaire de l'Autorité (26) selon laquelle les garanties en question pourraient conférer un avantage à Landsvirkjun.

(20)

Selon l'Islande, les garanties en question sont des garanties de recouvrement qui n'ont pas de valeur spécifique pour Landsvirkjun. La possibilité de recouvrement auprès de l'État n'est que théorique. L'Islande affirme que Landsvirkjun conclut des contrats de produits dérivés à des fins de couverture uniquement, c'est-à-dire pour réduire son risque financier lié aux opérations financières sous-jacentes. Il s'agit là d'une exigence de l'État, en tant que propriétaire, ainsi que de la politique de gestion des risques de Landsvirkjun, qui est définie par le conseil d'administration de cette dernière. L'Islande fait également valoir que Landsvirkjun conclut des contrats de produits dérivés sans garantie de l'État à des conditions identiques à celles des contrats garantis.

(21)

Faisant référence au point 65 de la décision d'ouvrir la procédure (27), l'Islande fait valoir que les garanties en question relevaient du cadre législatif qui était soumis à la décision no 302/09/COL de l'Autorité, avant et après les modifications qui ont suivi cette décision. L'Islande fait état d'une correspondance entre les autorités islandaises et l'Autorité confirmant cette explication.

(22)

Le cadre législatif dans lequel les garanties de l'État sont accordées à Landsvirkjun est fondé sur la loi sur les garanties de l'État (29) et la loi relative à Landsvirkjun. Landsvirkjun avait déjà été créée en tant que société de partenariat en vertu de la loi relative à Landsvirkjun applicable précédemment (30).

(23)

Conformément à l'article 1er de la loi sur les garanties de l'État, l'État ne peut jamais accorder une garantie sans base juridique (31). Dans le cas de Landsvirkjun, la base juridique des garanties d'État est la loi relative à Landsvirkjun. En vertu de cette loi, avant et après la procédure d'aide existante, la garantie des propriétaires est une garantie de recouvrement. En outre, les garanties sont accordées par le ministre des finances et des affaires économiques et non pas par l'unité GDP.

(24)

Une garantie de recouvrement diffère des règles de responsabilité normalement applicables aux propriétaires de sociétés de partenariat. En vertu de la loi no 50/2007 sur les sociétés de partenariat, les propriétaires sont responsables des obligations de la société de partenariat sur la base d'une garantie directe, illimitée et inconditionnelle, et donc sans limitation, pour toutes les obligations de la société.

(25)

En vertu d'une garantie de recouvrement, un créancier doit épuiser toutes les voies de recours légales contre Landsvirkjun avant de se retourner contre l'État. En pratique, cela signifie que le créancier doit prouver que le débiteur est insolvable, conformément aux principes généraux du droit islandais. Le créancier devrait donc avoir procédé à une saisie infructueuse ou avoir entamé officiellement les procédures (ou en avoir fait partie avec d'autres) prévues par la loi sur la faillite avant de se retourner contre le garant (32). En raison de la lourdeur et de la longueur de la procédure et de l'obligation d'épuiser tous les moyens à l'égard de la société avant que le garant puisse être mis en cause, une garantie de recouvrement a beaucoup moins de valeur pour les créanciers. Landsvirkjun renvoie également à la pratique antérieure de l'Autorité à cet égard (33).

(26)

En ce qui concerne les contrats de produits dérivés en question qui étaient couverts par une garantie d'État, ces contrats concernaient des obligations financières sous-jacentes (prêts ou obligations) qui avaient été contractées avant la mise en œuvre de la mesure appropriée dans le cadre de la procédure d'aide existante (34).

(27)

Landsvirkjun affirme qu'elle structure son financement en parfaite conformité avec les pratiques en vigueur dans les pays de l'OCDE pour les grandes entreprises et que les contrats de produits dérivés font partie intégrante de la gestion des risques. Landsvirkjun conclut des conventions-cadres ISDA (35) avec des contreparties, qui définissent les conditions standard applicables à toutes les opérations sur produits dérivés conclues entre ces parties (36).

(28)

Landsvirkjun a des obligations financières libellées en USD et dans d'autres devises, à taux d'intérêts fixes ou variables (37). Elle est donc exposée aux risques de change et de taux d'intérêt. Landsvirkjun couvre ces risques en utilisant des contrats de produits dérivés pour convertir les obligations financières libellées dans une devise autre que l'USD (sa devise fonctionnelle depuis 2008) en USD et les obligations financières à taux d'intérêt variables en obligations financières à taux d'intérêt fixes.

(29)

Landsvirkjun n'utilise les contrats de produits dérivés qu'à des fins de couverture (38). Landsvirkjun ne conclut pas de contrats de produits dérivés à des fins spéculatives ou d'arbitrage (39). Son propriétaire, l'État, a également imposé à Landsvirkjun de limiter l'utilisation des contrats de produits dérivés aux seules fins de couverture. Landsvirkjun a soumis des documents internes et des lettres de son propriétaire pour confirmer ces allégations (40).

(30)

Landsvirkjun explique également qu'elle a pour règle de conduite de n'utiliser aucune garantie, privée ou publique, pour aucune opération. À la suite des modifications apportées au système de garantie de l'État, Landsvirkjun a commencé à négocier le renouvellement des contrats de produits dérivés garantis, la dernière garantie de l'État ayant été supprimée en juillet 2017 (41). Landsvirkjun est en mesure de conclure et conclut effectivement des contrats de produits dérivés sans garantie de l'État. Landsvirkjun a également fourni des éléments de preuve montrant que la suppression des garanties d'État n'a pas entraîné de modifications des conditions économiques des contrats de produits dérivés (42).

(31)

Landsvirkjun est d'avis qu'aucun avantage n'a été accordé par l'intermédiaire des garanties d'État pour les contrats de produits dérivés en question.

(32)

Un instrument dérivé de couverture réduira par définition l'exposition au risque, ce qui devrait entraîner une réduction de la prime payée pour la garantie associée à l'opération sous-jacente. Landsvirkjun rappelle que la modification des contrats de produits dérivés en cours afin d'éliminer la garantie de l'État n'a entraîné aucun coût supplémentaire pour la société. Les conditions et les exigences relatives au financement de Landsvirkjun avec ou sans garantie de l'État n'ont pas changé (43).

(33)

Landsvirkjun a présenté deux rapports sur l'incidence des garanties de l'État sur les contrats de produits dérivés (44). Selon ces rapports, l'avantage économique des garanties de l'État sur le portefeuille de produits dérivés était inexistant.

(34)

Landsvirkjun explique également qu'entre 2010 et 2017, sa trésorerie se situait entre 142 et 287 millions d'USD. Cette position de trésorerie élevée a été détenue à des fins de gestion du risque de liquidité, c'est-à-dire comme tampon en cas de risque imprévu. Une forte liquidité génère des coûts d'opportunité qui sont directement liés aux primes actuellement versées à l'État. Au lieu de détenir les fonds en caisse, la société aurait pu racheter des obligations sur le marché et/ou des prêts prépayés/amortis auprès de leurs créanciers. Cela permettrait d'économiser non seulement les intérêts, mais aussi les frais de garantie de [0,1-2] % que Landsvirkjun paie actuellement pour les obligations et les prêts garantis.

(35)

L'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE est libellé comme suit:

«Sauf dérogations prévues par le présent accord, sont incompatibles avec le fonctionnement du présent accord, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les parties contractantes, les aides accordées par les États membres de la CE ou par les États de l'AELE ou accordées au moyen de ressources d'État, sous quelque forme que ce soit, qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.»

(36)

La qualification d'aide d'État d'une mesure au sens de cette disposition nécessite donc que les conditions cumulatives suivantes soient remplies: i) la mesure doit être accordée par l'État ou au moyen de ressources publiques; ii) elle doit conférer un avantage à une entreprise; iii) elle doit favoriser certaines entreprises; et iv) elle doit être susceptible de fausser la concurrence et d'affecter les échanges (45). L'Autorité juge utile de commencer son évaluation par la question de savoir si les garanties relatives aux contrats de produits dérivés concernés ont conféré un avantage à Landsvirkjun.

(37)

L'Autorité partage l'avis des autorités islandaises et de Landsvirkjun selon lequel les garanties en question relèvent de la législation islandaise sur les garanties d'État, y compris la loi relative à Landsvirkjun, qui était soumise à la procédure d'aide existante (46).

(38)

La présente procédure formelle d'examen engagée par la décision d'ouverture a une portée plus étroite que la procédure d'aide existante en ce sens qu'elle ne couvre que l'application de la loi relative à Landsvirkjun aux garanties d'État pour certains contrats de produits dérivés.

(39)

Dans sa décision d'ouvrir la procédure, l'Autorité s'est demandé si les garanties remplissaient les conditions b), c) et d) du point 3.2 (47) des lignes directrices concernant les garanties, ce qui permettrait d'exclure l'existence d'une aide (48).

(40)

Sans préjudice de la question de savoir si les conditions énoncées dans les lignes directrices concernant les garanties pour l'exclusion des aides d'État sont remplies, comme expliqué ci-dessous, et sur la base des informations fournies par l'Islande et Landsvirkjun au cours de l'examen formel, l'Autorité estime que les garanties d'État en question n'ont pas procuré un avantage à Landsvirkjun (49).

(41)

Au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE, l'avantage est un avantage économique qu'une entreprise n'aurait pas pu obtenir dans les conditions normales du marché, c'est-à-dire en l'absence d'intervention de l'État (50). L'Autorité a estimé à plusieurs reprises qu'une garantie pouvait constituer un avantage au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE (51).

(42)

Une garantie de l'État présente l'avantage de faire supporter par l'État le risque associé à la garantie. Or cette prise de risque devrait normalement être rémunérée par une prime appropriée (52). Toutefois, selon les lignes directrices concernant les garanties, «si une garantie individuelle ou un régime de garanties accordés par l'État n'apportent aucun avantage à une entreprise, ils ne constituent pas des aides d'État» (53). Les points 3.2 à 3.5 des lignes directrices concernant les garanties énoncent les conditions d'exclusion des aides dans les garanties individuelles et les régimes de garantie. Selon le point 3.6 des lignes directrices concernant les garanties, «le non-respect de l'une quelconque des conditions prévues aux points 3.2 à 3.5 n'implique pas que la garantie ou le régime de garanties est automatiquement qualifié d'aide d'État».

(43)

Après le 1er janvier 2010, Landsvirkjun a réussi à négocier avec les contreparties aux contrats de produits dérivés la suppression des garanties d'État, la dernière garantie de ce type ayant été supprimée en juillet 2017 (54). Comme le montrent les éléments de preuve fournis au cours de l'examen formel, la suppression des garanties de l'État n'a pas modifié les conditions économiques des contrats de produits dérivés (55).

(44)

Selon l'Autorité, le fait que les contreparties étaient disposées à supprimer les garanties d'État sans demander de meilleures conditions économiques indique que les garanties n'ont procuré aucun avantage à Landsvirkjun.

(45)

En outre, Landsvirkjun n'a pas eu recours à des garanties privées et, d'après les informations fournies au cours de la procédure formelle d'examen, il n'est pas possible d'établir un prix de marché pour les garanties sur produits dérivés de couverture.

(46)

Afin de quantifier l'avantage potentiel conféré par une garantie (lorsqu'un prix de marché ne peut pas être établi), les lignes directrices concernant les garanties prévoient une comparaison des conditions économiques d'une opération avec et sans garantie (56).

(47)

La suppression des garanties d'État en question n'a pas modifié les conditions économiques des contrats de produits dérivés concernés. Les garanties ne peuvent donc être considérées comme constituant un avantage pour Landsvirkjun. En outre, l'Autorité ne dispose d'aucune indication ou information permettant de penser que les conditions économiques des contrats de produits dérivés concernés auraient été différentes sans les garanties d'État au moment où elles ont été effectivement accordées. Par conséquent, l'Autorité doit supposer que la suppression (ou l'inexistence) des garanties d'État n'a pas modifié les conditions économiques des contrats de produits dérivés concernés à un moment donné pendant la durée de vie desdites garanties.

(48)

La conclusion selon laquelle les garanties sur les contrats de produits dérivés en question n'ont pas conféré d'avantage à Landsvirkjun est également étayée par les rapports visés au considérant 33. En particulier, Zanders (société de conseil spécialisée dans les services financiers) a examiné, pour le compte de Landsvirkjun, un échantillon de produits dérivés détenus par Landsvirkjun et a calculé les marges correspondantes pour ces contrats de produits dérivés (57). Le rapport a révélé que ces marges, qui se situaient entre [(–)2-2] et [10-15] points de base, étaient conformes aux marges observées pour des contrats de produits dérivés similaires détenus par des sociétés ayant une notation de crédit comparable qui, contrairement à Landsvirkjun, ne bénéficiaient pas d'une garantie de recouvrement. Sur cette base, le rapport Zanders conclut que, en moyenne, il n'y a pas d'avantage de prix entre Landsvirkjun et d'autres sociétés du fait de la garantie de recouvrement. En conséquence, le rapport conclut que Landsvirkjun n'a tiré aucun avantage économique d'une telle garantie.

(49)

Un rapport d'une autre société de conseil, Summa Consulting slf, a fait observer, en ce qui concerne l'établissement du prix des produits dérivés de couverture, que «compte tenu de la solidité du bilan, de la bonne situation de liquidité et de la qualité du crédit de Landsvirkjun, il est peu probable qu'une garantie d'État ou son absence aura des effets significatifs sur le prix des contrats de produits dérivés que Landsvirkjun conclura» (58).

(50)

En outre, Landsvirkjun a utilisé les contrats de produits dérivés garantis exclusivement à des fins de couverture, c'est-à-dire pour convertir ses obligations financières libellées dans une devise autre que l'USD (sa monnaie fonctionnelle depuis 2008) en obligations financières libellées en USD et ses obligations financières à taux variable en obligations financières à taux fixe (59). Selon les informations communiquées au cours de la procédure formelle d'examen, la mise en œuvre des mesures appropriées dans le cadre de la procédure d'aide existante a conduit à limiter les garanties de l'État à 80 % de la valeur des contrats de produits dérivés en question, et les garanties sur les instruments dérivés de couverture étaient limitées par une valeur nominale cumulative spécifique (60). Par conséquent, ni Landsvirkjun ni l'État en tant que garant ne peuvent être considérés comme ayant été exposés à des responsabilités illimitées au titre de ces garanties.

(51)

En outre, les garanties en cause sont, selon l'article 1er de la loi relative à Landsvirkjun, des garanties de recouvrement. En vertu d'une garantie de recouvrement, un créancier doit épuiser toutes les voies de recours légales contre Landsvirkjun avant de se retourner contre l'État (61). L'Autorité a conclu précédemment que, sans exclure l'avantage, ce type de garantie comporte un risque moindre (62). Comme le montre Landsvirkjun, au cours de chacun des exercices 2010 à 2017, la trésorerie et les équivalents de trésorerie de la société ont dépassé les pertes comptabilisées au titre des produits dérivés garantis (63). Les risques éventuels pour le garant étaient, de ce fait, réduits.

(52)

Comme expliqué au considérant 36, pour qu'une mesure constitue une aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE, les quatre conditions doivent être cumulativement remplies. Étant donné que les garanties en question ne confèrent pas d'avantage à Landsvirkjun, il n'est pas nécessaire de procéder à une évaluation au regard des autres conditions.

(53)

Sur la base de l'évaluation qui précède, l'Autorité conclut que les garanties d'État accordées à Landsvirkjun pour des contrats de produits dérivés destinés à couvrir les risques de change et de taux d'intérêt de Landsvirkjun, dont la dernière a été supprimée en juillet 2017, ne constituent pas une aide d'État au sens de l'article 61, paragraphe 1, de l'accord EEE,