3.2.2009   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 27/66

1.1

Päästökauppajärjestelmän arvoa mittaavat aikanaan sen vaikutus Euroopan kasvihuonekaasupäästöihin sekä sen merkitys ja esimerkki maailmanlaajuisen toiminnan vauhdittajana ja/tai sen kehittyminen kokonaisvaltaiseksi globaaliksi järjestelmäksi. Tässä yhteydessä voidaan todeta seuraavaa:

1.2

Päästökauppajärjestelmän on miellettävä vauhdittavan vähähiilistä taloutta ja kannustavan ilmastonsuojelua, ilmastonmuutokseen sopeutumista ja sen hillitsemistä.

1.3

Päästökauppajärjestelmässä olisi pyrittävä minimoimaan byrokraattiset esteet ja asetettava päämääräksi selkeys ja avoimuus.

1.4

Päästökauppajärjestelmä olisi nähtävä EU:ssa oikeudenmukaisena. Samalla on kuitenkin myönnettävä, että hiljattain teollistuneiden ja muita heikommin kehittyneiden maiden on päästävä asianmukaiseen kasvuvauhtiin ja lievitettävä köyhyyttä.

2.1

EU:n päästökauppajärjestelmä luotiin direktiivillä 2003/87/EY lokakuussa 2003. Järjestelmällä pyritään hallitsemaan ilmastonmuutokseen vaikuttavia tekijöitä, erityisesti ihmisen toiminnasta aiheutuvia kasvihuonekaasupäästöjä, tarjoamalla taloudellisia kannusteita päästöjen vähentämiseen. Kyseessä on nk. kiintiö ja kauppa -periaatteeseen pohjautuva järjestelmä, jossa sallituille päästömäärille (pääasiassa hiilidioksidipäästöille) on asetettu enimmäisraja tai kiintiö. Päästökauppajärjestelmä on EU:n tärkein mekanismi kasvihuonekaasupäästöjen rajoittamiseksi. Sitä pidetään ensisijaisena suoraan hiiliveroon tai sääntelyyn verrattuna.

3.1

Nykyisen päästökauppajärjestelmän soveltamisalaan kuuluu yli 10 000 teollisuus- ja energia-alan laitosta, joiden yhteenlaskettu osuus EU:n kasvihuonekaasupäästöistä on 40 prosenttia. Tuotantolaitoksille myönnetään ennakkopäästölupia. Niillä on oltava vastaava määrä päästöoikeuksia (tai hyvityksiä), jotka antavat oikeuden tietynsuuruisiin, laitosten nykyisiä päästöjä vastaaviin päästöihin. Päästöoikeuksien tai hyvitysten kokonaismäärä ei voi ylittää päästöjen kokonaismäärälle asetettua ylärajaa. Yritysten, joiden kasvihuonekaasupäästöt ylittävät niille myönnettyjen oikeuksien määrän, on ostettava päästöoikeuksia vähemmän saastuttavilta tahoilta tai osallistuttava lisäoikeuksien huutokauppaan.

3.2

Päästöoikeuksien siirtämisestä käytetään termiä päästökauppa. Itse asiassa järjestelmään kuuluva päästöjen aiheuttaja maksaa päästöistään, ja samalla tuotantolaitoksia palkitaan siitä, että ne ovat onnistuneet vähentämään päästöjään vaadittua enemmän. Siten ainakin teoriassa päästöjä vähentävät ne toimijat, jotka voivat tehdä sen helposti ja kaikkein pienimmin kustannuksin, mikä mahdollistaa päästöjen vähentämisen yhteiskunnalle mahdollisimman alhaisin kustannuksin. Päästökauppajärjestelmässä yksi päästöoikeusyksikkö vastaa oikeutta yhden hiilidioksidiekvivalenttitonnin päästöihin tiettynä ajanjaksona — muut kasvihuonekaasut muutetaan hiilidioksidiekvivalenttitonneiksi.

3.3

Jäsenvaltiot voivat myös antaa luvan käyttää EU:n ulkopuolisissa maissa toteutetuista päästöjä vähentävistä hankkeista saatuja hyvityksiä päästöoikeuksien tavoin. Kyseiset hankkeet on hyväksyttävä Kioton pöytäkirjan mukaisen yhteistoteutusmekanismin tai puhtaan kehityksen mekanismin puitteissa.

4.1.1

Ensimmäisessä, oppimisvaiheessa luotiin päästökaupan perusrakenteet. Järjestelmän tehokkuutta heikensi kuitenkin huomattavasti se, että jäsenvaltiot jakoivat liikaa päästöoikeuksia (jäsenvaltiot olivat laatineet ensimmäistä ja toista vaihetta varten kansalliset jakosuunnitelmat, joissa määritettiin päästöjen kokonaistaso ja yksittäisten tuotantolaitosten saamien päästöoikeuksien määrä). Päästöoikeuksien hinnat vaihtelivat kyseisenä ajanjaksona huomattavasti, ja hiilidioksidin hinta romahti ensimmäisen päästökauppakauden lopussa.

4.1.2

Päästökauppajärjestelmää arvosteltiin laajasti. Kritiikki kohdistui alkuperäisiin jakomenetelmiin ja saatujen tulojen käyttöön, päästökaton tasoon, hankalaan oikeudenmukaisuuden varmistamiseen, monimutkaisuuteen, valvontaan ja täytäntöönpanoon, vaaraan, että annetaan runsaasti päästöjä aiheuttavalle teollisuudelle syy siirtää tuotantoa maihin, joissa päästöjä ei säännellä, JI-/CDM-hankkeiden avulla saatavien hyvitysten arvoon, vakuuttavuuteen ja luotettavuuteen sekä siihen, että järjestelmä lisää tulevaisuudessa haitallisesti tuotantokustannuksia. Kävi selväksi, että näitä kysymyksiä olisi käsiteltävä päästökauppajärjestelmän tarkistamisen yhteydessä, jotta sekä elinkeinoelämä että kansalaisjärjestöt voisivat luottaa järjestelmään.

4.2.1

Toisessa vaiheessa päästökauppajärjestelmää sovelletaan kaikkiin 27 EU-valtioon, ja se ajoittuu samoihin vuosiin kuin Kioton pöytäkirjan ensimmäinen sitoumuskausi. Tänä ajanjaksona on vähennettävä kasvihuonekaasupäästöjen määrää. Toistaiseksi päästöoikeuksien hinta on noussut tasaisesti tasolle, joka kannustaa voimakkaasti ryhtymään toimenpiteisiin päästöjen vähentämiseksi. Päästöoikeuksien hinta on nykyisin (toukokuussa 2008) noin 25 € tonnilta. Komissio on laatinut kaudelle todennettuihin päästöihin perustuvan järjestelmällisen arvion jäsenvaltioiden ehdottamista kiintiöistä. Päästökiintiöiksi on asetettu päästökauppajärjestelmän piiriin kuuluvilla aloilla keskimäärin 6,5 prosentin supistus vuoden 2005 tasoon verrattuna. Päästökaupan toisessa vaiheessa järjestelmää on muutettu tai tarkistettu vain vähän, joskin päästöjen aiheuttajat reagoivat jatkuvasti aktiivisesti ja mukauttavat toimintojaan. Tietojen todentamista jatketaan, ja päästökaupasta kertyy uusia kokemuksia. Tiedot ja kokemukset ovat enimmäkseen vahvistaneet, että järjestelmän perusajatus on oikea.

4.3.1

Komissio ehdottaa nyt päästökauppajärjestelmään merkittäviä muutoksia. Ne tulisivat voimaan päästökaupan kolmannella kaudella. Sen vuoksi direktiiviä 2003/87/EY ehdotetaan muutettavaksi.

5.1

Vaikka EU:n päästökauppajärjestelmällä on luotu maailman suurimmat yksittäiset hiilidioksidimarkkinat (1), puutteena on ollut, että kansallisissa jakosuunnitelmissa myönnettiin alun perin liikaa (ilmaisia) päästöoikeuksia. Tämä ei selvästikään edistä päästöjen tehokasta vähentämistä EU:ssa päästökauppajärjestelmän piiriin kuuluvilla aloilla. Tarkistettu päästökauppajärjestelmä on olennainen osa vankkaa sitoutumista vähentää kasvihuonekaasupäästöjä, sillä se antaa pitkän aikavälin viitteen hiilen hinnalle, mahdollistaa investoinnit vähähiiliseen tuotantoon ja auttaa Eurooppaa siirtymään kohti taloutta, joka tuottaa vähän kasvihuonekaasupäästöjä.

5.2

Direktiiviin tehtävien muutosten tarkoituksena on

5.3

Vuodesta 2013 alkaen oikeuksien määrä vähenee vuosittain (2) siten, että vuoteen 2020 mennessä kasvihuonekaasupäästöjä on määrä supistaa EU:n päästökauppajärjestelmän piiriin kuuluvilla aloilla 21 prosenttia vuoden 2005 päästöarvoihin verrattuna. Päästöjä vähennetään edelleen saman verran neljännessä vaiheessa (2021–2028). Samaan aikaan huutokaupattavien päästöoikeuksien määrää lisätään, ja niiden määrä on vuonna 2013 aluksi 60 prosenttia. Ehdotuksen mukaan sähköntuotantoon ei myönnettäisi lainkaan ilmaisia päästöoikeuksia, ja alan olisi siis vuodesta 2013 alkaen ostettava kaikki päästöoikeutensa huutokaupasta tai käyttämättä jääneiden oikeuksien markkinoilta. Ilmaisista oikeuksista luovuttaisiin muilla tuotantosektoreilla vähitellen vuoteen 2020 mennessä. Poikkeuksen muodostavat alat, joilla hiilivuodon vaara on suuri eli jotka siirtävät tuotantoaan sellaisiin maihin, joissa ei ole unioniin verrattavia päästörajoituksia, ja kasvattavat näin globaaleja päästöjä. Tällaisilla tuotannonaloilla jopa kaikki päästöoikeudet voivat olla ilmaisia. Asiasta päätetään vuonna 2011. Huutokaupasta huolehtivat jäsenvaltiot, ja niitä kannustetaan — joskaan ei pakoteta — investoimaan näin saatavat tulot ilmastomyötäisiin toimiin.

5.4

Annetaan varmuus siitä, että (kolmansista maista peräisin olevia) JI-/CDM-hyvityksiä, joita EU:n toimijat nykyisin voivat ostaa, voidaan käyttää kaudella vuoteen 2020 asti. Tällä kaudella käytettävien hyvitysten kokonaismäärä on samansuuruinen kuin toisella päästökauppakaudella eli 1,4 miljardia, mikä vastaa kolmasosaa päästöjen kokonaissupistuksesta. Kun EU alkaa vähentää päästöjään entistä tuntuvammin kansainvälisen ilmastosopimuksen puitteissa, JI-/CDM-hyvityksin voidaan kattaa 50 prosenttia lisäponnistuksesta.

5.5

Vaikka maankäytöstä (metsien kaltaisista hiilinieluista) ei myönnetä hyvitystä, jäsenvaltiot voisivat myöntää hyvitystä päästökauppajärjestelmään kuulumattomista päästöjen säästöjärjestelmistä. Tämä edellyttää kuitenkin, että järjestelmille laaditaan selkeät säännöt.

5.6

EU:n päästökauppajärjestelmä suunnitellaan yhdistettäväksi muihin kauppajärjestelmiin, jotta kannustetaan kehittämään maailmanlaajuinen järjestelmä.

5.7

Jos kansainvälinen sopimus saadaan aikaan, päästökauppajärjestelmään kuuluvien päästöoikeuksien määrää supistetaan kyseisen sopimuksen mukaisesti samalla kun laajennetaan mahdollisuutta hyödyntää CDM-menetelmiä.

5.8

Päästöoikeuksista 5 prosenttia varataan järjestelmään vuoden 2013 jälkeen liittyville uusille tuotantolaitoksille. On todennäköistä, että ilma-alusten päästöt liitetään päästökauppajärjestelmän piiriin toisen kauden lopuilla (3). Tästä tehdään kuitenkin erillinen ehdotus.

5.9

Ei ole näköpiirissä, että merenkulku sisällytettäisiin päästökauppajärjestelmän piiriin.

6.1

EU:n päästökauppajärjestelmä ei ole pelkkää teoriaa eikä eräänlainen saastevero. Se koostuu sekä vapaasta markkina-ajattelusta että sääntelystä ja yleisestä ohjauksesta, joita on pohdittu ja mukautettu poliittisessa prosessissa. Yksittäiset yritykset voivat vapaasti valita, millä tavoin ne vähentävät päästöjään vai vähentävätkö lainkaan, ja niiden olisi valittava mahdollisimman edullinen tapa noudattaa päästömääräyksiä. Päästökauppajärjestelmän tärkein tehtävä onkin luoda kannustimia, joilla alennetaan päästöjen supistamistavoitteiden saavuttamisesta aiheutuvia kustannuksia. ETSK kannattaa tällaista lähestymistapaa.

6.2

Arvioiden mukaan nykyinen päästöjen vähentämistavoite eli ilmakehään joutuvien kasvihuonekaasupäästöjen vakiinnuttaminen 450–550 ppm:n tasolle vuoteen 2050 mennessä maksaa suunnilleen prosentin maailman BKT:sta. Jos asiassa ei toimita tehokkaasti, maailman BKT saattaisi supistua viidenneksellä (4). Yhä uudet tutkimustulokset osoittavat kuitenkin kasvihuonekaasujen tuotannon kiihtyvän ja Maan absorbointikyvyn heikkenevän, ja tutkimuksissa kyseenalaistetaan vakavasti päästöjen supistamistavoitteiden riittävyys (5).

6.3

Päästökauppajärjestelmällä pyritäänkin määräävään johtoasemaan, kun päästökaupasta aiotaan tehdä maailmanlaajuinen. Prosessi on globaali, sillä ilmakehä kuuluu koko maailman kattaviin yhteisiin varoihin. Siksi järjestelmää arvioitaessa ei voida jättää huomioimatta sen vuorovaikutusta eikä vaikutusta maapalloa saastuttaviin tekijöihin.

6.4

Todettakoon, että Yhdysvalloissa tekeillä oleva lainsäädäntö, joka todennäköisesti tulee voimaan seuraavalla vaalikaudella, perustuu kiintiö ja kauppa -järjestelmään, jossa on samantapaisia piirteitä kuin EU:n päästökauppajärjestelmässä. Mahdollisuus kehittää Yhdysvaltain ja EU:n yhteinen ohjelma olisi erittäin merkittävä askel kohti globaalia järjestelmää, samoin kuin yhteydet muihin OECD-maissa ehdotettuihin järjestelmiin.

6.5

ETSK onkin kiinnittänyt erityistä huomiota siihen, että päästökauppajärjestelmä vaikuttaa oikeudenmukaisesti ja kestävästi maapallon kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseen. Osoittaako se Euroopassa toteutettujen toimien olevan sekä vakuuttavia että tehokkaita? Tässä yhteydessä on todettava, että EU:n tavoitteekseen asettama kasvihuonekaasupäästöjen vähentäminen 20 prosentilla vuoteen 2020 mennessä vuoden 1999 tasoon verrattuna (mikä on päästökauppajärjestelmää ja taakan jakamista koskevien ehdotusten lähtökohtana) on vähemmän kuin EU:n Balin ilmastonmuutoskonferenssissa joulukuussa 2007 kannattama teollisuusmaiden 25–40 prosentin supistamishaarukka. Komissio lähtee liikkeelle keväällä 2007 Eurooppa-neuvoston huippukokouksessa sovituista tavoitteista eikä pohdi sitä, riittävätkö tämäntasoiset supistukset todella saavuttamaan maailmanlaajuiset tavoitteet vai ovatko ne vain hyväksyttävissä olevia enimmäissupistuksia, joissa on tasapainotettu lyhyellä aikavälillä jäsenvaltioiden poliittiset intressit ja talousajattelun ohjaamat intressit. ETSK katsoo kaiken kaikkiaan ilmastonmuutoksesta saatujen tieteellisten tulosten edellyttävän, että tavoitteet asetetaan uudelleen, jotta kasvihuonekaasupäästöjä voidaan vähentää nykyistä tuntuvammin.

6.6

ETSK kannattaa päästöoikeuksien huutokaupan lisäämistä. Huutokauppa on saastuttaja maksaa -periaatteen mukaista, sen avulla vältetään ansiottomat voitot, kannustetaan ja rahoitetaan investointeja vähähiililisiin tuotantolaitoksiin ja tuotteisiin eli edistetään innovointia.

6.7

Monet eurooppalaisia yrityksiä koskettavat seikat odottavat vielä ratkaisua. Ne liittyvät keskeisesti tarkistettuun päästökauppajärjestelmään, joka asettaa teollisuuden epäedulliseen kilpailuasemaan etenkin EU:n ulkopuolisiin hiljattain teollistuneisiin maihin verrattuna. Nämä maat väittävät osin perustellusti, että länsimaiden kahden vuosisadan mittainen teollisuustoiminta ja niiden osuus kasvihuonekaasupäästöistä on otettava huomioon, mutta samalla on huomioitava maiden ponnistelut pelastaa huomattavia väestönosia köyhyydestä. Tehtäessä maailmanlaajuista sopimusta näiden ongelmien ratkaisemiseksi on varmistettava, että OECD-maiden kuluttajat ja teollisuus antavat sille nykyistä suuremman tukensa ja ymmärtämyksensä.

7.1

Mikäli EU:n päästökauppajärjestelmästä on määrä tulla hiilikaupan maailmanlaajuinen standardi, on olennaista, että järjestelmä on mahdollisimman vankka ja tehokas. ETSK suosittelee näin ollen seuraavaa:

7.1.1

Herkästi kansainväliseen kilpailuun reagoiville suurille, runsaasti energiaa kuluttaville aloille ja niiden osa-alueille tulisi myöntää ilmaisia päästöoikeuksia vain siinä tapauksessa, ettei saada aikaan tehokasta kansainvälistä ilmastonmuutossopimusta, joka asettaisi maailmanlaajuisesti päästövähennysvelvoitteet kaikille vastaaville teollisuudenaloille. EU:n päästökauppajärjestelmä ei saa vaikuttaa haitallisesti EU:n teollisuuden kilpailukykyyn.

7.1.2

Mikäli mahdollista, ensin olisi tehtävä päätös aloista, joille myönnetään ilmaisia päästöoikeuksia hiilivuotoriskin vuoksi. Alat on tarkoitus määritellä kesäkuuhun 2010 mennessä, mutta päätös tulisi tehdä aikaisemmin, jo direktiivien yhteydessä, jotta vältettäisiin epävarmuus investointi-olosuhteissa ja jotta alat voisivat tehdä tarpeellisia pitkän aikavälin suunnitelmia.

7.1.3

Vaikka huutokauppaamisen on tarkoitus olla pääasiallinen oikeuksien myöntämismenetelmä, huutokauppojen järjestämisestä ei anneta oikeastaan lainkaan tietoja. Viittaus siihen, että huutokauppaa koskeva asetus on tarkoitus antaa vasta joulukuun 31 päivään 2010 mennessä, lisää kaikkien EU:n päästökauppajärjestelmään kuuluvien epävarmuutta, kun ajatellaan niitä merkittäviä investointeja, joita energia-alalla on tehtävä.

7.1.4

On harkittava taakan jakamista uudelleen päästöoikeuskaupan piiriin kuuluvien ja sen ulkopuolisten tuotannonalojen kesken. ETSK aprikoi, onko vähentämisvelvoitteiden jakautuminen päästökauppajärjestelmän piiriin kuuluvien alojen (-21 prosenttia vuoden 2005 tasoon verrattuna) ja muiden alojen (-10 prosenttia vuoden 2005 tasoon verrattuna) kesken perusteltua. Erään tutkimuksen (6) mukaan tietyillä päästökauppajärjestelmän ulkopuolisilla aloilla, erityisesti kahdella suurimmalla alalla, rakennusteollisuudessa ja liikenteessä, on potentiaalia vähentää päästöjä kustannuksitta tai jopa negatiivisin kustannuksin. Ne ovat sitä paitsi aloja, joilla hiilivuodon riski on suhteellisen pieni tai olematon. Rakennusalalla on lisäksi runsaasti potentiaalia luoda EU:hun työpaikkoja.

7.1.5

Kaikki ilmailualalle myönnettävät päästöoikeudet sen liittyessä järjestelmään on huutokaupattava (7).

7.1.6

Koska merenkulun kasvihuonekaasupäästöt lisääntyvät (maailmanlaajuisesti 1,12 miljardia tonnia eli kaksinkertaisesti ilmailualaan verrattuna) (8), komission olisi ehdotettava toimenpiteitä merenkulun sisällyttämiseksi päästökauppajärjestelmään, mikäli Kansainvälinen merenkulkujärjestö ei tee pikaisesti asiaa koskevia ehdotuksia.

7.1.7

Huutokaupasta saatavat tulot, joita nykyisten arvioiden mukaan kertyy vuoteen 2020 mennessä vuosittain 50 miljardia euroa, olisi suureksi osaksi suunnattava ilmastonsuojeluun, ilmastonmuutoksen hillitsemiseen ja siihen mukautumiseen. Erityistä huomiota olisi kiinnitettävä herkässä asemassa oleviin, muita heikommin kehittyneisiin maihin sekä tutkimus- ja kehittämistoimintaan. Ehdotuksessa mainittu 20 prosentin osuus (10 artiklan 3 kohta) on riittämätön, ja näin menetetään tilaisuus kaikin tavoin kannustaa siirtymistä vähähiiliseen talouteen. ETSK suosittaa osuuden nostamista vähintään 50 prosenttiin huutokauppatuloista. Olisi kiinnitettävä huomiota metsänhoidon ja metsityksen roolin tukemiseen ja metsien häviämisen ehkäisemiseen EU:ssa ja muualla maailmassa, jossa metsien on todettu toimivan merkittävinä hiilinieluina.

7.1.8

Olisi selkiytettävä toimenpiteitä, jotka nyt ehdotetaan toteutettaviksi komitologiamenettelyä käyttäen, ja niiden tulisi olla avoimempia.

7.1.9

Komission olisi harkittava pienille tuotantolaitoksille asetetun ylärajan nostamista 10 000 tonnista 25 000 tonniin, ennen kuin toimenpiteitä sovelletaan niihin. Tämä edellyttää kuitenkin vastaavasti korvaavien toimenpiteiden toteuttamista.

7.1.10

Ehdotuksessa olisi mainittava selkeämmin, millä tavoin EU aikoo täyttää sitoumuksensa vähentää hiilidioksidipäästöjä edelleen 20 prosentista 30 prosenttiin, kun asiasta päästään kansainväliseen sopimukseen.

7.1.11

Jäsenvaltioita kehotetaan pikimmiten tarkistamaan syöttötariffinsa, jotta toimenpiteet eivät vaikuttaisi kielteisesti kasvuun eivätkä lämmön ja sähkön yhteistuotantojärjestelmien osuuteen.

7.1.12

Olisi ryhdyttävä toimenpiteisiin, jotta tehokkaiden kaukolämpöohjelmien toteuttamiselle ei aseteta esteitä.

7.1.13

On löydettävä ratkaisu niille itäeurooppalaisille jäsenvaltioille mahdollisesti koituviin hankaluuksiin, jotka saavat sähkönsä pikemminkin Venäjältä kuin EU:sta.

7.1.14

Nykyistä ehdotusta rajoittaa mahdollisuutta käyttää JI-/CDM-hankkeisiin liittyviä hyvityksiä ennen kuin on saatu aikaan kansainvälinen sopimus olisi tarkistettava ja otettava etenkin huomioon kyseisiä ohjelmia rahoittaville, kehittymässä oleville kansainvälisille pääomarahoitusmarkkinoille koituvat kielteiset vaikutukset.