1.

Ajutist tööjõudu vahendavad ettevõtjad (edaspidi „rendiagentuur“) võtavad töötajad tööle nende vahendamiseks teistele ettevõtjatele (edaspidi „kasutajaettevõtjad või vastuvõtvad ettevõtjad“). Rendiagentuuri ja kasutajaettevõtja vahel sõlmitud renditöölepingute alusel jäävad rendiagentuuri töötajad, kellel on töösuhe rendiagentuuri endaga, kasutajaettevõtja kontrolli ja juhtimisvõimu alla.

2.

Eelotsusetaotluse aluseks olevas vaidluses peab asja menetlev kohus otsustama, millist sotsiaalkindlustusõigust kohaldatakse Bulgaaria töötaja suhtes, kelle on Bulgaarias asuv rendiagentuur andnud ajutiselt Saksa tööandja käsutusse.

3.

Selle küsimuse lahendamiseks palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul tõlgendada määruse (EÜ) nr 987/2009 ( 2 ) artikli 14 lõiget 2 koostoimes määruse (EÜ) nr 883/2004 ( 3 ) artikli 12 lõikega 1.

4.

Tema kahtlustele vastamiseks tuleb täpsustada, millist laadi täpselt on oluline osa rendiagentuuride tegevusest. Täpsemalt tuleb tõmmata eraldusjoon seda liiki ettevõtjate „sisulise tegevuse“ ja „üksnes sisemise haldustegevuse“ vahele.

5.

Nende kahe väljendiga on liidu seadusandja võtnud määruse nr 987/2009 artikli 14 lõikesse 2 üle Euroopa Kohtu sedastatud praktika määruse nr 883/2004 artikli 12 lõike 1 kohta. Nüüd tuleb Euroopa Kohtul täpsustada seda kohtupraktikat rendiagentuuride osas.

6.

Artikli 2 („Isikud, kelle suhtes määrus on kohaldatav“) lõikes 1 on märgitud:

„1. Käesolevat määrust kohaldatakse liikmesriigi kodanike, liikmesriigis elavate kodakondsuseta isikute ja pagulaste suhtes, kes on või on olnud sotsiaalkindlustusalaste õigusaktidega hõlmatud ühes või mitmes liikmesriigis, samuti nende pereliikmete ning nende ülalpidamisel olnud isikute suhtes.“

7.

Artiklis 11 („Üldeeskirjad“) on sätestatud:

„1.   Käesoleva määruse reguleerimisalasse kuuluvate isikute suhtes kohaldatakse üksnes ühe liikmesriigi õigusakte. Sellised õigusaktid määratakse kindlaks kooskõlas käesoleva jaotisega.

[…]

3.   Arvestades artiklites 12–16 sätestatut:

[…]“.

8.

Artikli 12 lõikes 1 („Erieeskirjad“) on ette nähtud:

„Isiku suhtes, kes töötab liikmesriigis tööandja heaks, kes tavaliselt seal tegutseb, ning kelle tööandja lähetab teise liikmesriiki selle tööandja nimel tööd tegema, kohaldatakse jätkuvalt esimese liikmesriigi õigusakte, tingimusel et sellise töö eeldatav kestus ei ületa 24 kuud ning teda ei saadeta teist lähetatud isikut asendama.“

9.

Artikli 14 lõikes 2 („Täpsustused [määruse nr 883/2004] artiklite 12 ja 13 kohta“) on ette nähtud:

„[…]määruse [nr 883/2004] artikli 12 lõike 1 kohaldamisel osutatakse sõnadega „kes tavaliselt seal tegutseb“ tööandjale, kes tavaliselt teostab sisulisi tegevusi, mitte üksnes sisemisi haldustegevusi, selle liikmesriigi territooriumil, kus ta on asutatud […]“.

10.

Vastavalt artiklile 19 („Teabe edastamine asjaomastele isikutele ja tööandjatele“):

„1.   Selle liikmesriigi pädev asutus, kelle õigusakte hakatakse […]määruse [nr 883/2004] II jaotise alusel kohaldama, teatab asjaomasele isikule ning vajaduse korral tema tööandja(te)le kõnealustes õigusaktides sätestatud kohustustest. Ta osutab neile vajalikku abi kõnealuste õigusaktidega kehtestatud formaalsuste täitmiseks.

2.   Selle liikmesriigi pädev asutus, kelle õigusakte […]määruse [nr 883/2004] II jaotise alusel kohaldatakse, esitab asjaomase isiku või tema tööandja taotlusel tõendi kõnealuste õigusaktide kohaldamise kohta ja märgib vajaduse korral, millise kuupäevani ja millistel tingimustel.“

11.

Artiklis 1 on märgitud:

„1.   Käesolevat direktiivi kohaldatakse liikmesriigis asuvate ettevõtjate suhtes, kes seoses riikidevahelise teenuste osutamisega lähetavad töötajaid lõike 3 kohaselt liikmesriigi territooriumile.

[…]

3.   Käesolevat direktiivi kohaldatakse niivõrd, kuivõrd lõikes 1 nimetatud ettevõtjad võtavad ühe järgmistest riikidevahelistest meetmetest:

[…]

Kui punkti c kohaselt ajutist tööjõudu vahendava ettevõtja või töötajate vahendamisega tegeleva ettevõtja poolt kasutajaettevõtjale vahendatud töötaja peab töötama olukorras, kus kasutajaettevõtja pakub piiriüleseid teenuseid punktides a, b või c osutatud viisil teise liikmesriigi territooriumil kui see, kus töötaja tavaliselt ajutist tööjõudu vahendava ettevõtja, töötajate vahendamisega tegeleva ettevõtja või kasutajaettevõtja heaks töötab, loetakse, et töötaja on selle liikmesriigi territooriumile lähetanud see ajutist tööjõudu vahendav ettevõtja või töötajate vahendamisega tegelev ettevõtja, kellega tal on töösuhe. Ajutist tööjõudu vahendavat ettevõtjat või töötajate vahendamisega tegelevat ettevõtjat loetakse lõikes 1 osutatud ettevõtjaks ning ta peab täielikult järgima käesoleva direktiivi ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2014/67/EL asjaomaseid sätteid.

[…]“.

12.

Vastavalt artiklile 1 („Reguleerimisala“):

„1.   Käesolevat direktiivi kohaldatakse töötajate suhtes, kellel on tööleping või töösuhe rendiagentuuriga ja kes on lähetatud ajutiselt töötama kasutajaettevõtjas viimase järelevalve all ja juhtimisel.

[…]“.

13.

Artiklis 2 („Eesmärk“) on märgitud:

„Käesoleva direktiivi eesmärk on tagada renditöötajate kaitse ja parandada renditöö [ettevõtjate] kvaliteeti, tagades, et renditöötajate suhtes järgitaks artiklis 5 sätestatud võrdse kohtlemise põhimõtet, ning tunnistades rendiagentuure tööandjatena, võttes arvesse vajadust kehtestada sobiv raamistik renditöö kasutamiseks, et aidata tõhusalt kaasa töökohtade loomisele ja paindlike töövormide arendamisele.“

14.

Artikli 4 („Tegeliku lähetamise kindlakstegemine ning eeskirjade kuritarvitamise ja nendest kõrvalehoidmise ennetamine“) kohaselt:

„1.   Direktiivi 96/71/EÜ rakendamiseks, kohaldamiseks ja jõustamiseks annavad pädevad asutused üldhinnangu kõikidele vajalikuks peetavatele faktilistele asjaoludele, sealhulgas hinnates eelkõige käesoleva artikli lõigetes 2 ja 3 sätestatud asjaolusid. Pädevatel asutustel peaks nendest asjaoludest abi olema, kui nad teostavad kontrollimisi ja kui neil on alust arvata, et töötajat ei saa pidada lähetatud töötajaks direktiivi 96/71/EÜ kohaselt. Need asjaolud on tegurid, mida tuleb arvesse võtta üldhinnangu koostamisel ja seega ei saa neid käsitleda eraldiseisvatena.

2.   Selleks et teha kindlaks, kas ettevõtja sisuline tegevus, mitte üksnes sisemine juhtimis- ja/või haldustegevus, toimub ka tegelikult, hindavad pädevad asutused pikemat ajavahemikku arvesse võttes üldiselt kõiki faktilisi asjaolusid, mis iseloomustavad ettevõtja kõnealust tegevust asutamiskoha liikmesriigis ja vajaduse korral ka vastuvõtvas liikmesriigis. Selliste asjaolude hulka võivad eelkõige kuuluda:

15.

Tööseadustiku (Kodeks na truda) artiklis 107p on sätestatud:

„(1)   [Rendiagentuuriga] sõlmitud töölepingus tuleb sätestada, et töötaja lähetatakse ajutiselt tööle vastuvõtva ettevõtja juurde, alludes tema kontrollile ja juhtimisele.

[…]

(7)   [Rendiagentuurid] tegutsevad oma tegevusalal pärast tööhõiveametis registreerimist vastavalt tööhõive edendamise seaduses (zakon za nasarchvane na zaetostta) kehtestatud tingimustele ja korrale.“

16.

Sotsiaalkindlustusseadustiku (Kodeks za sotsialnoto osiguryavane) artiklis 4 on sätestatud:

„Käesoleva seadustiku alusel on töötajad kohustuslikus korras kindlustatud tavalise haiguse, raseduse ja sünnituse, tavalisest haigusest tuleneva töövõimetuse, vanaduse või surma, tööõnnetuse, kutsehaiguse ja töötuse korral sõltumata nende töö laadist, tasustamisviisist ja sissetulekuallikast […]“.

17.

Töölähetusi ja välismaal erioskuste omandamise praktikat reguleeriva määruse (Naredba za sluzhebnite komandirovki i spetsializatsii v chuzhbina) artikli 2 lõikes 1 on märgitud:

„Välisriiki lähetamine on isikut lähetava asutuse korraldusel isiku saatmine välisriiki konkreetse töö tegemiseks.“

18.

„Team Power Europe“ EOOD (edaspidi „Team Power“) on Bulgaaria õiguse alusel asutatud ettevõtja, kes osutab renditöö ja töötajate vahendamise teenuseid.

19.

Team Power on registreeritud rendiagentuurina Agentsia po zaetosttas (tööhõiveamet, Bulgaaria) ja tal on töötajate vahendamise ametlik luba Saksamaal. ( 7 )

20.

Team Power sõlmis 8. oktoobril 2018 Bulgaaria kodanikuga (edaspidi „töötaja“) töölepingu, mille alusel saadetakse töötaja Saksamaale töötama äriühingu CLW Clausthaler Laser- und Werkstofftechnik GmbH juurde viimase juhtimise ja järelevalve all.

21.

Selles lepingus lepiti kokku, et töötaja ülesanded (masinaoperaatori-metallitöötleja ametis) määrab kindlaks vastuvõttev ettevõtja ning et Team Power maksab palka.

22.

9. mail 2019 taotles Team Power Teritorialna direktsia na Natsionalna agentsia po prihoditelt (riigi maksuameti piirkondlik osakond, Bulgaaria) tõendi A1 väljastamist selle kohta, et lähetuse kestuse ajal kohaldatakse töötaja suhtes Bulgaaria õigusnorme.

23.

Taotluses oli märgitud, et lähetuse ajal säilib töötaja ja Team Poweri vaheline töösuhe ning et viimane on kohustatud maksma töötajale palka ning säilitama tema sotsiaal‑ ja ravikindlustuse.

24.

Pädev haldusasutus keeldus 30. mai 2019. aasta otsusega taotletud tõendi väljastamisest põhjendusega, et kaks kumulatiivset tingimust selleks, et töötaja suhtes kohaldataks jätkuvalt Bulgaaria sotsiaalkindlustusalaseid õigusnorme, ei ole täidetud: sest töötaja ja tööandja vaheline otsene seos ei ole säilinud ja viimase tegevuse oluline osa ei toimu Bulgaarias.

25.

Direktor na Teritorialna direktsia na Natsionalna agentsia za prihodite – Varna (riigi maksuameti Varna osakonna direktor) jättis keelduva otsuse 11. juuni 2019. aasta vaideotsusega muutmata.

26.

Selle peale kaevati edasi Administrativen sad – Varnale (Varna halduskohus, Bulgaaria), kes esitab järgmise eelotsuse küsimuse:

„Kas […] määruse […] nr 987/2009 […] artikli 14 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et selleks, et saaks eeldada, et [rendiagentuur] tegutseb tavaliselt liikmesriigis, kus ta on asutatud, on vaja, et oluline osa tema tööjõu vahendamise tegevusest toimub kasutajaettevõtjate jaoks, kes on asutatud samas liikmesriigis?“

27.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib:

28.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab siiski, et Euroopa Kohtu praktikast ei tulene, kas eespool nimetatud tingimuse täitmiseks: a) piisab sellest, kui tööandja sõlmib teise liikmesriiki (antud juhul Saksamaale, töökohariiki) lähetatud töötajatega töölepingud lähetajariigis ( 9 ) (praegusel juhul Bulgaarias), või b) on lisaks tingimata vaja, et ta vahendaks töötajaid klientidele, kes tegutsevad esimese riigi (Bulgaaria) territooriumil.

29.

Eelotsusetaotlus registreeriti Euroopa Kohtu kantseleis 22. oktoobril 2019.

30.

Kirjalikud seisukohad on esitanud Team Power, Belgia, Bulgaaria, Eesti, Soome ja Prantsuse valitsus ning komisjon. Kõik peale Eesti valitsuse ilmusid 13. oktoobril 2020 toimunud avalikule kohtuistungile, kus astus menetlusse ka Poola valitsus.

31.

Team Power ja komisjon on ühel meelel selles, et vaidlusalune erand võib laieneda rendiagentuurile, kes ei teosta olulist osa oma tegevusest töötajate vahendamisel kasutajaettevõtjatele, kes tegutsevad lähetajariigis, kus ta ise on asutatud.

32.

Team Power leiab, et kohtuotsuses FTS esitatud kriteeriumide hulgas ei ole ära toodud lähetajariigis täidetud lepingute arvu. Selle teguri nimetamine halduskomisjoni 12. juuni 2009. aasta otsuses A2 ( 10 ) ei ole siduv.

33.

Team Power lisab, et ka käibe kriteeriumi ei tuleks kaaluda, kuna see ei kajasta rendiagentuuride spetsiifilisi tunnuseid. Nende tunnuste tõttu on välistatud kvantitatiivsete kriteeriumide arvessevõtmine.

34.

Komisjon leiab, et võttes arvesse rendiagentuuride iseloomulikke tunnuseid, piisab sellest, kui sellisel ettevõtjal on töötajaid, kes töötavad lähetajariigis ja ta värbab seal töötajad, kes antakse ajutiselt vastuvõtvate ettevõtjate käsutusse. Kui see tingimus on täidetud, ei takista miski rendiagentuuril võtta töötajaid tööle, et lähetada neid ainult teistes liikmesriikides asutatud vastuvõtvatele ettevõtjatele.

35.

Komisjon märgib siiski, et eelotsusetaotluse esitanud kohus peaks kontrollima teisi tegureid, et välistada õiguse kuritarvitamise või liidu õigusnormide kasutamise pettuse eesmärgil. ( 11 )

36.

Belgia, Bulgaaria, Eesti, Soome, Prantsuse ja Poola valitsus leiavad, et rendiagentuurid peavad teostama olulise osa oma tegevusest töötajate vahendamisega lähetajariigis asuvatele ettevõtjatele. Nii nähtub nende sõnul kohtuotsuses FTS kindlaks tehtud kriteeriumidest, mille liidu seadusandja seejärel kodifitseeris ja mida on täiendatud halduskomisjoni otsustega ja kohaldatava õiguse praktilise juhendiga ( 12 ), mida on nõuetekohaselt kohandatud rendiagentuuride eritunnustele.

37.

Menetluses osalenud valitsuste seisukoht tugineb mitmele argumendile.

38.

Eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimus on väga täpne: kas selleks, et otsustada, kas töötaja suhtes, kelle on Bulgaaria rendiagentuur tööle võtnud selleks, et lähetada ta tööle Saksa ettevõtja juurde, kohaldatakse Bulgaaria sotsiaalkindlustusalaseid õigusakte, peab oluline osa selle rendiagentuuri tegevusest olema töötajate vahendamine Bulgaarias asuvatele kasutajaettevõtjatele?

39.

Määrus nr 883/2004 moodustab „tervikliku ja ühtse kollisiooninormide süsteemi, mille eesmärk on allutada Euroopa Liidu piires liikuvad töötajad üheainsa liikmesriigi sotsiaalkindlustusskeemile, et vältida eri riikide õigusaktide üheaegset kohaldatavust ja sellest tekkida võivaid raskusi“ ( 16 ).

40.

Seda silmas pidades näeb määruse nr 883/2004 artikli 11 lõige 1 ette, et selle määruse kohaldamisalasse kuuluvate isikute suhtes kohaldatakse ainult ühe liikmesriigi õigusakte. See riik on sama artikli lõike 3 punkti a kohaselt riik, kus see isik töötab või tegutseb füüsilisest isikust ettevõtjana. Seega on sätestatud lex loci laboris.

41.

Selle kollisiooninormiga on siiski lubatud erand, mis on sätestatud määruse nr 883/2004 artikli 12 lõikes 1: „[i]siku suhtes, kes töötab liikmesriigis tööandja heaks, kes tavaliselt seal tegutseb, ning kelle tööandja lähetab teise liikmesriiki selle tööandja nimel tööd tegema, kohaldatakse jätkuvalt esimese liikmesriigi õigusakte […]“ ( 17 ).

42.

Vastavalt Euroopa Kohtu praktikale sõltub selle erandi kohaldamine kahe tingimuse täitmisest: a) tööandja ja töötaja vahelise otsese seose ( 18 ) säilimine lähetuse ajal ning b) nõue, et „tavaliselt toimuks [tööandja] oluline majandustegevus“ lähetajariigi territooriumil. ( 19 )

43.

Asja menetlev kohus ei kahtle, et esimene nendest tingimustest (rendiagentuuri ja töötaja vahelise otsese seose säilimine) ( 20 ) on täidetud, ja keskendub teise tingimuse täitmisega seotud tõlgendamisraskustele.

44.

Nende tõlgendamisraskuste keskmes on eelkõige mõiste „tavaliselt tegutsema“, mis viitab nii eriliste tunnustega tööandjatele nagu rendiagentuurid, kelle suhtes kohaldatakse direktiivi 96/71 eeskirju, kuna nad tegutsevad „liikmesriigis asuvate ettevõtjate[na], kes seoses riikidevahelise teenuste osutamisega lähetavad töötajaid“ (direktiivi 96/71 artikli 1 lõiked 1 ja 3).

45.

Euroopa Kohus on mõistet „tavaliselt tegutsema“ piiritlenud aastakümneid kohtupraktikas, mis algab 17. detsembri 1970. aasta kohtuotsusest Manpower ( 21 ) ja mis on integreeritud järjestikustesse liidu õigusnormidesse, kuni direktiivini 2014/67.

46.

Määruses nr 987/2009, mille tõlgendamise kohta on eelotsusetaotluse esitanud kohus küsimuse esitanud, on artikli 14 lõiget 2 täpsustatud nüansiga, et „sõnadega „kes tavaliselt seal tegutseb“ [osutatakse] tööandjale, kes tavaliselt teostab sisulisi tegevusi, mitte üksnes sisemisi haldustegevusi, selle liikmesriigi territooriumil, kus ta on asutatud“.

47.

Selle nüansi lisamisega õigusnormi teksti on liidu seadusandja võtnud omaks kaks Euroopa Kohtu tehtud täpsustust: tegemist peab olema „olulise osaga tegevusest“ ( 22 ), mitte „üksnes sisemise haldustegevusega […]“ ( 23 ).

48.

Nimetades määruse nr 987/2009 artikli 14 lõikes 2 „sisulisi tegevusi, mitte üksnes sisemisi haldustegevusi“, ( 24 ) soovis seadusandja seega rõhutada kohtuotsuses FTS ja kohtuotsuses Plum kasutatud väljendi „tegevuse oluline osa“kvalitatiivset külge.

49.

Seega ei ole määrav mitte teostatavate tegevuste arv, vaid tegevuse olulisus nende tegevusalade määratlemisel, mis kujutavad endast tööandjast ettevõtjale omast ja iseloomulikku eesmärki. Kui viimane on rendiagentuur, siis tuleb lähtuda tema eritunnustest, nagu Euroopa Kohus tegi kohtuotsuses FTS.

50.

Vastavalt sellele kohtuotsusele on „kohustuslik […] analüüsida kõiki [rendiagentuuri] tegevust iseloomustavaid kriteeriumeid“ ( 25 ). Nende kriteeriumide hulgas on „eelkõige“ ja mitteammendavalt ( 26 ) kriteeriumid, mis suurel määral sätestati hiljem direktiivi 2014/67 artikli 4 lõikes 2 ( 27 ).

51.

Nende kriteeriumide hulgas ei ole seda, et suurema osa rendiagentuuri tegevusest peab moodustama tööjõu vahendamine vastuvõtvatele ettevõtjatele, kes on asutatud tema enda asukohariigis. Küll aga on see halduskomisjoni sellistes otsustes nagu 17. oktoobri 1985. aasta otsus nr 128 ( 28 ), mis käsitleb määruse (EMÜ) nr 1408/71 artikli 14 lõike 1 punkti a ja artikli 14b lõike 1 kohaldamist.

52.

Euroopa Kohus on aga välistanud nende otsuste siduvuse enda suhtes, ehkki need võivad osutuda tarvilikuks institutsioonidele, kellel tuleb kohaldada liidu õigust sotsiaalkindlustuse valdkonnas. ( 29 ) Veelgi enam, kohtuotsuses FTS seda nõuet konkreetselt ei kajastatud, kuigi see oli juba olemas 1985. aasta otsuses nr 128 ja otsuses nr 162/1996 ( 30 ).

53.

Euroopa Kohtul tuleb nüüd välja selgitada, kas see konkreetne nõue on möödapääsmatu nõue määruse nr 883/2004 artikli 12 lõikes 1 sätestatud erandi kohaldamiseks sellistel asjaoludel nagu põhikohtuasjas.

54.

Tuletan meelde, et nagu väitis Prantsuse valitsus, ei ole Euroopa Kohus määratlenud, milles seisneb rendiagentuuri sisuline tegevus. Kohtuotsuses FTS ei käsitletud küsimust, mis on seda laadi tegevuse sisu, mistõttu ei saa seega eristada sisulist tegevust üksnes sisemisest haldustegevusest.

55.

Kohtuotsuses FTS loetletud kriteeriumid eeldavad tegelikult, et materiaalõiguslik sisu on olemas, kuid ei selgita seda. Selle tarvilikkus on seega suhteline, kui enne ei ole täpsustatud, milles selliste kriteeriumidega iseloomustatud tegevus seisneb. ( 31 )

56.

Näiteks rendiagentuuri haldustöötajate töökoha olulisus sõltub sellest, milline osakaal võib olla inimressursside haldamisel seda tüüpi ettevõtjate tegevuses, kes palkavad töötajaid selleks, et neid teistele vahendada. Selle teguri tähtsus ei ole ehitus- või koristusettevõtja puhul sama mis rendiagentuuri puhul.

57.

Seega tuleb kindlaks teha, mis on ajutist tööjõudu vahendava ettevõtja iseloomulik (sisuline) tegevus või, nagu väljendas Prantsuse valitsus, milline on seda liiki ettevõtjate „cœur de métier“ (põhitegevus).

58.

Pooled on ühel meelel selles, et rendiagentuuri iseloomulik tegevus on tööjõu vahendamine kasutajaettevõtjale või vastuvõtvale ettevõtjale.

59.

See ülesanne eeldab loogiliselt tervet rida töötajate valimise ja värbamise ettevalmistustegevusi, mida menetlusse astunud valitsused liigitavad üksnes sisemiseks haldustegevuseks. Team Power ja komisjon väidavad vastupidi, et need ettevalmistustegevused kuuluvad rendiagentuuride sisulise tegevuse hulka, ja kvalifitseerivad need seega nende ettevõtjate tüüpiliseks tegevuseks.

60.

Kooskõlas oma vastavate eeldustega:

61.

Euroopa Kohtu praktika selles valdkonnas on üldjoontes välja töötatud järgemööda kohtuvaidlustes, kus töötajad on käsutusse andnud rendiagentuur ( 33 ) või lähetanud ehitusettevõtja. ( 34 ) Minu arvates võib neid kahte tüüpi tööandjate iseloomulike tegevuste omavahel võrdlemine olla illustratiivne nende vastavate sisuliste tegevuste piiritlemiseks.

62.

Ehitusettevõtjatele iseloomulik tegevus on just füüsiline ehitustöö. Selle teostamiseks peavad nad tegema terve rea eelnevaid toiminguid (näiteks materjali ostmine ning tööjõu valimine ja töölevõtmine), mis iseenesest nõuavad organisatsioonilist ja haldusstruktuuri.

63.

Ehitusettevõtjate puhul kujutab tööjõu valimine ja töölevõtmine endast nende peamist eesmärki, arvestades instrumentaalset, üksnes sisemist haldustegevust. See on instrumentaalne selles mõttes, et neil on ehitamiseks vaja tööjõudu, kuid see ei ole tegevus, mis määratleb neid ehitusettevõtjatena.

64.

Koht, kus ehitusettevõtja oma sisulist tegevust teostab, on loogiliselt see koht, kus ta ehitab oma ehitised. Siit tulenevalt leiab Euroopa Kohus, et seda tüüpi ettevõtjatele ei saa kohaldada määruse nr 883/2004 artikli 12 lõikes 1 sätestatud erandit, kui nad lähetavad oma töötajaid teise liikmesriiki (mujale kui liikmesriik, kus nad ise on asutatud), kus nad teostavad „kogu oma tegevust, peale üksnes sisemise haldustegevuse“ ( 35 ).

65.

Tööjõu valimine, värbamine ja töölevõtmine – mis, ma kordan, on ehitusettevõtjat määratleva tegevuse suhtes instrumentaalsed – on rendiagentuuridele iseloomulikud ja omased tegevused. ( 36 ) Kui ehitusettevõtja on see, kes ehitab, siis rendiagentuur on just see, kes varustab teisi ettevõtjaid tööjõuga, kelle ta on varem välja valinud ja tööle võtnud.

66.

Töötajate valimine ja värbamine on seega tööjõu vahendamise (käsutusse andmise) tegevusega lahutamatult seotud. Tegemist on jätkuvusega, kus oluline on nii tööjõu käsutusse andmise hetk kitsas tähenduses kui ka selle protsessi hetk, mis võimaldab valida isiku, kelle tööd pakutakse kättesaadavana. Rendiagentuuri puhul on tööjõu valimine ja värbamine sama oluline kui selliste vastuvõtvate ettevõtjate otsimine, keda tööjõuga varustada.

67.

Seepärast nõustun ma komisjoniga, et rendiagentuuride puhul on määruse nr 883/2004 artikli 12 lõikes 1 nõutud tingimus täidetud hetkest, mil neil on teatud arv töötajaid, kelle ülesandeks on valida tööjõudu, mida tuleb ajutiselt anda ükskõik millises liikmesriigis asuvate vastuvõtjate käsutusse, mitte ainult või peamiselt selles liikmesriigis, kus on rendiagentuuri enda asukoht.

68.

Seega tuleb eristada a) rendiagentuuri töötajaid, kes tegelevad tööjõu valimise, värbamise ja pakkumisega kasutajaettevõtjatele, ning b) töötajaid, kes valitakse ja värvatakse ning kes – isegi kui neil säilib otsene seos rendiagentuuriga – antakse nende kasutajaettevõtjate käsutusse. Kui esimesed on need, kes teostavad rendiagentuurile iseloomulikku tegevust, siis teised on selle teenuse objekt, mida rendiagentuur osutab.

69.

Kui rendiagentuurid on tunnistatud õiguspärasteks teenuse (konjunktuuriline töötajate pakkumine teistele ettevõtjatele) osutajateks, ( 37 ) siis võib see teenus olla riikidevahelise mõõtmega ja selle suhtes võib olla kohaldatav ELTL artikliga 56 tagatud vabadus. Samamoodi ei saa sellele seada põhjendamatuid piiranguid.

70.

Ilma et see piiraks kaalutlusi, mis ma kohe esitan selles valdkonnas kuritarvituste ja pettuste vastase võitluse kohta, ei tohi unustada, et määruse nr 883/2004 artikli 12 lõige 1 „on eelkõige mõeldud selleks, et edendada teenuste osutamise vabadust ettevõtjate jaoks, kes seda vabadust kasutavad, lähetades töötajaid muudesse liikmesriikidesse kui oma asukohajärgne liikmesriik. Selle [sätte] eesmärk on eemaldada võimalikud takistused töötajate liikumisvabaduselt ning soodustada turgude omavahelist majanduslikku põimumist, vältides samal ajal halduslikke probleeme eriti töötajate ja ettevõtjate jaoks“. Just selle konteksti raames võib vaadelda ka rendiagentuuride tegevust. ( 38 )

71.

Selleks et kontrollida, kas selliste rendiagentuuri töötajate tegevus, kes valivad, värbavad ja pakuvad tööjõudu, toimub lähetajariigis, võivad riigi ametiasutused kasutada mõnda kohtuotsuses FTS kindlaks määratud kriteeriumi, nimelt a) rendiagentuuri registrijärgne asukoht; b) tema juhatuse asukoht; c) rendiagentuuri töötajate arv tema tegevuskoha liikmesriigis ja teistes liikmesriikides ning d) koht, kus rendiagentuur võtab tööle töötajaid, kelle tööjõudu ta pakub.

72.

Loetletud kriteeriumid ei ole kõik kohtuotsuses FTS loetletud kriteeriumid: puuduvad rendiagentuuri poolt vastuvõtvate ettevõtjatega lepingute sõlmimise kohaga seotud kriteeriumid, nendele lepingutele kohaldatava õiguse kriteeriumid ning lähetajariigis ja teistes liikmesriikides teenitud käibe kriteerium.

73.

Minu arvates ei võimalda need kolm viimast kriteeriumi tuvastada rendiagentuuri tegelikku seotust lähetajariigiga: selline seos sõltub pigem sellest, et töötajad, kes teostavad rendiagentuuri enda iseloomulikku tegevust, valivad, värbavad või pakuvad tööjõudu selles liikmesriigis.

74.

Eelkõige võib käibekriteeriumi kasutada selleks, et teha kindlaks koht, kus tööjõud käsutusse antakse, kuid mitte selleks, et teha kindlaks, kus toimub vahendatavate töötajate valimine ja värbamine, mis on – ma rõhutan – rendiagentuuridele iseloomuliku tegevuse tuum.

75.

Kontrollides rendiagentuuri tegelikku seost lähetajariigiga, kus ta asub, on tõeliselt olulised kohtuotsuse FTS kriteeriumid, mida ma nimetasin punktis 71. Ülejäänute puhul ei ole asi selles, et need ei ole olulised: need võivad olulised olla, kuid mitte selle seose tuvastamiseks, vaid selleks, et vältida õiguse kuritarvitamist või pettust.

76.

Kokkuvõtteks tuleb märkida, et kui rendiagentuuri sisuline tegevus (st töötajate valimine kasutajaettevõtjate käsutusse andmiseks) toimub lähetajariigis, kus tal on oma töötajaskond ja organisatsiooniline struktuur, mis vastavad kohtuotsuse FTS kriteeriumidele, siis ei ole enam tähtsust, kas nende töötajate osakaal, kelle rendiagentuur lähetab teise liikmesriiki, on suurem või väiksem võrreldes nende töötajatega, keda ta võib vahendada Bulgaarias asuvatele ettevõtjatele.

77.

Euroopa Kohus on sedastanud, et „pettuse ja kuritarvitamise keelu põhimõte on liidu õiguse üldpõhimõte, mida isikud peavad järgima“, sest „liidu õigusnorme [ei saa] kohaldada nii laialt, et need hõlmaksid tehinguid, mida tehakse pettuse või kuritarvituse teel liidu õigusega ette nähtud eelistest kasu saamise eesmärgil“ ( 39 ).

78.

Teenust, mille eesmärk on anda tööjõudu teiste ettevõtjate käsutusse, osutatakse „kutsealasest ja sotsiaalsest aspektist eriti tundlikus valdkonnas“, sest „[s]eda liiki tegevusele omaste töösuhete eripära tõttu mõjutab selle tegevusega tegelemine otseselt nii suhteid tööturul kui ka asjaomaste töötajate õigustatud huve“ ( 40 ).

79.

Seega tuleb takistada rendiagentuuridel kasutada neile määruse nr 883/2004 artikli 12 lõikega 1 antud võimalust pettusega. Selline võimalus ei tohi kahjustada lähetatud töötajate õigust sellele, et nende suhtes kohaldataks töökohaliikmesriigis kehtivat sotsiaalkindlustusskeemi, mis on üldreegel. ( 41 )

80.

Nii võiks see olla, kui rendiagentuuri loomine „võimalda[ks] ettevõtjatel kasutada puhtalt kunstlikke konstruktsioone selleks, et kasutada liidu õigusnorme vaid liikmesriikide sotsiaalkindlustusskeemide erinevustest kasu lõikamiseks“ ( 42 ). Sellisel juhul võiks rendiagentuuri nimetada ainult „varifirmaks“ või „riiulifirmaks“, ( 43 ) mis on vahelüliks, et varjata töötajate üleviimist sama ettevõtja siseselt, kes teda kasutab ning seega väldib töökohariigis kõrgemate palkade ja sotsiaalmaksude maksmist.

81.

Eesmärk vältida kuritarvitusi renditöölepingute sõlmimisel „ei saa õigustada selle töövormi peaaegu täielikku välistamist, näiteks renditöö keelamist terves majandussektoris […], kui puuduvad muud objektiivsed põhjendused. […] Meede, mille eesmärk on vältida kuritarvitusi õiguse kasutamisel, ei võrdu selle õiguse täieliku eitamisega“ ( 44 ).

82.

Seega tuleb saavutada tasakaal rendiagentuuride vabaduse osutada teenuseid teistes liikmesriikides asutatud kasutajaettevõtjatele õiguspärase kasutamise (andes nende käsutusse ajutiselt töötajad) ning pettuse või õiguste kuritarvitamise vastu võitlemise vahel. ( 45 )

83.

Lisaks tuleb meelde tuletada, et Euroopa Kohtu hinnangul „ei kujuta endast iseenesest kuritarvitust see, et äriühingu põhikirjajärgne või tegelik asukoht määratakse kooskõlas liikmesriigi õigusnormidega selleks, et selle suhtes kohaldataks soodsamaid õigusnorme“ ( 46 ).

84.

Seega võib rendiagentuuri üldjuhul asutada liikmesriigis, mille õigusakte ta peab kõige soodsamaks, et sealt vahendada oma töötajaid teenuste osutamise raames ajutiselt teiste riikide ettevõtjatele.

85.

Selleks peavad pädevad asutused esiteks kontrollima, kas rendiagentuuril on piisav haldusstruktuur, et ta valib ja värbab töötajaid oma töötajate abil selle liikmesriigi territooriumil, kus ta tegutseb. Nad peavad ühtlasi kontrollima, et ettevõtja täidab kõiki selle riigi õigusaktides sätestatud nõudeid.

86.

Teiseks tuleb neil kontrollida, kas rendiagentuuril on tegelik ja jätkuv otsene seos töötajaga, kelle ta vastuvõtva ettevõtja käsutusse annab. ( 47 ) Vaja on, et töötajale „kohaldatakse vahetult enne [tema lähetamist] juba selle liikmesriigi [sotsiaalkindlustusalaseid] õigusakte, kus asub teda tööle võtnud tööandja“ ( 48 ).

87.

Kolmandaks võivad samad ametiasutused pidada võimaliku pettusliku tahte näitajaks, et rendiagentuur vahendab töötajaid ainult ühele või mõnele konkreetsele ettevõtjale, kes asuvad ühes töökohariigis, mis ei ole rendiagentuuri enda asukohariik, ja kellega tal on olulised sidemed (aktsionäridega seotud või muud samalaadsed seosed).

88.

Kindlasti on nõudlus renditöötajate järele liidus tervikuna väga erinev. ( 49 ) Seega ei saa oodata, et kõik rendiagentuurid suunaksid oma pakkumise kõikidele liikmesriikidele. Seega olla arvestatav tegur selle turu piiritlemiseks, kus nad otsustavad oma tegevust arendada, geograafiline lähedus.

89.

Käesolevas kohtuasjas väidab Team Power, et tööjõu, mille ta annab võimalike vastuvõtjate käsutusse, moodustavad Bulgaaria kodanikest töötajad, kes elavad Bulgaarias ja keda lähetatakse „eelkõige“ Saksamaal asuvate ettevõtjate juurde. ( 50 ) Ta väidab siiski, et see, et ta ei läheta tööjõudu teistesse liikmesriikidesse, on põhiliselt tingitud Bulgaaria ametiasutuste praktikast, millest on põhikohtuasi alguse saanud. ( 51 )

90.

Kui eelotsusetaotluse esitanud kohus peab vajalikuks, tuleb tal analüüsida seda punkti ja ühes sellega kõiki faktilisi asjaolusid, mis võivad kõrvaldada pettuse või kuritarvituse kahtluse määruse nr 883/2004 artikli 12 lõikes 1 sätestatud erandi kohaldamise taotluses. ( 52 )

91.

Kui kuritarvitus ja pettuse kavatsus on välistatud, ei takista miski seda, et Bulgaarias asutatud rendiagentuurile kohaldatakse vaidlusalust erandit teenuste osutamiseks teiste liikmesriikide vastuvõtvatele ettevõtjatele, isegi kui ta ei osuta olulist osa nendest teenustest Bulgaarias asuvatele ettevõtjatele.

92.

Eespool esitatut arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Administrativen sad – Varnale (Varna halduskohus, Bulgaaria) järgmiselt:

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. septembri 2009. aasta määruse (EÜ) nr 987/2009, milles sätestatakse määruse (EÜ) nr 883/2004 (sotsiaalkindlustussüsteemide koordineerimise kohta) rakendamise kord (ELT 2009, L 284, lk 1), artikli 14 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et selleks, et saaks eeldada, et ajutist tööjõudu vahendav ettevõtja tegutseb tavaliselt liikmesriigis, kus ta on asutatud, ei ole tingimata vajalik, et olulise osa tema tööjõu vahendamise tegevusest moodustaks tööjõu vahendamine kasutajaettevõtjatele, kes on asutatud samas liikmesriigis, välja arvatud juhul, kui tuvastatakse pettus või kuritarvitus.