6.3.2014   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 67/110

1.1

Le Comité salue la proposition de recommandation du Conseil émise par la Commission européenne et reconnaît, tout en la déplorant, la nécessité du train de mesures qu'elle comporte et qui peut aussi être perçu comme une sorte de programme minimum de mise en œuvre.

1.2

Le Comité déplore en outre que, comme indiqué également dans l'exposé des motifs de la recommandation, la réalisation des objectifs de la stratégie-cadre au niveau européen se heurte constamment à de sérieuses difficultés s'agissant de la mise en œuvre et de l'engagement politique au niveau national, régional et local.

1.3

Le Comité attire l'attention sur les lacunes mises en avant dans les documents d'analyse des organisations de la société civile sur la stratégie-cadre et les programmes stratégiques nationaux. Il est impératif, sur la base des indications fournies par les intéressés, de les prendre au sérieux et d'y remédier en concevant et en mettant en œuvre dans un délai limité des réponses efficaces et de fond au niveau des politiques publiques.

1.4

Le CESE estime que la partie de la proposition portant sur les mesures politiques horizontales est bâclée et invite le Conseil à la développer davantage, à définir pour les quatre domaines qui y sont délimités des exigences beaucoup plus concrètes, tout en soutenant leur mise en œuvre par une présentation des meilleures pratiques attendues.

1.5

Le Comité considère qu'il serait nécessaire, eu égard aux conclusions tirées dans l'exposé des motifs de la proposition de recommandation (1) et à la détérioration de la situation socioéconomique due à la crise, que le Conseil fasse usage de son pouvoir et adopte des actes juridiques contraignants pour pallier plus particulièrement les situations de détresse et de grande pauvreté dangereuses pour la vie des citoyens et lutter contre les effets les plus extrêmes de la discrimination, du racisme et de l'antitziganisme.

1.6

Le CESE préconise, surtout dans les cas de situations de vie extrêmement défavorisées, la définition de cadres clairs d'application des droits de l'homme et la mise en place, nécessaire de longue date, des indices de référence et des indicateurs qui permettront d'évaluer ce genre de situation.

1.7

Le Comité recommande que des groupes de chercheurs indépendants et dotés des moyens juridiques et des garanties nécessaires en matière d'éthique de recherche procèdent à l'évaluation de la mise en œuvre des stratégies et que le financement ainsi que la transparence de l'utilisation des fonds soient assurés.

1.8

Il convient de veiller à renforcer, au moyen des garanties juridiques et autres qui sont nécessaires, le fonctionnement des autorités responsables de l'égalité de traitement, acteurs clés de la politique de lutte contre la discrimination, celui des points de contact nationaux qui jouent un rôle essentiel dans la mise en œuvre des stratégies, et la collaboration de ces diverses instances avec les groupes de population concernés.

1.9

Pour accroître l'efficacité de la mise en œuvre des stratégies et remédier à la perte de confiance observée au sein des milieux concernés, il est fondamental de veiller à l'implication et à la mobilisation effectives des Roms dans l'ensemble des domaines d'intervention. Le Comité suggère et attend l'élargissement du cadre conceptuel de la coopération, une culture du consensus allant au-delà de la simple consultation, et formule des propositions en ce sens.

1.10

Le CESE insiste sur la nécessité pour les décideurs de prendre clairement leurs distances par rapport aux déclarations préoccupantes à l'encontre des Roms, teintées de racisme, de violence et gravement discriminatoires, et sur l'importance de dénoncer et de surveiller ouvertement et avec cohérence les phénomènes de violence raciste et les discours haineux et d'élaborer des instruments juridiques, administratifs, réglementaires et de publicité qui permettent de lutter efficacement contre ces phénomènes.

2.1

Le 5 avril 2011, la Commission a adopté un cadre de l'UE pour les stratégies nationales d'intégration des Roms pour la période allant jusqu’à 2020 (2), créant enfin, après une longue attente, la possibilité de mener une action concertée pour réduire l'extrême pauvreté et la ségrégation qui touchent aussi les Roms. En juin 2011, le Conseil a avalisé ce document (3) et invité les États membres à adopter avant la fin 2011 des stratégies nationales d'intégration des Roms.

2.2

Conformément aux dispositions prévues par le cadre, la Commission européenne établit un rapport annuel sur l'avancement de la mise en œuvre des stratégies. En 2012, elle a procédé à sa première évaluation (4) des stratégies présentées par les États membres et adopté des conclusions horizontales, et dans un document annexe, a analysé les points forts et les points faibles décelés dans la stratégie de chaque État membre (5).

2.3

Les associations représentant les Roms ont suivi très attentivement les processus d'élaboration de ces stratégies, ont fait part de leurs points de vue ou de leurs réserves dans de nombreux documents et ont également évalué les stratégies (6).

2.4

Toutes ces analyses ont révélé d'importantes lacunes dans les stratégies des États membres. Selon les organisations de la société civile, les contenus horizontaux et leurs défauts constituent un problème important. Parmi ces lacunes, citons par exemple:

2.5

Les documents d'analyse précités de la Commission européenne ne font pas référence aux lacunes fondamentales constatées dans les stratégies des États membres. On n'y trouve guère de condamnation, d'appel à atténuer ou à mettre un terme aux multiples manifestations parmi les plus graves de handicaps sociaux et sociétaux qui portent parfois atteinte aux droits de l'homme. Ainsi, l'on n'insiste par exemple pas assez sur des violations des droits de l'homme telles que:

2.6

Le CESE a consacré deux avis à la stratégie-cadre et aux stratégies nationales d'intégration des Roms. L'avis précédent (7), qui porte sur la question de l'autonomisation sociale et de l'intégration des Roms, approuve la stratégie-cadre, évoque, du point de vue de la conception et de la mise en œuvre ultérieures, la nécessité d'une approche triple (politique d'intégration neutre sur le plan de la race et de l'ethnicité, politique de soutien à l'autonomisation de ceux qui se considèrent comme appartenant à une communauté rom et de mise en avant de leurs succès en matière d'intégration sociale, politique générale antiraciste et publicité), et formule d'autres propositions.

2.7

Dans le supplément d'avis, le CESE (8), faisant référence à une étude réalisée en 2012, attire l'attention sur la perte de confiance observée par les faiseurs d'opinion de la communauté rom et présente en conséquence des propositions concernant en particulier l'intégration des Roms et la promotion de leur participation.

3.1

Le Comité reconnaît, tout en la déplorant, la nécessité de la recommandation du Conseil eu égard à la situation des Roms, aux effets de la crise et aux engagements très variables des États membres, et approuve ses objectifs, mais considère toutefois que le train de mesures qu'elle comporte, pouvant aussi être perçu comme une sorte de programme minimum de mise en œuvre, est dans certains cas trop bâclé et trop peu opérationnel pour pouvoir atteindre les objectifs visés dans le document.

3.2

Selon l'exposé des motifs de la proposition de la Commission, cette dernière vise à "accélérer les progrès en concentrant l'attention des États membres sur un certain nombre de mesures concrètes indispensables à une meilleure mise en œuvre de leurs stratégies". Le Comité déplore que cette finalité laisse entendre, simultanément, que la réalisation des objectifs de la stratégie-cadre au niveau européen se heurte constamment à de sérieuses difficultés s'agissant de la mise en œuvre et de l'engagement politique au niveau national, régional et local.

3.3

Le Comité fait remarquer que si l'on ne veut pas une nouvelle fois manquer le moment politique favorable en ce qui concerne l'intégration des Roms – ce qui représenterait un risque grave tant pour les objectifs de l'Union que pour l'évolution des conditions de vie des personnes concernées –, il conviendrait d'adopter, en associant les organisations roms et de la société civile concernées et pertinentes et dans le cadre d'une vaste consultation, une liste de recommandations étayée par un système d'analyse factuelle, réellement ambitieuse et contrôlable, qui se composerait d'éléments suffisamment concrets et opérationnels et serait également susceptible d'être évaluée.

3.4

Le Comité estime que les recommandations politiques figurant dans la proposition sont utiles et doivent être largement soutenues comme une liste d'intervention restreinte et devant faire l'objet d'une mise en œuvre inconditionnelle. Il constate cependant que ces recommandations définissent un cadre d'action beaucoup trop restreint et ne sont pas toujours assez ambitieuses; il propose dès lors impérativement d'étoffer la liste de recommandations et de la compléter par des instruments de contrôle et de suivi.

3.5

Le Comité estime que la partie de la proposition portant sur les mesures politiques horizontales est bâclée et invite le Conseil à développer davantage les quatre domaines qui y sont délimités (lutte contre les discriminations, protection des femmes et des enfants roms, réduction de la pauvreté et inclusion sociale et autonomisation des Roms) et à définir des exigences beaucoup plus concrètes, tout en fournissant dans ce contexte des indications sur les meilleures pratiques attendues.

3.6

Le Comité n'estime pas satisfaisante l'argumentation présentée dans le document, selon laquelle "en choisissant un instrument [juridique] non contraignant, la Commission entend donner aux États membres des orientations pratiques pour résoudre le problème de l’inclusion sociale des Roms, sans pour autant édicter des règles obligatoires", parce que "la Commission constate que les États membres n'ont toujours pas mis en place des mesures fortes et proportionnées destinées à résoudre les problèmes sociaux et économiques que rencontre la majorité de la population rom vivant dans l’Union". En cette période de crise, si celle-ci n'est pas gérée de manière appropriée et ciblée, les groupes roms qui sont aussi particulièrement touchés par la ségrégation, la discrimination et l'extrême pauvreté souffriront de manière disproportionnée de ses effets alors qu'elle représente déjà pour eux une charge insupportable et intolérable. Le CESE estime dès lors que cette situation requiert de la part des décideurs des solutions et des interventions immédiates et efficaces également du point de vue de l'opposabilité des droits.

3.7

Le Comité considère donc qu'il serait nécessaire, eu égard aux conclusions tirées dans l'exposé des motifs de la proposition de recommandation (9), que le Conseil fasse usage de son pouvoir et adopte des actes juridiques contraignants pour pallier plus particulièrement les situations de détresse et de grande pauvreté dangereuses pour la vie des citoyens et pour lutter contre les effets les plus extrêmes de la discrimination, du racisme et de l'antitziganisme. La nécessité de telles mesures découle précisément des manquements évidents, au niveau des États membres, en matière de législation et de jurisprudence (10).

4.1

Le Comité suggère aux services compétents de l'Union européenne de réévaluer leurs missions directement liées à l'application des droits fondamentaux des Roms et des droits des minorités et non concernées par la méthode ouverte de coordination, en particulier en ce qui concerne les questions précitées. À cet égard, le Comité estime nécessaire que

4.2

Le Comité propose d'accorder la priorité à la préservation des traditions linguistiques et culturelles qui constituent le fondement de l'identité rom, ainsi qu'à leur soutien social et budgétaire, à la suite du réexamen des stratégies.

4.3

Selon le Comité, il est indispensable, pour la réalisation des stratégies nationales d'intégration des Roms, que les États membres accordent une attention toute particulière au contrôle législatif et jurisprudentiel des politiques connexes et aux corrections à apporter en ce qui concerne leurs éventuels effets antidiscriminatoires, et mettent en place des mécanismes efficaces à cette fin.

4.4

Dans le but de promouvoir l'intégration des Roms et leur indépendance matérielle, le CESE attend tout particulièrement des États membres qu'ils apportent une réponse à la hauteur des besoins et mettent en place des programmes en faveur de l'emploi, de l'entrepreneuriat et des programmes de formation professionnelle. Il les invite instamment à renforcer les moyens juridiques susceptibles de motiver efficacement les entreprises à engager des Roms. À l'intention des communautés roms ségréguées, qui connaissent un taux d'emploi extrêmement faible à long terme et une discrimination très élevée sur le marché de l'emploi, il est nécessaire de mettre en œuvre des formes novatrices de politique d'emploi, par exemple créer un nombre suffisant d'emplois temporaires financés sur les deniers publics.

4.5

Le Comité déplore que l'Agence des droits fondamentaux de l'Union européenne et les États membres n'aient pas encore pu définir les indicateurs et points de référence qui constituent la condition première de l'évaluation des stratégies et des programmes d'intervention, ni les méthodologies et les exigences en la matière, qui conditionnent une collecte de données et un état des lieux adéquats et indépendants (11). Les pratiques actuelles de suivi et d'évaluation des États membres se limitent souvent à des rapports réalisés sans véritable méthode d'évaluation, reposant éventuellement sur des données, et il n'est pas rare qu'elles produisent des résultats dénués de tout fondement.

4.6

Le Comité propose que les missions d'évaluation soient confiées à des groupes de chercheurs et instituts sélectionnés par appel d'offres ouverts, professionnels et sans attaches politiques, dont l'indépendance doit également être renforcée au moyen de divers instruments juridiques (par exemple, introduction d'une déclaration d'absence de conflit d'intérêts, règles de transparence financière et en matière d'utilisation des fonds, contrôle de la communauté scientifique, surveillance de la méthode de recherche, etc.) (12).

4.7

Au-delà du financement programmable, transparent et approprié des autorités pour l'égalité de traitement, la situation juridique de ces institutions doit également être renforcée de manière à ce que le pouvoir politique soit le moins possible en mesure d'influencer leur fonctionnement mais veille cependant à en garantir les conditions. Les autorités pour l'égalité de traitement doivent également entretenir des liens permanents et étroits avec les associations pertinentes de représentation des Roms, au-delà des points de contact pour les Roms.

4.8

Les points de contact nationaux pour les Roms doivent remplir leurs missions en toute transparence, en théorie comme en pratique. Leur activité est cruciale du point de vue de la réalisation de la stratégie-cadre. Il convient de garantir légalement les droits des points de contacts comme ceux des organismes gouvernementaux chargés de la programmation et de la mise en œuvre des politiques sociales concernant les Roms afin qu'ils puissent, comme une sorte de "chien de garde", donner leur avis sur les procédures législatives liées aux politiques gouvernementales touchant également les Roms, et influencer ces dernières, afin que leurs effets ne s'affaiblissement pas mutuellement. Les points de contact pour les Roms ont une obligation d'information envers les associations représentatives de la société civile rom, ce qui peut se traduire par exemple par la publication des rapports annuels des évaluateurs indépendants, dont le contenu n'est soumis à aucune influence politique, ou l'organisation de conférences spécialisées.

4.9

Le Comité estime difficilement réalisable l'objectif fixé au paragraphe 5.1 de la proposition de recommandation, à savoir que "les États membres adoptent les mesures nécessaires à l'application de la présente recommandation au plus tard 24 mois à compter de sa publication et qu'ils notifient à la Commission toutes mesures prises, conformément à la présente recommandation, jusqu’à cette date"; il faudrait pour cela éviter que les États membres puissent être exemptés de l'obligation de mettre en œuvre la stratégie cadre de l'UE et leurs propres engagements. En effet, la proposition actuelle, en matière de contenu, ne représente qu'une partie du système d'exigences plus étendu défini par la stratégie-cadre dans un vaste contexte et que la Commission est appelée à évaluer chaque année.

4.10

De l'avis de plusieurs experts et organisations de la société civile rom – qui rejoignent en partie l'évaluation de la Commission européenne en la matière –, les politiques et mécanismes d'aide actuels des États membres ne permettent pas, dans certains cas, de traiter la question de l'intégration des Roms avec une efficacité suffisante et ils n'ont pas toujours pour point de départ et fil conducteur une approche basée sur les droits de l'homme (13). Entre-temps, hélas, un renforcement de l'exclusion des Roms a été constaté dans plusieurs pays. Cette situation a pour cause principale la discrimination constante à l'égard des Roms, l'antitziganisme aux racines profondes, ne bénéficiant pas d'une attention appropriée des instances chargées d'appliquer le droit. Comme indiqué dans l'exposé des motifs de la proposition de recommandation: "Le nœud du problème réside dans l’étroite relation entre les discriminations et l’exclusion sociale subies par les Roms" (14).

4.11

De l'avis du Comité, la suppression des effets négatifs réciproques exercés par ces mécanismes doit être le principal objectif de toute politique d'inclusion. À cet égard, les principaux instruments sont notamment l'intégration des Roms et l'encouragement de leur participation, ainsi que l'autonomisation des organisations roms et le développement de leurs capacités. Cela n'est possible que dans le cadre d'une culture franche de l'acceptation, dans laquelle la politique à l'égard des Roms soit effectivement fondée sur ceux qui sont réellement concernés, dans laquelle les Roms ne sont pas seulement considérés comme des bénéficiaires, mais aussi comme des acteurs de même valeur et dont la participation est indispensable. Il faut modifier l'approche paternaliste de jadis, où les processus étaient définis par les faiseurs d'opinion et les décideurs majoritaires de la société, et reconnaître et accepter les Roms comme membres de la société responsables, en mesure d'influencer activement leur destin et prêts à le faire.

4.12

Le Comité renvoie à un avis précédent (15), dans lequel il révélait, sur la base d'une étude, une large insatisfaction, une certaine frustration et méfiance parmi bon nombre de porte-parole de la communauté rom et chez les organisations de la société civile et leurs représentants. Selon cet avis du CESE, malgré les intentions déclarées, "les organisations représentant les intéressés n'ont pas été assez associées à la planification stratégique, les mécanismes fondamentaux de participation n'ont pas été créés, ou bien que les processus actuels n'ont pas réussi à créer la confiance de manière décisive parmi les représentants des personnes concernées, à cause des expériences souvent séculaires qui sont les leurs en matière de discrimination et de ségrégation". Une étude menée à la même époque par l'ERPC était parvenue aux mêmes conclusions (16).

4.13

S'agissant des changements d'approche sociale et décisionnelle, le Comité relève que ce processus ne saurait être envisagé sans la participation des Roms et des organisations de la société civile qui travaillent avec eux à la conception, à la mise en œuvre et à l'évaluation des politiques à tous les niveaux. Le Comité estime nécessaire de définir des indicateurs permettant de mesurer de manière adéquate le degré d'intégration et de participation des Roms (par exemple administration locale ou centrale, données relatives à la scolarisation, taux de participation à la mise en œuvre des programmes, etc.).

4.14

Le Comité suggère et attend l'élargissement du cadre conceptuel de la coopération, une culture du consensus allant au-delà de la simple consultation, la mise en service des plateformes de dialogue permanent (au niveau local également), la création des mécanismes organisationnels adéquats pour la participation, une plus grande transparence des décisions des pouvoirs publics (au niveau local), et une justification des décisions (faisant également état des divergences d'opinion et des résultats de vote).

4.15

Le Comité propose que soit garanti, comme indiqué précédemment, un fonds d'aide (par exemple en tant que volet du programme "L'Europe pour les citoyens") en faveur de l'intégration et de l'autonomisation des Roms et du développement des capacités de leurs organisations de la société civile. Le programme opérationnel du FSE, ou plus précisément la garantie des programmes de soutien prévoyant une assistance technique seraient tout aussi importants pour le développement des capacités institutionnelles des organisations roms.

4.16

Les décideurs doivent prendre clairement leurs distances par rapport aux déclarations préoccupantes à l'encontre des Roms, teintées de racisme, de violence et gravement discriminatoires, il convient de dénoncer et de surveiller ouvertement et avec cohérence les phénomènes de violence raciste et les discours haineux et d'élaborer des instruments juridiques, administratifs, réglementaires et de publicité qui permettent de lutter efficacement contre ces phénomènes. À cet égard, les faiseurs d'opinion, notamment l'élite politique et médiatique, ont une responsabilité toute particulière. Le Comité propose que des recherches systématiques sur les préjugés soient menées dans le cadre d'une méthodologie uniforme et que l'on crée des instruments qui soient en mesure; au cas où les résultats révèlent une tendance négative, d'encourager les politiques publiques en la matière ou leur mise en œuvre, ou encore l'intensification des efforts.

4.17

Le Comité attire résolument l'attention des États membres sur le fait qu'il ne suffit pas, pour faire face à une ségrégation et une discrimination vieilles de plusieurs générations et pesant sur toutes les dimensions de la vie des intéressés, de mettre en œuvre des programmes sous la forme de projets se focalisant sur un domaine problématique particulier. Il est aujourd'hui indispensable d'opter pour une approche systémique dans la poursuite des objectifs de la stratégie.