16.12.2006   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 309/103

1.1

Conformément à l'article 9 de la décision du Conseil relative au système des ressources propres des Communautés européennes (1), la Commission a dû procéder avant le 1er janvier 2006 à un réexamen général du système des ressources propres prévu pour la période 2007-2013, en l'assortissant de propositions appropriées. Le Parlement européen a introduit une demande de révision des critères de contribution. La Commission, en accord avec le Conseil, a élaboré sa proposition et l'a soumise à examen.

1.2

Les institutions de l'UE ont étudié la proposition et le CESE l'a évaluée (ECO/148) à la lumière de ses propres avis antérieurs, attirant à plusieurs reprises l'attention sur le rapport essentiel existant entre les politiques communautaires et la politique budgétaire de l'Union.

1.3

Le Comité a abordé la question de l'application future des trois ressources propres ainsi que l'évaluation de la proposition relative à la création d'une ressource propre, directe de l'Union européenne formulée dans le document de la Commission.

1.4

Le CESE a présenté un historique de la formation des ressources propres ainsi que les adaptations dont elles ont fait l'objet, a fait l'analyse de la «quatrième ressource», et a évalué la correction britannique, ainsi que la correction généralisée.

1.5

Au mois de décembre 2005, pendant la présidence britannique, le Conseil de l'UE est arrivé à un accord politique au cours de l'évaluation des perspectives financières pour la période 2007-2013. Modifiant sa décision antérieure, il a formulé de nouvelles orientations. Il a par ailleurs invité la Commission à élaborer une nouvelle décision et à modifier le document de travail sur la correction britannique qui l'accompagne, ainsi que sa proposition antérieure relative à la correction généralisée.

1.6

Malgré la proposition modifiée de la Commission, le CESE maintient les observations finales de ses avis antérieurs, la proposition avancée n'impliquant pas de changements fondamentaux, mais résultant seulement de négociations politiques. Toutefois, la modification du mode de calcul du rabais britannique, inchangé depuis 20 ans, représente une avancée historique en ce sens qu'elle est susceptible de constituer un premier pas vers la suppression de cette correction.

2.1

Notre comité, en tant qu'acteur dynamique et actif, contribue considérablement à combler le fossé séparant les citoyens des institutions européennes, aussi bien au niveau de l'Union qu'à celui des États membres. Le Comité fait office d'intermédiaire, donne son avis quant aux objectifs formulés dans les documents de la Commission relatifs à la période de réflexion et favorise la participation active des citoyens en vue de mettre en œuvre les politiques de l'Union (Plan d'action, Plan D, Livre blanc sur une politique de communication européenne).

2.2

Conformément à ces documents, les citoyens de l'Union ont le droit de savoir ce que fait l'UE et pourquoi. Dans son avis sur la période de réflexion, le CESE a formulé les attentes des citoyens concernant le contenu adéquat à donner aux politiques relatives à l'avenir de l'UE. Dans ce contexte, il se félicite de l'accord interinstitutionnel intervenu le 4 avril 2006, qui prévoit une augmentation du montant du cadre financier pour la période 2007-2013 par rapport à l'accord initial du Conseil européen. Il constate toutefois que cette hausse reste limitée et que ces perspectives financières ne permettent pas une réalisation des objectifs qui soit pleinement à la hauteur des ambitions. Il renvoie à cet égard à son avis antérieur (2).

3.1

L'élargissement de 2004 constitue un événement historique. Il a en effet permis de réunir à nouveau plus de 450 millions d'Européens après 50 années de séparation. Il a par ailleurs rendu indispensable de consentir à des efforts importants au niveau du système institutionnel en vigueur dans une Europe qui ne comptait jusqu'alors que quinze membres. L'adoption des politiques communautaires dans le cadre d'une UE s'élargissant à 25, et bientôt à 27 membres, la définition et la création des ressources nécessaires ont mis la collaboration entre les «anciens» et les «nouveaux» à rude épreuve. Dans le cadre de ce processus, la Communication de la Commission datant de 2004 et intitulée «Construire notre avenir commun — Défis politiques et moyens budgétaires de l'Union élargie — 2007-2013», ainsi que la proposition de la Commission qu'elle a inspirée, relative aux perspectives financières 2007-2013, auraient contribué à la réalisation des objectifs de cet avenir commun.

3.2

L'adoption de la Communication de la Commission a formé le point de départ de la décision relative aux perspectives financières. La prise de position du Parlement européen a été guidée par les priorités de l'Union. La décision du Conseil européen imposait une hiérarchisation plus stricte concernant les exigences en matière de dépenses et les dépenses nécessaires.

3.3

Le budget de l'UE est restreint par rapport aux budgets nationaux, qui absorbent en moyenne 45 % du revenu national, alors que le budget communautaire excède à peine 1 %. La Commission a recommandé que le plafond des ressources dans le cadre des perspectives financières 2007-2013 reste fixé à 1,24 % du revenu national brut (RNB).

3.4

Il n'est simplement pas réaliste d'attendre plus d'Europe pour moins d'argent. Les nouvelles politiques communautaires requièrent une couverture financière supplémentaire. Les dépenses relatives aux politiques défendant la valeur ajoutée de l'UE et proposées dans le cadre des nouvelles perspectives financières ont été définies à l'aune de la triple exigence de performance, d'efficacité et de synergie.

3.5

Pour atteindre les objectifs, il convient de s'appuyer sur des lignes directrices prévoyant davantage de transparence financière, des dépenses plus ciblées, une plus grande efficacité ainsi qu'une évaluation plus performante de la valeur ajoutée de l'Union.

3.6

La transparence insuffisante de la structure des ressources propres, son autonomie financière limitée, sa complexité et son opacité ont rendu de plus en plus pressante la nécessité de la modifier. Le mécanisme d'ajustement appliqué exclusivement au cas de la Grande-Bretagne depuis le milieu des années 80 a suscité une demande de correction généralisée ou de modification du système.

4.1

Comme l'avait également reconnu le Conseil européen dans ses conclusions de décembre 2004, les perspectives financières sont étroitement liées au problème des ressources propres, au mécanisme de correction et à la nécessité d'adapter le système existant.

4.2

Le Conseil européen de mars 2005 a réaffirmé les objectifs de la stratégie de Lisbonne et a placé la croissance de l'économie et de l'emploi au cœur de celle-ci pour les années à venir.

4.3

Lors du sommet informel d'octobre 2005 à Hampton Court, ce n'est pas du modèle social européen dont il a été question, mais bien des défis de la mondialisation. Les nouvelles perspectives financières de l'Union pour 2007-2013 devront refléter de nouvelles priorités: la recherche et le développement, l'innovation, l'énergie, la politique, l'éducation (y compris l'investissement dans l'enseignement supérieur), la promotion de l'immigration régionale à des fins économiques et la gestion des changements démographiques.

4.4

Le Conseil européen de décembre 2005 a approuvé le cadre budgétaire de l'Union pour la période 2007-2013. Tenant compte de cet accord politique et se basant sur la proposition modifiée de la Commission, l'accord interinstitutionnel signé par le Parlement européen, le Conseil et la Commission fixe le cadre financier septennal. La conclusion de l'accord dépendait fondamentalement de l'issue du dialogue conduit avec le Parlement européen. La structure du cadre financier ne satisfait que partiellement à la double exigence de financement des nouveaux défis auxquels l'UE fait face d'une part, et de couverture des besoins budgétaires découlant de l'élargissement d'autre part.

4.5

Le Conseil de décembre 2005 a décidé que le réexamen du système des ressources propres devait également être finalisé lors de l'examen des perspectives financières pluriannuelles portant sur l'ensemble des recettes et des dépenses de l'Union et arrivant à son terme en 2008-2009. Cette disposition figure dans l'Accord interinstitutionnel depuis mai 2006.

4.6

La Commission a proposé l'élaboration d'un livre blanc faisant le point sur le cadre financier, les recettes et les dépenses. Il est demandé que le système actuel des ressources propres de l'Union européenne soit remplacé par des recettes plus transparentes et plus indépendantes. La Commission prend acte de l'intention du Parlement européen d'organiser une conférence à laquelle participeraient les parlements nationaux. Le CESE fait part de sa volonté d'être associé à cette démarche.

5.1

Une évaluation complète de ce système ne pourra se faire sans une présentation de l'évolution du budget de l'intégration européenne. Cette évolution peut être décomposée en quatre périodes entre 1957 et 2006:

Depuis le commencement, ce sont la réalisation des objectifs communs et la poursuite des intérêts des États membres qui ont déterminé les budgets au cours de l'histoire de l'intégration européenne.

Dans l'ensemble, on peut observer qu'au cours de la période des deux premiers cadres financiers, la croissance des crédits d'engagement a progressé parallèlement à l'évolution des politiques communautaires, ce qui a été déterminant pour les cadres budgétaires de la Communauté.

5.2

Lors du débat autour de l'Agenda 2000, sous le mot d'ordre de la «stabilisation des dépenses», les contributeurs nets au budget de l'Union sont parvenus à obtenir la réduction de la marge de manœuvre budgétaire. Pour justifier cette stabilisation des dépenses, ils ont invoqué la nécessité de se plier à la discipline budgétaire prévue par le pacte de stabilité et de croissance.

5.3

Depuis l'échec du sommet de juin 2005, le réexamen des dépenses et des ressources propres du budget communautaire est devenu une question cruciale. Les ressources propres n'ont cependant pas encore fait l'objet d'un débat de fond. À l'initiative de la présidence britannique, une clause de réexamen a été adoptée, sur la base de la proposition présentée en juin 2005 par la Commission européenne, que la présidence luxembourgeoise avait déjà intégrée dans ses propositions finales. La teneur de la clause de réexamen et l'échéance prévue pour les réformes à appliquer divisèrent les États membres. Le débat sur l'avenir du budget communautaire qui eut lieu dans le cadre du réexamen vit à nouveau s'opposer des opinions dominées par les positions de contributeur des États membres. Il était clair que les grandes réformes n'interviendraient pas avant 2013.

5.4

En procédant à un examen purement comptable du rapport des États membres au budget de l'Union, ne prenant en compte que le solde net des dépenses allouées et des contributions, on trouve des différences considérables et extrêmement trompeuses. Les positions de bénéficiaires ou de contributeurs nets ne révèlent rien quant au gain généré au niveau européen, c'est-à-dire la contribution des politiques communautaires à l'augmentation additionnelle du revenu au niveau macroéconomique dans le marché intérieur unique.

5.5

Comme il l'a déjà souligné dans ses avis antérieurs, le CESE ne peut accepter cette approche qui consiste à faire passer les positions de contributeur des États membres avant les politiques communautaires visant des objectifs communs.

5.6

Le Comité estime que le rôle des politiques communautaires dans la définition du budget est compatible avec la discipline budgétaire au niveau européen. C'est dans le cadre du premier paquet Delors qu'il a été question pour la première fois de s'imposer une discipline budgétaire, ce qui n'exclut pas que les politiques communautaires jouent un rôle déterminant dans le rapport entre les politiques et le budget de l'Union.

5.7

Les ressources RNB, en augmentation, et dont le rôle se renforcera encore après 2007, constituent un bon exemple d'équité. Cependant, il semble qu'en soi, la croissance des contributions basées sur le RNB soit susceptible de renforcer la tendance à accorder à la position de contributeur un rôle décisif. Les ressources RNB proviennent en effet d'un transfert direct du budget des États membres et ne visent pas à garantir les ressources véritablement propres de l'UE.

6.1

Les modifications de la décision relative aux ressources propres ont permis l'élaboration d'un nouveau document, qui pourrait entrer en vigueur à partir du 1er janvier 2007 et au plus tard pour le début 2009, éventuellement avec effet rétroactif. Il suit la proposition antérieure en maintenant le taux d'appel uniforme pour la TVA à 0,30 %, mais s'en écarte en prévoyant deux exceptions. Pour la période 2007-2013, le taux d'appel de la ressource TVA est fixé à 0,225 % pour l'Autriche, à 0,15 % pour l'Allemagne et à 0,10 % pour les Pays-Bas et la Suède. Pour la même période, les Pays-Bas pourront bénéficier d'une réduction brute annuelle de 605 millions d'euros de leur contribution calculée en fonction du RNB, tandis que la Suède bénéficierait d'une réduction brute annuelle de 150 millions d'euros de sa contribution calculée en fonction du RNB.

6.2

À partir de 2013 au plus tard, le Royaume-Uni participera pleinement au financement des coûts de l'élargissement dans les États membres qui ont adhéré à l'Union européenne après le 30 avril 2004, sauf pour les dépenses de marché de la PAC. Par rapport à la décision actuellement en vigueur, la contribution complémentaire du Royaume-Uni ne peut dépasser le plafond de 10,5 milliards d'euros pour la période 2007-2013. En cas d'élargissement autre que l'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie, la correction sera ajustée. À nouveau, dans ses décisions relatives au réexamen du système, le Conseil estime nécessaire de réévaluer de manière approfondie le cadre financier, demande un réexamen des ressources de l'Union qui englobent également la PAC et le rabais britannique, et attend un rapport à ce sujet en 2008-2009.

6.3

La proposition de la Commission prévoit de prendre en compte la baisse de la TVA avant de calculer la correction britannique, mais de ne procéder à la baisse des contributions basées sur le RNB qu'après ce calcul. 17 États membres considèrent que ces deux mesures doivent être mises en œuvre après le calcul de la correction britannique, alors que Londres maintient qu'il faut les prendre en compte avant. La proposition du Royaume-Uni équivaut à augmenter le montant de la correction britannique et donc à accroître les charges qui pèsent sur les autres États membres.

6.4

Le CESE partage les constatations de la Cour des comptes, lesquelles soulignent que l'existence de tout mécanisme de correction quel qu'il soit menace la simplicité et la transparence du système des ressources propres. La Cour des comptes a formulé de nombreuses observations sur le système actuel des ressources propres et ses lacunes. Le manque de gestion, de cohérence et de transparence ont été plus particulièrement observés et soulignés. Elle signale dans le même temps que le déséquilibre budgétaire ne peut être résolu par une règle de calcul.

6.5

Parmi les modestes modifications du système des ressources propres, l'adaptation du mode de calcul du rabais britannique revêt une importance particulière. L'accord de décembre 2005 prévoit d'abandonner, progressivement à partir de 2009, complètement après 2011, les dépenses allouées au bénéfice des nouveaux États membres, à l'exception des dépenses de marché de la PAC et des paiements directs aux producteurs. Cela permet d'éviter que le rabais britannique ne croisse proportionnellement aux coûts de l'élargissement.

7.1

Le Comité partage l'avis du Parlement européen qui estime que les ressources provenant de la TVA et du RNB (dont l'objectif initial était de compléter les ressources propres de l'UE) sont progressivement devenues la principale source de financement du budget communautaire, et que l'ajout de régimes dérogatoires au système actuel des ressources propres n'a fait qu'accentuer la complexité du système, son manque de transparence aux yeux des citoyens et son inéquitabilité, créant ainsi un système de financement générateur de disparités inacceptables entre les États membres.

7.2

Le CESE exprime son accord avec l'avis du Parlement européen qui estime important de doter l'UE qui s'élargit de ressources financières appropriées et en rapport avec ses ambitions politiques croissantes. Les perspectives financières constituent un cadre financier dont l'objectif est de garantir le développement des priorités de l'UE en tenant compte de la discipline budgétaire. Il ne s'agit pas d'un budget septennal.

7.3

Le CESE indique que le plafond relatif aux ressources propres décidé en 1993 pour les 15 est resté inchangé: il est fixé à 1,31 % du montant total du RNB de l'Union pour les crédits d'engagements, et à 1,24 % du même montant pour les crédits de paiement.

8.1

Compte tenu de ce qui précède, le Comité estime globalement que l'accord politique auquel est parvenu le Conseil européen en décembre 2005 implique le prolongement jusqu'en 2013 de la quatrième période de l'histoire budgétaire de l'Union amorcée en 2000, celle des politiques communautaires déterminées par le budget.

8.2

La clé du prochain budget consistera à mettre fin au rôle déterminant des positions de contributeur; nous avons besoin d'un budget commun totalement ou en grande partie indépendant des budgets nationaux. Seules de véritables ressources propres seront à même de garantir cette indépendance.

8.3

Le CESE déclare que l'autonomie du budget communautaire ne pourrait être assurée qu'avec un système de ressources propres fondé soit sur des politiques communes, soit sur de véritables ressources communautaires propres, par exemple un impôt communautaire, ou sur une combinaison des deux. Du point de vue de l'avenir de l'Union, la solution la plus appropriée à la méthode communautaire pourrait être le recours aux politiques communes en tant que génératrices de ressources.

8.4

Par ailleurs, malgré la forte opposition suscitée par l'impôt communautaire et fondée sur le principe de la souveraineté budgétaire, nous estimons que la réalisation des objectifs communs requiert la création de ressources propres pour remplacer les contributions fondées sur le RNB.

8.5

En adaptant le système des ressources propres, il convient de veiller à appliquer les principes de transparence, d'efficacité, de souplesse et de financement proportionnel.