24.2.2016   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 71/82

Esittelijä:

José Antonio MORENO-DIAZ

1.

Komissio pitää aiheellisena laatia EU:n yhteinen luettelo turvallisista alkuperämaista direktiivin 2013/32/EU (1) mukaisesti.

1.1

Ehdotetun asetuksen liitteessä komissio esittää myös alustavan luettelon kolmansista maista, jotka sisällytetään EU:n yhteiseen luetteloon turvallisista alkuperämaista. Kyseiset maat ovat Albania, Bosnia ja Hertsegovina, entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia, Kosovo, Montenegro, Serbia ja Turkki.

1.2

ETSK katsoo, että erityiset kriteerit, joiden perusteella jokin maa määritellään direktiivin 2011/95/EU mukaiseksi ja erityisesti direktiivin 2013/32/EU liitteen mukaiseksi turvalliseksi maaksi, on määriteltävä konkreettisemmin, varmemmin ja luotettavammin.

1.3

Vaikka komitea suhtautuu myönteisesti komission aloitteeseen, se katsoo myös, että voi olla liian aikaista laatia konkreettinen luettelo maista, jotka katsotaan tarkoitetulla tavalla turvallisiksi.

2.1

ETSK pitää esitettyä ehdotusta myönteisenä ja katsoo, että olisi laadittava EU:n yhteinen luettelo turvallisista alkuperämaista direktiivissä 2013/32/EU säädettyjen yhteisten kriteerien mukaisesti, koska sen ansiosta kaikkien jäsenvaltioiden on helpompi käyttää menettelyjä, jotka liittyvät turvallisen alkuperämaan käsitteen soveltamiseen, ja se lisää jäsenvaltioiden turvapaikkajärjestelmien yleistä tehokkuutta.

2.2

EU:n yhteisen luettelon laatimisella on joka tapauksessa tarkoitus poistaa joitakin ”turvallisista” alkuperämaista laadittujen kansallisten luetteloiden välillä esiintyviä eroavaisuuksia.

2.3

Vaikka jäsenvaltioilla olisi mahdollisuus ottaa käyttöön lainsäädäntöä, jonka nojalla muiden kuin EU:n yhteisessä luettelossa olevien maiden määrittäminen kansallisella tasolla turvallisiksi alkuperämaiksi on mahdollista, yhteisen luettelon laatiminen varmistaa, että kaikki jäsenvaltiot soveltavat käsitettä yhdenmukaisesti niiden hakijoiden osalta, joiden alkuperämaat sisältyvät tähän luetteloon.

2.4

Asetuksen 2 artiklassa on joka tapauksessa nimenomaisesti mainittava konkreettiset ja ennalta määritellyt erityisperusteet ja -indikaattorit, jotka on otettava huomioon, jotta jokin maa voidaan sisällyttää turvallisten alkuperämaiden luetteloon. Tällaisia indikaattoreita ovat muun muassa päivitetyt tiedot sellaisista lähteistä kuin Euroopan ihmisoikeustuomioistuin, Yhdistyneiden Kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutettu (UNHCR), Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto EASO, Euroopan neuvosto ja muut ihmisoikeusjärjestöt.

2.5

Maan sisällyttäminen yhteiseen luetteloon on perusteltava yksityiskohtaisesti arvioimalla kaikkien edellisessä kohdassa tarkoitettujen kriteerien pohjalta kaikkea sellaista vainoa tai vakavaa haittaa, joka oikeuttaa kansainvälisen suojelun myöntämisen.

2.6

Luettelon muuttamista varten on luotava nykyistä joustavampi tarkistusmekanismi, jonka avulla voidaan kohtuullisessa ajassa reagoida luetteloon sisältyvissä maissa tapahtuviin olosuhteiden muutoksiin.

2.7

ETSK katsoo, että kaikki luetteloon tehtävät muutokset on perusteltava yksityiskohtaisesti ottaen huomioon asiaa koskevat UNHCR:n, EASOn, Euroopan neuvoston ja muiden ihmisoikeusjärjestöjen asiantuntijalausunnot.

2.8

ETSK katsoo niin ikään, että olisi luotava sellainen mekanismi, jonka avulla tunnustetut ihmisoikeuksia puolustavat tahot sekä oikeusasiamiehet ja talous- ja sosiaalikomiteat voivat käynnistää luettelon muutosmenettelyn.

2.9

ETSK ehdottaa vaadittavaksi, että turvallisen alkuperämaan käsitteen soveltamisen tarkoituksenmukaisuudesta yksittäisessä tapauksessa on esitettävä perusteltu päätös direktiivin 2013/32/EU mukaisen yksilöllisen arvioinnin jälkeen.

2.10

Toisaalta on vahvistettava nopeutettuja menettelyjä koskevia menettelyllisiä takeita ja varmistettava kaikissa tapauksissa kulloisenkin tilanteen yksilöllinen tarkastelu sekä turvallisen alkuperämaan käsitteen soveltamisen tarkoituksenmukaisuus.

2.11

ETSK:n mielestä turvallisen alkuperämaan käsitettä ei voida missään tapauksessa soveltaa maihin, joissa ei kunnioiteta lehdistön vapautta tai poliittista moniarvoisuutta, tai maihin, joissa esiintyy sukupuoleen ja/tai sukupuoliseen suuntautumiseen taikka kansalliseen, etniseen, kulttuuriseen tai uskonnolliseen vähemmistöön kuulumiseen perustuvaa vainoa.

2.12

ETSK katsoo niin ikään, että mekanismeja haavoittuvassa asemassa olevien hakijoiden tunnistamiseksi on parannettava. Jos tällainen tunnistaminen tapahtuu sen jälkeen, kun nopeutettua menettelyä on jo sovellettu, on sovellettava välittömästi tavanomaista menettelyä.

2.13

Lopuksi on varmistettava oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin muutoksen hakemiseksi kielteiseen päätökseen, joka on tehty sen perusteella, että alkuperämaa katsotaan turvalliseksi. Tällä oikeudella on oltava lykkäävä vaikutus direktiivin 2013/32/EU 46 artiklan 5 kohdan mukaisesti.

3.1

Euroopan unioni on ennenkin – toistaiseksi tuloksetta – yrittänyt poistaa jäsenvaltioiden turvapaikkajärjestelmien välisiä eroavuuksia. EU on vuodesta 1999 lähtien hyväksynyt koko joukon oikeudellisia välineitä luodakseen Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän, tavoitteenaan yhdenmukaistaa turvapaikkamenettelyjä vastaanotto-olosuhteita ja muita kansainväliseen suojeluun liittyviä näkökohtia koskevaa lainsäädäntöä.

3.2

Kuten Eurooppa-neuvosto huomauttaa 15. lokakuuta 2015 hyväksymissään päätelmissä (EUCO 26/15), ”muuttoliike- ja pakolaiskriisin ratkaiseminen on yhteinen velvollisuus, joka edellyttää kattavaa strategiaa ja pitkän aikavälin päättäväistä toimintaa solidaarisuuden ja vastuuntunnon hengessä”. Eurooppa-neuvosto toteaa lopuksi, että ”edellä esitetyt suuntaviivat ovat tärkeä lisäaskel kohti EU:n kattavaa strategiaa, joka kunnioittaa oikeutta hakea turvapaikkaa, perusoikeuksia ja kansainvälisiä velvoitteita. Näiden lisäksi on kuitenkin vielä muita merkittäviä prioriteettitoimia, jotka edellyttävät jatkotoimia asiaankuuluvilla foorumeilla, myös komission ehdotuksia. Myös EU:n koko maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan pohtimista on jatkettava. Eurooppa-neuvosto jatkaa tilanteen seuraamista.”

3.3

Direktiivin 2013/32/EU nojalla jäsenvaltiot voivat soveltaa poikkeuksellisia ja nopeutettuja menettelyjä – erityisesti raja- tai kauttakulkualueilla sovellettavia nopeutettuja menettelyjä –, jos hakija on sellaisen valtion kansalainen, joka on määritetty turvalliseksi alkuperämaaksi kansallisessa lainsäädännössä ja jota voidaan pitää turvallisena maana hakijalle ottaen huomioon hänen erityistilanteensa. Vain muutamat jäsenvaltiot ovat hyväksyneet kansalliset luettelot turvallisista alkuperämaista.

3.4

Uudelleenlaaditulla direktiivillä kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä (2013/32/EU, annettu 26. kesäkuuta 2013) pyritään vähentämään kansallisten menettelyjen eroavuuksia ja takaamaan entistä nopeammat ja oikeudenmukaisemmat päätökset, kun on kyse toistuvista turvapaikkahakemuksista tai hakemuksista, joiden tueksi ei ole esitetty uusia seikkoja. Uuteen säädöstekstiin tehdyistä parannuksista huolimatta jäsenvaltioille jätetään edelleen laaja harkintavalta, mikä voi haitata tavoitetta luoda aidosti yhteinen menettely.

4.1

Turvallisen alkuperämaan käsitteellä on merkittäviä käytännön seurauksia, sillä sen perusteella voidaan mm. soveltaa nopeutettua menettelyä (direktiivin 2013/32/EU 31 artiklan 8 kohdan b alakohta), minkä johdosta aikarajat hakemuksen sisältöä koskevalle päätöksenteolle lyhenevät, haavoittuvassa asemassa olevien hakijoiden tunnistaminen näiden lyhennettyjen määräaikojen puitteissa hankaloituu (direktiivin 2013/32/EU 24 artikla) ja viime kädessä kyseisten maiden kansalaisten mahdollisuudet saada kansainvälistä suojelua vaikeutuvat, koska oletuksena on, että kyse on perusteettomasta hakemuksesta (direktiivin 2013/32/EU 32 artiklan 2 kohta).

4.2

Tällainen kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten erilainen käsittely hakijan kansallisuuden mukaan voi olla ristiriidassa pakolaisten oikeusasemasta vuonna 1951 annetun Geneven yleissopimuksen 3 artiklan kanssa, jossa kielletään alkuperämaahan perustuva pakolaisten syrjintä. Kaikkien näiden seikkojen johdosta turvallisen alkuperämaan käsitettä on suositeltavaa käyttää rajallisesti.

4.3

On korostettava, että yhteisen luettelon hyväksyminen turvallisista alkuperämaista ei välttämättä johda yhdenmukaisuuden lisääntymiseen, sillä yhteisen luettelon rinnalla sallitaan edelleen kunkin jäsenvaltion kansalliset luettelot.

4.4

Ehdotettuun asetukseen sisältyy seitsemän valtion luettelo, jonka laadinnassa komissio on käyttänyt seuraavia indikaattoreita: onko maassa olemassa ihmisoikeuksia suojaava lainsäädäntökehys, onko maa ratifioinut kansainväliset ihmisoikeussopimukset, mikä on Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen asianomaiselle maalle antamien tuomioiden määrä, onko maalla EU:n ehdokasmaan asema, miten suurelle osalle näistä maista tulevista hakijoista on myönnetty kansainvälinen suojelu ja sisältyykö maa kansallisiin turvallisten alkuperämaiden luetteloihin.

4.5

Nämä indikaattorit eivät kuitenkaan näyttäisi arvioivan riittävän hyvin yhteisiä menettelyjä koskevan direktiivin liitteessä I asetettuja kriteerejä, sillä indikaattoreissa ei esimerkiksi analysoida lainsäädännön käytännön soveltamista ja ihmisoikeuksien tosiasiallista kunnioittamista tai kansainväliseen suojeluun oikeuttavista syistä johtuvan vainon tai vakavien haittojen puuttumista.

4.5.1

Ihmisoikeuksia koskeva kansallinen ja kansainvälinen lainsäädäntökehys: Jotta maa voidaan sisällyttää turvallisten alkuperämaiden luetteloon, on edellytettävä luonnollisesti vähintään direktiivin 2013/32/EU liitteessä I vaadittavaa arviota ihmisoikeuksien kunnioittamisesta käytännössä, vaikka se ei yksinään riitä. Joka tapauksessa komissiokaan ei vaikuta arvioivan asianmukaisesti tätä vähimmäisvaatimusta, sillä se sisällyttää ehdotuksessaan turvallisiin maihin maita, jotka joissakin tapauksissa – kuten Kosovo – eivät ole ratifioineet tärkeimpiä kansainvälisiä ihmisoikeussopimuksia.

4.5.2

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen asianomaisille maille vuonna 2014 antamien tuomioiden määrä ei ilmennä ehdotettujen maiden nykyistä ihmisoikeustilannetta. Useimmissa vuonna 2014 annetuissa tuomioissa viitataan useiden vuosien takaisiin tapahtumiin, mikä johtuu sekä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen omista viivästyksistä että siitä, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimeen voi turvautua vasta, kun kaikki kotimaan oikeussuojakeinot on käytetty.

Komission tekemä tietojen analysointi voi johtaa sekaannuksiin. Komissio vertaa tuomioita Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen kyseistä maata koskevien päätösten kokonaismäärään riippumatta siitä, kuinka monessa näistä tuomioista on käsitelty nimenomaan ihmisoikeuksien kunnioittamisen astetta. Esimerkiksi Turkin tapauksessa 2 899:stä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen käsiteltäväksi osoitetusta tapauksesta, jotka komissio ottaa huomioon mainitsematta kyseisten tapausten käsittelyajanjaksoa saati ratkaisemiseen käytettyä aikaa, ratkaistiin tosiasiallisesti vain 110 asiaan liittyvää tapausta. Niistä 94 tapauksessa eli noin 93 prosentissa todettiin Euroopan ihmisoikeussopimusta loukatun (2). Bosnia ja Hertsegovinan tapauksessa asiasta tehtiin vuonna 2014 seitsemän päätöstä, joista viidessä todettiin ihmisoikeuksia loukatun (71 prosenttia) (3). Montenegron tapauksessa vastaava osuus oli 100 prosenttia (4), Serbian 88 prosenttia (5), entisen Jugoslavian tasavallan Makedonian 66 prosenttia (6) ja Albanian 66 prosenttia (7).

Komissio ei myöskään viittaa lainkaan siihen, mitä ihmisoikeuksia on todettu loukatun, eikä kyseisten tuomioiden sisältöön. Nämä olisivat keskeistä tietoa arvioitaessa, esiintyykö vainoa sellaisin perustein, jotka antavat syyn kansainväliseen suojeluun.

4.5.3

Euroopan unionin ehdokasmaan asema ei tarkoita sitä, että kyseinen maa täyttäisi jo Kööpenhaminan arviointiperusteet, vaan että se on aloittanut menettelyn perusteiden täyttämiseksi. EU:n ehdokasmaiden edistymiskertomuksissa (8), jotka on sisällytetty asetusehdotuksen luetteloon, huomautetaan päinvastoin puutteista ihmisoikeuksien kunnioittamisen, oikeusvaltion, korruption, median poliittisen valvonnan ja oikeuslaitoksen riippumattomuuden kaltaisilla aloilla.

4.5.4

Niiden kyseisistä maista tulleiden hakijoiden osuus, jotka määriteltiin kansainvälistä suojelua saaviksi EU:ssa vuonna 2014: Komission toteuttama koko EU:ta vuonna 2014 koskevien tietojen tilastoanalyysi voi aiheuttaa sekaannuksia. Tarkempi analyysi osuuksista jäsenvaltioissa tuottaa heterogeenisemmän tuloksen. Näin ollen esimerkiksi Kosovosta tulevien kansalaisten osuus kansainvälistä suojelua saavista vuoden 2015 toisella kolmanneksella oli 18,9 prosenttia koko EU:ssa, mutta maiden välillä on suuria eroja, esimerkiksi Italiassa 60 prosenttia ja Saksassa 0,4 prosenttia (9).

4.5.5

Maiden sisällyttäminen kansallisiin turvallisten alkuperämaiden luetteloihin: Kansalliset turvallisten alkuperämaiden luettelot eivät myöskään ole yhtenäisiä, sillä kussakin jäsenvaltiossa sovelletaan erilaisia perusteita, joten niistä ei voi sellaisenaan muokata yhteistä luetteloa.

4.6

Komission ehdotuksessa näiden seitsemän maan sisällyttämisestä turvallisten alkuperämaiden luetteloon olisi viitattava muihin indikaattoreihin, jotka ovat hyödyllisiä ja tehokkaita mitattaessa lainsäädännön soveltamisastetta ja ihmisoikeuksien noudattamista. Tällä tarkoitetaan esimerkiksi tietolähteitä, joiden Euroopan ihmisoikeustuomioistuin (10) on katsonut olevan merkityksellisiä vakiintuneessa oikeuskäytännössään alkuperämaan tilanteen ja maahan palaamisessa piilevien vaarojen arvioimisessa. Nämä lähteet mainitaan asetusehdotuksen 2 artiklan 2 kohdassa luettelon tarkistamista, mutta ei sen laatimista varten, erityisesti EAH, EASO, UNHCR, Euroopan neuvosto ja muut alan kansainväliset järjestöt.

4.7

Katsomme myös, että olisi hyödynnettävä indikaattoreita, jotka voivat kuvastaa ihmisoikeustilannetta kaikkien niiden perusteiden kohdalla, joiden nojalla on oikeus saada kansainvälistä suojelua, esimerkiksi sananvapauden ja lehdistönvapauden kunnioittaminen; poliittisen moniarvoisuuden kunnioittaminen; homojen, lesbojen, biseksuaalien, transihmisten ja intersukupuolisten (HLBTI-ihmisten) tilanne sekä etniset, kulttuuriset tai uskonnolliset vähemmistöt.

4.8

Asetusehdotuksen 2 artiklan 2 kohdassa vahvistetaan yhteisen turvallisten alkuperämaiden luettelon säännöllinen tarkastelu. Asetusehdotuksen mukaan muutokset hyväksytään tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen (asetusehdotuksen 2 artiklan 3 kohta) ja maan kuuluminen luetteloon voidaan keskeyttää yhden vuoden ajaksi, jota voidaan pidentää toisella vuodella, jos maan tilanne muuttuu äkillisesti (asetusehdotuksen 3 artikla).

4.9

Kumpikaan menettelyistä, yhteispäätösmenettelyyn perustuva tavallinen lainsäätämisjärjestys tai 3 artiklan mukainen keskeyttämismenettely, ei vaikuta tarjoavan nopeaa ja joustavaa mekanismia puuttua yhteisessä luettelossa olevien alkuperämaiden tilanteen muutoksiin. Useista maista on valitettavasti monia esimerkkejä poliittisen tilanteen, demokratian takeiden ja ihmisoikeuksien kunnioittamisen nopeasta heikkenemisestä, johon olisi ollut vaikea vastata vahvistettujen mekanismien avulla. Lisäksi nämä tilanteet voivat jatkua pitkään, jolloin kahden vuoden enimmäisaika on erittäin lyhyt.

4.10

Arvioitaessa äkillisiä muutoksia maan tilanteessa olisi otettava aina huomioon EASOn, UNHCR:n, Euroopan neuvoston ja muiden alan kansainvälisten järjestöjen asiantuntijanäkemys, jollainen sisältyy tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä tehtyyn muutokseen.

4.11

Toisaalta asetuksen antaminen sulkee pois mahdollisuuden, että turvapaikanhakijat voivat hakea kansallisilta viranomaisilta muutosta päätökseen sisällyttää maa turvallisten maiden luetteloon. Tämä mahdollisuus on olemassa kansallisten luetteloiden kohdalla. Olisi suositeltavaa mahdollistaa, että ihmisoikeusjärjestöt tai turvapaikanhakijat voisivat hakea tällaista muutosta.

4.12

Direktiivin 2013/32/EU 31 artiklan 8 kohdan b alakohdassa jäsenvaltioille annetaan mahdollisuus nopeuttaa tutkintamenettelyä, jos hakija tulee turvallisesta alkuperämaasta. Nopeutettu käsittely ei saa missään tapauksessa heikentää menettelytakeita lyhyiden määräaikojen takia (11). Se ei saa myöskään johtaa siihen, ettei näitä kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia arvioida tapauskohtaisesti. Tämä kielletään direktiivin 2013/32/EU 10 artiklan 3 kohdan a alakohdassa.

4.13

Direktiivin 2013/32/EU 36 artiklan 1 kohdassa säädetään, että turvallisiksi lähtömaiksi lueteltuja maita voidaan pitää tietylle hakijalle turvallisina maina ainoastaan yksilöllisen tutkinnan jälkeen. Tässä yksilöllisessä tutkinnassa olisi arvioitava, onko tarkoituksenmukaista soveltaa turvallisen alkuperämaan käsitettä tiettyyn tapaukseen perustellulla päätöksellä, jossa todistustaakka kuuluu jäsenvaltiolle ja johon voidaan hakea muutosta.

4.14

Koska asetuksen antaminen edellyttää, että turvapaikanhakijoiden mahdollisuuksia valittaa alkuperämaan sisällyttämisestä turvallisten alkuperämaiden luetteloon rajoitetaan, on vahvistettava takuita mahdollisuudesta turvautua jokaisessa konkreettisessa tapauksessa tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin myöntämällä turvapaikkamenettelydirektiivin 46 artiklan 5 kohdan mukainen lykkäävä vaikutus.

4.15

Vastaavasti on taattava niiden hakijoiden tunnistaminen, jotka ovat erityisen haavoittuvassa asemassa ja joihin ei direktiivin 2013/32/EU 24 artiklan 3 kohdan nojalla voi soveltaa nopeutettua menettelyä. Näissä tapauksissa on säädettävä velvollisuudesta suorittaa tunnistaminen ennen kuin päätetään soveltaa nopeutettua menettelyä, tai jos haavoittuva asema tunnistetaan jälkikäteen, mahdollisuudesta keskeyttää nopeutettu menettely ja palata tavanomaiseen menettelyyn.