(1)

Konsortio Loutraki SA – Club Hotel Loutraki SA, jäljempänä ’kantelija’ tai ’Loutrakin kasino’ (2) teki 8 päivänä heinäkuuta 2009 Euroopan komissiolle, jäljempänä ’komissio’, kantelun kasinojen pääsymaksujärjestelmää koskevasta Kreikan lainsäädännöstä. Kantelija väitti, että kyseisellä järjestelmällä myönnettiin valtiontukea tietyille kasinoiden haltijoille. Kantelija ilmoitti 7 päivänä lokakuuta 2009 päivätyssä sähköpostiviestissä, ettei se vastustanut henkilöytensä julkistamista. Komission henkilöstön ja kantelijan edustajien välinen kokous pidettiin 14 päivänä lokakuuta 2009. Kantelija toimitti 26 päivänä lokakuuta 2009 päivätyllä kirjeellä lisätietoja kantelunsa tueksi.

(2)

Komissio välitti 21 päivänä lokakuuta 2009 kantelun Kreikalle ja pyysi sitä selventämään kantelussa esitettyjä seikkoja. Kreikka vastasi komissiolle 27 päivänä marraskuuta 2009.

(3)

Komissio välitti 15 päivänä joulukuuta 2009 kantelijalle Kreikan vastauksen. Kantelija esitti huomautuksia Kreikan vastauksesta 29 päivänä joulukuuta 2009.

(4)

Komissio pyysi 25 päivänä helmikuuta, 4 ja 23 päivänä maaliskuuta ja 13 päivänä huhtikuuta 2010 Kreikalta lisätietoja, joita Kreikka toimitti 10 päivänä maaliskuuta sekä 1 ja 21 päivänä huhtikuuta 2010.

(5)

Komissio ilmoitti 6 päivänä heinäkuuta 2010 tehdyllä päätöksellä, jäljempänä ’aloittamispäätös’, Kreikalle aloittavansa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 108 artiklan 2 kohdassa säädetyn muodollisen tutkintamenettelyn Kreikan toteuttamasta toimenpiteestä, jolla tietyiltä kasinoilta perittiin alhaisempaa veroa pääsymaksuista, jäljempänä ’toimenpide’. Aloittamispäätös julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä (1), ja siinä pyydettiin asianomaisia osapuolia esittämään asiasta huomautuksia.

(6)

Komissio sai 4 päivänä elokuuta 2010 aloittamispäätöstä koskevia huomautuksia kahdelta toimenpiteen väitetyltä tuensaajalta: Mont Parnèsin kasinolta (3) ja Thessalonikin kasinolta (4).

(7)

Komissio vastaanotti 6 päivänä lokakuuta 2010 Kreikan huomautukset aloittamispäätökseen. Kreikan viranomaiset toimittivat 12 päivänä lokakuuta 2010 lisätietoja kiistanalaisesta toimenpiteestä.

(8)

Kantelija toimitti huomautuksensa aloittamispäätökseen 8 ja 25 päivänä lokakuuta 2010 päivätyillä kirjeillä.

(9)

Komissio välitti 29 päivänä lokakuuta 2010 päivätyllä kirjeellä Mont Parnèsin kasinon ja Thessalonikin kasinon esittämät huomautukset Kreikan viranomaisille. Kreikan viranomaiset esittivät 6 päivänä joulukuuta 2010 päivätyllä kirjeellä huomautuksensa kolmansien osapuolten huomautuksiin.

(10)

Komissio antoi 24 päivänä toukokuuta 2011 päätöksen 2011/716/EU (5), jäljempänä ’vuonna 2011 annettu lopullinen päätös’. Siinä komissio päätteli, että toimenpiteessä oli kyse sisämarkkinoille soveltumattomasta sääntöjenvastaisesta valtiontuesta, ja määräsi, että tuki oli perittävä takaisin.

(11)

Kreikka nosti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 3 päivänä elokuuta 2011 toimittamallaan kannekirjelmällä kanteen, jossa vaadittiin vuonna 2011 annetun lopullisen päätöksen kumoamista (asia T-425/11). Myös Etaireia Akiniton Dimosiou AE (asia T-419/11), Thessalonikin kasino (asia T-635/11), Mont Parnèsin kasino (asia T-14/12) ja Athens Resort Casino AE Symmetochon, joka on Thessalonikin kasinon ja Mont Parnèsin kasinon osakas (asia T-36/12), nostivat kanteet päätöksen kumoamiseksi.

(12)

Unionin yleinen tuomioistuin antoi 11 päivänä syyskuuta 2014 asiassa T-425/11, Kreikka v. komissio, tuomion, jäljempänä ’vuoden 2014 tuomio’ (6), jossa se kumosi vuonna 2011 annetun lopullisen päätöksen ja päätteli, että komissio ei ollut pystynyt osoittamaan, että kyse olisi SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuesta.

(13)

Komissio valitti vuoden 2014 tuomiosta 22 päivänä marraskuuta 2014. Unionin tuomioistuin hylkäsi komission valituksen ja vahvisti vuoden 2014 tuomion 22 päivänä lokakuuta 2015 asiassa C-530/14 P, Kreikka v. komissio, annetulla määräyksellä, jäljempänä ’vuoden 2015 määräys’ (7). Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että Etaireia Akiniton Dimosiou AE:n, Thessalonikin kasinon, Mont Parnèsin kasinon ja Athens Resort Casino AE Symmetochonin nostamat kanteet vuonna 2011 annetun lopullisen päätöksen kumoamiseksi olivat tulleet perusteettomiksi ja ettei kanteista ollut enää tarvetta antaa lausuntoa.

(14)

Komission oli näin ollen tarkasteltava toimenpidettä uudelleen ja annettava siitä uusi lopullinen päätös.

(15)

Loutrakin kasino teki 14 päivänä huhtikuuta 2017 uuden kantelun, jossa se pyysi komissiota antamaan uuden lopullisen päätöksen, jossa toimenpide todettaisiin SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan vastaiseksi ja soveltumattomaksi sisämarkkinoille ja jossa määrättäisiin tuen takaisinperinnästä.

(16)

Komissio välitti 17 päivänä marraskuuta 2017 uuden kantelun Kreikalle ja kehotti sitä esittämään huomautuksia. Kreikka pyysi asiakirjoista kreikankielisiä käännöksiä, jotka komissio toimitti 20 päivänä joulukuuta 2017. Kreikka vastasi komissiolle 26 päivänä tammikuuta 2018.

(17)

Arvioitavana oleva toimenpide koskee marraskuuhun 2012 asti käytössä ollutta Kreikan kasinojen pääsymaksujärjestelmää. Järjestelmässä kreikkalaisten kasinojen pääsymaksuista perittävä vero oli eriytetty sen mukaan, oliko kasino julkisessa vai yksityisessä omistuksessa.

(18)

Vuodesta 1995 alkaen kaikkien Kreikan kasinojen on täytynyt periä 15 euron pääsymaksu kultakin asiakkaalta. Tästä määrästä niiden pitää suorittaa 80 prosenttia (12 euroa) Kreikan valtiolle pääsymaksuista maksettavana verona. Kasinoilla on oikeus pitää itsellään jäljelle jäävä 20 prosenttia maksusta (3 euroa) korvauksena pääsylipun myynnistä ja niille aiheutuvista kuluista.

(19)

Poikkeusta kasinoiden perimän pääsymaksun tasoon sovellettiin käytännössä valtion omistamiin kasinoihin, jäljempänä ’julkiset kasinot’, ja yksityisomistuksessa olevaan Thessalonikin kasinoon. Näiden kasinoiden täytyy periä 6 euroa kultakin sisään päästettävältä asiakkaalta. Tästä määrästä niiden pitää suorittaa 80 prosenttia (4,80 euroa) Kreikan valtiolle pääsymaksuista maksettavana verona. Niillä on oikeus pitää itsellään jäljelle jäävä 20 prosenttia maksusta (1,20 euroa) korvauksena pääsylipun myynnistä ja niille aiheutuvista kuluista.

(20)

Toimenpiteen seurauksena yksityiset kasinot siirtävät valtiolle 12 euroa kutakin sisään päästettyä asiakasta kohden, kun taas julkiset kasinot ja Thessalonikin kasino siirtävät valtiolle 4,80 euroa kutakin sisään päästettyä asiakasta kohden. Laki antaa myös kasinoille mahdollisuuden päästää asiakkaita tietyissä tilanteissa sisään ilmaiseksi, mutta niillä on myös tällöin velvollisuus maksaa sisäänpääsystä valtiolle joko 12 euron taikka 4,80 euron vero, vaikka ne eivät perikään pääsymaksua.

(21)

Ennen Kreikan kasinomarkkinoiden vapauttamista vuonna 1994 Kreikassa toimi ainoastaan kolme kasinoa, nimittäin Mont Parnèsin kasino, Korfun kasino ja Rhodoksen kasino. Tuohon aikaan kyseiset kasinot olivat julkisia yrityksiä ja toimivat valtion omistamina klubeina Kreikan kansallisen matkailuviraston, jäljempänä ’EOT’, alaisuudessa (8). EOT:n pääsihteerin päätöksillä (9) kasinoiden pääsylippujen hinnaksi asetettiin 1 500 drakmaa (noin 4,50 euroa) tai 2 000 drakmaa (noin 6 euroa). Kun Kreikka otti käyttöön euron vuonna 2002, julkisten kasinoiden lakisääteiseksi pääsymaksuksi tuli 6 euroa.

(22)

Vuonna 1994 Kreikan kasinomarkkinat vapautuivat lain nro 2206/1994 (10) hyväksymisen seurauksena ja markkinoille tuli kuusi vastikään perustettua yksityistä kasinoa entisten kolmen valtio-omisteisen kasinon rinnalle. Lain nro 2206/1994 2 §:n 10 momentissa säädettiin, että tietyillä alueilla kasinoiden pääsylippujen hinta asetettaisiin ministeriön päätöksellä ja että samalla päätöksellä määritettäisiin, mikä prosenttiosuus hinnasta katsottaisiin Kreikan valtion tuloksi. Valtiovarainministeriön 16 päivänä marraskuuta 1995 tekemällä päätöksellä (11), jäljempänä ’vuonna 1995 tehty ministeriön päätös’, säädettiin, että kaikkien lain nro 2206/1994 soveltamisalaan kuuluvien kasinoiden haltijoiden oli 15 päivästä joulukuuta 1995 alkaen perittävä pääsymaksu (12), joka oli suuruudeltaan 5 000 drakmaa (13) (noin 15 euroa). Vuonna 1995 tehdyn ministeriön päätöksen mukaan kasinoyrityksillä oli lisäksi lakisääteinen velvoite pitää itsellään 20 prosenttia lipun hinnasta, mukaan lukien asianmukainen arvonlisävero, korvauksena pääsylipun myynnistä ja niille aiheutuvista kuluista, kun taas loppuosa katsottiin valtiolle suoritettaviksi maksuiksi (14). Vuonna 1995 tehdyssä ministeriön päätöksessä säädettiin, että kasinoilla on tietyissä tapauksissa oikeus tarjota asiakkaille ilmainen sisäänpääsy (15). Kuitenkin myös tällaisissa tapauksissa kasinoiden tuli siirtää 80 prosenttia lakisääteisestä pääsymaksusta valtiolle, vaikka ne eivät ottaneet asiakkailta pääsymaksua (16). Vuonna 1995 tehdyn ministeriön päätöksen mukaan kasinoiden oli maksettava valtiolle suoritettavat maksut kuukausittain (17). Ministeriön päätöksessä säädettiin myös erityisistä alennuksista, jotka koskivat 15 tai 30 päivää voimassa olevia lippuja (18). Kun Kreikka otti käyttöön euron vuonna 2002, kasinoiden pääsylippujen lakisääteiseksi vakiohinnaksi tuli 15 euroa.

(23)

Vaikka kasinoiden toimintaa Kreikassa säädellään yleisesti lailla nro 2206/1994 ja vuonna 1995 tehdyllä ministeriön päätöksellä, julkisessa omistuksessa olleet Mont Parnèsin, Korfun ja Rhodoksen kasinot olivat vapautettuja kyseisen lain ja kyseisen päätöksen soveltamisesta siihen saakka, kunnes kasinolautakunta myönsi niille toimiluvat. Tarkemmin sanoen laissa nro 2160/1993 säädettiin, että nämä kasinot toimisivat edelleen EOT:n klubeina kyseeseen tulevien EOT:tä koskevien säännösten – nimittäin lain nro 1624/1951 (19), asetuksen nro 4109/1960 (20) ja lain nro 2160/1993 (21) – mukaisesti. Näin ollen Mont Parnèsin kasinolla, Korfun kasinolla ja Rhodoksen kasinolla perittiin yhä kuuden euron pääsymaksu.

(24)

Sitä vastoin kaikki uudet yksityiset kasinot, jotka oli perustettu lain nro 2206/1994 hyväksymisen jälkeen, panivat täytäntöön vuonna 1995 tehdyn ministeriön päätöksen ja perivät pääsylipuista 15 euron hintaa Thessalonikin kasinoa lukuun ottamatta. Vaikka Thessalonikin kasino oli perustettu ja se oli saanut toimiluvan vuonna 1995 lain nro 2206/1994 mukaisesti, se peri valtion omistuksessa olevien kasinoiden soveltamaa alhaisempaa kuuden euron pääsymaksua marraskuuhun 2012 saakka vedoten lakiin nro 2687/1953 (22), jossa säädetään, että ulkomaisin investoinnein muodostettuja yrityksiä kohdellaan vähintään yhtä suotuisasti kuin maassa toimivia muita vastaavia yrityksiä (23). Vaatimusta, jonka mukaan kasinon oli suoritettava valtiolle 80 prosenttia pääsylippujen nimellisarvosta, oli sovellettu Thessalonikin kasinoon siitä saakka, kun se sai toimiluvan vuonna 1995 (24).

(25)

Kreikan mukaan ennen lain nro 2206/1994 voimaantuloa olemassa olleisiin julkisiin kasinoihin sovellettavat erityissäännökset pitäisi katsoa poikkeuksiksi asianomaisen lain yleisten säännösten ja vuonna 1995 tehdyn ministeriön päätöksen soveltamisesta. Näin ollen vuonna 1995 tehtyä ministeriön päätöstä ei katsottu aiheelliseksi soveltaa julkisiin kasinoihin ennen kuin niille oli myönnetty toimilupa lain nro 2206/1994 nojalla – tätä tulkintaa sovellettiin sekä 15 euron vakiopääsymaksuun että vaatimukseen suorittaa 80 prosenttia tästä maksusta valtiolle. Yhä tämänkin jälkeen julkiset kasinot maksoivat 80 prosenttia vain kuudesta eurosta, koska julkisten kasinoiden pääsymaksu pysyi poikkeuksellisesti kuutena eurona jo ennestään sovellettavien EOT:n päätösten perusteella – niitä pidettiin erityisinä poikkeussäännöksinä (jo olemassa oleva lex specialis), joiden soveltamiseen lain nro 2206/1994 yleisillä säännöksillä ja vuonna 1995 tehdyllä ministeriön päätöksellä ei ollut vaikutusta. EOT:n päätökset katsottiin soveltamiskelvottomiksi vain silloin, kun kasinot eivät yksityistämisen jälkeen olleet enää kokonaan valtion omistuksessa. Vasta yksityistämisen jälkeen nämä kasinot alkoivat periä pääsylipuista 15 euron vakiohintaa ja olivat velvollisia suorittamaan kyseisestä 15 eurosta 80 prosenttia verona valtiolle.

(26)

Tämän lisäksi Mont Parnèsin kasinon eduksi sovellettiin sen osittaisen yksityistämisen jälkeen lain nro 2206/1994 yleisten säännösten ja vuonna 1995 tehdyn ministeriön päätöksen soveltamista koskevaa poikkeusta lain nro 3139/2003 perusteella – kyseisessä laissa määrättiin nimenomaisesti, että Mont Parnèsin kasinon pääsylippujen hintana olisi yhä kuusi euroa.

(27)

Vuonna 2000 kokonaan Kreikan valtion omistama Ellinika Touristika Akinita AE (ETA) seurasi EOT:tä Mont Parnèsin kasinon ja Korfun kasinon toiminnanvalvojana. Vuoden 2000 lopusta siihen saakka, kunnes nämä kasinot saivat toimiluvat vuonna 2003 lain nro 2206/1994 nojalla, ETA oli alkanut (25) ensin vapaaehtoisesti ja myöhemmin lain nro 2919/2001 mukaisesti mukauttaa toimintaa kasinoille laissa nro 2206/1994 vahvistettujen velvoitteiden mukaiseksi valmistellakseen kyseisten kahden aiemmin kokonaan valtion omistuksessa olleen kasinoklubin täyden toimiluvan saantia ja yksityistämistä. Tämän siirtymäkauden aikana ETA suoritti valtiolle 80 prosenttia Mont Parnèsin ja Korfun kasinoiden pääsylippujen kuuden euron hinnasta. Komission saamien tietojen mukaan mitään uutta ministeriön päätöstä ei ole tehty ja Korfun kasino peri edelleen kuuden euron suuruista pääsymaksua elokuussa 2010 toteutettuun yksityistämiseensä saakka (26), jolloin se alkoi periä 15 euron suuruista pääsymaksua.

(28)

Rhodoksen kasinolle myönnettiin lain nro 2206/1994 mukainen toimilupa vuonna 1996 (27). Kasino kuitenkin peri pääsylipuista alhaisempaa hintaa vuoteen 1999 saakka ja alkoi periä 15 euron hintaa vasta, kun kasino oli yksityistetty huhtikuussa 1999.

(29)

Marraskuussa 2012 Kreikka antoi uutta lainsäädäntöä (28), jossa kaikille – julkisille ja yksityisille – kasinoille asetettiin yhtäläinen kuuden euron lakisääteinen pääsymaksu ja kaikki kasinot velvoitettiin pitämään itsellään 20 prosenttia (1,20 euroa) pääsymaksun hinnasta korvauksena lipun myynnistä ja kasinoille aiheutuvista kuluista ja siirtämään valtiolle kuukausittain pääsymaksun hinnasta jäljelle jäävä 80 prosenttia (4,80 euroa) valtiolle suoritettavina maksuina. Kreikka on vahvistanut, että tämä lainsäädäntö on yhä tälläkin hetkellä voimassa.

(30)

Komissio aloitti SEUT-sopimuksen 108 artiklan 2 kohdan mukaisen muodollisen tutkintamenettelyn, koska se epäili, että Kreikka saattoi toteuttaa syrjivää verokohtelua, josta hyötyivät useat erityisesti tunnistetut kreikkalaiset kasinot, joihin sovellettiin maan muita kasinoita suotuisampaa verotusta.

(31)

Komissio katsoi, että kiistanalainen toimenpide poikkesi Kreikan yleisistä oikeussäännöksistä, joissa vahvistettiin kasinoiden pääsymaksuista suoritettavien maksujen yleinen taso, ja että se näin ollen paransi tuensaajien kilpailuasemaa.

(32)

Komissio totesi, että kiistanalainen toimenpide näyttäisi aiheuttaneen Kreikan valtiolle julkisten tulojen menetyksiä ja alhaisempia pääsymaksuja perivät kasinot saivat siitä etua. Kreikan viranomaisten esittämään väitteeseen, jonka mukaan alhaisemman pääsylippujen hinnan välitön edunsaaja oli asiakas, komissio vastasi, että asiakkaille annettavat tuet voivat olla yrityksille annettavaa valtiontukea, jos tuen ehtona on tietyn yrityksen tarjoaman tietyn tavaran taikka palvelun käyttö (29).

(33)

Lisäksi komissio totesi, että verotuksen tasoa ei nähtävästi ollut asetettu kunkin yksittäisen kasinon tilanteen perusteella (30), ja komissio päätteli alustavasti, että toimenpide oli valikoiva (31).

(34)

Komissio katsoi, että kiistanalainen toimenpide oli omiaan vääristämään kasinoiden välistä kilpailua Kreikassa sekä yritysostojen markkinoilla Euroopassa. Komissio totesi kunnioittavansa täysin jäsenvaltioiden oikeutta säännellä uhkapelaamista alueellaan unionin lainsäädännön mukaisesti mutta ei yhtynyt näkemykseen, jonka mukaan käsiteltävänä oleva toimenpide ei näiden näkökohtien valossa voinut vääristää kilpailua taikka vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Kyseisen toimialan toimijat olivat usein kansainvälisiä hotelliryhmiä, joiden investointipäätöksiin toimenpide saattoi vaikuttaa, ja kasinot voivat houkutella matkailijoita Kreikkaan. Näin ollen komissio päätteli, että toimenpide saattoi vääristää kilpailua ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (32).

(35)

Komissio katsoi alustavasti, että toimenpide oli sääntöjenvastaista tukea, koska Kreikan viranomaiset olivat toteuttaneet sen ilman komission antamaa etukäteishyväksyntää, ja että toimenpide kuului näin ollen tuolloin sovelletun menettelyasetuksen (neuvoston asetus (EY) N:o 659/1999 (33)) 15 artiklan soveltamisalaan tuen takaisinperinnän osalta (34).

(36)

Komissio ei löytänyt perusteita sille, että kiistanalaisen toimenpiteen voitaisiin katsoa soveltuvan sisämarkkinoille, sillä sen katsottiin olevan siitä hyötyneille kasinoille myönnettyä perusteetonta toimintatukea (35).

(37)

Komissio huomautti lisäksi, että mikäli sen epäilyt siitä, että toimenpide sisälsi sisämarkkinoille soveltumatonta valtiontukea, saisivat vahvistuksen, se joutuisi menettelyasetuksen 14 artiklan 1 kohdan nojalla määräämään Kreikan perimään tuen takaisin tuensaajilta, jollei tämä olisi vastoin yleistä lain periaatetta (36).

(38)

Muodollisen tutkintamenettelyn aikana komissio sai huomautuksia Kreikalta, Mont Parnèsin kasinolta, Thessalonikin kasinolta ja Loutrakin kasinolta.

(39)

Tuensaajina olleiden Mont Parnèsin ja Thessalonikin kasinoiden edustajan toimittamat huomautukset ja Kreikan viranomaisten toimittamat huomautukset ovat olennaisilta osiltaan samanlaiset, joten niistä tehdään yhteinen yhteenveto tässä jaksossa.

(40)

Sekä Kreikka että Mont Parnèsin ja Thessalonikin kasinot kiistävät valtiontuen olemassaolon sillä perusteella, että valtio ei luovu tuloistaan ja että jos se luopuisi, kasinot eivät saisi siitä mitään hyötyä.

(41)

Kreikan viranomaiset väittävät, että pääsylippujen hintojen erossa on kyse pelkästään hintojen sääntelystä, koska kaikkien myytyjen pääsylippujen hinnasta peritään veroa samansuuruinen osuus.

(42)

Kreikan viranomaisten mukaan pääsylippujen hinnoittelun ja valtiolle vaaditun suorituksen tarkoituksena ei ole tulojen hankkiminen valtiolle vaan pienituloisten henkilöiden uhkapelaamisen rajoittaminen. Pääsymaksun perimisestä valtiolle koituvat tulot eivät muuta sen luonnetta valvontatoimenpiteenä. Näin ollen Kreikan viranomaiset katsovat, että tietynhintaisen pääsymaksun edellyttäminen kasinoiden asiakkailta kasinoiden pelialueelle pääsemiseksi on raskas hallinnollinen valvontatoimenpide, mutta tämä maksu ei ole veroluonteinen eikä sitä voida pitää verorasitteena, kuten Kreikan valtioneuvosto (Kreikan korkein hallinto-oikeus) on todennut tuomiossa nro 4027/1998.

(43)

Eri kasinoiden hintaeroista Kreikka väittää, että kunkin kasinon taloudellinen ja sosiaalinen tilanne on erilainen eikä niitä voida verrata keskenään. Kreikan viranomaisten mukaan perittyjen maksujen välinen ero on perusteltua yleisistä poliittisista syistä: viranomaiset väittävät muun muassa, että on perusteltua ja täysin johdonmukaista periä erisuuruista pääsymaksua sen mukaan, sijaitsevatko kasinot lähellä suuria asutuskeskuksia vai maaseudulla. Maaseudulla asuu lähinnä maaseutuväestöä, jolla on useimmiten alhaisemmat tulot ja alhaisempi koulutustaso kuin kaupunkiväestöllä. Maaseutuväestöä on sen vuoksi kannustettava luopumaan uhkapeleistä enemmän kuin kaupunkien asukkaita.

(44)

Kantelija (Loutrakin kasino) on huomauttanut, että kun Korfun kasino yksityistettiin vuonna 2010, sen pääsylippujen hinta nousi kuudesta eurosta 15 euroon – tähän Kreikan viranomaiset vastaavat, että Korfun saaren syrjäinen maantieteellinen sijainti merkitsee sitä, ettei kyseinen kasino voi kilpailla muiden Kreikan kasinoiden kanssa (näin ollen se ei voi vääristää kilpailua). Kreikan viranomaiset väittävät lisäksi, että pääsylippujen hinnan on ehdottomasti oltava luonteeltaan ennalta ehkäisevä Korfun saaren asukkaiden suojelemiseksi, koska kasinon toimintaedellytysten muututtua yksityistämisen jälkeen sen aukioloajat eittämättä pidentyvät huomattavasti ja sen toiminnan taso ja houkuttelevuus kasvavat.

(45)

Kreikan viranomaiset ja Mont Parnèsin ja Thessalonikin kasinot väittävät, että vaikka alhaisempia pääsymaksuja periville kasinoille koituisi hyötyä (koska ne houkuttelevat muita enemmän asiakkaita), toimenpiteestä ei vastaavasti aiheudu valtiolle tulojen menetyksiä. Niiden mukaan ei myöskään ole varmaa, että jos pääsylipun hinta olisi korkeampi, väitetyt tuensaajat tuottaisivat enemmän tuloja valtiolle, joten väitetty tulojen menetys on hypoteettinen. Kreikan viranomaiset ja Mont Parnèsin ja Thessalonikin kasinot huomauttavat myös, että alhaisemmasta pääsylippujen hinnasta hyötyy asiakas ja että kasinolle jäävä osuus pääsylipun hinnasta on suurempi niissä kasinoissa, jotka perivät 15 euron suuruista pääsymaksua, joten ne saavat tällöin järjestelystä hyötyä.

(46)

Kreikan viranomaiset ja Mont Parnèsin ja Thessalonikin kasinot väittävät niin ikään, ettei toimenpide vaikuta kilpailuun tai kauppaan, koska kukin kasino palvelee paikallisia markkinoita. Ne kiistävät kilpailun mahdollisuuden aloittamispäätöksessä mainittujen muiden uhkapelimuotojen kanssa ja huomauttavat, että uhkapelien pelaaminen internetissä on Kreikassa tällä hetkellä kielletty.

(47)

Tämän lisäksi Kreikan viranomaiset ja Mont Parnèsin ja Thessalonikin kasinot väittävät, että vaikka todettaisiin, että pääsylippujen alhaisempi kuuden euron hinta olisi voinut vaikuttaa tai voisi vaikuttaa ulkomaisen yrityksen päätökseen investoida kreikkalaiseen kasinoyritykseen, kyseinen ulkomainen yritys voisi aina vedota lakiin nro 2687/1953, kuten Hyatt Regency Hotels and Tourism (Thessaloniki) SA teki Thessalonikin kasinon tapauksessa.

(48)

Kantelija väittää, että tuensaajat voivat olla perimättä pääsymaksuja mutta 80 prosentin suuruinen vero on kuitenkin maksettava, mikä kantelijan mielestä osoittaa hyvin selvästi toimenpiteen olevan tukea. Tähän Kreikan viranomaiset vastaavat, että käytäntö on ”poikkeuksellinen”, koska kasinot käyttävät viranomaisten väittämän mukaan asianomaista poikkeusta tarjotakseen vapaalipun (kohteliaisuussyistä) lähinnä erityisen tärkeille asiakkailleen tai kuuluisuuksille ja koska käytäntö on verolain (laki nro 2238/1994) vastainen, sillä 80 prosentin suoritusta lipun hinnasta valtiolle yrityksen omista varoista ei hyväksytä tuotannolliseksi menoksi eikä sitä voida vähentää yrityksen tuloista (joten tätä käytäntöä soveltava yritys olisi alttiina merkittäville verorasitteille).

(49)

Kreikan viranomaiset ja Mont Parnèsin ja Thessalonikin kasinot kiinnittävät lisäksi komission huomion kasinoiden välisiin muihin eroihin vero-/sääntelytoimenpiteiden soveltamisessa. Niiden mukaan nämä erot suosivat Loutrakin kasinoa (kantelijaa), joten toimenpiteet tasapainottavat etuja, jotka tuensaajille koituvat alhaisemman pääsylipun hinnan perimisestä. Ennen kaikkea huomiota kiinnitetään toimenpiteeseen, jossa kukin kasino maksaa valtiolle osuuden vuotuisista bruttovoitoistaan mutta jossa Loutrakin kasinolle on laissa vahvistettu alhaisempi osuus kuin muille kasinoille. Tämän väitteen osalta komissio ensiksikin toteaa, että nämä Kreikan viranomaisten ja Mont Parnèsin ja Thessalonikin kasinoiden esiin tuomat muut toimenpiteet – sikäli kuin sellaisia on olemassa – voivat muodostaa erillisen tukitoimenpiteen Loutrakin kasinon hyväksi, mikäli kaikki sovellettavat unionin valtiontukilainsäädännössä asetetut edellytykset täyttyvät. Nämä toimenpiteet ja nyt arvioitavana oleva toimenpide ovat kuitenkin joka tapauksessa toisistaan erillisiä, eikä tällaisia muita toimenpiteitä näin ollen käsitellä tässä päätöksessä.

(50)

Kreikan viranomaiset ja Mont Parnèsin ja Thessalonikin kasinot eivät ole toimittaneet huomautuksia tuen soveltuvuudesta sisämarkkinoille tai sen sääntöjenmukaisuudesta.

(51)

Kantelija teki 14 päivänä huhtikuuta 2017 uuden kantelun, jossa se väittää erityisesti, että tuensaajina olevien kasinoiden muita suurempi houkuttelevuus, joka on seurausta alhaisemmista pääsymaksuista ja runsaasta vapaalippujen myöntämisestä, on johtanut kysynnän vääristymiseen ja tukea saaneiden kasinoiden kokonaistulojen kasvamiseen ja on näin ollen antanut niille etua (ks. jäljempänä johdanto-osan 56 kappale). Kreikan viranomaiset puolestaan väittävät, että alhaisemmilla pääsymaksuilla ja vapaalippujen myöntämisellä ei ole yhteyttä asianomaisten kasinoiden kokonaistulojen kasvuun.

(52)

Loutrakin kasino väittää, että kansallisissa oikeussäännöksissä säädetyt toimenpiteet ovat verosyrjintää tiettyjen kasinoiden hyväksi, koska vaatimusta yhdenmukaisen 80 prosentin veron suorittamisesta valtiolle kasinoiden pääsymaksuista sovelletaan eri veroperustein – toisin sanoen sitä sovelletaan valtion asettamiin kahteen eri pääsymaksuun. Tuensaajina olevien kasinoiden pääsymaksu on merkittävästi alhaisempi kuin muiden kasinoiden vastaavat pääsymaksut (6 euroa 15 euron sijaan), mikä tarkoittaa tulonmenetystä valtiolle, mikä puolestaan vääristää kilpailua, joten se on valtiontukea.

(53)

Loutrakin kasino väittää lisäksi, ettei toimenpide ole objektiivisesti perusteltu, koska alhaisemman pääsylippujen hinnan määrääminen tuensaajina oleville kasinoille on itse asiassa ristiriidassa sosiaalisen tavoitteen kanssa sekä niiden kasinoiden pääsylippujen hinnan asettamiseen liittyvien perustelujen ja ominaispiirteiden kanssa, joita kuvataan Kreikan valtioneuvoston tuomiossa nro 4027/1998. Loutrakin kasinon mukaan ei ole kohtuullista väittää, että hallinnollista valvontaa ja sosiaalista suojelua voitaisiin toteuttaa perimällä pääsylipuista eri hintoja: Mont Parnèsin kasinolla, joka on vain noin 20 kilometrin päässä Ateenan keskustasta, sisäänpääsy maksaa kuusi euroa, kun taas Loutrakin kasinolla, joka on noin 85 kilometrin päässä Ateenan keskustasta, sisäänpääsy maksaa 15 euroa; Thessalonikin kasinolla, joka on vain noin kahdeksan kilometrin päässä Thessalonikin keskustasta, sisäänpääsy maksaa kuusi euroa, kun taas Chalkidikin kasinolla, joka on noin 120 kilometrin päässä Thessalonikin keskustasta, sisäänpääsy maksaa 15 euroa.

(54)

Loutrakin kasino huomauttaa, että Kreikka on aikaisemmin väittänyt, että pääsylippujen alhaisemman kuuden euron hinnan perusteena ovat kunkin tuensaajana olevan kasinon erityisolosuhteet, jotka liittyvät lähinnä niiden maantieteelliseen sijaintiin (josta seuraa tiettyjä taloudellisia, sosiaalisia, väestöllisiä ja muita erityispiirteitä), mutta kun Korfun kasino yksityistettiin elokuussa 2010, sen oli alettava periä 15 euron pääsymaksua ilman, että viranomaiset olisivat antaneet minkäänlaista selitystä sille, miksi edellä mainittuja erityisolosuhteita ei enää otettu huomioon.

(55)

Kreikan ja Mont Parnèsin esiin nostamista erillisistä toimenpiteistä, jotka väitetysti suosivat Loutrakin kasinoa (erityisesti toimenpiteestä, jonka ansiosta Loutrakin kasinon väitetään maksavan valtiolle alhaisempaa osuutta vuotuisista bruttovoitoistaan kuin muut kasinot), Loutrakin kasino toteaa, että se on käytännössä maksanut saman määrän kuin sen kilpailijat viranomaisten kanssa tehdyn erillisen sopimuksen perusteella.

(56)

Sen jälkeen, kun unionin yleinen tuomioistuin oli kumonnut vuonna 2011 annetun lopullisen päätöksen, Loutrakin kasino teki 14 päivänä huhtikuuta 2017 uuden kantelun, jossa se painottaa, että kyseessä olevasta toimenpiteestä koituva etu ilmenee tuensaajina olevien kasinoiden muita suurempana houkuttelevuutena sekä tuensaajien kokonaistulojen kasvuna tämän seurauksena. Loutrakin kasinon mukaan komission pitäisi vahvistaa tällaisen edun olemassaolo ja antaa uusi lopullinen päätös, jossa huomioidaan kaikki tiedot, jotka Kreikan viranomaiset ovat toimittaneet menettelyn aikana ennen vuonna 2011 annettua lopullista päätöstä, ja jossa todetaan, että kyseessä oleva toimenpide on antanut tuensaajille tällaista etua.

(57)

Tämän lisäksi Loutrakin kasino väittää, että tuensaajina olevien kasinoiden noudattama käytäntö myöntää runsaasti vapaalippuja on myönnetyn edun kolmas erillinen osatekijä. Tämän osatekijän osalta Loutrakin kasino pyytää komissiota hankkimaan kaikki tarvittavat tiedot ja todisteet, jotta voidaan vahvistaa, että vapaalippujen myöntämiskäytäntöä on hyödynnetty yleisesti ja laajamittaisesti ja sitä on käytetty myös muihin kuin vuonna 1995 tehdyssä ministeriön päätöksessä vahvistetun poikkeuksen tarkoituksiin.

(58)

Loutrakin kasino väittää, että toimenpide täyttää myös muut valtiontuelle asetetut kriteerit eikä sovellu sisämarkkinoille ja että komission pitäisi näin ollen antaa uusi lopullinen päätös, jossa todetaan, että toimenpide on saatettu voimaan sääntöjenvastaisesti ja vastoin SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohtaa, ja määrätään tuen takaisinperinnästä.

(59)

SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Toimenpiteen luokitteleminen kyseisessä säännöksessä tarkoitetuksi valtiontueksi edellyttää, että kaikki säännöksessä esitetyt edellytykset täyttyvät. Ensinnäkin kyseessä on oltava valtion toimenpide tai valtion varoilla toteutettu toimenpide. Toiseksi kyseisen toimenpiteen on oltava omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Kolmanneksi toimenpiteellä on annettava valikoivaa etua sille, joka on toimenpiteen kohteena. Neljänneksi toimenpiteen on vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua (37).

(60)

Tuen toteamisen kolmannen edellytyksen arvioinnissa edun edellytysten ja valikoivuuden edellytysten välille tehdään ero, jolla varmistetaan, etteivät kaikki etua antavat valtion toimenpiteet (toisin sanoen toimenpiteet, jotka parantavat yrityksen nettorahoitusasemaa) muodosta valtiontukea vaan ainoastaan sellaiset toimenpiteet, jotka antavat tällaisen edun valikoivalla tavalla tietyille yrityksille, tietyille yritystyypeille tai tietyille talouden aloille (38).

(61)

Etu on mikä tahansa taloudellinen hyöty, jota yritys ei olisi voinut saada tavanomaisissa markkinaolosuhteissa, toisin sanoen ilman valtion toimenpidettä (39). Ainoastaan toimenpiteen vaikutuksella yritykseen on merkitystä, ei valtion toimenpiteen syyllä tai tarkoituksella (40). Edusta on kyse aina, kun yrityksen taloudellinen tilanne paranee sellaisen valtion toimenpiteen johdosta, jonka ehdot poikkeavat tavanomaisista markkinaehdoista. Tämän arvioimiseksi yrityksen taloudellista tilannetta toimenpiteen jälkeen olisi verrattava sen taloudelliseen tilanteeseen, jos toimenpidettä ei olisi toteutettu (40). Koska ainoastaan toimenpiteen vaikutuksella yritykseen on merkitystä, tärkeää ei ole se, onko etu pakollinen yritykselle niin, että se ei ole voinut välttää sitä tai kieltäytyä siitä (41).

(62)

Myöskään toimenpiteen tarkalla muodolla ei ole merkitystä silloin, kun määritetään, tarjoaako se yritykselle etua (42). Myönteisten taloudellisten etujen myöntämisellä on merkitystä valtiontuen käsitteen kannalta, mutta vapautus taloudellisista rasitteista voi myös muodostaa edun. Viimeksi mainittu on laaja käsite, joka kattaa kaikki sellaisten maksujen lievennykset, jotka tavallisesti sisältyvät yrityksen budjettiin (43). Tämä kattaa kaikki tilanteet, joissa talouden toimijat vapautetaan niiden taloudelliseen toimintaan kiinteästi liittyvistä kustannuksista (44).

(63)

Vuoden 2014 tuomiossa unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että Kreikassa julkisten kasinoiden ja yksityisten kasinoiden pääsymaksuista perittävien verojen eriyttämisessä ei ollut kyseessä julkisille kasinoille annettava veronalennus, joka synnyttäisi SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun edun. Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan ”kyseessä olevasta toimenpiteestä seuraa, että kasinoiden pääsymaksuista valtiolle suoritettavan maksun nojalla maksamat määrät ovat vain suhteessa siihen, mitä kukin kasino saa pääsymaksuina. […] tarkasteltava toimenpide ei vastaa verokannan alentamista, sillä määrät, jotka kunkin kasinon on maksettava, vastaavat 80:tä prosenttia kaikista pääsymaksuista, jotka se on tosiasiallisesti saanut. […] [K]oska kaikkien kasinoiden valtiolle maksama 80 prosentin vero lasketaan suhteessa siihen, mitä ne saivat tosiasiallisesti pääsymaksuina” (45), ”se, että tarkasteltavana olevan toimenpiteen seurauksena kasinot, joihin sovelletaan 6 euron pääsymaksua, maksavat valtiolle alhaisempia määriä kuin kasinot, joihin sovelletaan 15 euron pääsymaksua, ei riitä näyttämään toteen ensimmäiseen luokkaan kuuluvien kasinoiden saaman edun olemassaoloa” (46).

(64)

Vuoden 2015 määräyksessä unionin tuomioistuin pitäytyi tässä kannassa ja totesi, että unionin yleinen tuomioistuin vetosi perustellusti siihen näkökohtaan, että Kreikan valtiolle takaisin maksettavien kahden absoluuttisen määrän välinen erotus vastaa samaa prosenttiosuutta niistä eri määristä, jotka nämä kahteen eri kasinoluokkaan kuuluvat kasinot saavat (47).

(65)

Edellä todetun perusteella komissio päättelee, että kyseessä oleva toimenpide ei anna SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua etua.

(66)

Vapaalippujen myöntämiskäytännöstä unionin yleinen tuomioistuin totesi vuonna 2014 antamassaan tuomiossa, että ”kasinoita, joihin sovelletaan kuuden euron pääsymaksua, suositaan, koska samanlaisesta pääsymaksusta (joka on nolla euroa) ne maksavat valtiolle alemman veron kuin kasinot, joihin sovelletaan 15 euron pääsymaksua” (48). Myöhemmin se kuitenkin katsoi, että koska Kreikan kasinoiden pääsymaksujärjestelmä ei anna etua kasinoille, jotka perivät kuuden euron pääsymaksua, vapaalippujärjestelmän ei voida katsoa vahvistavan tämän järjestelmän antamaa etua (49). Se katsoi, että ”[k]oska kasinoiden pääsymaksujärjestelmällä ei myönnetä SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua etua myytyjen pääsylippujen osalta ja koska kyseessä oleva jäsenvaltio voi sallia vapaalippujen myöntämisen täsmällisistä ja perustelluista syistä, kuten myynnin edistämiseksi tai sosiaalisten velvoitteiden vuoksi, tämän jäsenvaltion on järkevää asettaa lisäedellytykseksi se, että verot, jotka olisi muutoin maksettu sille, maksetaan myös vapaalippujen tapauksessa” (50). Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi väitteen vapaalippujen myöntämiskäytännöstä johtuvan erillisen ja erityisen edun olemassaolosta (51).

(67)

Vuoden 2015 määräyksessä unionin tuomioistuin pitäytyi samassa näkemyksessä ja totesi, että koska unionin yleinen tuomioistuin oli asianmukaisesti todennut, että myytyä pääsylippua kohden valtiolle maksettavien määrien välinen erotus ei sellaisenaan anna mitään etua kasinoille, joihin sovelletaan kuuden euron pääsymaksua, vapaalippujen myöntämiskäytännöllä ei voida vahvistaa tätä etua (52).

(68)

Edellä todetun perusteella komissio päättelee, että vapaalippujen myöntämiskäytäntö ei anna SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua etua.

(69)

Kantelija väittää myös, että kreikkalaisten kasinoiden pääsymaksujärjestelmässä julkisista kasinoista tehdään alhaisemmalla lakisääteisellä pääsymaksulla asiakkaille muita kasinoita houkuttelevampia ja kasvatetaan kokonaistuloja (eli synnytetään muita tulolähteitä, kuten uhkapeli-, majoitus-, baari- ja ravintolapalvelut), mikä johtuu siitä, että alhaisempi pääsymaksu houkuttelee uusia asiakkaita. Koska kreikkalaisten kasinoiden pääsymaksujärjestelmä ei itsessään anna etua julkisille kasinoille, mahdollisen houkuttelevuuden kasvun tai lisätulojen, joita saadaan alhaisemman pääsymaksun houkuttelemina kasinoille tulleilta uusilta asiakkailta, ei voida katsoa synnyttävän etua, kuten vapaalippujen osalta jo edellä todettiin. Vaikka tällaisen edun olemassaolo voitaisiin osoittaa todeksi, SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea voi joka tapauksessa olla vain suoraan tai välillisesti valtion varoista myönnetty etu (53). Unionin tuomioistuimen mukaan sääntelytoimenpiteistä epäsuorasti johtuva negatiivinen vaikutus valtion tuloihin ei merkitse valtion varojen siirtoa, mikäli se on toimenpiteeseen olennaisesti kuuluva piirre (54). Esimerkiksi kansallinen sääntely, jolla tietyille tavaroille asetetaan vähimmäishinta, ei merkitse valtion varojen siirtoa (55). Vaikka siihen, että julkiset ja yksityiset kasinot siirtävät Kreikan valtiolle erisuuruisia veromääriä, liittyy valtion tulojen menetys, siihen, että julkisilla kasinoilla oli mahdollisuus periä yksityisiä kasinoita alhaisempaa pääsymaksua, ei vielä yksistään liity valtion tulojen menetystä. Näin ollen komissio päättelee, että vaikka kantelijan väittämän edun olemassaolo näytettäisiin toteen, sitä ei ole myönnetty SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla valtion varoista.

(70)

Koska toimenpiteen on täytettävä kaikki neljä SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa säädettyä kumulatiivista edellytystä, jotta sitä voitaisiin pitää valtiontukena, nyt käsiteltävänä olevassa tapauksessa ei ole tarpeen tutkia, täyttääkö toimenpide kyseiset muut edellytykset.

(71)

Edellä todetun perusteella komissio päättelee, että marraskuuhun 2012 asti käytössä olleessa Kreikan kasinojen pääsymaksujärjestelmässä ei ole kyse SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuesta,

a)

15 päivää voimassa olevien lippujen osalta alennus voi olla neljäkymmentä prosenttia (40 %) 15 päivälipun kokonaisarvosta. Jos liput on myönnetty kahdeksi kalenteriviikoksi, kuukauden viimeiset kaksi viikkoa kattavat ajan, joka alkaa kuudennestatoista päivästä ja päättyy kuukauden loppuun.

b)

30 päivää tai kuukauden voimassa olevien lippujen osalta alennus voi olla viisikymmentä prosenttia (50 %) 30 päivälipun kokonaisarvosta.