28.9.2004   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 241/58

1.1

Le 23 juillet 2003, la Commission européenne a adopté une proposition modifiant la directive 1999/62/CE, dite directive «Eurovignette».

1.2

La Commission répond ainsi aux demandes des Conseils européens de Copenhague des 12 et 13 décembre 2002 et de Bruxelles des 20 et 21 mars 2003, qui l'avaient invitée à présenter une proposition relative à une «nouvelle directive Eurovignette» d'ici à la fin du premier semestre 2003 au plus tard.

1.3

La proposition à l'examen répond en outre aux vœux du Parlement européen, lequel a confirmé la nécessité d'une tarification des infrastructures lors de l'adoption du rapport sur les conclusions du livre blanc du 12 février 2003.

1.4

Cette proposition de directive a donc surtout pour but d'améliorer l'imputation des coûts liés à l'usage des infrastructures à l'usager. Elle permet, mieux que la «directive Eurovignette», d'appliquer le principe selon lequel «l'usager doit payer en fonction des coûts qu'il occasionne à la société», car le système proposé permet de différencier les taxes en fonction du type de véhicule, du moment et du lieu.

1.5

Le but recherché n'est en aucune manière d'alourdir la charge globale des taxes et des redevances sur le secteur des transports, mais d'avoir une vision plus précise de la situation afin que les prix pratiqués reflètent mieux les coûts des différents types d'utilisations.

1.6

À ce stade, la Commission se limite à taxer l'utilisation des infrastructures du transport routier par les poids lourds. Elle se réserve le droit de présenter ultérieurement des directives sectorielles sur la tarification de l'usage des infrastructures dans les secteurs aérien, fluvial et maritime; elle préférerait que les États membres et les grandes villes élaborent une approche propre pour les véhicules appartenant à des particuliers.

1.7

Pour le secteur du rail, la Commission rappelle que la tarification fait déjà partie du premier paquet ferroviaire.

2.1

Le Comité se félicite de la proposition de la Commission visant à modifier la directive «Eurovignette» 1999/62/CE sur la taxation des poids lourds pour l'utilisation de certaines infrastructures dans la mesure où elle permet de mieux appliquer le principe selon lequel les usagers des infrastructures doivent payer pour les coûts qu'ils occasionnent à la société.

2.2

De l'avis du Comité, un avantage secondaire de cette proposition de modification est qu'elle tente de mettre fin à la mosaïque croissante des systèmes de prélèvements qui commencent à apparaître dans les États membres.

2.3

De l'avis du Comité, la Commission est trop ambitieuse: elle prétend en effet résoudre en même temps, par le biais d'une unique proposition de modification de la directive 1999/62/CE, pas moins de six problèmes différents. Ces problèmes sont les suivants:

2.4

Ce serait la première fois qu'une tentative de ce genre réussirait. Ce serait d'autant plus une utopie que la répercussion des coûts pour les trois derniers objectifs est hétérogène, et qu'elle suppose une approche radicalement différente de celle adoptée pour les trois premiers.

2.5

Comme l'a fait observer le Comité dans son avis sur le livre blanc (COM(1998) 466 final) (1), le principe selon lequel «l'utilisateur paie en fonction des coûts qu'il occasionne» ne peut être appliqué que si l'on est parvenu à se faire une idée convenable du poids relatif à accorder aux différents éléments de coût et si tous les modes de transport sont placés sur un pied d'égalité. Le Comité estime en outre qu'avant de procéder à l'application du principe de l'«utilisateur-payeur», il faudra un accord clair sur la neutralité financière que devra revêtir l'opération et sur la manière dont elle pourra être assurée. Le Comité prévoit ici de nombreux problèmes car dans certains pays, la possibilité de compensation la plus évidente, c'est-à-dire l'abolition partielle ou totale de la taxe sur les véhicules automobiles, sera manifestement insuffisante, du moins tant qu'il existe un plancher obligatoire au niveau communautaire.

2.6

S'ajoute à cela la grande disparité qui caractérise actuellement les réglementations et les systèmes nationaux, même si le modèle n'est pas le même.

2.7

La proposition de la Commission comporte un cadre qui permet aux États membres d'instaurer un système pour la taxation des poids lourds d'un poids total maximum supérieur à 3,5 tonnes. Il s'agit là d'une extension du champ d'application. Dans la directive «Eurovignette» actuellement en vigueur, le seuil est fixé à un maximum de 12 tonnes. De l'avis du Comité, étant donné d'une part que les coûts liés au transport comme la sécurité, les embouteillages et les panneaux antibruit sont inclus dans le champ d'action de la proposition et d'autre part que les véhicules de tourisme et les camionnettes ou les petits camions d'un poids total inférieur à 3,5 tonnes contribuent à ces coûts, ces véhicules doivent également relever du champ d'application de la proposition de directive. C'est exactement ce que dit la Commission dans son livre blanc de 2001 intitulé «La politique communautaire des transports à l'horizon 2010: l'heure des choix.» Bien que la Commission ait formulé nombre de propositions de modifications qui n'étendent pas de manière excessive le champ d'application du règlement à modifier, et qu'il n'y ait dès lors pas de raison de s'opposer à une extension de la directive aux petits camions, aux camionnettes et aux véhicules de tourisme, le Comité estime qu'il convient de suivre l'appel de la Commission en faveur d'une approche propre à chaque État membre et à chaque ville sur ce point précis, compte tenu notamment des divergences d'un pays à l'autre. Cette proposition de modification n'est donc pas l'endroit indiqué pour introduire ce type de transport - c'est-à-dire les véhicules de tourisme et les camions d'un poids total inférieur à 3,5 tonnes.

2.8

Si la Commission persiste à affirmer que pour un bon fonctionnement du marché intérieur, on peut se limiter à légiférer sur les poids lourds en excluant les voitures de tourisme, elle risque, pour des raisons politiques, de saper le système scientifique sur lequel repose le calcul des coûts d'infrastructure. Il serait logique dès lors de conserver le seuil actuel de 12 tonnes pour les camions. En effet, comme le constate la Commission dans son exposé des motifs, la part des camions les plus légers dans le transport transfrontalier est tellement restreinte que les effets sur le fonctionnement du marché intérieur et sur les véhicules de tourisme sont négligeables.

2.9

Le Comité estime avec la Commission que tout usager des infrastructures doit payer les coûts qu'il occasionne à la société, dans les conditions mentionnées au point 2.3, à savoir que ce principe ne peut être appliqué que si l'on est parvenu à se faire une idée convenable du poids relatif à accorder aux différents éléments de coût. Il admet également que le transport par camions est le premier élément du secteur des transports routiers concerné par un tel cadre. Il estime toutefois que ce raisonnement doit également s'appliquer aux autres éléments du secteur des transports routiers et aux autres modes de transport.

2.10

La proposition de la Commission ne modifie toutefois en rien le caractère optionnel d'autres taxes telles que l'Eurovignette ou le système de péage. Il appartient aux États membres de choisir entre un système de péage et un système de taxation des usagers. Le Comité estime que cette possibilité de choix n'est pas favorable à la transparence. En outre, l'interopérabilité du système de taxation est pour le Comité une condition sine qua non.

2.11

Le champ d'application de la proposition concerne le réseau routier transeuropéen ainsi que d'autres tronçons du réseau routier principal situés à proximité immédiate d'une autoroute. De même, sur les voies secondaires qui ne sont pas capitales en tant que telles pour le bon fonctionnement du marché intérieur, l'on peut prélever des péages ou des taxes d'utilisation bien que dans ce cas précis le règlement ne soit pas soumis à cette directive. Le Comité est conscient du fait que la proposition de modification de l'article 7 à la lumière du principe de subsidiarité n'interdit pas de prélever des péages ou des taxes sur les autres voies. Il se rallie à cette approche compte tenu du fait que le réseau routier principal est encore peu développé, surtout dans les pays en instance d'adhésion, lesquels devront bien évidemment se conformer à la législation en vigueur et à la politique existante en la matière.

2.12

La Commission, dans sa proposition, établit un lien direct entre la future taxation des usagers, les investissements en infrastructures et l'entretien de ces dernières. Elle vise ainsi à empêcher que les États membres n'utilisent les recettes de la taxation pour renflouer leurs caisses. De même, la proposition de directive donne un certain nombre d'indications en ce qui concerne la méthode de calcul pour la taxation des usagers. Le Comité se rallie à ce point de vue car ainsi les usagers d'une infrastructure donnée sauront que les taxes qu'ils acquittent profiteront aux investissements en infrastructures.

2.13

La Commission fait valoir que dans certains cas exceptionnels, l'augmentation des péages peut être utilisée pour financer des coûts d'investissements en faveur de nouvelles infrastructures de transport d'intérêt européen dans le même couloir de transport ou dans la même région, dans des régions particulièrement vulnérables et à concurrence de 25 % du droit de péage, dans des conditions strictement définies et après consultation de la Commission. De l'avis du Comité, cette possibilité doit être utilisée avec la plus grande prudence et il convient de n'exclure aucune infrastructure de transport. À cet égard, afin de garantir la mise en œuvre effective du projet pour lequel le péage est prélevé, il convient de verser ces recettes dès réception sur un compte communautaire et de le transférer à l'État membre concerné, sans intérêt, une fois le projet réalisé.

2.14

Enfin, la Commission, dans la proposition à l'examen, suggère que chaque État membre mette sur pied un ou plusieurs organes indépendant(s) de supervision des infrastructures afin de vérifier le coût des transports routiers ainsi que les recettes provenant des péages et des droits d'usage des infrastructures. Le Comité marque son accord avec la création d'autorités nationales indépendantes, qui d'après le traité est du ressort de la Commission, dans la mesure où il s'agit d'un tâche revêtant un caractère communautaire.

2.15

Dans un souci de clarté, il conviendrait de préciser dans l'exposé des motifs de la proposition modifiant la directive 1999/62/CE qu'il appartient aux États membres, indépendamment de tout système de taxation ou d'organe de gestion, de veiller à maintenir un réseau routier en bon état. La réparation et l'entretien des infrastructures demeure du ressort des autorités des États membres.

3.1

La proposition de la Commission établit un lien entre la taxation de l'usage des infrastructures du transport routier et les coûts de construction, d'exploitation, de maintenance, et de développement de ces infrastructures. Elle limite la prise en compte aux coûts nécessaires à la construction de nouvelles infrastructures. L'on entend par nouvelles infrastructures des infrastructures de moins de quinze ans. La Commission veut ainsi exclure du champ d'application de la directive les coûts de construction qui ont déjà été couverts. Le Comité ne peut que se féliciter de ce délai, qu'elle juge raisonnable.

3.2

Par «coûts d'investissements», la Commission entend essentiellement les coûts d'infrastructure visant à réduire les nuisances liées au bruit (panneaux antibruit le long des autoroutes). Le Comité souhaite faire observer toutefois que les coûts engendrés par la réduction des nuisances liées au bruit, et donc par la construction de panneaux antibruit, sont occasionnés pour une bonne part par des catégories d'usagers de la route qui ne relèvent pas du champ d'application de la directive. Il convient dès lors de procéder à une répartition équitable des coûts de construction de ces panneaux entre les différentes catégories d'usagers de la route.

3.3

La Commission propose également de prendre en compte les coûts des accidents non couverts par les assurances. Bien que ce soit théoriquement juste, le Comité estime que dans la pratique, cette mesure est une tâche difficile du fait de la grande incertitude inhérente au calcul des effets indirects tels que par exemple les dommages et intérêts. Dans la pratique, à l'heure actuelle, les compagnies d'assurance, par exemple, ne remboursent que rarement les frais de sécurité sociale.

De l'avis du Comité, une approche adéquate des coûts des accidents de la route suppose d'étudier les causes des accidents. Il renvoie à cet égard à son avis sur la communication de la Commission intitulée «Programme d'action européen pour la sécurité routière — Réduire de moitié le nombre de victimes de la route dans l'Union européenne d'ici 2010: une responsabilité partagée» (2).

3.4

En revanche, le Comité estime que l'inclusion d'une possibilité — facultative pour les États membres — d'utiliser la notion de «congestion» comme paramètre dans le calcul de taxation des infrastructures n'est pas souhaitable; outre qu'il n'existe pas de définition du terme de «congestion», ce phénomène est surtout causé par le transport de passagers.

3.5

Le Comité estime avec la Commission que l'introduction de la directive modifiée ne doit pas alourdir le total des charges pour le secteur du transport routier. Il estime toutefois que l'abolition partielle ou totale de la taxe sur les véhicules à moteur sera insuffisante pour garantir la neutralité fiscale. Il préconise de même une diminution des accises sur le diesel comme conséquence logique.

3.6

De même, le Comité marque son accord avec la possibilité facultative donnée aux États membres d'appliquer une différenciation des tarifs en fonction du type de véhicule suivant sa catégorie d'émissions (classification «EURO») et du degré de dommages qu'il occasionne au réseau routier.

3.7

En conclusion, le Comité se félicite de l'intention de la Commission de parvenir à une harmonisation de la taxation de l'usage des infrastructures afin de mettre un terme à la mosaïque réglementaire des actuels systèmes de péage et de taxation.

4.1

Le Comité se félicite de l'initiative de la Commission visant à parvenir à une application pratique du principe selon lequel «l'usager doit payer en fonction des coûts qu'il occasionne à la société».

4.2

Il estime cependant que la proposition de la Commission est beaucoup trop ambitieuse: elle prétend en effet résoudre, par le biais d'une unique proposition de modification de la directive 1999/62/CE, trop de problèmes différents.

4.3

Dans son avis sur le livre blanc (COM(1998) 466 final), le Comité a déjà indiqué que l'application du principe selon lequel «c'est l'usager qui paie» n'est possible que si l'on est parvenu à se faire une idée convenable du poids relatif à accorder aux différents éléments de coût et si tous les modes de transport sont placés sur un pied d'égalité.

4.4

L'un des points de départ de la Commission est que la tarification des infrastructures ne peut conduire ni au prélèvement de nouvelles taxes, ni à des augmentations. C'est la raison pour laquelle elle propose de donner aux États membres la possibilité d'obtenir une compensation par le biais d'une abolition totale ou partielle de la taxe annuelle sur les véhicules. Le Comité observe que de nombreux pays ont déjà atteint le niveau minimum communautaire, ou sont en voie de l'atteindre, et que les possibilités de compensation se révèlent insuffisantes. La neutralité fiscale ne peut dès lors être garantie que moyennant une diminution parallèle des accises sur le diesel.

4.5

En outre, le Comité constate que la grande disparité qui caractérise actuellement les réglementations et les systèmes nationaux empêche malheureusement la réalisation de l'objectif fixé par la Commission, à savoir une harmonisation des méthodes de taxation pour l'utilisation des infrastructures.

4.6

Le Comité estime que la Commission n'est pas cohérente dans son raisonnement lorsqu'elle prétend d'une part que le seuil doit être abaissé aux véhicules d'un poids maximal total de 3,5 tonnes, et qu'elle inclut de l'autre dans sa proposition des éléments tels que les coûts liés aux encombrements, aux accidents de la route et aux dommages causés à l'environnement, tout en excluant du champ de la directive les voitures particulières qui occasionnent une bonne partie de ces coûts.

4.7

La Commission, dans sa proposition, établit un lien direct entre la future taxation des infrastructures et les investissements en infrastructures. Les recettes doivent, d'une manière ou d'une autre, être réinvesties dans le secteur dont elles proviennent et non être utilisées pour remplir les caisses de l'État. Le Comité marque ici son accord avec la position de la Commission.

4.8

De l'avis du Comité, les taxes prélevées dans le secteur des transports routiers doivent être liées aux coûts d'installation, d'exploitation, d'entretien et d'extension du réseau d'infrastructures. L'on entend par coûts d'installation les coûts liés à l'installation de nouvelles infrastructures. L'on entend ici par nouvelles infrastructures de transport des infrastructures de moins de quinze ans. Le Comité peut se rallier à cette approche raisonnable afin d'empêcher que les infrastructures existantes, dont les coûts sont déjà amortis, soient à nouveau prises en compte.

4.9

La Commission, dans sa proposition, n'exclut pas la possibilité d'utiliser les recettes résultant de l'augmentation de la taxation d'utilisation des infrastructures pour financer des coûts d'investissements en faveur de nouvelles infrastructures de transport d'intérêt européen dans le même couloir de transport ou dans la même région, dans des régions particulièrement vulnérables et à concurrence de 25 % du droit de péage, dans des conditions strictement définies. De l'avis du Comité, possibilité doit être utilisée avec la plus grande prudence et il convient de n'exclure aucune infrastructure de transport. Dans ce cas, il convient de verser ces recettes sur un compte communautaire en attendant que le projet soit achevé.

4.10

Le Comité marque son accord avec le champ d'application de la proposition de la Commission, à savoir les RTE et les éléments du réseau principal situés à proximité immédiate de ces derniers, mais aussi, même si cela n'entre pas directement dans le champ d'application, les voies secondaires qui ne sont pas indispensables au bon fonctionnement du marché intérieur, de même qu'avec la proposition de création d'un organe de gestion des infrastructures indépendant dans chaque État membre afin de parvenir à une juste répartition des coûts et des recettes provenant des péages et de la taxation des infrastructures.

4.11

Enfin, le Comité est sceptique quant à l'inclusion des éléments des coûts liés aux encombrements, aux accidents de la route et aux dommages causés à l'environnement pour les raisons suivantes: (a) ces coûts sont occasionnés en grande partie par les voitures particulières, une catégorie qui n'entre pas dans le champ d'application de la directive; (b) il n'existe aucune analyse des causes des accidents de la route; (c) l'on ne dispose d'aucune définition des zones sensibles.