8.2.2014   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

L 39/72

(1)

Les États membres ont le droit de déterminer les conditions d’exploitation de leurs ressources énergétiques, pour autant qu’ils tiennent compte de la nécessité de préserver, de protéger et d’améliorer la qualité de l’environnement.

(2)

Dans l’état actuel du développement technologique, l’exploration et la production d’hydrocarbures, tels que le gaz de schiste, exigent le recours combiné à la fracturation hydraulique à grands volumes et au forage dirigé (notamment horizontal) à une échelle et avec une intensité sans réel précédent dans l’Union. Cette technique de fracturation hydraulique soulève des problèmes spécifiques, en particulier pour la santé et l’environnement.

(3)

Dans ses résolutions du 21 novembre 2012, le Parlement européen a constaté que la production de gaz de schiste et de schiste bitumeux présentait potentiellement de nombreux avantages et a invité la Commission à mettre en place un cadre de gestion des risques à l’échelle de l’Union européenne pour l’exploration des gisements et l’extraction des combustibles fossiles non conventionnels, afin de garantir l’application de dispositions harmonisées de protection de la santé humaine et de l’environnement dans tous les États membres.

(4)

Dans ses conclusions du 22 mai 2013, le Conseil européen a souligné la nécessité de diversifier l’approvisionnement énergétique de l’Europe et de développer les ressources énergétiques autochtones afin de garantir la sécurité de l’approvisionnement, de réduire la dépendance énergétique de l’Union à l’égard de l’extérieur et de stimuler la croissance économique. Le Conseil a pris acte de l’intention de la Commission d’examiner la question d’un recours plus systématique aux sources d’énergie autochtones en vue de leur exploitation sûre, durable et efficace au regard des coûts, tout en respectant le choix des États membres en matière de bouquet énergétique.

(5)

Dans sa communication relative à l’exploration et à la production d’hydrocarbures (tels que le gaz de schiste) par fracturation hydraulique à grands volumes dans l’Union européenne (1), la Commission met en évidence les nouvelles possibilités et les nouveaux défis potentiels liés à l’extraction des hydrocarbures non conventionnels dans l’Union ainsi que les principaux éléments jugés nécessaires pour garantir la sécurité de cette technique. Elle conclut à la nécessité de formuler une recommandation arrêtant des principes minimaux afin d’aider les États membres dans le domaine de l’exploration et de la production de gaz naturel à partir de formations schisteuses et de garantir la sauvegarde de l’environnement et du climat, l’utilisation efficace des ressources et l’information du public.

(6)

Au niveau international, l’Agence internationale de l’énergie a formulé des recommandations pour l’exploitation sûre des gaz non conventionnels. Ces «règles d’or» préconisent la mise en place de cadres réglementaires appropriés et solides, la sélection rigoureuse des sites, la planification adéquate des projets, la caractérisation des risques pour le sous-sol, la définition de règles rigoureuses applicables à la conception des puits, la transparence des activités, le suivi des incidences associées, la bonne gestion de l’eau et des déchets et l’atténuation des émissions de polluants atmosphériques et de gaz à effet de serre.

(7)

La législation générale comme la législation environnementale de l’Union s’appliquent aux activités d’exploration et de production d’hydrocarbures par fracturation hydraulique à grands volumes. Plus précisément, la directive 89/391/CEE du Conseil (2) portant dispositions dans le domaine de la santé et de la sécurité des travailleurs introduit des mesures visant à promouvoir l’amélioration de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail; la directive 92/91/CEE du Conseil (3) établissant des dispositions en ce qui concerne l’extraction de minéraux par forage fixe des prescriptions minimales en matière de sécurité et de protection de la santé des travailleurs des industries extractives par forage; la directive 94/22/CE du Parlement européen et du Conseil (4) sur les conditions d’octroi et d’exercice des autorisations de prospecter, d’exploiter et d’extraire des hydrocarbures dispose que les autorisations doivent être octroyées de façon non discriminatoire; la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil (5) établissant un plan-cadre sur l’eau dispose que l’exploitant doit obtenir une autorisation pour le captage de l’eau et interdit le rejet direct de polluants dans les eaux souterraines; la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil (6) établissant les dispositions relatives à l’évaluation stratégique des incidences sur l’environnement prévoit l’évaluation des plans et programmes dans les secteurs de l’énergie, de l’industrie, de la gestion des déchets, de la gestion de l’eau, des transports et de l’utilisation des terres; la directive 2004/35/CE du Parlement européen et du Conseil (7) portant sur la responsabilité environnementale s’applique aux activités professionnelles qui comprennent notamment la gestion des déchets et le captage d’eau; la directive 2006/21/CE du Parlement européen et du Conseil (8) établissant les dispositions relatives aux déchets de l’industrie extractive réglemente la gestion des déchets de surface et souterrains provenant de l’exploration et de la production d’hydrocarbures par fracturation hydraulique à grands volumes; la directive 2006/118/CE du Parlement européen et du Conseil (9) portant dispositions sur les eaux souterraines fait obligation aux États membres de mettre en place des mesures visant à prévenir ou à limiter l’introduction de polluants dans les eaux souterraines; le règlement (CE) no 1907/2006 du Parlement européen et du Conseil (10) concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques, ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH), et le règlement (UE) no 528/2012 du Parlement européen et du Conseil (11) concernant la mise à disposition sur le marché et l’utilisation des produits biocides s’appliquent à l’utilisation de substances chimiques et de produits biocides susceptibles d’être utilisés à des fins de fracturation; la directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil (12) sur les déchets définit les conditions applicables à la réutilisation des fluides qui émergent en surface à la suite de la fracturation hydraulique et durant la production; le règlement (UE) no 525/2013/UE du Parlement européen et du Conseil (13) relatif à un mécanisme pour la surveillance et la déclaration des émissions de gaz à effet de serre et la décision no 406/2009/CE du Parlement européen et du Conseil (14) relative à l’effort à fournir par les États membres pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre jusqu’en 2020 s’appliquent aux émissions fugitives de méthane; la directive 2010/75/UE du Parlement européen et du Conseil (15) établissant des dispositions relatives aux émissions industrielles s’applique aux installations au sein desquelles s’exercent les activités énumérées à l’annexe I de ladite directive; la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil (16), qui établit les dispositions relatives à l’évaluation des incidences sur l’environnement, impose d’effectuer une telle évaluation pour les projets prévoyant l’extraction de pétrole ou de gaz naturel à des fins commerciales, lorsque les quantités extraites dépassent 500 tonnes/jour dans le cas du pétrole et 500 000 m3/jour dans le cas du gaz, et de procéder à un examen rigoureux des projets de forage en profondeur et des installations de surface pour l’extraction de pétrole et de gaz; la directive 96/82/CE du Conseil (17) concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances dangereuses et, à compter du 1er juin 2015, la directive 2012/18/UE du Parlement européen et du Conseil (18) font obligation aux exploitants des établissements dans lesquels des substances dangereuses sont présentes au-delà de certains seuils définis à l’annexe I de ces directives de prendre toutes les mesures nécessaires pour prévenir les accidents majeurs et d’en limiter les conséquences pour la santé humaine et l’environnement. Cela vaut, entre autres, pour les activités de traitement chimique et thermique et le stockage lié à ces opérations dans le cadre de l’exploitation de minéraux dans les mines et les carrières, ainsi que pour le stockage souterrain terrestre de gaz.

(8)

La législation de l’Union dans le domaine de l’environnement a toutefois été élaborée à une époque où la fracturation hydraulique à grands volumes n’était pas encore pratiquée en Europe. De ce fait, certains aspects environnementaux associés à l’exploration des gisements et à la production d’hydrocarbures par cette technique ne sont pas traités de manière exhaustive dans la législation de l’Union en vigueur, notamment en ce qui concerne la planification stratégique, l’évaluation des risques pour le sous-sol, l’intégrité des puits, l’évaluation des conditions initiales et la surveillance opérationnelle, le captage des émissions de méthane et la publication d’informations sur les produits chimiques utilisés pour chaque puits.

(9)

Il y a lieu, par conséquent, de définir les principes minimaux dont les États membres devraient tenir compte lors de l’application ou de l’adaptation de leur réglementation relative aux activités faisant intervenir la fracturation hydraulique à grands volumes. Un ensemble de règles placerait les exploitants sur un pied d’égalité et permettrait d’accroître la confiance des investisseurs et d’améliorer le fonctionnement du marché unique de l’énergie. Des règles claires et transparentes contribueraient également à apaiser les inquiétudes du public et éventuellement à lever l’opposition à l’exploitation des gaz de schiste. L’adoption d’un ensemble de règles de ce type n’aurait pour effet ni d’obliger les États membres à poursuivre des activités d’exploration ou d’exploitation en recourant à la fracturation hydraulique à grands volumes s’ils ne le souhaitent pas, ni de les empêcher de maintenir ou d’introduire des mesures plus détaillées correspondant à la situation nationale, régionale ou locale.

(10)

L’Union n’a aucune expérience en ce qui concerne la délivrance d’autorisations pour la production d’hydrocarbures par fracturation hydraulique à grands volumes et n’a qu’une expérience limitée en matière d’autorisations pour l’exploration. Il y a lieu, par conséquent, de contrôler l’application de la législation de l’Union et de la présente recommandation dans les États membres. Une mise à jour de la présente recommandation ou l’élaboration de dispositions juridiquement contraignantes pourrait se révéler nécessaire en raison des progrès techniques réalisés, de la nécessité de tenir compte des risques et des conséquences inhérents aux activités d’exploration et de production d’hydrocarbures faisant intervenir d’autres techniques que celle de la fracturation hydraulique à grands volumes, de difficultés imprévues dans l’application de la législation de l’Union ou dans l’exploration et la production d’hydrocarbures par fracturation hydraulique à grands volumes dans le cadre d’opérations en mer.

(11)

Il est donc nécessaire, à ce stade, d’adopter la présente recommandation, qui établit les principes minimaux applicables, à titre de base commune, à l’exploration ou à la production d’hydrocarbures par fracturation hydraulique à grands volumes. Elle complète la législation existante de l’Union applicable aux projets faisant intervenir la fracturation hydraulique à grands volumes et devrait être mise en œuvre par les États membres dans un délai de six mois.

(12)

La présente recommandation respecte les droits et observe les principes reconnus par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, et notamment le droit à la vie et le droit à l’intégrité de la personne, la liberté d’expression et d’information, le droit d’entreprise, le droit à la propriété, ainsi qu’un niveau élevé de protection de la santé et de l’environnement. Elle devrait être transposée et mise en œuvre dans le respect de ces droits et principes,

1.1.

La présente recommandation définit les principes minimaux nécessaires pour aider les États membres désireux de mener à bien des activités d’exploration et de production d’hydrocarbures par fracturation hydraulique à grands volumes, tout en veillant à la préservation de la santé publique, de l’environnement et du climat, à l’utilisation efficace des ressources et à l’information du public.

1.2.

Lors de l’application de leurs dispositions de mise en œuvre de la législation pertinente de l’Union ou de l’adaptation de ces dispositions aux besoins et aux particularités de l’exploration et de la production d’hydrocarbures par fracturation hydraulique à grands volumes, les États membres sont encouragés à appliquer ces principes, qui portent sur la planification, l’évaluation des installations, les autorisations, la performance opérationnelle et environnementale, la fermeture d’installations, la participation du public et la diffusion d’informations.

a)

on entend par «fracturation hydraulique à grands volumes», l’injection, dans un puits, d’un volume d’eau égal ou supérieur à 1 000 m3 par stade de fracturation ou égal ou supérieur à 10 000 m3 pour l’ensemble du processus de fracturation;

b)

une «installation» comprend toutes les structures souterraines associées conçues pour l’exploration ou la production d’hydrocarbures par fracturation hydraulique à grands volumes.

3.1.

Avant la délivrance d’autorisations pour l’exploration et/ou la production d’hydrocarbures nécessitant potentiellement le recours à la fracturation hydraulique à grands volumes, les États membres devraient prévoir une évaluation stratégique des incidences sur l’environnement afin de prévenir, de gérer et de réduire les incidences sur la santé humaine et l’environnement ainsi que les risques qui y sont liés. Cette évaluation devrait être conduite sur la base des exigences de la directive 2001/42/CE.

3.2.

Les États membres devraient arrêter des règles claires concernant d’éventuelles restrictions des activités, par exemple dans les zones protégées ou exposées aux inondations ou aux séismes, et les distances minimales à respecter entre les lieux où se déroulent les activités autorisées et les zones résidentielles et zones de protection des eaux. Ils devraient aussi établir les limites de profondeur minimales à respecter entre la zone à fracturer et les eaux souterraines.

3.3.

Les États membres devraient prendre les mesures nécessaires pour faire en sorte qu’une évaluation des incidences sur l’environnement soit effectuée conformément aux dispositions de la directive 2011/92/UE.

3.4.

Il convient que les États membres donnent au public une réelle possibilité de participer au plus tôt à l’élaboration de la stratégie visée au point 3.1 et à l’évaluation d’impact visée au point 3.3.

a)

plusieurs autorités sont compétentes en ce qui concerne les autorisations requises;

b)

plusieurs exploitants sont concernés;

c)

plusieurs autorisations sont requises pour une phase spécifique d’un projet;

d)

plusieurs autorisations sont requises par la législation nationale ou la législation de l’Union.

5.1.

Les États membres devraient prendre les mesures nécessaires pour garantir que la formation géologique d’un site est adaptée à l’exploration ou à la production d’hydrocarbures par fracturation hydraulique à grands volumes. Il importe qu’ils veillent à ce que les exploitants procèdent à une caractérisation du site potentiel ainsi que des zones de surface et souterraine environnantes et à une évaluation des risques associés.

5.2.

L’évaluation des risques devrait se fonder sur une quantité de données suffisante pour permettre une caractérisation de la zone d’exploration et de production potentielle et le recensement de toutes les voies d’exposition possibles. Il serait alors possible d’évaluer les risques de fuite ou de migration de fluides de forage, de fluides de fracturation hydraulique, de matériaux naturels, d’hydrocarbures et de gaz provenant du puits ou de la formation ciblée ainsi que le risque de sismicité induite.

5.3.

L’évaluation des risques devrait:

5.4.

Un site ne devrait être retenu que si l’évaluation des risques réalisée conformément aux points 5.1, 5.2 et 5.3 montre que la fracturation hydraulique à grands volumes n’entraînera pas le rejet direct de polluants dans les eaux souterraines et qu’elle n’est pas préjudiciable aux autres activités se déroulant à proximité de l’installation.

6.1.

Avant le démarrage de toute activité de fracturation hydraulique à grands volumes, les États membres devraient veiller à ce que:

6.2.

Une situation de référence devrait être définie pour:

a)

les exploitants ou groupements d’exploitants adoptent une approche intégrée du développement d’une zone de production dans le but de prévenir et de réduire les incidences sur l’environnement et sur la santé et les risques qui y sont associés, pour les travailleurs comme pour la population en général;

b)

les besoins en infrastructures nécessaires au fonctionnement de l’installation aient été clairement établis avant le démarrage de la production. Si la finalité première d’une installation est de produire du pétrole par fracturation hydraulique à grands volumes, il conviendra d’installer des infrastructures spécifiques permettant de capter et de transporter le gaz naturel associé.

9.1.

Les États membres devraient veiller à ce que les exploitants appliquent les meilleures techniques disponibles en tenant compte des résultats de l’échange d’informations organisé par la Commission entre les États membres, les industries concernées et les organisations non gouvernementales œuvrant pour la protection de l’environnement, ainsi que les bonnes pratiques industrielles, afin de prévenir, de gérer et de réduire les incidences et les risques associés aux projets d’exploration et de production d’hydrocarbures.

9.2.

Les États membres devraient veiller à ce que les exploitants:

9.3.

Les États membres devraient encourager l’utilisation responsable des ressources en eau dans le cadre de la fracturation hydraulique à grands volumes.

10.1.

Les États membres devraient veiller à ce que:

10.2.

Les États membres devraient encourager les exploitants à recourir à des techniques de fracturation permettant de réduire au minimum la consommation d’eau et les flux de déchets et à ne pas utiliser de substances chimiques dangereuses là où cela est techniquement possible et rationnel du point de vue de la santé humaine, de l’environnement et du climat.

11.1.

Les États membres devraient veiller à ce que l’exploitant assure un suivi régulier de l’installation et des zones de surface et souterraine environnantes susceptibles d’être affectées par les activités durant les phases d’exploration et de production, et, en particulier, avant, pendant et après la fracturation hydraulique à grands volumes.

11.2.

L’étude de référence requise aux points 6.1 et 6.2 devrait être utilisée comme référence pour le suivi ultérieur.

11.3.

En plus des paramètres environnementaux définis dans l’étude de référence, les États membres devraient veiller à ce que l’exploitant contrôle les paramètres opérationnels suivants:

11.4.

Les États membres devraient veiller à ce que les exploitants contrôlent l’incidence de la fracturation hydraulique à grands volumes sur l’intégrité des puits et des autres structures anthropiques situées dans les zones de surface et souterraine environnantes susceptibles d’être affectées par les activités.

11.5.

Les États membres devraient veiller à ce que les résultats des contrôles soient communiqués aux autorités compétentes.

12.1.

Les États membres devraient appliquer les dispositions sur la responsabilité environnementale à toutes les activités menées sur le site d’une installation, y compris celles ne relevant pas actuellement du champ d’application de la directive 2004/35/CE.

12.2.

Les États membres devraient veiller à ce que l’exploitant, avant le démarrage des activités faisant intervenir la fracturation hydraulique à grands volumes, apporte une garantie financière ou équivalente couvrant les dispositions relatives aux autorisations et les éventuels cas de responsabilité pour des dommages causés à l’environnement.

13.1.

Les États membres devraient veiller à ce que les autorités compétentes disposent des ressources humaines, techniques et financières adéquates pour exercer leurs fonctions.

13.2.

Les États membres devraient empêcher les conflits d’intérêt entre la fonction de réglementation des autorités compétentes et les fonctions qu’elles exercent en rapport avec le développement économique des ressources.

a)

l’exploitant rende publiques les informations sur les substances chimiques et les volumes d’eau destinés à être utilisés et effectivement utilisés pour la fracturation hydraulique à grands volumes de chaque puits. Ces informations devraient contenir la dénomination et le numéro CAS (Chemical Abstracts Service) de chaque substance ainsi qu’une fiche de données de sécurité, si elle existe, et la concentration maximale de la substance dans le fluide de fracturation;

b)

les autorités compétentes publient les informations suivantes, sur un site internet accessible au public, dans les six mois suivant la publication de la présente recommandation et à des intervalles n’excédant pas douze mois:

c)

les autorités compétentes devraient aussi informer le public dans les meilleurs délais:

16.1.

Les États membres ayant choisi d’explorer ou d’exploiter des gisements d’hydrocarbures en recourant à la fracturation hydraulique à grands volumes sont invités à mettre en œuvre les principes minimaux énoncés dans la présente recommandation au plus tard le 28 juillet 2014 et à informer la Commission chaque année des mesures qu’ils mettent en place pour donner suite à la présente recommandation, et ce pour la première fois en décembre 2014 au plus tard.

16.2.

La Commission suivra de près l’application de la recommandation en comparant la situation dans les États membres dans un tableau de bord accessible au public.

16.3.

La Commission évaluera l’efficacité de la recommandation dix-huit mois après sa publication.

16.4.

L’analyse comprendra une évaluation de l’application de la recommandation et examinera le déroulement du processus d’échange d’informations sur les MTD et l’application des documents de référence pertinents sur les MTD, ainsi que l’opportunité d’une mise à jour des dispositions de la recommandation. La Commission décidera s’il est nécessaire de présenter des propositions législatives contenant des dispositions contraignantes sur l’exploration et la production d’hydrocarbures par fracturation hydraulique à grands volumes.