1.

Las empresas de trabajo temporal (en lo sucesivo, «ETT») contratan trabajadores con la finalidad de ponerlos a disposición de otras empresas (en lo sucesivo, «usuarias o cesionarias»). En virtud de los contratos de puesta a disposición celebrados entre la ETT y la empresa usuaria, los trabajadores de la ETT, que mantienen su relación laboral con la propia ETT, quedan bajo el control y el poder de dirección de la usuaria.

2.

En el litigo que origina este reenvío prejudicial, el tribunal a quo ha de resolver a qué legislación de seguridad social está sujeto un trabajador búlgaro que una ETT, con sede en Bulgaria, ha puesto temporalmente a disposición de un empleador alemán.

3.

Para dilucidar esa cuestión, el órgano judicial de remisión insta al Tribunal de Justicia a interpretar el artículo 14, apartado 2, del Reglamento (CE) n.o 987/2009, ( 2 ) en relación con el artículo 12, apartado 1, del Reglamento (CE) n.o 883/2004. ( 3 )

4.

La respuesta a sus dudas requiere precisar cuál es, exactamente, la naturaleza de las actividades significativas de las ETT. Más en especial, habrá que trazar la divisoria entre las «actividades sustanciales» y las «actividades de mera gestión interna» de este tipo de empresas.

5.

Con esas dos expresiones, el legislador de la Unión acogió en el artículo 14, apartado 2, del Reglamento n.o 987/2009 la doctrina sentada por el Tribunal de Justicia sobre el artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004. Ahora corresponde al Tribunal de Justicia perfilar esa jurisprudencia en relación con las ETT.

6.

Según el artículo 2, apartado 1 («Campo de aplicación personal»):

«1. El presente Reglamento se aplicará a las personas nacionales de uno de los Estados miembros y a los apátridas y refugiados residentes en uno de los Estados miembros, que estén o hayan estado sujetas a la legislación de uno o de varios Estados miembros, así como a los miembros de sus familias y a sus supérstites».

7.

El artículo 11 («Normas generales») recoge:

«1.   Las personas a las cuales sea aplicable el presente Reglamento estarán sometidas a la legislación de un único Estado miembro. Esta legislación será determinada con arreglo al presente título.

[…]

3.   A reserva de lo dispuesto en los artículos 12 a 16:

[…]».

8.

De conformidad con el artículo 12, apartado 1 («Normas particulares»):

«La persona que ejerza una actividad asalariada en un Estado miembro por cuenta de un empleador que ejerce normalmente en él sus actividades y a la que este empleador envíe para realizar un trabajo por su cuenta en otro Estado miembro seguirá sujeta a la legislación del primer Estado miembro, a condición de que la duración previsible de dicho trabajo no exceda de 24 meses y de que dicha persona no sea enviada en sustitución de otra persona enviada».

9.

El artículo 14, apartado 2 («Precisiones relativas a los artículos 12 y 13 del Reglamento [n.o 883/2004]»), prescribe:

«A los efectos de la aplicación del artículo 12, apartado 1, del Reglamento [n.o 883/2004], la expresión “que ejerce normalmente en él sus actividades” se referirá a una empresa que realiza normalmente actividades sustanciales, distintas de la mera gestión interna, en el territorio del Estado miembro de establecimiento. […]».

10.

De acuerdo con el artículo 19 («Información del interesado y del empleador»):

«1.   La institución competente del Estado miembro cuya legislación pase a ser aplicable en virtud del título II del Reglamento [n.o 883/2004] informará al interesado y, en su caso, a su empleador o empleadores, de las obligaciones establecidas en esa legislación. Asimismo, les prestará la ayuda necesaria para efectuar los trámites que dicha legislación imponga.

2.   A petición del interesado o del empleador, la institución competente del Estado miembro cuya legislación sea aplicable en virtud de una disposición del título II del Reglamento [n.o 883/2004] proporcionará un certificado de que esa legislación es aplicable e indicará, si procede, hasta qué fecha y en qué condiciones.»

11.

El artículo 1 señala:

«1.   La presente Directiva se aplicará a las empresas establecidas en un Estado miembro que, en el marco de una prestación de servicios transnacional, desplacen a trabajadores, según lo dispuesto en el apartado 3, en el territorio de un Estado miembro.

[…]

3.   La presente Directiva se aplicará en la medida en que las empresas a que se refiere el apartado 1 adopten una de las siguientes medidas transnacionales:

[…]

Cuando un trabajador que haya sido desplazado por una empresa de trabajo temporal o por una agencia de colocación para una empresa usuaria a que se refiere la letra c) deba realizar un trabajo en el marco de una prestación de servicios transnacional en el sentido de la[s] letra[s] a), b) o c) para la empresa usuaria en el territorio de un Estado miembro distinto de aquel en el que el trabajador trabaje habitualmente, bien para la empresa de trabajo temporal, la agencia de colocación o la empresa usuaria, se considerará que el trabajador ha sido desplazado a dicho territorio del Estado miembro por la empresa de trabajo temporal o por la agencia de colocación con la que el trabajador tenga una relación laboral. La empresa de trabajo temporal o la agencia de colocación se considerarán como empresa a efectos del apartado 1 y cumplirán plenamente las disposiciones pertinentes de la presente Directiva y de la Directiva 2014/67/UE del Parlamento Europeo y del Consejo.

[…]»

12.

Con arreglo a artículo 1 («Ámbito de aplicación»):

«1.   La presente Directiva se aplicará a los trabajadores que tengan un contrato de trabajo o una relación laboral con una empresa de trabajo temporal, y que se pongan a disposición de empresas usuarias a fin de trabajar de manera temporal bajo su control y dirección.

[…]»

13.

El artículo 2 («Objeto») preceptúa:

«La presente Directiva tiene por objeto garantizar la protección de los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal y mejorar la calidad de las empresas de trabajo temporal garantizando el respeto del principio de igualdad de trato, según se establece en el artículo 5, en relación con los trabajadores cedidos por empresas de trabajo temporal y reconociendo a las empresas de trabajo temporal como empleadores, al tiempo que se tiene en cuenta la necesidad de establecer un marco apropiado de utilización de la cesión de trabajadores por empresas de trabajo temporal para contribuir eficazmente a la creación de empleo y al desarrollo de formas flexibles de trabajo».

14.

Conforme al artículo 4 («Identificación de los desplazamientos reales y prevención de abusos y elusiones»):

«1.   Al objeto de implementar, aplicar y garantizar el cumplimiento de la Directiva 96/71/CE, las autoridades competentes realizarán una evaluación global de todos los elementos fácticos que se consideren necesarios, incluidos, en particular, los que figuran en los apartados 2 y 3 del presente artículo. Esos elementos deben ayudar a las autoridades competentes cuando efectúen comprobaciones y controles y en los casos en los que tengan sospechas fundadas de que un trabajador puede no cumplir los requisitos para considerarse desplazado en el sentido de la Directiva 96/71/CE. Dichos elementos constituyen factores indicativos en la evaluación global que debe hacerse y, por consiguiente, no pueden considerarse de forma aislada.

2.   A fin de determinar si una empresa lleva a cabo verdaderamente actividades sustantivas que no sean puramente administrativas o de gestión interna, las autoridades competentes realizarán una evaluación global de todos los elementos fácticos que, teniendo en cuenta un marco temporal amplio, caracterizan las actividades que lleva a cabo la empresa en el Estado miembro de establecimiento y, cuando sea necesario, en el Estado miembro de acogida. Estos elementos podrán incluir, en particular, los siguientes:

15.

El artículo 107p del Kodeks na truda (Código de trabajo) dispone:

«(1)   En el contrato de trabajo concluido con una [ETT] debe estipularse que el trabajador será remitido a una empresa cesionaria para trabajar en ella temporalmente, bajo el control y la dirección de dicha empresa cesionaria.

[…]

(7)   Las [ETT] ejercerán su actividad una vez registradas en la Agencia de empleo, según las condiciones y modalidades establecidas por la zakon za nasarchvane na zaetostta (Ley para la promoción del empleo)».

16.

El artículo 4 del Kodeks za sotsialnoto osiguryavane (Código de la seguridad social) prescribe:

«Estarán obligatoriamente cubiertos por los riesgos de enfermedad común y maternidad, invalidez resultante de enfermedad común, vejez o fallecimiento, accidente laboral, enfermedad profesional y desempleo en virtud del presente código, los trabajadores y empleados, sea cual fuere la naturaleza de su trabajo, el modo de retribución y la fuente de sus ingresos […]».

17.

El artículo 2, apartado 1, del Naredba za sluzhebnite komandirovki i spetsializatsii v chuzhbina (Decreto sobre el desplazamiento de trabajadores y las prácticas de especialización en el extranjero) señala:

«El desplazamiento al extranjero es el envío de una persona al extranjero para llevar a cabo un trabajo concreto por orden de la entidad que envía a la persona».

18.

«Team Power Europe» EOOD (en lo sucesivo, «Team Power») es una empresa constituida con arreglo al derecho búlgaro que presta servicios de trabajo temporal y de colocación.

19.

Team Power está registrada como ETT en la Agentsia po zaetostta (Agencia de empleo, Bulgaria) y cuenta con una licencia oficial para la cesión de personal en Alemania. ( 7 )

20.

El 8 de octubre de 2018, Team Power celebró un contrato de trabajo con un ciudadano búlgaro (en lo sucesivo, «trabajador»), en cuya virtud este último se desplazaría a Alemania, para ponerse a disposición de la sociedad CLW Clausthaler Laser- und Werkstofftechnik» GmbH, bajo la dirección y la supervisión de esta última.

21.

En ese contrato se acordó que las tareas del trabajador (como «operador de maquinaria — transformación de metal») había de determinarlas el cesionario y que Team Power sufragaría el salario.

22.

El 9 de mayo de 2019, Team Power solicitó a la Teritorialna direktsia na Natsionalna agentsia po prihodite (Dirección territorial de la Agencia nacional de recaudación, Bulgaria) un certificado A1, en el que se acreditase que, durante el período de cesión del trabajador, este estaba sujeto al derecho búlgaro.

23.

En esa solicitud se hizo constar que, durante la cesión, persistía la relación laboral entre el trabajador y Team Power y que esta última estaba obligada a pagarle el salario y a mantenerlo afiliado a la seguridad social y al seguro médico.

24.

Mediante resolución de 30 de mayo de 2019, la autoridad administrativa competente denegó la expedición del certificado solicitado, porque no se cumplían los dos requisitos cumulativos para que el trabajador continuara sujeto a la legislación búlgara de seguridad social: no se conservaba el vínculo directo entre el trabajador y el empresario y este último no desarrollaba una parte significativa de su actividad en Bulgaria.

25.

La denegación fue confirmada en vía administrativa mediante resolución de 11 de junio de 2019 del Direktor na Teritorialna direktsia na Natsionalna agentsia za prihodite — Varna (Director de la Dirección territorial de la Agencia nacional de recaudación en la ciudad de Varna).

26.

Interpuesto recurso jurisdiccional ante el Administrativen sad — Varna (Tribunal de lo contencioso administrativo de Varna, Bulgaria), este plantea la siguiente pregunta prejudicial:

«¿Debe interpretarse el artículo 14, apartado 2, del Reglamento n.o 987/2009 […] en el sentido de que, para poder considerar que una [ETT] ejerce normalmente sus actividades en el Estado miembro en que está establecida, es necesario que desarrolle una parte sustancial de su actividad de cesión de trabajadores para cesionarios que estén establecidos en el mismo Estado miembro?»

27.

Según el tribunal de reenvío:

28.

Sin embargo, el tribunal de remisión estima que de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia no se deduce si, para satisfacer el requisito antes mencionado: a) basta con que el empleador celebre en el Estado de envío ( 9 ) (en este caso, Bulgaria) contratos de trabajo con los trabajadores que desplaza a otro Estado miembro (el Estado de empleo, en este caso, Alemania); o b) es imprescindible, además, que lleve a cabo actividades de cesión de trabajadores para clientes que operen en el territorio del primer Estado (Bulgaria).

29.

La petición de decisión prejudicial tuvo entrada en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 22 de octubre de 2019.

30.

Han presentado observaciones escritas Team Power, los Gobiernos belga, búlgaro, estonio, finlandés y francés, así como la Comisión. Salvo el Gobierno estonio, todos ellos comparecieron en la vista pública celebrada el 13 de octubre de 2020, en la que también intervino el Gobierno polaco.

31.

Team Power y la Comisión coinciden en que una ETT que no desarrolla una parte significativa de su actividad de cesión de trabajadores para empresas usuarias que operan en el Estado de envío, donde ella misma está establecida, puede acogerse a la excepción controvertida.

32.

Para Team Power, entre los criterios contemplados en la sentencia FTS no figura el número de contratos ejecutados en el Estado de envío. La mención de este factor en la Decisión A2, de 12 de junio de 2009, de la Comisión administrativa ( 10 ) carece de valor vinculante.

33.

Team Power añade que tampoco debería sopesarse el criterio del volumen de negocio, puesto que no refleja las características específicas de las ETT. Esas características llevarían a excluir la toma en consideración de criterios cuantitativos.

34.

Según la Comisión, dadas sus características propias, basta con que una ETT cuente con asalariados que trabajen en el Estado de envío y reclute allí trabajadores que serán puestos temporalmente a disposición de los cesionarios. Cumplida esa condición, nada impide que la ETT contrate trabajadores para enviarlos solo a cesionarios establecidos en otros Estados miembros.

35.

Sin embargo, la Comisión hace notar que el tribunal de remisión debería verificar otros factores para excluir el abuso de derecho o la utilización fraudulenta de las disposiciones de la Unión. ( 11 )

36.

Los Gobiernos belga, búlgaro, estonio, finlandés, francés y polaco entienden que las ETT han de desarrollar una parte significativa de su actividad cediendo trabajadores a empresas establecidas en el Estado de envío. Así se deduciría de los criterios que fijó la sentencia FTS, después codificados por el legislador de la Unión y completados con las decisiones de la Comisión administrativa y con la Guía práctica sobre la legislación aplicable, ( 12 ) debidamente adaptados a las características particulares de las ETT.

37.

La postura defendida por los Gobiernos que han participado en el procedimiento se apoya en varios argumentos:

38.

La pregunta del tribunal de remisión es muy precisa: para resolver si un trabajador que ha sido contratado por una ETT búlgara para ponerlo a disposición de una empresa alemana está sujeto a la legislación de seguridad social búlgara, ¿debe esa ETT desarrollar una parte significativa de su actividad de cesión de trabajadores al servicio de empresas cesionarias establecidas en Bulgaria?

39.

El Reglamento n.o 883/2004 contiene «un sistema completo y uniforme de normas de conflicto de leyes, cuya finalidad es someter a los trabajadores que se desplazan dentro de la Unión Europea al régimen de seguridad social de un único Estado miembro, para evitar la acumulación de legislaciones nacionales aplicables y las complicaciones que pueden resultar de ello». ( 16 )

40.

En esa línea, el artículo 11, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004 prescribe que las personas sujetas a su ámbito de aplicación estarán sometidas a la normativa de un único Estado miembro. De acuerdo con el apartado 3, letra a), del mismo artículo, ese Estado será aquel donde dicha persona ejerza una actividad por cuenta ajena o propia. Se consagra, así, la lex loci laboris.

41.

Esta norma de conflicto admite, sin embargo, la excepción que recoge el artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004: «la persona que ejerza una actividad asalariada en un Estado miembro por cuenta de un empleador que ejerce normalmente en él sus actividades y a la que este empleador envíe para realizar un trabajo por su cuenta en otro Estado miembro seguirá sujeta a la legislación del primer Estado miembro […]». ( 17 )

42.

Con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la aplicación de esta excepción se condiciona al cumplimiento de dos requisitos: a) el mantenimiento de un vínculo orgánico ( 18 ) entre el empleador y el trabajador durante el período de desplazamiento; y b) el empleador ha de desempeñar «con carácter habitual actividades significativas en el territorio» del Estado de envío. ( 19 )

43.

El tribunal a quo no duda de la concurrencia del primero de esos requisitos (la subsistencia del vínculo orgánico entre la ETT y el trabajador) ( 20 ) y se centra en las dificultades interpretativas del segundo.

44.

En particular, esas dificultades hermenéuticas giran en torno a la noción de «ejercicio normal de sus actividades», referida a unos empleadores con un perfil tan peculiar como las ETT, a las que se aplican las normas de la Directiva 96/71 en cuanto actúen como «empresas establecidas en un Estado miembro que, en el marco de una prestación de servicios transnacional, desplacen a trabajadores» (artículo 1, apartados 1 y 3, de la Directiva 96/71).

45.

El Tribunal de Justicia ha ido perfilando la noción de «ejercicio normal de actividades» a lo largo de varias décadas, en una jurisprudencia que arranca de la sentencia de 17 de diciembre de 1970, Manpower ( 21 ) y que se ha incorporado a sucesivas normas del derecho de la Unión, hasta llegar a la Directiva 2014/67.

46.

El Reglamento n.o 987/2009, sobre cuya interpretación pregunta el tribunal de reenvío, matiza en su artículo 14, apartado 2, que «la expresión “que ejerce normalmente en él sus actividades” se referirá a una empresa que realiza normalmente actividades sustanciales, distintas de la mera gestión interna, en el territorio del Estado miembro de establecimiento».

47.

Al incluir esta matización en un texto normativo, el legislador de la Unión ha hecho suyas dos precisiones que había efectuado el Tribunal de Justicia: debe tratarse de «actividades significativas» ( 22 ) y no de «actividades […] de gestión meramente internas». ( 23 )

48.

Al mencionar en el artículo 14, apartado 2, del Reglamento n.o 987/2009 la realización habitual de «actividades sustanciales, distintas de la mera gestión interna», ( 24 ) el legislador quiso, pues, subrayar el sesgo cualitativo de la expresión «actividades significativas» utilizada en la sentencia FTS y en la sentencia Plum.

49.

Lo determinante, por tanto, no es el número de las actividades llevadas a cabo, sino su relevancia para definir las que constituyen el objeto propio y característico de la empresa empleadora. Cuando esta última es una ETT, habrá que atender a sus rasgos específicos, como hizo el Tribunal de Justicia en la sentencia FTS.

50.

Con arreglo a esa sentencia, es «obligad[o] […] examinar la totalidad de los criterios que caracterizan las actividades ejercidas por [una ETT]». ( 25 ) Entre esos criterios figuran, «en particular», y sin carácter exhaustivo, ( 26 ) los que en buena medida se han recogido después en el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2014/67. ( 27 )

51.

Entre esos criterios no se encuentra que la ETT haya de desarrollar una parte mayoritaria de su actividad ofreciendo mano de obra a cesionarios establecidos en el Estado donde ella misma tiene su sede. Sí aparece, sin embargo, en decisiones de la Comisión administrativa, como la n.o 128, de 17 de octubre de 1985, ( 28 ) referente a la aplicación de la letra a) del apartado 1 del artículo 14 y del apartado 1 del artículo 14 ter del Reglamento (CEE) n.° 1408/71.

52.

Ahora bien, el Tribunal de Justicia ha descartado que esas decisiones lo vinculen, aunque puedan resultar de utilidad a las instituciones a las que corresponde aplicar el derecho de la Unión en materia de seguridad social. ( 29 ) Es más, la sentencia FTS no se hizo eco de esa exigencia en particular, aun cuando ya aparecía en la Decisión n.o 128 de 1985 y en la Decisión n.o 162/1996. ( 30 )

53.

El Tribunal de Justicia ha de clarificar ahora si ese concreto requisito es una exigencia inexcusable para aplicar la excepción del artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004, en circunstancias como las de este litigio.

54.

Recordaré que, como ha alegado el Gobierno francés, el Tribunal de Justicia no ha definido en qué consisten las actividades sustanciales de una ETT. La sentencia FTS no abordó cuál es el contenido de ese género de actividades, por lo que no permite discernir los límites entre las sustanciales y las de mera gestión interna.

55.

Los criterios enumerados en la sentencia FTS presuponen, en realidad, que hay un contenido sustancial, pero no lo explicitan. Su utilidad es, por eso, relativa, si antes no se precisa en qué consisten las actividades caracterizadas por tales criterios. ( 31 )

56.

Así, por ejemplo, la relevancia del lugar de trabajo del personal administrativo de las ETT estará en función del peso que pueda tener la gestión de los recursos humanos en el desempeño de este tipo de empresas, que contratan trabajadores para ponerlos a disposición de otras. La importancia de ese factor no será la misma en el caso de una constructora o de una empresa de limpieza que en el de una ETT.

57.

Se impone, pues, determinar cuál es la actividad característica (sustancial) de una ETT o, en expresión del Gobierno francés, cuál es el «cœur de métier» de este tipo de empresas.

58.

Todas las partes coinciden en que la actividad característica de una ETT es poner mano de obra a disposición de una empresa usuaria o cesionaria.

59.

Ese cometido necesita, lógicamente, una serie de actividades preparatorias de selección y reclutamiento de personal, que los Gobiernos comparecidos catalogan como de mera gestión interna. Team Power y la Comisión sostienen, por el contrario, que esas actividades preparatorias forman parte de la actividad sustancial de las ETT y que, por tanto, cualifican la actividad típica de estas últimas.

60.

En coherencia con sus respectivas premisas:

61.

Las grandes líneas de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en esta materia se han elaborado al hilo de litigios en los que los trabajadores habían sido puestos a disposición por una ETT ( 33 ) o desplazados por una empresa de construcción. ( 34 ) A mi juicio, el contraste entre las actividades características de ambos tipos de empleadores puede ser ilustrativo para discernir los contornos de sus respectivas actividades sustanciales.

62.

La actividad característica de las empresas constructoras es, justamente, la realización de una obra física. Para ejecutarla, deben llevar a cabo una serie de operaciones previas (por ejemplo, la adquisición de material y la selección y contratación de mano de obra) que, de suyo, demandan una estructura organizativa y de administración.

63.

En particular, la selección y la contratación de mano de obra representa, para las empresas constructoras, una actividad instrumental, de mera gestión interna, respecto de lo que es su objeto primordial. Es instrumental en el sentido de que precisan mano de obra para construir, pero no es esa la actividad que las define como empresas de construcción.

64.

El lugar en el que una empresa de construcción ejerce su actividad sustancial es, lógicamente, aquel en el que edifica sus construcciones. De ahí que el Tribunal de Justicia estime que este tipo de empresas no pueden acogerse a la excepción del artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004 cuando envían a sus trabajadores al territorio de otro Estado miembro (distinto de aquel en el que ellas mismas están establecidas) en el que ejecutan «todas sus actividades, a excepción de las de gestión meramente internas». ( 35 )

65.

La selección, el reclutamiento y la contratación de mano de obra —que, repito, resultan instrumentales respecto de la actividad definitoria de una empresa constructora— son los cometidos característicos y propios de las ETT. ( 36 ) Si la empresa constructora es la que construye, la ETT es justamente la que proporciona a otras empresas mano de obra previamente seleccionada y contratada por ella.

66.

La selección y el reclutamiento de trabajadores son, pues, consustanciales a la actividad de cesión (puesta a disposición) de mano de obra. Se trata de un continuo en el que tanto importa el momento de la puesta a disposición, en sentido estricto, como el del proceso que permite seleccionar a la persona cuyo trabajo se ofrece como disponible. Para una ETT, tan relevante como la actividad de búsqueda de cesionarios a los que suministrar mano de obra es la selección y el reclutamiento de esta última.

67.

Por eso, coincido con la Comisión en que, para las ETT, la condición exigida por el artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004 se cumple desde el momento en el que cuenten con un cierto número de trabajadores cuyo cometido estribe en seleccionar mano de obra que habrá de ser puesta temporalmente a disposición de los cesionarios establecidos en cualquier Estado miembro, y no solo, o no principalmente, en aquel en el que está establecida la propia ETT.

68.

Es preciso distinguir, por tanto, entre: (a) los empleados de la ETT que se ocupan de seleccionar, reclutar y ofrecer mano de obra a las empresas cesionarias; y (b) los trabajadores que son seleccionados y reclutados y que, aun conservando un vínculo orgánico con la ETT, se ponen a disposición de esas empresas cesionarias. Si los primeros son los que desempeñan la actividad característica de la ETT, los segundos constituyen el objeto del servicio que la ETT presta.

69.

Una vez admitida la presencia de ETT, en cuanto legítimas prestadoras de un servicio (el de facilitar trabajadores con carácter coyuntural a otros operadores económicos), ( 37 ) ese servicio puede mostrar una dimensión transnacional y acogerse a la libertad garantizada por el artículo 56 TFUE. En esa misma medida, no cabrá oponerle restricciones indebidas.

70.

Sin perjuicio de las consideraciones que haré inmediatamente sobre la lucha contra el abuso y el fraude en este ámbito, no ha de olvidarse que el artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004 «tiene especialmente por objeto promover la libre prestación de servicios en beneficio de aquellas empresas que hacen uso de esa libertad enviando a trabajadores a Estados miembros distintos de aquel en el que están establecidas. Tal disposición está destinada a superar las trabas que pudieran obstaculizar la libre circulación de los trabajadores y a favorecer la interpenetración económica, evitando complicaciones administrativas, en particular, a los trabajadores y las empresas». En ese contexto también puede enmarcarse la actuación de las ETT. ( 38 )

71.

Para verificar si la actividad de los empleados de la ETT que seleccionan, reclutan y ofrecen mano de obra se despliega en el Estado de envío, las autoridades nacionales podrán valerse de algunos de los criterios sentados en la sentencia FTS, a saber: (a) el domicilio social de la ETT; (b) el domicilio de su administración; (c) el volumen de la plantilla de personal que trabaja en el Estado miembro de establecimiento de la ETT y en otros Estados miembros; y (d) el lugar en el que la ETT contrata a los trabajadores cuya mano de obra ofrece.

72.

Los que acaban de mencionarse no son todos los criterios que enumera la sentencia FTS: faltan los relativos al lugar de la celebración de los contratos suscritos por la ETT con los cesionarios, los que conciernen a la ley aplicable a dichos contratos y el que atañe al volumen de negocios realizado en el Estado de envío y en otros Estados miembros.

73.

A mi entender, estos tres últimos criterios no acreditan la vinculación efectiva de la ETT con el Estado de envío: esa vinculación dependerá, más bien, de que los empleados que llevan a cabo la actividad característica de la propia ETT seleccionen, recluten y ofrezcan la mano de obra en aquel Estado miembro.

74.

En especial, el criterio del volumen de negocio podrá utilizarse para acreditar el lugar de la puesta a disposición de la mano de obra, pero no para identificar dónde se lleva a cabo la selección y el reclutamiento de los trabajadores que serán cedidos, lo que, insisto, constituye el núcleo duro de la actividad característica de las ETT.

75.

Al verificar el nexo efectivo de la ETT con el Estado de envío en el que está establecida, los criterios de la sentencia FTS que he mencionado en el punto 71 son los verdaderamente importantes. Los restantes no es que carezcan de relevancia: la pueden tener, pero no para acreditar aquel nexo, sino para evitar el abuso o el fraude de derecho.

76.

En resumen, si la actividad sustancial de la ETT (es decir, la de seleccionar trabajadores para ponerlos a disposición de las empresas cesionarias) se desarrolla en el Estado de envío, en el que cuenta con unos medios personales y una estructura organizativa que respetan los criterios de la sentencia FTS, resulta ya irrelevante la mayor o menor proporción de trabajadores que la ETT desplace a otro Estado miembro, en relación con los que, en su caso, ceda a empresas establecidas en Bulgaria.

77.

En palabras del Tribunal de Justicia, «[e]l principio que prohíbe el fraude y el abuso de derecho […] constituye un principio general del derecho de la Unión que los justiciables están obligados a respetar», pues «la aplicación de la normativa de la Unión no puede extenderse hasta llegar a cubrir las operaciones que se realicen para beneficiarse fraudulenta o abusivamente de las ventajas establecidas en el derecho de la Unión». ( 39 )

78.

Una prestación de servicio cuyo objeto es poner a disposición de otras empresas mano de obra se desarrolla en «un terreno particularmente delicado desde el punto de vista profesional y social», ya que, «[d]ebido a la naturaleza particular de las relaciones laborales inherentes a este tipo de actividad, el ejercicio de la misma afecta directamente tanto a las relaciones en el mercado laboral como a los intereses legítimos de los trabajadores afectados». ( 40 )

79.

Se ha de impedir, pues, que las ETT usen fraudulentamente la posibilidad que les brinda el artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004. Esa posibilidad no puede ir en detrimento del derecho de los trabajadores desplazados a disfrutar del régimen de seguridad social vigente en el Estado miembro de empleo, que es la regla general. ( 41 )

80.

Así podría suceder si, con la creación de una ETT, se «hiciera posible que las empresas recurran a montajes puramente artificiales para utilizar la normativa de la Unión con el único fin de beneficiarse de las diferencias entre los regímenes nacionales [de seguridad social]». ( 42 ) En tal hipótesis, una ETT podría calificarse de mera sociedad «fantasma» o «pantalla», ( 43 ) interpuesta para encubrir una transferencia de trabajadores en el seno de un mismo operador económico que se vale de ella y, de este modo, elude el pago de salarios y cargas sociales más gravosas en el Estado de empleo.

81.

Ahora bien, el objetivo de impedir los abusos en la celebración de contratos de trabajo a través de ETT «no puede justificar una exclusión cuasi general de esta forma de empleo como, por ejemplo, la prohibición del trabajo a través de empresas de trabajo temporal en todo un sector económico […] a falta de cualquier otra justificación objetiva. […] Una medida que pretende evitar los abusos en el ejercicio de un derecho no puede suponer una negación del derecho de que se trata». ( 44 )

82.

Es preciso, pues, lograr el equilibrio entre la legítima utilización, por parte de las ETT, de su libertad de prestar servicios a las empresas usuarias establecidas en otros Estados miembros (poniendo a su disposición, de modo temporal, trabajadores) y la lucha contra el fraude o el abuso de derecho. ( 45 )

83.

Se ha de recordar, además, que, para el Tribunal de Justicia, «no constituye un abuso en sí mismo el hecho de establecer el domicilio, social o real, de una sociedad de conformidad con la legislación de un Estado miembro con el fin de disfrutar de una legislación más ventajosa». ( 46 )

84.

Una ETT puede, pues, como regla general, establecerse en un Estado miembro que cuente con la legislación que considere más favorable para, desde allí, ceder temporalmente sus trabajadores a empresas de otros Estados, en el marco de una prestación de servicios.

85.

A estos efectos, las autoridades competentes han de comprobar, en primer lugar, que la ETT posea una estructura administrativa suficiente, que seleccione y reclute trabajadores valiéndose de un personal propio en el territorio del Estado miembro desde el que opera. Habrán de verificar, además, que satisface todos los requisitos exigidos por la legislación de ese Estado.

86.

En segundo lugar, habrán de cerciorarse sobre la realidad y la continuidad del vínculo orgánico entre la ETT y el trabajador que pone a disposición de la cesionaria. ( 47 ) Este último «debe haber estado ya sujet[o], inmediatamente antes del comienzo de su desplazamiento, a la legislación [de seguridad social] del Estado miembro en el que su empleador esté establecido». ( 48 )

87.

En tercer lugar, esas mismas autoridades podrán tomar como un indicio de posible voluntad defraudadora que la ETT únicamente suministre trabajadores a una o a pocas empresas en particular, situadas en un solo Estado de empleo distinto del de establecimiento de la propia ETT, con la o las que tenga conexiones significativas (accionariales o de naturaleza similar).

88.

Ciertamente, la demanda de trabajadores facilitados por las ETT es muy desigual en el conjunto de la Unión. ( 49 ) Por tanto, no cabe esperar que todas las ETT dirijan su oferta al conjunto de los Estados miembros. La proximidad geográfica podrá ser, pues, un factor apreciable para perfilar los límites del mercado en el que deciden desenvolverse.

89.

En este asunto, Team Power sostiene que la mano de obra que pone a disposición de eventuales cesionarios la integran trabajadores búlgaros, residentes en Bulgaria, que son «sobre todo» desplazados a empresas establecidas en Alemania. ( 50 ) Alega, sin embargo, que si no destaca mano de obra en otros Estados miembros es, fundamentalmente, a causa de la práctica de las autoridades búlgaras que está en el origen del litigio principal. ( 51 )

90.

Si lo estima necesario, corresponderá al tribunal de remisión examinar este extremo y, con él, todas las circunstancias fácticas que permitan eliminar la sospecha de un fraude o un abuso en la pretensión de acogerse a la excepción del artículo 12, apartado 1, del Reglamento n.o 883/2004. ( 52 )

91.

Descartados el abuso y la intención defraudadora, nada obsta a que una ETT con sede en Bulgaria se beneficie de la excepción controvertida para prestar sus servicios a cesionarios de otros Estados miembros, aun cuando no preste una parte significativa de esos servicios a empresas instaladas en Bulgaria.

92.

En virtud de lo expuesto, sugiero al Tribunal de Justicia responder al Administrativen sad — Varna (Tribunal de lo contencioso administrativo de Varna, Bulgaria) en estos términos:

«El artículo 14, apartado 2, del Reglamento (CE) n.o 987/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de 2009, por el que se adoptan las normas de aplicación del Reglamento (CE) n.o 883/2004, sobre la coordinación de los sistemas de seguridad social (DO 2009 L 284, p. 1), debe interpretarse en el sentido de que, a menos que se constate la presencia de un fraude o de un abuso, para estimar que una empresa de trabajo temporal ejerce normalmente sus actividades en el Estado miembro en el que está establecida, no es indispensable que una parte sustancial de su actividad de puesta a disposición de trabajadores se realice al servicio de empresas cesionarias establecidas en ese mismo Estado miembro».