1.

Tilapäistä työvoimaa välittävät yritykset (jäljempänä työvoiman vuokrausyritykset) ottavat palvelukseensa työntekijöitä tarkoituksenaan asettaa heidät muiden yritysten (jäljempänä käyttäjäyritys) käyttöön. Työvoiman vuokrausyrityksen ja käyttäjäyrityksen välillä tehtyjen vuokratyösopimusten nojalla työvoiman vuokrausyrityksen työntekijät, jotka säilyttävät työsuhteensa varsinaiseen työvoiman vuokrausyritykseen, siirtyvät käyttäjäyrityksen valvonnan ja johdon alaisiksi.

2.

Ennakkoratkaisupyynnön taustalla olevassa oikeusriidassa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on ratkaistava, mitä sosiaaliturvalainsäädäntöä sovelletaan bulgarialaiseen työntekijään, jonka työvoiman vuokrausyritys, jonka kotipaikka on Bulgariassa, on asettanut tilapäisesti saksalaisen työnantajan käyttöön.

3.

Tämän kysymyksen selvittämiseksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää unionin tuomioistuinta tulkitsemaan asetuksen (EY) N:o 987/2009 ( 2 ) 14 artiklan 2 kohtaa, luettuna yhdessä asetuksen (EY) N:o 883/2004 ( 3 ) 12 artiklan 1 kohdan kanssa.

4.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen epäilyksiin vastaaminen edellyttää sen täsmentämistä, mikä tarkalleen ottaen on työvoiman vuokrausyritysten harjoittaman merkittävän toiminnan luonne. Erityisesti on vedettävä raja tämäntyyppisten yritysten ”merkittävän toiminnan” ja ”pelkkään sisäiseen hallintoon liittyvän toiminnan” välillä.

5.

Nämä kaksi unionin lainsäätäjän asetuksen N:o 987/2009 14 artiklan 2 kohdassa käyttämää ilmaisua perustuvat unionin tuomioistuimen vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön, joka koskee asetuksen N:o 883/2004 12 artiklan 1 kohtaa. Unionin tuomioistuimen on nyt täsmennettävä kyseistä oikeuskäytäntöä työvoiman vuokrausyritysten suhteen.

6.

Asetuksen 2 artiklan (”Henkilöllinen soveltamisala”) 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”1. Tätä asetusta sovelletaan sellaisiin jossakin jäsenvaltiossa asuviin jäsenvaltion kansalaisiin, kansalaisuudettomiin henkilöihin ja pakolaisiin, jotka ovat tai ovat olleet yhden tai useamman jäsenvaltion lainsäädännön alaisia, sekä heidän perheenjäseniinsä ja heidän jälkeensä eläviin.”

7.

Asetuksen 11 artiklassa (”Yleiset säännöt”) säädetään seuraavaa:

”1.   Henkilöt, joihin tätä asetusta sovelletaan, ovat vain yhden jäsenvaltion lainsäädännön alaisia. Kyseinen lainsäädäntö määritetään tämän osaston mukaisesti.

– –

3.   Jollei 12–16 artiklasta muuta johdu,

– –”.

8.

Asetuksen 12 artiklan 1 kohdassa (”Erityisiä sääntöjä”) säädetään seuraavaa:

”Jäsenvaltiossa tavallisesti toimintaansa harjoittavalle työnantajalle tässä jäsenvaltiossa palkkatyötä tekevä henkilö, jonka tämä työnantaja lähettää toiseen jäsenvaltioon tekemään siellä työtä kyseisen työnantajan lukuun, on edelleen ensiksi mainitun jäsenvaltion lainsäädännön alainen, edellyttäen että tämän työskentelyn arvioitu kesto on enintään 24 kuukautta ja että kyseistä henkilöä ei lähetetä korvaamaan toista lähetettyä työntekijää.”

9.

Asetuksen 14 artiklan (”[Asetuksen N:o 883/2004] 12 ja 13 artiklan yksityiskohdat”) 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Sovellettaessa [asetuksen N:o 883/2004] 12 artiklan 1 kohtaa ilmaus ’jonka työnantaja tavallisesti harjoittaa toimintaansa tässä jäsenvaltiossa’ tarkoittaa työnantajaa, joka tavallisesti harjoittaa muuta kuin pelkkää sisäiseen hallintoon liittyvää merkittävää toimintaa sen jäsenvaltion alueella, johon se on sijoittautunut – –.”

10.

Asetuksen 19 artiklassa (”Tietojen antaminen asianomaisille henkilöille ja työnantajille”) säädetään seuraavaa:

”1.   Sen jäsenvaltion toimivaltaisen laitoksen, jonka lainsäädäntöä ryhdytään soveltamaan [asetuksen N:o 883/2004] II osaston nojalla, on ilmoitettava asianomaiselle henkilölle ja tarvittaessa hänen työnantajalleen tai työnantajilleen kyseisessä lainsäädännössä säädetyistä velvoitteista. Laitoksen on annettava heille tarvittava apu tuossa lainsäädännössä vaadittujen muodollisuuksien täyttämiseksi.

2.   Sen jäsenvaltion toimivaltaisen laitoksen, jonka soveltamaa lainsäädäntöä sovelletaan [asetuksen N:o 883/2004] II osaston säännösten nojalla, on annettava asianomaisen henkilön tai työnantajan pyynnöstä todistus kyseisen lainsäädännön soveltamisesta ja ilmoitettava tarvittaessa, mihin päivämäärään asti ja millä edellytyksillä sitä sovelletaan.”

11.

Direktiivin 1 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.   Tätä direktiiviä sovelletaan jäsenvaltioon sijoittautuneisiin yrityksiin, jotka tarjotessaan valtioiden välillä palveluja lähettävät 3 kohdan mukaisesti työntekijöitä työhön toisen jäsenvaltion alueelle.

– –

3.   Tätä direktiiviä sovelletaan, kun 1 kohdassa tarkoitetut yritykset toteuttavat jotain seuraavista valtioiden välisistä toimenpiteistä:

– –

Jos tilapäistä työvoimaa välittävän yrityksen tai työvoiman vuokrausta harjoittavan yrityksen c alakohdassa tarkoitettuun käyttäjäyritykseen vuokraaman työntekijän on tehtävä työtä tilanteessa, jossa käyttäjäyritys a, b tai c alakohdassa tarkoitetulla tavalla tarjoaa palveluja valtioiden välisesti muun jäsenvaltion alueella kuin sen, jossa työntekijä tavallisesti työskentelee tilapäistä työvoimaa välittävälle yritykselle, työvoiman vuokrausta harjoittavalle yritykselle tai käyttäjäyritykselle, työntekijä katsotaan lähetetyksi kyseisen jäsenvaltion alueelle sen tilapäistä työvoimaa välittävän yrityksen tai työvoiman vuokrausta harjoittavan yrityksen toimesta, jonka kanssa työntekijä on työsuhteessa. Tilapäistä työvoimaa välittäväksi yritykseksi tai työvoiman vuokrausta harjoittavaksi yritykseksi katsotaan 1 kohdassa tarkoitettu yritys, ja sen on noudatettava kaikilta osin tämän direktiivin ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/67/EU asiaankuuluvia säännöksiä.

– –”

12.

Direktiivin 1 artiklassa (”Soveltamisala”) säädetään seuraavaa:

”1.   Tätä direktiiviä sovelletaan työntekijöihin, joilla on työsopimus tai työsuhde työvoiman vuokrausyrityksen kanssa ja jotka on asetettu käyttäjäyritysten palvelukseen työskentelemään tilapäisesti niiden valvonnassa ja johdolla.

– –”

13.

Direktiivin 2 artiklassa (”Tarkoitus”) säädetään seuraavaa:

”Tämän direktiivin tarkoituksena on huolehtia vuokratyöntekijöiden suojelusta ja parantaa vuokratyön laatua varmistamalla 5 artiklan mukaisen yhdenvertaisen kohtelun periaatteen soveltaminen vuokratyöntekijöihin ja tunnustamalla työvoiman vuokrausyritykset työnantajiksi, ottaen samalla huomioon, että vuokratyön käytölle on vahvistettava asianmukaiset puitteet, joilla edistetään tehokkaasti työpaikkojen luomista ja joustavien työmuotojen kehittämistä.”

14.

Direktiivin 4 artiklassa (”Aidon lähettämisen tunnistaminen sekä väärinkäytösten ja säännösten kiertämisen estäminen”) säädetään seuraavaa:

”1.   Direktiivin 96/71/EY täytäntöön panemiseksi, soveltamiseksi ja sen noudattamisen varmistamiseksi toimivaltaisten viranomaisten on tehtävä kokonaisarviointi kaikista tosiseikoista, joiden katsotaan olevan tarpeellisia, mukaan lukien erityisesti tämän artiklan 2 ja 3 kohdassa luetellut tosiseikat. Kyseisten seikkojen tarkoituksena on auttaa toimivaltaisia viranomaisia niiden suorittaessa valvontaa ja tehdessä tarkastuksia sekä tapauksissa, joissa toimivaltaisilla viranomaisilla on aihetta epäillä, että työntekijää ei ehkä voida pitää direktiivin 96/71/EY mukaisena lähetettynä työntekijänä. Nämä seikat ovat suuntaa-antavia tekijöitä tehtävässä kokonaisarvioinnissa, eikä niitä sen vuoksi voida käsitellä erillisinä.

2.   Sen määrittämiseksi, harjoittaako yritys aidosti merkittävää toimintaa, joka on muuta kuin puhtaasti sisäiseen hallintoon liittyvää ja/tai muuta hallinnollista toimintaa, toimivaltaisten viranomaisten on tehtävä kokonaisarviointi kaikista tosiseikoista, jotka pidemmällä aikajänteellä tarkasteltuna luonnehtivat yrityksen harjoittamaa toimintaa sijoittautumisjäsenvaltiossa ja tarvittaessa vastaanottavassa jäsenvaltiossa. Tällaisia seikkoja voivat olla erityisesti seuraavat:

15.

Bulgarian työkoodeksin (Kodeks na truda) 107p §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:

”[Työvoiman vuokrausyrityksen] kanssa tehdyssä työsopimuksessa on määrättävä, että työntekijä lähetetään käyttäjäyritykseen työskentelemään siinä tilapäisesti käyttäjäyrityksen valvonnan ja johdon alaisena.

– –

(7)   [Työvoiman vuokrausyritysten] on työvoimavirastoon rekisteröidyttyään noudatettava toimintaansa harjoittaessaan työllisyyden edistämisestä annetussa laissa [(zakon za nasarchvane na zaetostta)] säädettyjä edellytyksiä ja yksityiskohtaisia sääntöjä.”

16.

Sosiaaliturvakoodeksin (Kodeks za sotsialnoto osiguryavane) 4 §:ssä säädetään seuraavaa:

”Työntekijät on vakuutettava tämän koodeksin nojalla tavanomaisten sairauksien, äitiyden, tavanomaisesta sairaudesta johtuvan työkyvyttömyyden, vanhuuden tai kuoleman, työtapaturman, ammattitaudin ja työttömyyden varalta työn luonteesta, palkkausmuodosta ja tulojen lähteestä riippumatta – –”.

17.

Työntekijöiden lähettämisestä ja ulkomailla suoritettavasta erikoistumisesta annetun asetuksen (Naredba za sluzhebnite komandirovki i spetsializatsii v chuzhbina) 2 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:

”Ulkomaankomennuksella tarkoitetaan henkilön lähettämistä ulkomaille suorittamaan konkreettinen työtehtävä henkilön lähettävän yksikön määräyksestä.”

18.

”Team Power Europe” EOOD (jäljempänä Team Power) on Bulgarian oikeuden mukaan perustettu yritys, joka tarjoaa tilapäisen työvoiman välitys- ja vuokrauspalveluja.

19.

Team Power on rekisteröity työvoiman vuokrausyritykseksi Bulgarian työvoimavirastossa (Agentsia po zaetostta), ja sillä on virallinen lupa asettaa työvoimaa käyttöön Saksassa. ( 7 )

20.

Team Power teki 8.10.2018 työsopimuksen Bulgarian kansalaisen (jäljempänä työntekijä) kanssa; työsopimuksen mukaan työntekijä siirtyisi Saksaan työskentelemään CLW Clausthaler Laser- und Werkstofftechnik GmbH ‑nimisessä yrityksessä kyseisen yrityksen johdon ja valvonnan alaisena.

21.

Työsopimuksessa sovittiin, että työntekijän tehtävät (”koneenkäyttäjä – metallintyöstö”) määrittäisi käyttäjäyritys ja että Team Power maksaisi työntekijälle palkan.

22.

Team Power haki 9.5.2019 Teritorialna direktsia na Natsionalna agentsia po prihoditelta (Bulgarian veroviraston alueellinen yksikkö) A1-todistusta, jossa vahvistettaisiin, että työntekijään sovelletaan Bulgarian lainsäädäntöä käyttöön asettamisen keston ajan.

23.

Hakemuksessa ilmoitettiin, että työntekijän ja Team Powerin välinen työsuhde jatkui käyttöön asettamisen keston ajan ja että Team Power oli velvollinen maksamaan työntekijälle palkkaa ja säilyttämään hänet sosiaaliturva- ja sairausvakuutuksen piirissä.

24.

Toimivaltainen hallintoviranomainen kieltäytyi 30.5.2019 tekemällään päätöksellä antamasta haettua todistusta sillä perusteella, etteivät kaksi kumulatiivista edellytystä sille, että työntekijä kuuluisi edelleen Bulgarian sosiaaliturvalainsäädännön alaisuuteen, täyttyneet: työntekijän ja työnantajan välinen suora yhteys ei säilynyt eikä työnantaja harjoittanut merkittävää osaa toiminnastaan Bulgariassa.

25.

Kieltäytyminen vahvistettiin hallinnollisesta muutoksenhausta 11.6.2019 annetulla Direktor na Teritorialna direktsia na Natsionalna agentsia za prihodite – Varnan (Bulgarian veroviraston Varnan kaupungin alueellisen yksikön johtaja) päätöksellä.

26.

Tästä päätöksestä nostettiin kanne Administrativen sad – Varnassa (Varnan hallintotuomioistuin, Bulgaria), joka esittää seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:

”Onko – – asetuksen (EY) N:o 987/2009 – – 14 artiklan 2 kohtaa tulkittava siten, että jotta voitaisiin katsoa, että [työvoiman vuokrausyritys] tavallisesti harjoittaa toimintaansa siinä jäsenvaltiossa, johon se on sijoittautunut, merkittävä osa työvoiman käyttöön asettamisesta on suoritettava sellaisille käyttäjäyrityksille, jotka ovat sijoittautuneet samaan jäsenvaltioon?”

27.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää seuraavaa:

28.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo kuitenkin, ettei unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä voida päätellä, onko edellä mainitun edellytyksen täyttämiseksi a) riittävää, että työnantaja tekee lähettäjävaltiossa ( 9 ) (tässä tapauksessa Bulgariassa) työsopimuksia toiseen jäsenvaltioon (työskentelyvaltioon, tässä tapauksessa Saksaan) lähetettävien työntekijöiden kanssa, vai b) onko lisäksi välttämätöntä, että työnantaja harjoittaa työntekijöiden vuokrausta asiakkaille, jotka toimivat ensin mainitun valtion (Bulgaria) alueella.

29.

Ennakkoratkaisupyyntö saapui unionin tuomioistuimen kirjaamoon 22.10.2019.

30.

Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet Team Power; Belgian, Bulgarian, Viron, Suomen ja Ranskan hallitukset sekä komissio. Kaikki edellä mainitut, Viron hallitusta lukuun ottamatta, olivat edustettuina 13.10.2020 pidetyssä istunnossa, jossa myös Puolan hallitus oli edustettuna.

31.

Team Power ja komissio ovat samaa mieltä siitä, että työvoiman vuokrausyritys, joka ei suorita merkittävää osaa työntekijöiden käyttöön asettamisesta sellaisille käyttäjäyrityksille, jotka toimivat lähettäjävaltiossa, jonne se itse on sijoittautunut, voi kuulua riidanalaisen poikkeuksen soveltamisalaan.

32.

Team Powerin mukaan tuomiossa FTS vahvistettuihin arviointiperusteisiin ei kuulu lähettäjävaltiossa täytettyjen sopimusten lukumäärä. Tämän tekijän mainitsemisella 12.6.2009 tehdyssä hallintotoimikunnan päätöksessä N:o A2 ( 10 ) ei ole sitovaa vaikutusta.

33.

Team Power lisää, ettei myöskään liikevaihtoa koskevaa arviointiperustetta tulisi ottaa huomioon, koska se ei kuvasta työvoiman vuokrausyrityksen erityispiirteitä. Näiden erityispiirteiden johdosta huomioon ei pitäisi ottaa määrällisiä arviointiperusteita.

34.

Työvoiman vuokrausyritykselle ominaisten erityispiirteiden vuoksi on komission mukaan riittävää, että työvoiman vuokrausyrityksen palveluksessa on työntekijöitä, jotka työskentelevät lähettäjävaltiossa, ja ne ottavat siellä työhön työntekijöitä, jotka annetaan tilapäisesti käyttäjäyritysten käyttöön. Kun tämä edellytys täyttyy, mikään ei estä työvoiman vuokrausyritystä tekemästä työsopimuksia työntekijöiden kanssa lähettääkseen heidät yksinomaan muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneisiin käyttäjäyrityksiin.

35.

Komissio huomauttaa kuitenkin, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen olisi tutkittava muita tekijöitä, jotta voidaan sulkea pois oikeuden väärinkäyttö tai unionin oikeussäännösten väärinkäyttö. ( 11 )

36.

Belgian, Bulgarian, Viron, Suomen, Ranskan ja Puolan hallitukset katsovat, että työvoiman vuokrausyritysten on harjoitettava merkittävää osaa toiminnastaan asettamalla työntekijöitä lähettäjävaltioon sijoittautuneiden yritysten käyttöön. Näin voidaan niiden mukaan päätellä tuomiossa FTS vahvistetuista arviointiperusteista, jotka unionin lainsäätäjä on sittemmin kodifioinut ja joita on täydennetty hallintotoimikunnan päätöksillä sekä sovellettavaa lainsäädäntöä koskevalla käytännön oppaalla, ( 12 ) jotka on sovitettu asianmukaisesti työvoiman vuokrausyritysten erityispiirteisiin.

37.

Menettelyyn osallistuneiden hallitusten kanta perustuu useisiin argumentteihin:

38.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymys on hyvin täsmällinen: jotta työntekijä, jonka kanssa bulgarialainen työvoiman vuokrausyritys on tehnyt työsopimuksen asettaakseen hänet saksalaisen yrityksen käyttöön, kuuluisi Bulgarian sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisalaan, onko työvoiman vuokrausyrityksen suoritettava merkittävä osaa työntekijöiden käyttöön asettamisesta Bulgariaan sijoittautuneiden käyttäjäyritysten hyväksi?

39.

Asetus N:o 883/2004 muodostaa ”täydellisen ja yhtenäisen lainvalintasääntöjen järjestelmän, jonka päämääränä on saattaa Euroopan unionin alueella liikkuva työntekijä pelkästään yhden jäsenvaltion sosiaaliturvajärjestelmän alaiseksi, jotta voitaisiin välttää sovellettavien kansallisten lainsäädäntöjen päällekkäisyydet ja tästä mahdollisesti aiheutuvat hankaluudet.” ( 16 )

40.

Asetuksen N:o 883/2004 11 artiklan 1 kohdassa säädetään vastaavasti, että sen soveltamisalaan kuuluvat henkilöt ovat vain yhden jäsenvaltion lainsäädännön alaisia. Saman artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaan tämä valtio on se, jossa kyseinen henkilö on palkkatyössä tai itsenäisenä ammatinharjoittajana. Näin siinä vahvistetaan lex loci laboris ‑periaate.

41.

Kyseiseen lainvalintasääntöön sovelletaan kuitenkin asetuksen N:o 883/2004 12 artiklan 1 kohdassa säädettyä poikkeusta: ”jäsenvaltiossa tavallisesti toimintaansa harjoittavalle työnantajalle tässä jäsenvaltiossa palkkatyötä tekevä henkilö, jonka tämä työnantaja lähettää toiseen jäsenvaltioon tekemään siellä työtä kyseisen työnantajan lukuun, on edelleen ensiksi mainitun jäsenvaltion lainsäädännön alainen – –”. ( 17 )

42.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kyseisen poikkeuksen soveltaminen edellyttää kahden edellytyksen täyttymistä: a) elimellisen yhteyden on säilyttävä ( 18 ) työnantajan ja työntekijän välillä työntekijän komennuksen ajan ja b) työnantajan on harjoitettava lähettäjävaltion alueella ”tavanomaisesti – – toimintaa, jota voidaan pitää huomionarvoisena”. ( 19 )

43.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei epäile näistä edellytyksistä ensimmäisen (elimellisen yhteyden säilyminen työvoiman vuokrausyrityksen ja työntekijän välillä) täyttymistä, ( 20 ) vaan se keskittyy jälkimmäisen edellytyksen tulkintavaikeuksiin.

44.

Nämä tulkintaongelmat liittyvät erityisesti tavallisen toiminnan harjoittamisen käsitteeseen, kun kyseessä on ominaispiirteiltään niinkin erityinen työnantaja kuin työvoiman vuokrausyritys, johon sovelletaan direktiivin 96/71 säännöksiä, koska ne toimivat jäsenvaltioon sijoittautuneina yrityksinä, ”jotka tarjotessaan valtioiden välillä palveluja lähettävät – – työntekijöitä” (direktiivin 96/71 1 artiklan 1 ja 3 kohta).

45.

Unionin tuomioistuin on tarkentanut tavallisen toiminnan harjoittamisen käsitettä useiden vuosikymmenten kuluessa oikeuskäytännössä, joka lähtee liikkeelle 17.12.1970 annetusta tuomiosta Manpower ( 21 ) ja joka on otettu huomioon sitä myöhemmissä unionin oikeuden säädöksissä, viimeksi direktiivissä 2014/67.

46.

Asetuksen N:o 987/2009, jonka tulkinnasta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, 14 artiklan 2 kohdassa täsmennetään, että ”ilmaus ’jonka työnantaja tavallisesti harjoittaa toimintaansa tässä jäsenvaltiossa’ tarkoittaa työnantajaa, joka tavallisesti harjoittaa muuta kuin pelkkää sisäiseen hallintoon liittyvää merkittävää toimintaa sen jäsenvaltion alueella, johon se on sijoittautunut”.

47.

Lisätessään tämän täsmennyksen säädöstekstiin unionin lainsäätäjä on omaksunut kaksi unionin tuomioistuimen tekemää täsmennystä: kyse on oltava ”merkittävästä toiminnasta” ( 22 ) ei pelkistä ”sisäisistä hallintotehtävistä”. ( 23 )

48.

Mainitessaan asetuksen N:o 987/2009 14 artiklan 2 kohdassa ”muun kuin pelkkään sisäiseen hallintoon liittyvän merkittävän toiminnan” ( 24 ) lainsäätäjä on siis halunnut korostaa sitä kvalitatiivista sivumerkitystä, joka liittyy tuomiossa FTS ja tuomiossa Plum käytettyyn ilmaisuun ”merkittävä toiminta”.

49.

Ratkaisevaa ei siis ole harjoitetun toiminnan määrä vaan sen merkitys määriteltäessä sitä toimintaa, josta työnantajayrityksen varsinainen ja tyypillinen toiminnan tarkoitus muodostuu. Kun työnantaja on työvoiman vuokrausyritys, on huomio kiinnitettävä sen erityispiirteisiin, kuten unionin tuomioistuin on tehnyt tuomiossa FTS.

50.

Kyseisen tuomion mukaan on ”tutkittava kaikki ne arviointiperusteet, jotka ovat tyypillisiä [työvoiman vuokrausyrityksen] harjoittamalle toiminnalle”. ( 25 ) Kyseisiin arviointiperusteisiin kuuluvat ”muun muassa” ( 26 ) ne, jotka on koottu myöhemmin suurelta osin direktiivin 2014/67 4 artiklan 2 kohtaan. ( 27 )

51.

Näiden arviointiperusteiden joukossa ei mainita sitä, että työvoiman vuokrausyrityksen on harjoitettava suurinta osaa toiminnastaan tarjoamalla työvoimaa siihen valtioon sijoittautuneille käyttäjäyrityksille, jossa sillä itsellään on kotipaikka. Tämä mainitaan kuitenkin hallintotoimikunnan päätöksissä, kuten 17.10.1985 tehdyssä päätöksessä N:o 128, ( 28 ) joka koskee asetuksen (ETY) N:o 1408/71 14 artiklan 1 kohdan a alakohdan ja 14 b artiklan 1 kohdan soveltamista.

52.

Unionin tuomioistuimen mukaan kyseiset päätökset eivät sido sitä, vaikka niistä voi olla hyötyä laitoksille, joiden on sovellettava sosiaaliturvan alalla annettua unionin oikeutta. ( 29 ) Tuomiossa FTS ei myöskään toistettu asianomaista edellytystä nimenomaisesti, vaikka se oli jo mainittu päätöksessä N:o 128 ja päätöksessä N:o 162. ( 30 )

53.

Unionin tuomioistuimen on selvitettävä nyt, onko kyseinen konkreettinen edellytys ehdoton vaatimus asetuksen N:o 883/2004 12 artiklan 1 kohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamiseksi käsiteltävän asian kaltaisissa olosuhteissa.

54.

Muistutan, kuten Ranskan hallitus esittää, ettei unionin tuomioistuin ole määritellyt, mistä työvoiman vuokrausyrityksen merkittävä toiminta muodostuu. Tuomiossa FTS ei käsitelty sitä, mikä on tämäntyyppisen toiminnan sisältö, joten sen perustella ei siis voida vetää rajaa merkittävän toiminnan ja pelkän sisäiseen hallintoon liittyvän toiminnan välille.

55.

Tuomiossa FTS luetelluissa arviointiperusteissa oletetaan tosiasiassa, että merkittävää sisältöä on olemassa, mutta sitä ei tuoda selvästi ilmi. Niiden hyödyllisyys on siis suhteellista, ellei ensin täsmennetä, mistä tällaisilla arviointiperusteilla luonnehdittu toiminta muodostuu. ( 31 )

56.

Esimerkiksi työvoiman vuokrausyritysten hallintohenkilöstön työskentelypaikan merkitys riippuu siis siitä painoarvosta, joka henkilöstöhallinnolla voi olla tämäntyyppisten yritysten, jotka palkkaavat työntekijöitä asettaakseen heitä muiden yritysten käyttöön, toiminnan harjoittamisessa. Rakennus- tai siivousyrityksen kohdalla tämän tekijän merkitys ei ole sama kuin työvoiman vuokrausyrityksen kohdalla.

57.

On siis määritettävä, millaista on työvoiman vuokrausyritykselle tyypillinen (merkittävä) toiminta tai, kuten Ranskan hallitus tämän ilmaisee, mikä on tämäntyyppisten yritysten ydintoimintaa, ”cœur de métier”.

58.

Kaikki osapuolet ovat yhtä mieltä siitä, että työvoiman vuokrausyritykselle tyypillinen toiminta on työvoiman asettamista käyttäjäyrityksen käyttöön.

59.

Tämä toiminta edellyttää tietenkin monenlaista työntekijöiden valintaan ja työhönottoon liittyvää valmistelevaa toimintaa, jonka menettelyyn osallistuvat hallitukset luokittelevat pelkäksi sisäiseen hallintoon liittyväksi toiminnaksi. Team Power ja komissio väittävät sitä vastoin, että tämä valmisteleva toiminta kuuluu työvoiman vuokrausyritysten merkittävään toimintaan ja että se on katsottava näin ollen työvoiman vuokrausyritysten tyypilliseksi toiminnaksi.

60.

Lähtökohtaisten oletustensa mukaisesti

61.

Alaan liittyvän unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön pääpiirteet ovat muodostuneet niiden oikeusriitojen perusteella, joissa työvoiman vuokrausyritys on asettanut työntekijöitä käyttöön ( 33 ) tai joissa rakennusyritys on lähettänyt työntekijöitä. ( 34 ) Kummankin tyyppisille työnantajille tyypillisten toimintojen vertaaminen keskenään voi mielestäni olla havainnollistavaa, kun määritetään niiden kummankin merkittävän toiminnan raamit.

62.

Rakennusyrityksille tyypillistä toimintaa on nimenomaan konkreettisen rakennusurakan suorittaminen. Urakan toteuttaminen edellyttää joukkoa etukäteistoimenpiteitä (esimerkiksi tarvikkeiden hankkiminen sekä työntekijöiden valinta ja työhönotto), jotka puolestaan edellyttävät organisaatiota ja hallintoa.

63.

Erityisesti työntekijöiden valinta ja työhönotto on rakennusyrityksille niiden päätarkoituksen kannalta instrumentaalista pelkkään sisäiseen hallintoon liittyvää toimintaa. Se on instrumentaalista siinä mielessä, että rakennusyritys tarvitsee työvoimaa rakentamista varten; tämä toiminta ei kuitenkaan määrittele sitä rakennusyritykseksi.

64.

Paikka, jossa rakennusyritys harjoittaa merkittävää toimintaansa, on tietenkin paikka, jossa se rakentaa. Unionin tuomioistuin arvioi tämän perusteella, etteivät tämäntyyppiset yritykset voi kuulua asetuksen N:o 883/2004 12 artiklan 1 kohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamisalaan, kun ne lähettävät työntekijöitään toisen jäsenvaltion alueelle (joka ei ole se valtio, johon ne ovat itse sijoittautuneet), jonne se on keskittänyt ”kaiken toimintansa lukuun ottamatta tiettyjä sisäisiä hallintotehtäviä”. ( 35 )

65.

Työntekijöiden valinta, rekrytointi ja työhönotto, jotka ovat siis instrumentaalisia rakennusyrityksen määräävän toiminnan kannalta, ovat työvoiman vuokrausyritykselle tyypillisiä toimintoja. ( 36 ) Rakennusyritys rakentaa, ja työvoiman vuokrausyritys on se, joka tarjoaa muiden yritysten käyttöön etukäteen valitsemaansa ja palkkaamaansa työvoimaa.

66.

Työntekijöiden valinta ja rekrytointi ovat siis erottamaton osa toimintaa, joka muodostuu työvoiman käyttöön asettamisesta. Kyseessä on jatkumo, jossa sekä käyttöön asettamisen hetki suppeassa merkityksessään että työntekoon tarjottavan henkilön valintaprosessi ovat yhtä merkityksellisiä. Työvoiman vuokrausyritykselle on yhtä tärkeää sekä etsiä käyttäjäyrityksiä, joille se voi toimittaa työntekijöitä, että valita ja rekrytoida näitä työntekijöitä.

67.

Tästä syystä olen komission kanssa samaa mieltä siitä, että työvoiman vuokrausyrityksen kohdalla asetuksen N:o 883/2004 12 artiklan 1 kohdassa asetettu edellytys täyttyy silloin, kun sillä on tietty määrä työntekijöitä, joiden tehtävänä on valita työntekijät, jotka on määrä tilapäisesti asettaa mihin tahansa jäsenvaltioon sijoittautuneiden käyttäjäyritysten käyttöön, ei pelkästään eikä myöskään pääosin siihen jäsenvaltioon sijoittautuneiden käyttäjäyritysten käyttöön, johon työvoiman vuokrausyritys itse on sijoittautunut.

68.

On siis syytä erottaa toisistaan a) työvoiman vuokrausyrityksen työntekijät, jotka huolehtivat työntekijöiden valitsemisesta, rekrytoinnista ja käyttäjäyrityksille tarjoamisesta, ja b) työntekijät, jotka valitaan, rekrytoidaan ja asetaan kyseisten käyttäjäyritysten käyttöön niin, että heillä säilyy elimellinen yhteys työvoiman vuokrausyritykseen. Vaikka ensin mainitut ovat niitä, jotka harjoittavat työvoiman vuokrausyritykselle tyypillistä toimintaa, jälkimmäiset muodostavat työvoiman vuokrausyrityksen tarjoaman palvelun kohteen.

69.

Kun työvoiman vuokrausyrityksen hyväksytään olevan olemassa legitiiminä palveluntarjoajana (joka toimittaa tilannekohtaisesti työntekijöitä muille talouden toimijoille), ( 37 ) kyseiseen palveluun voidaan katsoa liittyvän rajat ylittävä ulottuvuus ja siihen voidaan soveltaa SEUT 56 artiklassa vahvistettua vapautta. Sille ei voida vastaavasti asettaa perusteettomia rajoituksia.

70.

Sen estämättä, mitä totean heti jäljempänä väärinkäytön ja vilpin torjumisesta tällä alalla, on muistettava, että asetuksen N:o 883/2004 12 artiklan 1 kohdalla on ”haluttu muun muassa edistää palvelujen tarjoamisen vapautta sellaisten yritysten hyväksi, jotka käyttävät tätä vapautta lähettämällä työntekijöitä muihin jäsenvaltioihin kuin siihen, johon ne ovat sijoittautuneet. Tällaisella säännöksellä pyritään näin ylittämään esteitä, jotka saattavat rajoittaa työntekijöiden vapaata liikkuvuutta, ja samalla edistämään taloudellista vuorovaikutusta poistamalla erityisesti työntekijöiden ja yritysten kohtaamia hallinnollisia vaikeuksia.” Työvoiman vuokrausyritysten toimintaa voidaan tarkastella myös tässä asiayhteydessä. ( 38 )

71.

Sen selvittämiseksi, tapahtuuko työvoiman vuokrausyritysten työntekijöiden, jotka valitsevat, rekrytoivat ja tarjoavat käyttöön työvoimaa, toiminta lähettäjävaltiossa, kansalliset viranomaiset voivat käyttää muutamia tuomiossa FTS vahvistettuja arviointiperusteita: a) työvoiman vuokrausyrityksen kotipaikka, b) sen hallinnollinen keskus, c) sen sijoittautumisvaltiossa ja muissa jäsenvaltioissa työskentelevän henkilöstön määrä ja d) paikka, jossa se ottaa muiden yritysten käyttöön tarjottavat työntekijät palvelukseensa.

72.

Edellä ei mainita kaikkia tuomiossa FTS lueteltuja arviointiperusteita, vaan siitä puuttuvat paikka, jossa työvoiman vuokrausyrityksen ja käyttäjäyritysten väliset sopimukset on tehty; kyseisiin sopimuksiin sovellettava lainsäädäntö sekä lähettäjävaltiossa ja muissa jäsenvaltioissa toteutunut liikevaihto.

73.

Nähdäkseni kolmella viimeksi mainitulla arviointiperusteella ei voida vahvistaa työvoiman vuokrausyrityksen tosiasiallista yhteyttä lähettäjävaltioon, vaan kyseinen yhteys riippuu pikemmin siitä, että työntekijät, jotka huolehtivat varsinaiselle työvoiman vuokrausyritykselle tyypillisestä toiminnasta, valitsevat, rekrytoivat ja tarjoavat käyttöön työvoimaa kyseisessä jäsenvaltiossa.

74.

Etenkin liikevaihtoa koskevan arviointiperusteen avulla voidaan vahvistaa paikka, jossa työvoima asetaan käyttöön, mutta sen perusteella ei voida määrittää, missä tapahtuvat käyttöön asettavien työntekijöiden valinta ja rekrytointi, joiden painotan muodostavan työvoiman vuokrausyrityksille tyypillisen toiminnan ytimen.

75.

Tutkittaessa työvoiman vuokrausyrityksen tosiasiallista yhteyttä lähettäjävaltioon, johon se on sijoittautunut, tuomiossa FTS vahvistetuista arviointiperusteista edellä 71 kohdassa mainitut ovat todella tärkeitä. Muutkaan niistä eivät ole täysin merkityksettömiä, vaan niillä voi olla merkitystä oikeuden väärinkäytön tai vilpin välttämisen, ei niinkään kyseisen yhteyden vahvistamisen, kannalta.

76.

Lyhyesti sanottuna on niin, että jos työvoiman vuokrausyrityksen merkittävää toimintaa (eli työntekijöiden valitsemista käyttäjäyritysten käyttöön asettamiseksi) harjoitetaan lähettäjävaltiossa, jossa työvoiman vuokrausyrityksellä on tuomiossa FTS vahvistettujen arviointiperusteiden mukaiset henkilöresurssit ja organisaatiorakenne, työvoiman vuokrausyrityksen toiseen jäsenvaltioon lähettämien työntekijöiden pienempi tai suurempi määrä suhteessa niiden työntekijöiden määrään, joita se antaa mahdollisesti Bulgariaan sijoittautuneiden yritysten käyttöön, on vailla merkitystä.

77.

Unionin tuomioistuin on todennut, että ”periaate, jonka mukaan vilppi ja oikeuden väärinkäyttö on kielletty, on unionin yleinen oikeusperiaate, jota oikeussubjektien on noudatettava”, sillä ”unionin lainsäädännön soveltamista ei – – voida ulottaa niin laajalle, että sen avulla voitaisiin vilpillisesti tai väärinkäytöksin hyötyä unionin oikeudessa säädetyistä eduista”. ( 39 )

78.

Sellaisen palvelun tarjoaminen, jonka tarkoituksena on asettaa muiden yritysten käyttöön työvoimaa, on ”ammatillisesta ja sosiaalisesta näkökulmasta erityisen herkkä alue”, sillä ”tällaisen toiminnan työhön liittyvien suhteiden erityisen luonteen vuoksi sen harjoittaminen vaikuttaa välittömästi sekä työmarkkinasuhteisiin että kyseisten työntekijöiden oikeutettuihin etuihin”. ( 40 )

79.

Työvoiman vuokrausyrityksiä on siis estettävä käyttämästä asetuksen N:o 883/2004 12 artiklan 1 kohdassa niille annettua mahdollisuutta vilpillisesti. Kyseisellä mahdollisuudella ei voida haitata lähetettyjen työntekijöiden oikeutta hyötyä työskentelyjäsenvaltiossa voimassa olevasta sosiaaliturvajärjestelmästä, mikä on pääsääntö. ( 41 )

80.

Näin voisi tapahtua, jos työvoiman vuokrausyrityksen perustaminen ”helpottaisi yritysten mahdollisuutta käyttää täysin keinotekoisia järjestelyjä unionin säännöstön käyttämiseksi siten, että ainoana tarkoituksena on hyötyä kansallisten [sosiaaliturvajärjestelmien] välisistä eroista.” ( 42 ) Tällaisessa tilanteessa työvoiman vuokrausyrityksen voitaisiin katsoa olevan pelkkä ”postilaatikkoyritys” tai ”bulvaani”, ( 43 ) joka on perustettu suorittamaan työntekijöiden siirto sitä käyttävän saman talouden toimijan sisällä, millä vältetään maksamasta työskentelyvaltion korkeampia palkkoja ja sosiaaliturvamaksuja.

81.

Tavoitteella estää väärinkäytökset tehtäessä työsopimuksia työvoiman vuokrausyrityksen kautta ”ei voida oikeuttaa tämän työskentelymuodon lähes täydellistä poissulkemista esimerkiksi kieltämällä vuokratyö kokonaisella talouden alalla – –, mikäli tilanteessa ei olisi mitään muuta objektiivista oikeutusperustetta. Toimenpide, jolla pyritään estämään väärinkäytöksiä tietyn oikeuden käytössä, ei – – saa merkitä kyseessä olevan oikeuden epäämistä.” ( 44 )

82.

On siis tarpeen löytää tasapaino sen, että työvoiman vuokrausyritykset voivat laillisesti käyttää vapauttaan tarjota palveluja muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneille käyttäjäyrityksille (asettamalla niiden käyttöön tilapäisesti työntekijöitä), sekä vilpin ja oikeuden väärinkäytön torjunnan välillä. ( 45 )

83.

Lisäksi on muistettava, että unionin tuomioistuin katsoo, ”ettei väärinkäyttönä ole pidettävä sellaisenaan sitä, että yhtiön sääntömääräinen tai tosiasiallinen kotipaikka sijoitetaan tietyn jäsenvaltion lainsäädännön mukaisesti, jotta hyödyttäisiin edullisemmasta lainsäädännöstä”. ( 46 )

84.

Työvoiman vuokrausyritys voi siis pääsääntöisesti sijoittautua jäsenvaltioon, jonka lainsäädäntöä se pitää suotuisampana, asettaakseen työntekijöitään sieltä käsin tilapäisesti muiden jäsenvaltioiden yritysten käyttöön palvelujen tarjoamisen yhteydessä.

85.

Toimivaltaisten viranomaisten on tutkittava tätä varten ensinnäkin, että työvoiman vuokrausyrityksellä on riittävä hallinto, joka valitsee työntekijät ja rekrytoi heidät omaa henkilöstöään käyttäen sen jäsenvaltion alueella, josta käsin se toimii. Lisäksi on selvitettävä, että kaikki kyseisen valtion lainsäädännössä asetetut edellytykset täyttyvät.

86.

Toiseksi on varmistettava, että työvoiman vuokrausyrityksen ja käyttäjäyrityksen käyttöön asetetun työntekijän välinen elimellinen yhteys on todellinen ja että se jatkuu. ( 47 ) Työntekijään ”on pitänyt välittömästi ennen työhön lähettämistä jo soveltaa sen jäsenvaltion [sosiaaliturvalainsäädäntöä], johon hänen työnantajansa on sijoittautunut”. ( 48 )

87.

Kolmanneksi kyseiset viranomaiset voivat pitää mahdollisen vilpillisen mielen merkkinä sitä, että työvoiman vuokrausyritys toimittaa työntekijöitä pääosin ainoastaan yhdelle tai muutamalle yritykselle, jotka sijaitsevat yhdessä ainoassa työskentelyvaltiossa, joka ei ole työvoiman vuokrausyrityksen sijoittautumisvaltio, ja joihin sillä on merkittäviä siteitä (esimerkiksi omistukseen liittyviä tai muita vastaavia).

88.

Työvoiman vuokrausyritysten toimittamien työntekijöiden kysyntä jakautuu toki hyvin epätasaisesti unionin alueella. ( 49 ) Ei siis voida odottaa, että kaikki työvoiman vuokrausyritykset suuntaisivat tarjontansa kaikille jäsenvaltioille. Maantieteellinen läheisyys voi siis olla huomionarvoinen tekijä määritettäessä niiden markkinoiden rajat, joilla ne päättävät harjoittaa toimintaansa.

89.

Team Power väittää nyt käsiteltävässä asiassa, että mahdollisten käyttäjäyritysten käyttöön asetettavaan työvoimaan kuuluu Bulgariassa asuvia bulgarialaisia työntekijöitä, jotka lähetetään töihin ”ennen kaikkea” Saksaan sijoittautuneisiin yrityksiin. ( 50 ) Se väittää kuitenkin, että se, ettei työvoimaa lähetetä muihin jäsenvaltioihin, johtuu pääosin Bulgarian viranomaisten käytännöstä, joka on pääasiassa kyseessä olevan oikeusriidan taustalla. ( 51 )

90.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on aiheelliseksi katsoessaan tutkittava tämä seikka, ja samalla sen on tutkittava kaikki tosiseikat, joiden perusteella voidaan poistaa epäilys siitä, että asetuksen N:o 883/2004 12 artiklan 1 kohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamistarkoitukseen liittyisi vilpillisyyttä tai väärinkäyttöä. ( 52 )

91.

Jos kyseessä ei ole väärinkäyttö eikä vilpillinen tarkoitus, mikään ei estä soveltamasta riidanalaista poikkeusta työvoiman vuokrausyritykseen, jonka kotipaikka on Bulgariassa, jotta tämä voi tarjota palvelujaan muiden jäsenvaltioiden käyttäjäyrityksille, vaikkei se tarjoa merkittävää osaa näistä palveluista Bulgariaan sijoittautuneille yrityksille.

92.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Administrativen sad – Varnalle seuraavasti:

Sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta annetun asetuksen (EY) N:o 883/2004 täytäntöönpanomenettelystä 16.9.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 987/2009 (EUVL 2009, L 284, s. 1) 14 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että jotta tilapäistä työvoimaan välittävän yrityksen voitaisiin katsoa harjoittavan tavallisesti toimintaansa siinä jäsenvaltiossa, johon se on sijoittautunut, ei ole välttämätöntä, että merkittävää osaa työvoiman käyttöön asettamisesta suoritetaan sellaisten käyttäjäyritysten hyväksi, jotka ovat sijoittautuneet samaan jäsenvaltioon, jollei kyseessä todeta olevan vilppi tai väärinkäyttö.