3.5.2011   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 132/3

1.1

Le CESE remercie la Présidence hongroise de lui avoir donné la possibilité de rendre un avis sur les principales questions relatives aux développements des possibilités des consommateurs européens dans le cadre du marché intérieur et d’ainsi contribuer aux travaux de la présidence de l’UE pendant le premier semestre 2011.

1.2

Le CESE considère qu’il est indispensable de relancer la discussion sur les bases d’une nouvelle approche de la politique des consommateurs à l’horizon de 2030 et exprime ses vœux pour que la Présidence hongroise, les autres institutions et les partenaires sociaux acceptent de relever ce défi.

1.3

Le Comité se réjouit de ce que le Conseil ait approuvé une approche commune sur le droit des consommateurs le 24 janvier 2011, mais considère avec appréhension l'évolution postérieure enregistrée au Parlement européen, raison pour laquelle il invite instamment la Présidence hongroise à maintenir le cap fixé par le Conseil et à veiller à ce que le résultat final puisse rétablir la confiance des consommateurs.

1.4

Quant à la révision de la directive relative aux pratiques commerciales déloyales, le CESE recommande à la Présidence hongroise de réfléchir davantage au problème de l’harmonisation totale dès le début des discussions, après une étude d’impact et la prise en considération de l’affaiblissement conséquent du niveau de protection des consommateurs dans les États membres qui l’ont transposée.

1.5

En ce qui concerne un instrument judiciaire pour une action de groupe au niveau de l’UE, le CESE demande à la Présidence hongroise de faire preuve de courage politique pour qu’il soit adopté sans délai, d’autant que de nombreuses études ont déjà établi la pertinence et la faisabilité d’un tel projet.

1.6

En ce qui concerne la révision de la directive «voyages à forfait» et de la législation relative aux droits des passagers aériens, le CESE recommande à la Présidence hongroise de les traiter de concert et de définir les droits, obligations et responsabilités en cas de conflits ou de prestation défectueuse ou trompeuse.

1.7

Dans le cadre du marché intérieur des services financiers à détail, le CESE recommande à la Présidence hongroise d’aller de l’avant dans les dossiers relatifs aux services bancaires minimum pour tous les citoyens européens, au système de paiement électronique fiable et identique dans tous les États membres, à la définition stricte de la responsabilité des banques dans les octrois de crédit, au système uniforme d’assurance dans tout l’espace européen, la typologie de clauses abusives et de pratiques commerciales déloyales spécifiques aux services financiers, la comparabilité des frais bancaires, la garantie des dépôts, et l’obligation renforcée de conseil sur les produits financiers complexes. Renforcer la surveillance financière est un minimum au regard de la crise financière que nous continuons de traverser.

1.8

Dans le cadre de l’Agenda numérique la Présidence hongroise sera appelée à prendre des décisions urgentes quant à une définition précise des droits fondamentaux des consommateurs dans le monde numérique, à la révision de la directive-cadre sur la protection des données et la protection du droit d’auteur, dans l’espace numérique.

1.9

Enfin, en ce qui concerne la mise en œuvre des nouvelles dispositions du Traité et de la Charte des droits fondamentaux sur les services d'intérêt général (SIG), le CESE appelle à la Présidence hongroise à poursuivre de façon active le chemin ouvert par les conclusions du Conseil des 6 et 7 décembre 2010 de façon à ce que les SIG ne soient pas oubliés de la mise en œuvre de la Stratégie 2020.

1.10

La Présidence hongroise a retenu en particulier le cas du commerce transfrontalier de proximité ou de voisinage, dont aucune étude ne permet à ce jour d’évaluer les conséquences dans les États membres. La première chose que le CESE recommande à la Présidence hongroise est de demander à la Commission une analyse statistique précises de ces transactions, puis de commander les études indispensables pour déterminer si ce type de commerce revêt une spécificité justifiant une approche juridique au plan européen, et enfin d’évaluer les besoins des consommateurs dans ce type de commerce (information, langue des contrats, comparabilité des prix si une des monnaies n’est pas l’Euro, taux de change, commissions et charges bancaires, etc.) et sur le moyen le plus efficace d’y pourvoir au niveau local.

2.1

Le CESE se réjouit que la Présidence hongroise lui ait demandé un avis exploratoire sur un de ses thèmes de prédilection les plus récurrents de ces vingt dernières années. En effet, dans son avis d’initiative sur le «Marché unique et protection des consommateurs: opportunités et obstacles» du 7 novembre 1995 (1), le CESE faisait une synthèse de tous les avis précédents qui avaient déjà traité du sujet, tout en y énonçant cette problématique ainsi que les principales préoccupations quant aux obstacles et difficultés rencontrés par des consommateurs pour profiter pleinement du marché unique. Malheureusement la plupart des questions soulevées dans cet avis reste malheureusement encore d’actualité.

2.2

La réalisation du marché unique, un des plus grands projets stratégiques pour l’Europe, lancé par Jacques Delors, et ce avec une date précise d’achèvement, est encore en cours de réalisation, alors que plus de 30 ans se sont écoulés. La récente publication du «Single Market Act» atteste de cet état de fait. Le Comité a toujours milité en faveur d’un marché unique à «caractère instrumental» au bénéfice du citoyen-consommateur. D’ailleurs une politique européenne du consommateur, claire, cohérente et complète doit encore être adoptée.

2.3

La demande de la Présidence hongroise, qui honore le CESE, a donc toute sa raison d’être, et lui permet de contribuer aux travaux prévus, dans le cadre du Programme de la Commission pour le premier semestre de 2011, dans la lignée des travaux menées par les dernières Présidences, dont notamment la Présidence Belge.

2.4

Cet avis exploratoire sera aussi pour le CESE, l'opportunité de rendre hommage au conseiller hongrois Istvan Garai, dirigeant d’une prestigieuse organisation hongroise de consommateurs, grand défenseur de leurs intérêts et de leurs droits et rapporteur d’importants avis sur le sujet, et malheureusement décédé en 2008 dans le plein exercice de ses fonctions.

3.1

La durée d’une seule présidence est trop courte pour permettre l'élaboration transparente et participative des lignes directrices d’une quelconque politique, l’évaluation ex ante de son impact, son adoption démocratique par les institutions de l'UE, sa mise en œuvre par les États membres et son évaluation ex post.

3.2

Les programmes stratégiques quinquennaux, d'ailleurs la plupart du temps influencés par des raisons purement conjoncturelles sont eux aussi insuffisants, s'ils ne sont pas inscrits dans une politique plus visionnaire. La Stratégie 2007/2013, adoptée le 13 juillet 2007 et en pleine exécution, en est un bon exemple de ce que le CESE a déjà dénoncé.

3.3

La Stratégie 2020 elle-même devrait avoir pour but principal la promotion et la protection des consommateurs, or ce n'est pas le cas.

3.4

La seule esquisse d'une approche politique de ce genre remonte à 1985, avec la dénommée «Nouvelle Impulsion», lancée par Jacques Delors et reprise et développée par la commissaire Emma Bonino (1995/1999). Malheureusement, faute de volonté politique et sauf quelques réalisations emblématiques, les objectifs escomptés n'ont pas été atteints.

3.5

Le défi majeur qu’une présidence de l’UE pourrait relever serait justement de lancer les fondements et les lignes directrices d'une politique de promotion et de protection des consommateurs à l’horizon de 2030, suivant l’exemple du Rapport Gonzalez, mais sachant qu’on est déjà en retard vis-à-vis d’autres initiatives stratégiques (Stratégie 2020, Single Market Act, Smart Regulation, etc.).

3.6

Les grands axes de cette politique à moyen et long terme seraient notamment:

3.7

Ce dernier point mérite une réflexion particulière, faute d'avoir été appréhendé de façon systématique au plan européen. En effet, la définition de principes généraux et de lignes directrices pour l’organisation et la représentation participative des consommateurs, est demandée depuis longtemps, que ce soit par les autorités publiques des États membres chargées de la protection des consommateurs, ou les organisations et associations de défense des consommateurs. Une systématisation selon des principes uniformes pour la représentation des consommateurs dans tous les États membres, notamment dans les régulateurs des différents secteurs, contribuerait autant à la crédibilité des organisations concernées, qu'à l'efficacité de la protection des consommateurs.

4.1

Dans un marché unique totalement abouti le consommateur devrait pouvoir exercer pleinement les droits qui lui sont reconnus dans «l'acquis communautaire» où qu'il se trouve dans l'UE, et ce dans les mêmes conditions dont il dispose dans son propre pays. Pourtant, ni les différentes politiques des consommateurs, ni les initiatives en cours n’offrent de réponse satisfaisante quant aux attentes légitimes des consommateurs.

4.2

L’agenda politique de la Présidence hongroise comprend des objectifs importants dont certains se poursuivront bien sûr au cours des présidences à venir.

4.3

Tout d'abord en ce qui concerne la proposition de directive «droits des consommateurs», le CESE avait considéré (3) qu'elle devrait être reformulée pour se limiter à certains principes fondamentaux sur les droits à l'information et le droit de rétractation dans le cas des ventes en dehors des établissements commerciaux et des ventes à distance et supprimer les points relatifs aux clauses abusives, aux ventes et garanties de biens.

4.4

Prenant acte de l’évolution de la pensée de la Commission, illustrées par les dernières interventions publiques de la Commissaire Reding, le CESE constate que le 24 janvier dernier le Conseil a adopté une position exactement conforme à son avis, ce dont il se félicite. Cependant, à la lumière de l'évolution récente de la question au PE et des positions contradictoires adoptées par la commission IMCO et la commission JURI, et dans la perspective du dénouement prévu pour les prochains mois, le CESE invite instamment la Présidence hongroise à maintenir fermement le cap tracé lors du Conseil AGRI de janvier dernier, en l’articulant de façon réaliste avec le futur cadre commun de référence en matière de contrats européens (CFR), comme préconisé dans l’avis du CESE (4).

4.5

Quant à la révision de la directive relative aux pratiques commerciales déloyales, le CESE constate que sa transposition tardive dans la plupart des États membres s’est avérée déplorable, comme il l'avait prédit dans son avis (5). La Cour de justice elle-même est allée en ce sens.

4.6

Le CESE recommande donc à la Présidence hongroise, de s’appuyer sur les études démontrant l’affaiblissement conséquent du niveau de protection des consommateurs et des conséquences engendrées dans le cadre de la concurrence dans les États ayant transposé la directive sur les pratiques déloyales, pour réfléchir davantage sur le bien fondé d'une utilisation non ciblée du principe de l’harmonisation totale, et ce dès le début des discussions portant sur la révision de ladite directive.

4.7

En ce qui concerne un instrument judiciaire pour une action de groupe au niveau communautaire, le CESE prend acte de l’intention de la Commission de relancer le débat moyennant une nouvelle consultation des parties intéressées, mais il s’interroge sur l’existence d’une réelle volonté politique d’aboutir à un résultat concret, après une trentaine d’années de débats, consultations, rapports, avis, Livres verts et Livres blancs, communications et résolutions, études, conférences et symposiums en tous genres.

4.8

Le CESE a adopté dans plusieurs avis, anciens comme récents, une position très nette en faveur d’un instrument judiciaire européen permettant aux consommateurs qui s’estiment victimes d’un préjudice collectif de déclencher collectivement une action judiciaire pour obtenir réparation. Il s’inscrirait pleinement dans le droit judiciaire européen et devrait pouvoir rendre effective l’indemnisation des préjudices collectifs matériels et/ou moraux (système opt-out) causés à des consommateurs de n’importe quel État-membre, et ce dans des conditions identiques. Si la Présidence hongroise adoptait cette position, les consommateurs, mais aussi d’autres titulaires de droits collectifs pourraient en tirer un grand bénéfice, ce qui profiterait aussi à la réalisation du marché unique et à une concurrence loyale.

4.9

En ce qui concerne la révision de la directive «voyages à forfait», le CESE n’a pas encore été saisi d’une demande d'avis. La Commission aurait l’intention de présenter une proposition début de 2011 et a déjà commencé à recueillir des idées pour la révision éventuelle de la législation relative aux droits des passagers aériens.

4.10

Sans préjuger des avis du CESE sur ces deux sujets, le CESE recommande à la Présidence hongroise de les traiter de concert afin de garantir une approche cohérente et d’étendre le champ d’application de la directive aux contrats de services de transports individuels ou collectifs, avec ou sans services associés, et de définir les droits obligations et responsabilités en cas de conflits ou de prestation défectueuse ou trompeuse. Les clauses abusives et les pratiques commerciales déloyales spécifiques dans ce secteur doivent en outre faire l’objet d'une attention particulière. Les conséquences des faillites des agences, des tour-opérateurs et compagnies aériennes mériteraient aussi un encadrement réglementaire très strict.

4.11

La réalisation du marché intérieur des services financiers au détail a fait quelques progrès – on rappellera la directive SEPA, suite à l’adoption de l’Euro, la directive MiFID, la directive CAD, et aussi les récentes propositions de la Commission du 12 juillet 2010 sur les systèmes de garanties des dépôts et les systèmes de compensation des investisseurs (6) – mais il reste encore beaucoup à faire: il manque une orientation politique d’ensemble, capable de réellement faire bénéficier les consommateurs et les PME du marché unique. La Commission a, elle-même, identifié les services financiers à détail comme «un secteur où les consommateurs se confrontent avec un nombre significatif de problèmes (7)».

4.12

Il s’agit d’un domaine où le CESE a été appelé à se prononcer à de multiples reprises que ce soit par saisines et/ou avis d’initiative, mais des solutions pérennes, pratiques et efficaces doivent encore être trouvées. On rappellera pour mémoire le crédit responsable et le surendettement (8) auxquels la directive «crédit à la consommation» n’a pas su répondre; l’échec des propositions sur le crédit hypothécaire alors que l’idée de son harmonisation est admise depuis des années, la fragilité des dispositions relatives aux paiements transfrontières et à l’utilisation des cartes de débit/crédit; l’absence de réelle mobilité des comptes bancaires et de services bancaires minimum universels, la faiblesse des normes pour faire face aux crises financières et assurer une compensation immédiate des pertes et des préjudices des clients des banques.

4.13

La crise économique et financière affecte encore lourdement les consommateurs et les petits investisseurs. Aussi l’élaboration de mesures pratiques comme la création d’un compte bancaire universel, de services bancaires minimum pour tous les citoyens européens, un système de paiement électronique fiable et identique dans tous les États membres, une définition stricte de la responsabilité des banques dans les octrois de crédit, seraient des pistes envisageables, sans oublier un système uniforme d’assurance dans tout l’espace européen, une typologie des clauses abusives et des pratiques commerciales déloyales spécifiques aux services financiers, la comparabilité des charges bancaires, une obligation renforcée de conseil sur les produits financiers complexes. De même, la supervision financière devrait être orientée vers les besoins des consommateurs, des mécanismes effectifs de résolution de litiges et de compensation en cas de perte ou de préjudice dus au dysfonctionnement des systèmes financiers (banques et assurances) devraient être établis.

4.14

Le CESE se réjouit de l’approche de la Commission quant aux droits des consommateurs dans l’environnement numérique, illustrée par l'«Agenda Numérique» dans le cadre de la Stratégie 2020 (9), mais beaucoup reste encore à faire pour que tout un chacun jouisse d’un service universel dans le cadre des télécommunications et de l’information; l’adoption rapide d’une nouvelle communication de la Commission serait la bienvenue et constituerait l’opportunité pour la Présidence hongroise d’adopter une position décisive au regard de la neutralité de l’Internet et de l’inclusion du «haut débit» dans le cadre du service universel, comme le CESE l’a déjà demandé dans le passé.

4.15

Le CESE porte un intérêt tout particulier à la reconnaissance et la protection des droits des consommateurs dans l’environnement numérique en général et pas uniquement dans le cadre du commerce électronique. Il faudra envisager rapidement non seulement la révision de la directive sur les aspects juridiques de l’e-commerce, mais trouver les réponses à apporter au faible développement du commerce électronique.

4.16

La Présidence hongroise sera aussi appelée à prendre des décisions urgentes quant à une définition précise des droits fondamentaux des consommateurs dans le monde numérique, mais aussi la révision de la directive cadre sur la protection des données, et la protection du droit d’auteur, dans l’espace numérique.

4.17

Enfin, le CESE appelle vivement de ses vœux que la Présidence hongroise donne suite aux Conclusions du Conseil EPSCO des 6/7 décembre 2010 sur les services sociaux d'intérêt général, de façon à ce que les recommandations du 3e Forum SSIG organisé par la Présidence belge les 26 e 27 octobre soient pleinement prises en considération et qu'elle contribue ainsi à mettre en œuvre les nouvelles dispositions du Traité de Lisbonne et de la Charte des Droits Fondamentaux sur les services d'intérêt général.

5.1

La Présidence hongroise a demandé l’avis du CESE sur une question que, bien qu’importante, n’a pas encore été l’objet d’études approfondies au niveau communautaire. Il s’agit du commerce transfrontalier de proximité ou de voisinage, à savoir les achats de biens et de services que les consommateurs font de chaque côté des frontières géographiques de leurs pays, soit entre États membres de l’UE soit avec des pays tiers.

5.2

Certains États membres avaient déjà étudié ce phénomène, dès avant même l’introduction de l’Euro, afin d’identifier le type d’échanges, le flux des devises, des prix, leurs conséquences sur les régions transfrontalières et sur la concurrence, etc.

5.3

Cependant aucune étude au plan européen ne permet d’évaluer la quantité et les conséquences des transactions interrégionales transfrontalières sur les États membres. En effet, ni la communication de la Commission de 1991 (10), ni le Livre vert sur le commerce de 1996 (11), ou le Livre blanc de 1999 (12) n’évoquent ce type de commerce. La première chose à demander à la Commission serait donc une topographie et une analyse statistique précises de ces transactions.

5.4

Néanmoins au début des années 90, la Commission et une sélection d'organisations régionales de consommateurs avaient créé un réseau de centres d’information et de conseil ayant pour objet de soutenir les consommateurs rencontrant des difficultés dans les échanges transfrontaliers: les Euroguichets. Ils se concentraient surtout sur l’information des consommateurs et étaient situés dans des villes frontalières.

5.5

En 2001, la Commission inaugura le réseau extrajudiciaire européen (EEJ-Net), sur la résolution extrajudiciaire des litiges. À l’époque onze Euroguichets de neuf États membres étaient en plus de leurs compétences traditionnelles, chargés d’offrir un conseil juridique aux consommateurs.

5.6

Puis, le Réseau des Centres européens des Consommateurs actuel (EEC Net) fut crée en janvier 2005 grâce à la fusion de EEJ Net et des Euroguichets.

5.7

La fusion des deux réseaux était logique au regard de l’introduction de l’Euro et du développement attendu du commerce électronique et des ventes à distance. Mais cette fusion a fait disparaître la localisation régionale des Euroguichets et leurs fonctions liées au commerce de proximité transfrontalière.

5.8

On devra ainsi se demander si ce type de commerce revêt encore aujourd’hui une spécificité justifiant une action particulière de l'Union.

5.9

On devra aussi s’interroger sur les besoins des consommateurs dans ce type de commerce (information, langue des contrats, comparabilité des prix si une des monnaies n’est pas l’Euro, taux de change, commissions et charges bancaires, etc.) et sur le moyen le plus efficace d’y pourvoir au niveau local.