16.12.2006   

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Journal officiel de l'Union européenne

C 309/18

1.1

Le document à l'examen est une saisine de la Commission et constitue un suivi de la Communication de mars 2005 intitulée «Améliorer la réglementation en matière de croissance et d'emploi dans l'Union européenne» (1).

1.2

La simplification devrait conduire à la mise en place d'un cadre réglementaire de haute qualité plus compréhensible et plus convivial.

1.3

La simplification devrait susciter un plus grand respect du droit communautaire et, parallèlement, renforcer sa légitimité.

1.4

Le CESE estime que les États membres assument une lourde responsabilité afin de garantir que la législation communautaire est correctement transposée et appliquée en droit national. Il reconnaît que l'accord interinstitutionnel «Mieux légiférer»  (2) fournit un «code de conduite» aux États membres qui les aidera à mieux transposer et appliquer les directives communautaires, l'important étant que le cadre réglementaire obtenu au niveau national soit, autant que possible, à la fois équilibré dans son contenu et simple pour les entreprises, les travailleurs, les consommateurs et tous les acteurs de la société civile.

1.5

Le Comité souhaite que les acteurs socioprofessionnels soient associés aux procédures de «comitologie» en matière de simplification de la réglementation, sur le modèle des comités SLIM (simplification de la législation sur le marché intérieur) mais d'une façon plus systématique et en amont de cette réglementation, plutôt qu'a posteriori comme dans le cas de l'initiative SLIM.

1.6

Le Comité souhaiterait qu'il y ait davantage de consultation entre la Commission et les parties prenantes, à l'instar des échanges ayant permis l'élaboration de la communication à l'examen. Il considère que celle-ci contribuerait de façon substantielle à la «corégulation» (3) dont il est question dans la 3e partie, paragraphe d) de la communication. Le CESE déplore toutefois l'absence de toute mention relative à l'«autorégulation» (4) alors qu'il plaide en ce sens depuis un certain temps (5).

1.6.1

Cependant, le Comité reconnaît également que l'autorégulation présente le risque qu'aucune réglementation obligatoire pour les acteurs concernés ne soit adoptée et que ceux-ci concluent eux-mêmes sur une base volontaire des accords, auxquels ils pourront se plier ou également choisir de ne pas se conformer.

1.7

La Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) joue un rôle de plus en plus important dans l'interprétation des directives communautaires et s'est trouvée en situation de devoir interpréter les formulations, parfois ambiguës, des directives issues du processus de codécision. La CJCE est également de plus en plus sollicitée par les tribunaux nationaux qui lui demandent de les guider lorsque leurs activités sont complémentaires. Le Comité prend note des avancées accomplies par la CJCE avec la réduction de 12 % du nombre d'affaires pendantes concernant les cas de défaut de notification, de transposition incorrecte ou de non-respect des directives communautaires par les États membres.

1.8

Le Comité reconnaît l'importance que revêt la communication de la Commission à l'examen pour la mise en œuvre de la stratégie de Lisbonne, dont la progression est d'une lenteur lamentable en raison de la réticence des gouvernements des États membres à mettre en pratique les engagements qu'ils ont pris à Lisbonne.

1.9

Le Comité applaudit particulièrement l'engagement de la Commission de recourir davantage aux technologies de l'information et espère qu'elle veillera à ce que toutes les mesures communautaires qui seront prises en ce sens soient compatibles avec les mesures nationales (ou vice-versa!).

1.10

Le Comité a toujours soutenu la déclaration des six présidences «Faire avancer les réformes réglementaires en Europe» du 7 décembre 2004 (6) et espère que les futures présidences y adhéreront également (7).

1.11

Le CESE a pris connaissance des rapports du Parlement européen sur l'amélioration de la réglementation et notamment du rapport Gargani sur une «stratégie de simplification de l'environnement réglementaire»  (8).

1.12

Le Comité reconnaît que l'actuelle Commission s'emploie à poursuivre sur la lancée des initiatives sectorielles SLIM et BEST (Task-force «Simplification de l'environnement des entreprises»). L'action-cadre de février 2003-décembre 2004 a conduit à l'examen de près de 40 secteurs stratégiques et à l'adoption par la Commission de quelque 40 propositions de simplification. À ce jour, neuf d'entre elles restent pendantes.

1.13

Le Comité reconnaît que l'élargissement de l'Union européenne à 25 membres s'est également traduit par un accroissement des charges réglementaires qui pèsent tant sur les services de la Commission que sur les administrations des nouveaux États membres.

1.14

La simplification et l'amélioration de la législation sont des activités complémentaires impliquant le Conseil et le Parlement ainsi que la Commission, qui consultent le CESE et le CdR lorsque cela est nécessaire.

1.15

Le Comité réaffirme son soutien, souvent exprimé dans de précédents avis, à l'allégement des charges réglementaires et financières qui pèsent sur les entreprises, et plus particulièrement sur les PME.

2.1

Depuis la création en 1995, à la demande du Conseil européen, d'un groupe de réflexion chargé d'examiner les moyens de simplifier la réglementation communautaire, le Comité a élaboré une série d'avis sur le thème de la simplification.

Dans cette série d'avis, le CESE est parvenu aux conclusions suivantes:

2.2

Il existe une interaction indispensable entre la simplification et l'amélioration de la mise en œuvre et de l'application. Il ressort à la lecture de la communication de la Commission que certaines des conclusions présentées dans les précédents rapports du CESE ont été prises en compte, notamment pour ce qui est de reconnaître que «le thème de la simplification n'est pas nouveau». En effet, la Commission a commencé à rédiger des communications sur le thème de la simplification en 1997, soit deux ans après la première sollicitation du CESE.

3.1

La communication constate que la simplification est tout aussi nécessaire au niveau national qu'au niveau communautaire pour faciliter la tâche des citoyens et des opérateurs économiques et rentabiliser leurs efforts.

3.2

Au niveau de l'UE, cette nouvelle stratégie de simplification consiste dans une large mesure à procéder à un réexamen de l'acquis au moyen d'un ambitieux programme «glissant» triennal 2005-2008 basé sur l'expérience concrète des acteurs concernés et une évaluation sectorielle constante et en profondeur.

3.3

L'approche adoptée par la Commission en matière de simplification est fondée sur 5 instruments (10):

3.4

La Commission reconnaît que le succès de sa communication est tributaire du soutien des autres institutions de l'UE et notamment de celui de tous les États membres. Il importe que ceux-ci reconnaissent la nécessité de rester aussi proche que possible des directives originales adoptées dans le cadre de la procédure de codécision et de ne pas les transposer en y ajoutant des éléments non prévus («gold plating»).

3.5

La communication tient compte des résultats de la consultation à grande échelle menée auprès des États membres et des acteurs concernés. Aux termes des conclusions de ce processus de consultation, il ressort que les propositions de l'UE doivent se concentrer sur les aspects suivants:

Le dernier de ces éléments est certainement, pour les acteurs concernés, la préoccupation qui a les implications les plus importantes.

La Commission présente 222 mesures de simplification à l'annexe 2 de sa communication. Le programme de simplification de la Commission couvre la période de 2005 à 2008.

3.6

La première directive sur le droit des sociétés (68/151/CEE) a été simplifiée, actualisée et modernisée en 2003 pour maximiser le potentiel des technologies et instruments d'information modernes et pour renforcer la transparence en ce qui concerne les sociétés anonymes. Cependant, la directive modifiée pourrait tout à fait être incluse dans un éventuel exercice de refonte ou de codification. Une consultation publique a été lancée à la fin de l'année dernière pour recueillir les points de vue des acteurs concernés sur les actions envisagées.

4.1

Il ne faut pas considérer à tort la «simplification» comme étant fondamentalement un moyen d'aboutir de manière dissimulée à une déréglementation. La simplification administrative ne doit pas conduire à miner ou à vider de leur substance les normes sociales existantes, relatives en particulier à la protection des travailleurs, des consommateurs et de l'environnement.

4.2

Le Comité accueille favorablement la communication et s'accorde avec la Commission à souligner que le succès de la démarche visant à simplifier l'environnement réglementaire dépend autant des États membres et de leurs agences de régulation que des institutions européennes.

4.2.1

Il serait utile d'élaborer un code de conduite comme l'a déjà suggéré le CESE dans ses avis (voir également l'annexe 1). (13)

4.2.2

Le CESE rappelle que le succès du programme de simplification ne dépendra pas uniquement de l'aptitude de la Commission d'obtenir les résultats souhaités mais également de la capacité des colégislateurs à adopter dans un laps de temps raisonnable les propositions de simplification présentées par la Commission.

4.2.3

Il faut rappeler que l'article 36 de l'accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» stipule que «Dans les six mois qui suivent l'entrée en vigueur du présent accord, le Parlement européen et le Conseil, auxquels il reviendrait en tant qu'autorité législative d'adopter au final les propositions d'actes simplifiés, devraient, quant à eux, modifier leurs méthodes de travail, en mettant en place, par exemple, des structures ad hoc, chargées spécifiquement de la simplification législative».

4.3

La communication reconnaît l'importance que revêt l'initiative de simplification pour les PME et les consommateurs. Une législation nationale ou communautaire mal élaborée empêche en effet les consommateurs d'être pleinement au fait de leurs droits et de leurs possibilités de recours.

4.4

Le Comité salue également l'engagement de la Commission en faveur de l'amélioration du processus d'évaluation d'impact, non seulement en termes de charges sur les entreprises mais également de répercussions sur les consommateurs, sur les groupes défavorisés (handicapés par exemple) et l'environnement. Dans la perspective de l'objectif déclaré du processus de Lisbonne, qui consiste à créer «davantage de croissance et d'emploi», il serait très appréciable que des études d'impact soient réalisées concernant les salariés ainsi que l'emploi en général. Le Comité salue tout particulièrement la suggestion de recourir de façon plus intensive au système du guichet unique et la référence faite, dans certaines directives, aux tests virtuels et d'auto-évaluation pour les véhicules à moteur.

4.5

Il serait bon que la Commission publie une analyse d'impact justifiant le retrait de ses propositions, à l'instar de ce qu'elle fait maintenant pour ses nouvelles propositions.

5.1

Il ressort de la communication que le processus d'actualisation des directives au regard des progrès techniques (comitologie) exigerait plus de transparence, demande souvent exprimée par le Parlement européen. Les États membres ont cependant leur part de responsabilité dans cette situation. Le travail de comitologie est en effet assuré par des «experts nationaux» et il y a de fortes raisons de penser que ces «comitologues» ne tiennent pas compte du point de vue de leur gouvernement dans le cadre de leurs activités. On citera à cet égard la directive «Oiseaux» de 1979 à laquelle les annexes techniques avaient été ajoutées après coup par ces «experts», alors même que les ministres avaient donné leur accord au Conseil.

5.2

Il convient de souligner l'importance de la simplification pour les consommateurs, les partenaires sociaux et les autres acteurs concernés. Les contradictions entre les mesures nationales d'application de la législation et les directives communautaires originales sur lesquelles ces dispositions s'appuient augmentent considérablement la charge de travail de la CJCE. Son rôle consiste à «interpréter» le droit communautaire. Néanmoins, la Cour se voit de plus en plus souvent dans l'obligation de clarifier les textes communautaires qui manquent de précision ou qui ne sont pas formulés d'une manière satisfaisante en raison de la règle de l'unanimité au Conseil, comme en témoignent les dispositions en matière fiscale. Le fait que le rôle de décideur politique revienne de plus en plus à la CJCE est toutefois problématique. Elle manque de fondements politiques clairs pour exercer cette fonction, qui outrepasse par ailleurs son mandat. Elle prend par conséquent des décisions qui devraient en vérité être adoptées par des instances démocratiquement élues.

5.3

Le CESE reconnaît que la Commission a fait un effort et qu'il y a eu plusieurs centaines d'abrogations ou de déclarations de caducité qui ont dû contribuer de manière significative à la réduction du volume de l'acquis, sans pour autant réduire les charges pesant sur les entreprises, sur les travailleurs, sur les consommateurs ou sur les autres acteurs concernés. Le Comité estime qu'il existe toujours des domaines qui nécessitent de nouvelles mesures législatives au niveau communautaire, afin de défendre l'environnement ainsi que les droits des travailleurs, des consommateurs et des groupes désavantagés (personnes handicapées ou autres minorités, par exemple) et pour veiller à ce que ces derniers puissent bénéficier pleinement des avantages générés par le marché unique.

5.3.1

Cependant, le système le plus communément employé à ce jour est celui de l'actualisation. Bien que ce système permette l'introduction de certains changements nécessaires pour mettre à jour la réglementation, il ne garantit pas toujours que l'objectif de simplification soit respecté. Au contraire, les mesures se superposent parfois, ce qui conduit dans certains États membres à la coexistence de réglementations anciennes et nouvelles et cause une certaine confusion parmi les acteurs concernés. Les responsables de l'application des lois dans ces États membres peuvent donc parfois se demander s'ils agissent ou non en conformité avec leurs ordres juridiques respectifs.

5.3.2

Les mesures de simplification énoncées dans le cadre de chacune des propositions du programme glissant sur ce thème, doivent être clairement formulées dans l'exposé des motifs, et, le cas échéant, dans les évaluations d'impact y afférentes. Les services de la Commission doivent contrôler soigneusement ces propositions dans le cadre du processus décisionnel interinstitutionnel afin de garantir que la dimension de simplification est préservée, conformément aux accords interinstitutionnels (sur la technique de codification (14), sur la technique de la refonte (15) et sur l'amélioration de la législation (16)).

5.4

Le Comité attire de nouveau l'attention sur ses nombreux avis (17) motivés par la nécessité d'améliorer et de simplifier la réglementation, et plus particulièrement sur son dernier avis élaboré en réponse à une demande d'avis exploratoire formulée par la présidence britannique, sur le thème «Mieux légiférer».

5.5

Le Comité réaffirme son souhait, déjà exprimé à plusieurs reprises, de voir se poursuivre le processus de simplification et d'amélioration de la réglementation dans le sillage de la déclaration des six présidences (18).