1.

Întreprinderile de muncă temporară (denumite în continuare „IMT”) angajează lucrători în vederea punerii acestora la dispoziția altor întreprinderi (denumite în continuare „utilizatoare sau beneficiare”). În temeiul contractelor de punere la dispoziție încheiate între IMT și întreprinderea utilizatoare, lucrătorii din cadrul IMT, care își mențin raportul de muncă cu aceasta din urmă, rămân sub controlul și conducerea utilizatoarei.

2.

În litigiul care a dat naștere prezentei trimiteri preliminare, instanța de trimitere trebuie să stabilească ce legislație în materia securității sociale i se aplică unui lucrător bulgar pe care o IMT cu sediul în Bulgaria l‑a pus în mod temporar la dispoziția unui angajator german.

3.

În vederea clarificării acestei chestiuni, instanța de trimitere solicită Curții să interpreteze articolul 14 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 987/2009 ( 2 ) coroborat cu articolul 12 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 883/2004 ( 3 ).

4.

Pentru a răspunde la întrebările sale, este necesar să se precizeze cu exactitate care este natura activităților semnificative ale IMT. Mai precis, va trebui să se facă diferența între „activitățile semnificative” și „activitățile strict legate de gestionarea internă” ale acestui tip de întreprinderi.

5.

Prin intermediul acestor două expresii, legiuitorul Uniunii a introdus, la articolul 14 alineatul (2) din Regulamentul nr. 987/2009, jurisprudența stabilită de Curte cu privire la articolul 12 alineatul (1) din Regulamentul nr. 883/2004. Revine în prezent Curții sarcina de a consolida jurisprudența respectivă în ceea ce privește IMT.

6.

Conform articolului 2 alineatul (1) („Domeniul de aplicare personal”):

„(1) Prezentul regulament se aplică resortisanților unuia dintre statele membre, apatrizilor și refugiaților care sunt rezidenți într‑un stat membru și care se află sau s‑au aflat sub incidența legislației unuia sau mai multor state membre, precum și membrilor de familie și urmașilor acestora.”

7.

Articolul 11 („Reguli generale”) prevede:

„(1)   Persoanele cărora li se aplică prezentul regulament sunt supuse legislației unui singur stat membru. Această legislație se stabilește în conformitate cu prezentul titlu.

[…]

3.   Sub rezerva dispozițiilor articolelor 12-16:

[…]”

8.

În conformitate cu articolul 12 alineatul (1) („Reguli speciale”):

„Persoana care desfășoară o activitate salariată într‑un stat membru, pentru un angajator care își desfășoară în mod obișnuit activitățile în acest stat membru, și care este detașată de angajatorul respectiv în alt stat membru pentru a lucra pentru angajator continuă să fie supusă legislației primului stat membru, cu condiția ca durata previzibilă a activității să nu depășească 24 de luni și ca persoana să nu fi fost trimisă pentru a înlocui o altă persoană detașată.”

9.

Articolul 14 alineatul (2) („Informații privind articolele 12 și 13 din regulamentul de bază [nr. 883/2004]”), prevede:

„În sensul aplicării articolului 12 alineatul (1) din Regulamentul [nr. 883/2004], expresia «care își desfășoară în mod obișnuit activitățile în acest stat membru» se referă la un angajator care desfășoară în mod obișnuit activități semnificative, altele decât cele strict legate de gestionarea internă, pe teritoriul statului membru unde este stabilit.”

10.

În conformitate cu articolul 19 („Furnizarea de informații către persoanele în cauză și angajatori”):

„(1)   Instituția competentă din statul membru a cărui legislație devine aplicabilă în temeiul titlului II din Regulamentul [nr. 883/2004] informează persoana respectivă și, dacă este cazul, angajatorul (angajatorii) acesteia cu privire la obligațiile prevăzute în legislația respectivă. Instituția oferă acestora sprijinul necesar pentru încheierea formalităților cerute de respectiva legislație.

(2)   La cererea persoanei respective ori a angajatorului său, instituția competentă a statului membru a cărui legislație este aplicabilă în temeiul titlului II din Regulamentul de bază [nr. 883/2004] eliberează un atestat conform căruia respectiva legislație este aplicabilă și indică, dacă este cazul, până la ce dată și în ce condiții.”

11.

Articolul 1 prevede:

„(1)   Prezenta directivă se aplică întreprinderilor înființate într‑un stat membru care, în cadrul prestării de servicii transnaționale, detașează lucrători, conform alineatului (3), pe teritoriul unui stat membru.

[…]

(3)   Prezenta directivă se aplică în măsura în care întreprinderile menționate la alineatul (1) iau una dintre următoarele măsuri cu caracter transnațional:

[…]

În cazul în care un lucrător care a fost pus la dispoziția unei întreprinderi utilizatoare de către o întreprindere cu încadrare în muncă temporară sau un agent de muncă temporară, astfel cum se menționează la litera (c), trebuie să își desfășoare activitatea în contextul prestării transnaționale de servicii în înțelesul litere[lor] (a), (b) sau (c) de către întreprinderea utilizatoare pe teritoriul unui stat membru, altul decât cel în care lucrează în mod normal pentru întreprinderea cu încadrare în muncă temporară sau agentul de muncă temporară, sau pentru întreprinderea utilizatoare, lucrătorul este considerat a fi detașat pe teritoriul respectivului stat membru de către întreprinderea cu încadrare în muncă temporară sau agentul de muncă temporară cu care lucrătorul se află într‑un raport de muncă. Întreprinderea cu încadrare în muncă temporară sau agentul de muncă temporară se consideră a fi întreprindere, astfel cum este menționată la alineatul (1), și respectă pe deplin dispozițiile relevante din prezenta directivă și din Directiva 2014/67/UE a Parlamentului European și a Consiliului.

[…]”

12.

În conformitate cu articolul 1 („Domeniu de aplicare”):

„(1)   Prezenta directivă se aplică lucrătorilor care au încheiat un contract de muncă sau se află într‑un raport de muncă cu un agent de muncă temporară și care sunt puși la dispoziția unor întreprinderi utilizatoare pentru a lucra temporar sub supravegherea și conducerea acestora.

[…]”

13.

Articolul 2 („Obiectivul”) prevede:

„Obiectivul prezentei directive este acela de a asigura protecția lucrătorilor temporari și de a îmbunătăți calitatea muncii prin agent de muncă temporară prin asigurarea aplicării principiului egalității de tratament, astfel cum este prevăzut la articolul 5, lucrătorilor temporari și prin recunoașterea agenților de muncă temporară în calitate de angajatori, ținând seama în același timp de necesitatea de a stabili un cadru corespunzător pentru utilizarea muncii temporare în vederea contribuirii în mod efectiv la crearea de locuri de muncă și la dezvoltarea unor forme de muncă flexibile.”

14.

Conform articolului 4 („Identificarea unei detașări reale și prevenirea abuzurilor și eludărilor”):

„1.   În scopul punerii în aplicare, al aplicării și al asigurării respectării aplicării Directivei 96/71/CE, autoritățile competente realizează o evaluare de ansamblu a tuturor elementelor faptice considerate necesare, inclusiv, în special, a celor indicate la alineatele (2) și (3) ale prezentului articol. Elementele respective sunt destinate să le ofere asistență autorităților competente atunci când efectuează verificări și controale și în cazurile în care au motive să creadă că un lucrător nu poate fi considerat detașat în temeiul Directivei 96/71/CE. Aceste elemente sunt factori orientativi în evaluarea globală care trebuie realizată și, prin urmare, nu sunt apreciate separat.

(2)   Pentru a stabili dacă o întreprindere exercită în mod efectiv activități semnificative, altele decât cele pur interne de gestionare și/sau administrative, autoritățile competente realizează, luând în considerare un interval de timp mai îndelungat, o evaluare de ansamblu a tuturor elementelor faptice care caracterizează activitățile desfășurate de o întreprindere în statul membru în care aceasta este stabilită și, atunci când este necesar, în statul membru gazdă. Aceste elemente pot include, în special, aspectele următoare:

15.

Articolul 107p din Kodeks na truda (Codul muncii) prevede:

„(1)   În contractul de muncă încheiat cu o [IMT] trebuie să se stipuleze că lucrătorul va fi detașat la o întreprindere beneficiară pentru a lucra temporar în cadrul său, sub controlul și conducerea acesteia.

[…]

(7)   [IMT]‑urile își desfășoară activitatea după ce se înregistrează la Agenția pentru Muncă, în conformitate cu condițiile și cu modalitățile prevăzute de zakon za nasarchvane na zaetostta (Legea pentru promovarea ocupării forței de muncă).”

16.

Articolul 4 din Kodeks za sotsialnoto osiguryavane (Legea privind asigurările sociale) stabilește:

„Sunt acoperiți în mod obligatoriu pentru boli obișnuite și pentru maternitate, pentru invaliditatea care a rezultat dintr‑o boală obișnuită, pentru bătrânețe sau pentru deces, pentru accidente de muncă, pentru boli profesionale și pentru șomaj, în temeiul prezentului cod, lucrătorii și angajații, indiferent de natura muncii lor, de modul lor de remunerare și de sursa veniturilor […]”

17.

Articolul 2 alineatul 1 din Naredba za sluzhebnite komandirovki i spetsializatsii v chuzhbina (Ordinul privind detașarea angajaților și stagiile de specializare în străinătate) subliniază:

„Detașarea în străinătate este trimiterea unei persoane în străinătate pentru a realiza o muncă concretă sub ordinele entității care detașează persoana.”

18.

„TEAM POWER EUROPE” EOOD (denumită în continuare „Team Power”) este o întreprindere înființată în conformitate cu dreptul bulgar, care prestează servicii de recrutare și de plasare de forță de muncă temporară.

19.

Team Power este înregistrată ca IMT la Agentsia po zaetostta (Agenția pentru Muncă, Bulgaria) și deține o autorizație de punere la dispoziție de forță de muncă în Germania ( 7 ).

20.

La 8 octombrie 2018, Team Power a încheiat un contract de muncă cu un cetățean bulgar (denumit în continuare „lucrătorul”), în temeiul căruia acesta din urmă trebuia să se deplaseze în Germania, pentru a fi pus la dispoziția societății CLW Clausthaler Laser- und Werkststofftechnik GmbH, sub conducerea și supravegherea acesteia.

21.

Contractul respectiv prevedea că sarcinile lucrătorului (în calitate de „operator de mașini pentru prelucrarea metalelor”) ar trebui stabilite de beneficiar și că Team Power ar plăti salariul acestuia.

22.

La 9 mai 2019, Team Power a solicitat de la Teritorialna direktsia na Natsionalna agentsia po prihodite (Direcția teritorială a Agenției Naționale a Veniturilor Publice, Bulgaria) eliberarea unei adeverințe A1, care să ateste că, pe durata detașării, lucrătorul era supus legislației bulgare.

23.

În cererea respectivă s‑a arătat că, pe durata detașării, raportul de muncă dintre lucrător și Team Power se menținea și că aceasta din urmă era obligată să îi plătească salariul și să îi mențină calitatea de asigurat în cadrul sistemelor de securitate socială și de sănătate.

24.

Prin decizia din 30 mai 2019, autoritatea administrativă competentă a refuzat să elibereze adeverința solicitată, întrucât nu erau îndeplinite cele două condiții cumulative pentru ca lucrătorul să fie supus în continuare legislației bulgare în domeniul securității sociale: nu se menținea legătura directă dintre lucrător și angajator, iar acesta din urmă nu desfășura o parte semnificativă a activității sale pe teritoriul Bulgariei.

25.

Decizia de respingere a fost menținută pe cale administrativă prin decizia din 11 iunie 2019 de către Direktor na Teritorialna direktsia na Natsionalna agentsia za prihodite – Varna (Directorul Direcției teritoriale a Agenției Naționale a Veniturilor Publice din Varna).

26.

Ca urmare a introducerii unei acțiuni la Administrativen sad – Varna (Tribunalul Administrativ din Varna), acesta formulează următoarea întrebare preliminară:

„Articolul 14 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 987/2009 […] trebuie interpretat în sensul că, pentru a se putea considera că o întreprindere de muncă temporară își desfășoară în mod obișnuit activitățile în statul membru în care este stabilită, este necesar ca aceasta să presteze o parte semnificativă a activității de punere la dispoziție de forță de muncă către beneficiari stabiliți în același stat membru?”

27.

Potrivit instanței de trimitere:

28.

Cu toate acestea, instanța de trimitere consideră că din jurisprudența Curții nu se deduce dacă, pentru îndeplinirea condiției menționate anterior: a) este suficient ca angajatorul să încheie în statul de trimitere ( 9 ) (în speță Bulgaria) contracte de muncă cu lucrătorii detașați într‑un alt stat membru (statul de încadrare în muncă, în speță, Germania) sau b) dacă este necesar de asemenea ca acesta să desfășoare activități de punere la dispoziție de forță de muncă pentru clienți care își desfășoară activitatea pe teritoriul primului stat (Bulgaria).

29.

Cererea de decizie preliminară a fost înregistrată la grefa Curții la 22 octombrie 2019.

30.

Au formulat observații scrise Team Power, guvernele belgian, bulgar, estonian, finlandez și francez, precum și Comisia. Cu excepția guvernului estonian, toate acestea au participat la ședința publică desfășurată la 13 octombrie 2020, la care a intervenit și guvernul polonez.

31.

Team Power și Comisia consideră că o IMT care nu își desfășoară o parte semnificativă a activității sale de punere la dispoziție de forță de muncă pentru întreprinderile utilizatoare care își exercită activitatea în statul de trimitere, unde este stabilit acesta dintâi, poate beneficia de excepția în litigiu.

32.

Potrivit Team Power, printre criteriile menționate în Hotărârea FTS nu figurează numărul de contracte executate în statul de trimitere. Menționarea acestui factor în Decizia A2 din 12 iunie 2009 a Comisiei administrative ( 10 ) nu are efecte obligatorii.

33.

Team Power adaugă ca nu ar trebui să se ia în considerare nici criteriul privind cifra de afaceri, deoarece aceasta nu reflectă caracteristicile specifice ale IMT‑urilor. Aceste caracteristici ar determina excluderea criteriilor cantitative.

34.

Potrivit Comisiei, având în vedere caracteristicile specifice ale IMT‑urilor, este suficient ca aceasta să aibă salariați care lucrează în statul de trimitere și să recruteze în acel stat lucrători care vor fi puși temporar la dispoziția beneficiarilor. Dacă această condiție este îndeplinită, nu există niciun impediment ca IMT‑urile să angajeze lucrători pentru a‑i detașa exclusiv la beneficiarii stabiliți în alte state membre.

35.

Comisia subliniază însă că instanța de trimitere ar trebui să verifice alți factori pentru a exclude existența abuzului de drept sau utilizarea frauduloasă a dispozițiilor Uniunii ( 11 ).

36.

Guvernele belgian, bulgar, estonian, finlandez, francez și polonez consideră că o IMT trebuie să desfășoare o parte semnificativă a activității lor punând la dispoziție forță de muncă întreprinderilor stabilite în statul de trimitere. Aceasta ar rezulta din criteriile stabilite de Hotărârea FTS, care au fost ulterior codificate de legiuitorul Uniunii și completate prin deciziile Comisiei administrative și prin Ghidul practic cu privire la legislația aplicabilă ( 12 ), fiind adaptate în mod corespunzător la caracteristicile speciale ale IMT‑urilor.

37.

Abordarea susținută de guvernele care au participat la procedură se întemeiază pe diverse argumente:

38.

Întrebarea instanței de trimitere este foarte clară: pentru a stabili dacă un lucrător care a fost angajat de o IMT bulgară în vederea punerii sale la dispoziția unei întreprinderi germane este supus legislației bulgare în domeniul securității sociale, este necesar ca IMT respectivă să își desfășoare o parte semnificativă a activității sale de punere la dispoziție de forță de muncă în favoarea întreprinderilor beneficiare stabilite în Bulgaria?

39.

Regulamentul nr. 883/2004 conține „un sistem complet și uniform de norme privind conflictul de legi, al cărui scop este să supună lucrătorii care se deplasează în interiorul Uniunii Europene regimului de securitate socială al unui singur stat membru, astfel încât să se evite suprapunerea legislațiilor naționale aplicabile și complicațiile care ar putea rezulta din această situație” ( 16 ).

40.

În acest sens, articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 883/2004 prevede că persoanele cărora li se aplică acest regulament sunt supuse legislației unui singur stat membru. În conformitate cu alineatul (3) litera (a) al articolului menționat, acest stat este cel în care persoana respectivă desfășoară o activitate salariată sau independentă. Se consacră, astfel, principiul lex loci laboris.

41.

Această normă privind conflictul de legi admite însă excepția prevăzută la articolul 12 alineatul (1) din Regulamentul nr. 883/2004: [p]ersoana care desfășoară o activitate salariată într‑un stat membru, pentru un angajator care își desfășoară în mod obișnuit activitățile în acest stat membru, și care este detașată de angajatorul respectiv în alt stat membru pentru a lucra pentru angajator continuă să fie supusă legislației primului stat membru […]” ( 17 ).

42.

Potrivit jurisprudenței Curții, aplicarea acestei excepții este supusă respectării a două condiții: a) menținerea unei legături organice ( 18 ) între angajator și lucrător pe durata detașării și, b), angajatorul trebuie să desfășoare „în mod obișnuit activități semnificative pe teritoriul” statului membru de trimitere ( 19 ).

43.

Instanța de trimitere nu are îndoieli cu privire la îndeplinirea primei condiții (menținerea legăturii organice dintre IMT și lucrător) ( 20 ) și se concentrează asupra dificultăților de interpretare pe care le implică cea de a doua.

44.

În special, aceste dificultăți de interpretare gravitează în jurul noțiunii de „desfășurare în mod obișnuit a activităților sale”, referitoare la angajatori precum IMT‑urile, cu caracteristici specifice, cărora li se aplică dispozițiile Directivei 96/71 în măsura în care aceștia acționează ca „întreprinderi înființate într‑un stat membru care, în cadrul prestării de servicii transnaționale, detașează lucrători” [articolul 1 alineatele (1) și (3) din Directiva 96/71].

45.

Curtea a dezvoltat definiția noțiunii de „desfășurare în mod obișnuit a activităților” de‑a lungul câtorva decenii, printr‑o jurisprudență creată pe baza Hotărârii din 17 decembrie 1970, Manpower ( 21 ), care a fost preluată în dispoziții succesive de drept al Uniunii, care au culminat cu adoptarea Directivei 2014/67.

46.

Regulamentul nr. 987/2009, a cărui interpretare este solicitată de instanța de trimitere, subliniază la articolul 14 alineatul (2) că „expresia «care își desfășoară în mod obișnuit activitățile în acest stat membru» se referă la un angajator care desfășoară în mod obișnuit activități semnificative, altele decât cele strict legate de gestionarea internă, pe teritoriul statului membru unde este stabilit”.

47.

Prin includerea acestei nuanțări într‑un text normativ, legiuitorul Uniunii și‑a însușit două precizări efectuate de Curte: trebuie să fie vorba despre „activități semnificative” ( 22 ), iar nu despre „activități […] strict legate de gestionarea internă” ( 23 ).

48.

Atunci când a făcut referire, la articolul 14 alineatul (2) din Regulamentul nr. 987/2009, la desfășurarea în mod obișnuit a „activități[lor] semnificative, altele decât cele strict legate de gestionarea internă” ( 24 ), legiuitorul a dorit, așadar, să sublinieze perspectiva calitativă a expresiei „activități semnificative” utilizate în Hotărârile FTS și Plum.

49.

Prin urmare, factorul decisiv nu este numărul activităților desfășurate, ci relevanța acestora pentru determinarea celor care constituie obiectul propriu și specific al întreprinderii angajatoare. În cazul în care aceasta din urmă este o IMT, trebuie să se ia în considerare caracteristicile sale specifice, astfel cum a procedat Curtea în Hotărârea FTS.

50.

Conform acestei hotărâri, este „obligat[oriu] […] să [se] examineze toate criteriile aplicabile activităților desfășurate de [o IMT]” ( 25 ). Printre aceste criterii figurează, „în special” și fără caracter exhaustiv ( 26 ) cele care, în mare măsură, au fost menționate ulterior la articolul 4 alineatul (2) din Directiva 2014/67 ( 27 ).

51.

Printre aceste criterii nu figurează faptul că IMT trebuie să desfășoare o parte semnificativă a activității sale punând la dispoziție forță de muncă către beneficiarii stabiliți în statul în care are sediul ea însăși. Criteriul respectiv apare însă în deciziile Comisiei administrative, precum Decizia nr. 128 din 17 octombrie 1985 ( 28 ) referitoare la aplicarea articolului 14 alineatul (1) litera (a) și a articolului 14b alineatul (1) din Regulamentul (CEE) nr. 1408/71.

52.

Cu toate acestea, Curtea a exclus caracterul obligatoriu al deciziilor respective în ceea ce o privește, chiar dacă acestea ar putea fi utile pentru instituțiile însărcinate cu aplicarea dreptului Uniunii în domeniul securității sociale ( 29 ). Mai mult, Hotărârea FTS nu a utilizat această cerință în special, cu toate că fusese deja inclusă în Decizia nr. 128 din 1985 și în Decizia nr. 162/1996 ( 30 ).

53.

Curtea trebuie să clarifice acum dacă această condiție concretă constituie o cerință obligatorie pentru aplicarea excepției prevăzute la articolul 12 alineatul (1) din Regulamentul nr. 883/2004 în împrejurări precum cele din prezentul litigiu.

54.

Amintim că, astfel cum a susținut guvernul francez, Curtea nu a definit în ce constau activitățile semnificative ale unei IMT. Hotărârea FTS nu a abordat conținutul acestui tip de activități, astfel încât nu permite să se stabilească limitele dintre activitățile semnificative și cele strict legate de gestionarea internă.

55.

Criteriile enumerate în Hotărârea FTS implică, în realitate, existența unui conținut semnificativ, dar nu îl detaliază. Prin urmare, utilitatea lor este relativă, dacă nu se precizează mai întâi în ce constau activitățile caracterizate de aceste criterii ( 31 ).

56.

Astfel, de exemplu, relevanța locului de muncă al personalului administrativ al IMT va fi dată de importanța pe care o poate avea gestionarea resurselor umane în desfășurarea activității acestui tip de întreprinderi, care angajează lucrători pentru a‑i pune la dispoziția altor întreprinderi. Importanța acestui factor nu va fi aceeași în cazul unei întreprinderi de construcții sau de curățenie precum în cazul unei IMT.

57.

Prin urmare, este necesar să se determine care este activitatea caracteristică (semnificativă) a unei IMT sau, conform exprimării guvernului francez, care este „cœur de métier” al acestui tip de întreprinderi.

58.

Toate părțile convin asupra faptului că activitatea specifică a unei IMT constă în punerea la dispoziție de forță de muncă către o întreprindere utilizatoare sau beneficiară.

59.

Această sarcină necesită, în mod logic, o serie de activități pregătitoare de selectare și recrutare de personal, pe care guvernele care au participat la procedură le califică drept activități strict legate de gestionarea internă. Team Power și Comisia susțin, dimpotrivă, că aceste activități pregătitoare fac parte din activitatea semnificativă a IMT‑urilor și că, prin urmare, caracterizează activitatea specifică a acestora din urmă.

60.

Conform premiselor argumentației acestora:

61.

Principalele linii jurisprudențiale ale Curții în acest domeniu au fost stabilite pe baza litigiilor în cadrul cărora lucrătorii au fost puși la dispoziție de o IMT ( 33 ) sau au fost detașați de o întreprindere de construcții ( 34 ). În opinia noastră, diferența dintre activitățile caracteristice ale celor două tipuri de angajatori poate fi ilustrativă pentru delimitarea activităților semnificative ale fiecăruia.

62.

Activitatea caracteristică a întreprinderilor de construcții constă chiar în realizarea unei lucrări fizice. În vederea executării sale, acestea trebuie să efectueze o serie de operațiuni prealabile (de exemplu, achiziționarea de materiale și selectarea și recrutarea de forță de muncă) care, ca atare, necesită o structură organizațională și administrativă.

63.

În special, pentru întreprinderile de construcții, selectarea și recrutarea de forță de muncă reprezintă o activitate auxiliară, strict legată de gestionarea internă, în raport cu care construcțiile constituie obiectul lor principal de activitate. Este o activitate auxiliară în sensul că întreprinderile de construcții au nevoie de forță de muncă pentru a construi, însă nu aceasta constituie activitatea care le definește ca întreprinderi de construcție.

64.

Locul în care o întreprindere de construcții își desfășoară activitatea semnificativă este, în mod logic, cel în care execută construcțiile. Prin urmare, Curtea consideră că acest tip de întreprinderi nu poate beneficia de excepția prevăzută la articolul 12 alineatul (1) din Regulamentul nr. 883/2004 atunci când își detașează lucrătorii pe teritoriul unui alt stat membru (altul decât cel în care sunt stabilite) în care desfășoară „toate activitățile, cu excepția celor strict legate de gestionarea internă” ( 35 ).

65.

Selectarea, recrutarea și angajarea de forță de muncă – activități care, astfel cum am menționat, sunt auxiliare în raport cu activitatea definitorie a unei întreprinderi de construcții – constituie sarcini caracteristice și inerente IMT‑urilor ( 36 ). După cum întreprinderea de construcții desfășoară activitatea de construcții, tot astfel o IMT desfășoară activitatea de punere la dispoziția altor întreprinderi de forță de muncă selectată și angajată în prealabil de aceasta.

66.

Prin urmare, selectarea și recrutarea de forță de muncă sunt inerente activității de plasare (punere la dispoziție) de forță de muncă. Este vorba despre un continuum în care sunt importate atât momentul punerii la dispoziție, în sens strict, cât și cel al procedurii de selecție a persoanei a cărei muncă este pusă la dispoziție. Pentru o IMT, selectarea și recrutarea de forță de muncă sunt la fel de importante ca activitatea de căutare a beneficiarilor în favoarea cărora să o pună la dispoziție.

67.

Prin urmare, împărtășim opinia Comisiei, potrivit căreia, în ceea ce privește IMT, condiția prevăzută la articolul 12 alineatul (1) din Regulamentul nr. 883/2004 este îndeplinită din momentul în care există un anumit număr de lucrători a căror sarcină constă în selectarea forței de muncă ce va fi pusă temporar la dispoziția beneficiarilor stabiliți în orice stat membru, și nu numai, sau nu în principal în cel în care este stabilită IMT însăși.

68.

Prin urmare, este necesar să se facă distincție între: (a) angajații IMT responsabili cu selectarea, recrutarea și punerea la dispoziție de forță de muncă în favoarea întreprinderilor beneficiare, și (b) lucrătorii selectați și recrutați, care, cu toate că mențin o legătură organică cu IMT, sunt puși la dispoziția acestor întreprinderi beneficiare. Dacă primii sunt cei care desfășoară activitatea caracteristică a IMT, aceștia din urmă constituie obiectul serviciului prestat de IMT.

69.

Odată ce se acceptă existența IMT‑urilor, în calitate de prestatori legitimi ai unui serviciu (cel de punere la dispoziție în mod conjunctural a lucrătorilor în favoarea alți operatori economici) ( 37 ), acest serviciu poate prezenta o dimensiune transnațională și poate beneficia de libertatea consacrată la articolul 56 TFUE. În aceeași măsură, aceasta nu poate fi supusă unor restricții nejustificate.

70.

Fără a aduce atingere considerațiilor pe care le vom face în continuare cu privire la prevenirea abuzului și a fraudei în acest domeniu, trebuie să se aibă în vedere că articolul 12 alineatul (1) din Regulamentul nr. 883/2004 „are ca obiect în special să promoveze libertatea de a presta servicii în beneficiul întreprinderilor care o utilizează prin detașarea unor lucrători în alte state membre decât cel în care sunt stabilite. Scopul unei asemenea dispoziții este, așadar, depășirea obstacolelor din calea liberei circulații a lucrătorilor, precum și facilitarea întrepătrunderii economice, evitând astfel dificultățile de ordin administrativ, în special pentru lucrători și pentru întreprinderi”. În acest context pot fi incluse de asemenea acțiunile întreprinse de IMT‑uri ( 38 ).

71.

Pentru a verifica dacă activitatea angajaților IMT care selectează, recrutează și pun la dispoziție forță de muncă este desfășurată în statul de trimitere, autoritățile naționale pot utiliza unele dintre criteriile stabilite în Hotărârea FTS, și anume: (a) sediul social al IMT, (b) sediul administrației acesteia, (c) efectivul personalului care lucrează în statul membru în care este stabilită IMT și în alte state membre și, (d), locul în care IMT recrutează forța de muncă pe care o pune la dispoziție.

72.

Criteriile sus‑menționate reprezintă doar o parte din criteriile enumerate în Hotărârea FTS: lipsesc cele referitoare la locul încheierii contractelor dintre IMT și beneficiari, cele privind legea aplicabilă contractelor respective și cele legate de cifra de afaceri realizată în statul membru de trimitere și în alte state membre.

73.

În opinia noastră, aceste din urmă trei criterii nu demonstrează legătura efectivă dintre IMT și statul de trimitere: legătura respectivă va depinde mai degrabă de aspectul dacă angajații care desfășoară activitatea caracteristică a IMT înseși selectează, recrutează și pun la dispoziție forță de muncă în acel stat membru.

74.

În special, criteriul privind cifra de afaceri poate fi utilizat pentru a stabili locul de punere la dispoziție a forței de muncă, dar nu pentru a identifica locul unde se efectuează selectarea și recrutarea lucrătorilor care vor fi puși la dispoziție, care, astfel cum am arătat, reprezintă elementul central al activității caracteristice a IMT‑urilor.

75.

Atunci când se verifică legătura efectivă dintre IMT și statul de trimitere în care este stabilit, criteriile reținute în Hotărârea FTS și menționate la punctul 71 din prezentele concluzii sunt cele realmente importante. Aceasta nu presupune că celelalte criterii sunt irelevante: ele pot avea relevanță, dar nu pentru a dovedi legătura respectivă, ci pentru a preveni abuzul de drept sau frauda.

76.

În concluzie, în cazul în care activitatea semnificativă a IMT (și anume, cea de selectare a lucrătorilor pentru punerea lor la dispoziția întreprinderilor beneficiare) se desfășoară în statul de trimitere, în care acesta dispune de mijloace personale și de o structură organizațională care respectă criteriile stabilite în Hotărârea FTS, este deja irelevant procentul mai mare sau mai mic de lucrători pe care IMT îi detașează într‑un alt stat membru, în raport cu cel al lucrătorilor pe care, dacă este cazul, îi pune la dispoziția întreprinderilor stabilite în Bulgaria.

77.

Potrivit Curții, „[p]rincipiul interzicerii fraudei și a abuzului de drept […] constituie un principiu general al dreptului Uniunii, a cărui respectare se impune justițiabililor”, deoarece „aplicarea reglementării Uniunii nu poate fi extinsă astfel încât să acopere operațiunile care sunt realizate în scopul de a beneficia în mod fraudulos sau abuziv de avantajele prevăzute de dreptul Uniunii” ( 39 ).

78.

O prestare de servicii care are drept scop punerea la dispoziția altor întreprinderi a forței de muncă se desfășoară într‑un „domeniu foarte sensibil din punct de vedere profesional și social”, întrucât, „având în vedere natura specială a relațiilor de muncă inerente acestui tip de activitate, desfășurarea sa afectează în mod direct atât relațiile de pe piața muncii, cât și interesele legitime ale lucrătorilor în cauză” ( 40 ).

79.

Prin urmare, trebuie să se împiedice utilizarea în mod fraudulos de către IMT‑uri a posibilității oferite la articolul 12 alineatul (1) din Regulamentul nr. 883/2004. Această posibilitate nu poate aduce atingere dreptului lucrătorilor detașați de a beneficia de sistemul de securitate socială în vigoare în statul membru de încadrare în muncă, care este regula generală ( 41 ).

80.

Acest lucru ar fi posibil dacă, odată cu crearea unei IMT, „[li s‑ar] facilita întreprinderilor posibilitatea de a folosi aranjamente pur artificiale pentru a utiliza reglementarea Uniunii cu unicul scop de a profita de diferențele care există între regimurile naționale [de securitate socială] ( 42 )”. În această ipoteză, o IMT ar putea fi calificată drept simplă societate „cutie poștală” sau „ecran” ( 43 ), înființată pentru a acoperi un transfer de lucrători în cadrul aceluiași operator economic care îl utilizează și, astfel, ei evită plata salariilor și a sarcinilor sociale mai împovărătoare în statul de încadrare în muncă.

81.

Or, obiectivul privind prevenirea abuzurilor în ceea ce privește încheierea contractelor de muncă prin intermediul unei IMT „nu pot justifica o excludere aproape generală a acestei forme de muncă, cum ar fi, de exemplu, interzicerea muncii temporare în orice sector economic […] în lipsa oricărei alte justificări obiective. […] o măsură privind prevenirea abuzurilor în exercitarea unui drept nu poate echivala cu o contestare a dreptului în discuție” ( 44 ).

82.

Prin urmare, este necesar să se obțină un echilibru între utilizarea legitimă de către IMT‑uri a libertății lor de a presta servicii în favoarea întreprinderilor utilizatoare stabilite în alte state membre (prin punerea la dispoziție de lucrători temporari) și combaterea fraudei sau a abuzului de drept ( 45 ).

83.

Trebuie menționat de asemenea că, astfel cum a statuat deja Curtea, „stabilirea sediului social sau real al unei societăți în conformitate cu legislația unui stat membru cu scopul de a beneficia de o legislație mai avantajoasă nu constituie în sine un abuz” ( 46 ).

84.

Prin urmare, ca regulă generală, o IMT se poate stabili într‑un stat membru cu o legislație pe care o consideră mai favorabilă, pentru a pune la dispoziție lucrători în mod temporar, de pe teritoriul acestui stat, pentru întreprinderi din alte state, în cadrul unei prestări de servicii.

85.

În acest scop, autoritățile competente trebuie să verifice în primul rând dacă IMT‑urile au o structură administrativă suficientă, care selectează și recrutează lucrători prin intermediul personalului acestora pe teritoriul statului membru în care își desfășoară activitatea. Trebuie să se verifice, de asemenea, dacă aceștia îndeplinesc toate condițiile impuse de legislația statului respectiv.

86.

În al doilea rând, acestea vor trebui să verifice caracterul real și continuu al legăturii organice dintre IMT și lucrătorul pe care îl pune la dispoziția beneficiarului ( 47 ). Acesta din urmă „trebuie să se fi aflat, imediat anterior începerii activității sale salariate, deja sub incidența legislației [în domeniul securității sociale] a statului membru în care este stabilit angajatorul său” ( 48 ).

87.

În al treilea rând, autoritățile respective pot lua în considerare drept indiciu al unei eventuale intenții frauduloase faptul că IMT pune la dispoziție forță de muncă numai pentru o întreprindere sau pentru câteva, situate într‑un singur stat de încadrare în muncă, altul decât cel de stabilire a IMT înseși, cu care are legături semnificative (din perspectiva participațiilor sau altele de natură similară).

88.

Este adevărat că cererea de forță de muncă pusă la dispoziție de IMT este foarte neuniformă pe teritoriul Uniunii ( 49 ). Prin urmare, nu este de așteptat ca toate IMT‑urile să își direcționeze oferta către totalitatea statelor membre. Prin urmare, proximitatea geografică poate reprezenta un factor semnificativ pentru delimitarea pieței pe care IMT‑urile decid să își desfășoare activitatea.

89.

În prezenta cauză, Team Power susține că forța de muncă pe care o pune la dispoziția potențialilor beneficiari este constituită din lucrători bulgari, cu reședința în Bulgaria, care sunt „în cea mai mare parte” detașați la întreprinderi stabilite în Germania ( 50 ). Aceasta susține însă că faptul că nu detașează forță de muncă în alte state membre se datorează în esență practicii autorităților bulgare care se află la originea litigiului principal ( 51 ).

90.

Revine instanței de trimitere, în măsura în care consideră necesar, sarcina de a examina acest aspect și, împreună cu el, toate împrejurările de fapt care ar elimina suspiciunea de fraudă sau abuz în ceea ce privește cererea de a se prevala de excepția prevăzută la articolul 12 alineatul (1) din Regulamentul nr. 883/2004 ( 52 ).

91.

Odată eliminată posibilitatea existenței unui abuz sau a unei intenții frauduloase, nu există niciun impediment pentru ca o IMT cu sediul în Bulgaria să beneficieze de excepția în litigiu pentru a presta servicii în favoarea beneficiarilor din alte state membre, inclusiv în cazul în care aceasta nu prestează o parte semnificativă a acestor servicii în favoarea întreprinderilor cu sediul în Bulgaria.

92.

În temeiul considerațiilor anterioare, propunem Curții să răspundă Administrativen sad – Varna (Tribunalul Administrativ din Varna, Bulgaria) după cum urmează:

„Articolul 14 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 987/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 16 septembrie 2009 de stabilire a procedurii de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 883/2004 privind coordonarea sistemelor de securitate socială (JO 2009, L 284, p. 1) trebuie interpretat în sensul că, exceptând cazul în care se constată că există o fraudă sau un abuz, pentru a aprecia dacă o întreprindere de muncă temporară își desfășoară în mod obișnuit activitățile în statul membru în care este stabilită, nu este obligatoriu ca o parte semnificativă a activității sale de punere la dispoziție de lucrători să fie realizată în favoarea întreprinderilor beneficiare stabilite în statul membru respectiv.”