LISA

PÄDEVATE ASUTUSTE AUDITEERIMISSÜSTEEME KÄSITLEVAD SUUNISED

Sisukord

1.	EESMÄRK JA RAKENDUSALA

2.	TAUST JA ÕIGUSLIK ALUS

2.1.	Artikkel 4 lõige 6: pädevate asutuste tegevuskriteeriumid

2.2.	Artikkel 2 lõige 6: mõiste “audit”

3.

MÕISTED

4.	ÜLDISED JUHTNÖÖRID

5.	AUDITI ISELOOM

5.1.	Süsteemne lähenemisviis

5.2.	Läbipaistvus

5.3.	Sõltumatus

5.4.	Sõltumatu kontroll

6.	AUDITI TEOSTAMINE

6.1.	Juhtpõhimõtted: a) kavandatud korra järgimine; b) tõhus rakendamine; c) sobivus eesmärkide saavutamiseks

6.2.	Auditi aruanded

6.3.	Audititulemuste järelkontroll

6.4.	Auditi läbivaatamine ja hea tava levitamine

6.5.

Vahendid

6.6.	Audiitori pädevus

1.   Eesmärk ja rakendusala

Käesolevates suunistes esitatakse juhtnöörid pädevate riigiasutuste auditeerimissüsteemide kujundamiseks ja rakendamiseks. Auditeerimissüsteemide eesmärk on kontrollida, kas sööda- ja toidualaste õigusnormide ning loomatervishoidu ja loomade heaolu käsitlevate eeskirjade täitmise ametlikke kontrolle rakendatakse tõhusalt ning kas need on asjakohaste õigusaktide eesmärkide, sealhulgas riiklike kontrollikavadega vastavuse saavutamiseks sobivad.

Käesolevates suunistes on püütud pigem esitada põhimõtteid, mida järgida, kui sätestada üksikasjalikke meetodeid, pidades silmas suuniste kohaldamise hõlbustamist liikmesriikide mitmekesiste kontrollisüsteemide suhtes. Käesolevates suunistes esitatud põhimõtete kohaldamiseks valitud meetodid võivad erineda sõltuvalt liikmesriikides teostatavate ametlike kontrollide eest vastutavate pädevate asutuste suurusest, iseloomust, arvust ja struktuurist.

2.   Taust ja õiguslik alus – määrus (EÜ) nr 882/2004

Käesolevates suunistes on esitatud määruse (EÜ) nr 882/2004 artikli 4 lõikes 6 sätestatud auditite korraldamise kriteeriumid. Seoses sellega on asjakohased kõnealuse määruse järgmised osad.

2.1.   Artikkel 4 lõige 6: pädevate asutuste tegevuskriteeriumid

“Pädev asutus teeb siseauditeid või laseb teha välisauditeid ning võtab asjakohaseid meetmeid nende tulemusi silmas pidades, et tagada käesoleva määruse eesmärkide saavutamine. Kõnealuste audititega seoses tuleb kohaldada individuaalset kontrolli ja seda tehakse läbipaistval viisil.”

2.2.   Artikkel 2 lõige 6: mõiste “audit”

“audit – süstemaatiline ja sõltumatu kontroll, et määrata kindlaks, kas tegevused ja nende tulemused vastavad kavandatud korrale ja kas kõnealust korda rakendatakse tõhusalt ning kas see sobib eesmärkide saavutamiseks.”

3.   Mõisted

Käesolevate suuniste tähenduses kohaldatakse määruse (EÜ) nr 882/2004 artiklis 2, Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EÜ) nr 178/2002 (1) artiklites 2 ja 3 ning standardites ISO 19011:2002 (2) ja ISO 9000:2000 (3) määratletud mõisteid.

Eriti tuleks tähelepanu pöörata järgmistele ISO 19011:2002 ja ISO 9000:2000 standardites määratletud mõistetele:

auditeerimiskriteeriumid– tegutsemisviiside, menetluste või nõuete kogum, millega võrreldakse auditi tõendusmaterjale (nt standard, mille alusel hinnatakse kontrollitava tegevust);

auditiplaan– auditeerimistegevuse ja -korra kirjeldus;

auditikava– konkreetseks ajavahemikuks ja kindla eesmärgiga kavandatud ühe või enama auditi läbiviimise plaan;

audiitorirühm– üks või mitu audiitorit, kes viivad auditit läbi ja keda vajaduse korral toetavad tehnilised eksperdid;

kontrollitav– auditeeritav organisatsioon;

audiitor– isik, kes on pädev auditit läbi viima;

parandusmeetmed– meetmed, millega kõrvaldatakse avastatud nõuetele mittevastavuse põhjus või muu soovimatu olukord;

ennetusmeetmed– meetmed, millega kõrvaldatakse võimaliku rikkumise põhjus või muu soovimatu olukord;

tehniline ekspert– isik, kes vahendab audiitorirühmale eriteavet ja -teadmisi.

Käesolevates suunistes kasutatakse järgmisi mõisteid:

auditeerimisasutus- asutus, mis korraldab auditi. See võib olla asutusesisene või asutuseväline üksus;

audit- tegevuste kogum, mida on kirjeldatud 5. jao punktis 1 (“Süsteemne lähenemisviis”);

auditeerimissüsteem- üks auditeerimisasutus või mitmest auditeerimisasutusest koosnev süsteem, mis teostab auditit ühes või mitmes pädevas asutuses;

tootmisahel- kogu tootmisahel, mis hõlmab kõik tootmis-, töötlemis- ja turustamisetapid, nagu on määratletud määruse (EÜ) nr 178/2002 artikli 3 lõikes 16.

4.   Üldised juhtnöörid

Kui liikmesriigis rakendatakse auditeerimissüsteemide kombinatsiooni, tuleks kehtestada mehhanismid tagamaks, et auditeerimissüsteemid hõlmavad kõiki määruse (EÜ) nr 882/2004 kohaseid kontrollitegevusi, sealhulgas loomatervishoiu- ja loomade heaolu käsitlevate nõuete järgimise kontrolli kõikides sööda- ja toidutootmisahela etappides ning kõikide asjaomaste asutuste või kontrolliasutuste tegevusi.

Juhtudel, kus kontrolliülesanded delegeeritakse kontrolliasutusele ja pädev asutus on otsustanud kontrolliasutust auditeerida, mitte kontrollida, peaks üheks kõnealuse asutuse lepinguliseks kohustuseks olema nõustumine auditeerimisnõuete ja auditeerimise tingimustega.

Lisaks käesolevas dokumendis sätestatud konkreetsetele juhtnööridele tuleks üldiste juhiste saamiseks kasutada standardit ISO 19011:2002.

5.   Auditi iseloom

5.1.   Süsteemne lähenemisviis

Auditite kavandamise, läbiviimise, järelkontrollimise ja juhtimise suhtes tuleks kohaldada süsteemset lähenemisviisi. Selleks

—	peaks audit olema läbipaistva kavandamisprotsessi tulemus, mille käigus tehakse kindlaks riskipõhised prioriteedid kooskõlas pädeva asutuse kohustustega määruse (EÜ) nr 882/2004 alusel;

—	peaks audit moodustama osa auditikavast, millega tagatakse kõikide asjakohaste tegevusvaldkondade ja pädevate asutuste piisav käsitlemine määrusega (EÜ) nr 882/2004 reguleeritud sektorite piires sobiva riskipõhise sagedusega vähemalt kord viie aasta jooksul;

—	peaksid auditi juurde kuuluma dokumenteeritud kontrollimenetlused ja andmed, et tagada kooskõla audiitorite vahel ja näidata, et kasutatakse süsteemset lähenemisviisi;

—	peaksid auditi juurde kuuluma menetlused auditi tulemuste saamiseks, sealhulgas vajaduse korral nõuetele vastavuse ja nende rikkumise tõendite kindlakstegemiseks ning auditi aruannete koostamiseks, kinnitamiseks ja levitamiseks;

—	peaksid auditi juurde kuuluma auditi tulemuste läbivaatamise menetlused, et teha kindlaks kogu kontrollisüsteemi tugevad ja nõrgad küljed, levitada head tava ning tagada parandus- ja ennetusmeetmete järelevalve;

—	tuleks auditeerimisprotsessi jälgida ja kontrollida, et tagada auditikava eesmärkide saavutamine ja teha kindlaks parendamisvõimalused.

Kui liikmesriigis on kavandatud kehtestada rohkem kui üks auditikava, tuleks need kavad omavahel tõhusalt kooskõlastada, et tagada asjaomaste pädevate asutuste ladus auditeerimine. Auditikava(d) peaks(id) hõlmama kõiki pädeva asutuse struktuuri asjakohaseid astmeid.

5.2.   Läbipaistvus

Selleks, et näidata auditi läbipaistvust, peaksid eelkõige olemas olema selgelt määratletud auditi kavandamise, auditi kriteeriume käsitlevad ning auditi aruande kinnitamise ja levitamise dokumenteeritud menetlused.

Auditi juhtimine ja teostamine peaks olema läbipaistev kõikidele asjaomaste sidusrühmade jaoks. Täielik läbipaistvus peaks valitsema auditeerimisasutuse ja kontrollitava asutuse vahelistes suhetes. Auditi läbipaistvuse tagamine muude sidusrühmade silmis aitab levitada teavet ning eelkõige jagada head tava pädevate asutuste piires ja nende vahel.

Liikmesriigid peaksid võtma asjakohased meetmed, et tagada oma auditeerimissüsteemide läbipaistvus, arvestades siseriiklikke õiguslikke ja muid nõudeid. Selle eesmärgi saavutamiseks peaksid liikmesriigid tähelepanu pöörama selliste tavade soodustamisele, mis suurendaksid auditi läbipaistvust. Mõned näited taoliste tavade kohta on toodud tabelis 1. Selliste meetmete kasutusele võtmise üle otsustamisel peaksid liikmesriigid saavutama tasakaalu läbipaistvuse vajaduse ja ohu vahel kahjustada auditeerimissüsteemide võimet saavutada oma eesmärke. Selleks, et läbipaistvusest võimalikult rohkem kasu saada, peaks selle siduma tasakaalustatud aruandlusega, mis sisaldab teavet nii tõendatud nõuetele vastavuse (positiivsed tulemused) kui ka parandamist vajavate valdkondade (negatiivsed tulemused) kohta.

Tabel 1

Näited tavadest, mis suurendavad auditi läbipaistvust

Auditeerimisasutuse tavad	Kontrollitav	Pädeva asutuse piires	Pädevate asutuste vahel (liikmesriikides)	Avalikkus ja muud sidusrühmad
Juurdepääs auditeerimisasutuse dokumenteeritud menetlustele
Konsulteerimine auditikava plaanimise küsimuses
Auditikava avaldamine
Auditiplaani esitamine
Võimalus esitada märkusi auditi aruande esialgse versiooni kohta
Auditi lõpparuande levitamine
Kontrollitava poolt aruande esialgse versiooni kohta tehtud märkuste avaldamine
Auditi lõpparuande avaldamine
Auditi lõpparuannete ja aastaaruande kokkuvõtete avaldamine
Kontrollitava tegevuskava avaldamine
Järelkontrolli tulemuste avaldamine
Märkus: liikmesriigid peaksid valima tavad (esimene tulp) ja selle, mis ulatuses neid rakendada (järgnevad tulbad), vastavalt konkreetsele olukorrale asjaomases liikmesriigis.

5.3.   Sõltumatus

Auditeerimisasutused ei tohiks olla ärilise, finantsilise, ametialase, poliitilise või muu surve all, mis võiks mõjutada nende otsuseid või auditi tulemusi. Auditeerimissüsteem, -asutus ja audiitorid peaksid olema auditeeritavast tegevusest sõltumatud, eelarvamusteta ja neil ei tohiks olla huvide konflikti. Audiitorid ei tohiks auditeerida valdkondi või tegevusi, mille eest nad otseselt vastutavad.

Kõik asjaomased pädevad asutused peaksid kavandama kaitsemeetmed tagamaks, et vastutus auditi ja selliste kontrollitegevuste eest, nagu ametlike kontrollisüsteemide juhtimine ja järelevalve, on piisavalt eristatud.

Kui audiitorirühm teeb soovitusi parandus- ja ennetusmeetmete kohta, peaks kontrollitav valima milliste meetoditega nimetatud meetmeid kohaldada. Audiitorirühma aktiivne osalemine järelkontrollis peaks piirduma tegevuskava sobivuse ning parandus- ja ennetusmeetmete tõhususe hindamisega. Kontrollitavatel ei tohiks olla võimalust takistada auditikava elluviimist ega tulemusteni või järeldusteni jõudmist. Kontrollitavatega tuleks aruande esialgse versiooni üle konsulteerida ning auditeerimisasutus peaks nende märkusi arvestama. Kui see on vajalik, peaks neid märkusi arvesse võtma läbipaistval viisil.

Järgmised soovitused võivad aidata tagada, et auditi käigus kaitstakse nii auditeerimisasutuse kui ka audiitorirühma sõltumatust:

—	auditi läbiviijal peaksid olema selged ja dokumenteeritud volitused, mis annavad auditi tegemiseks piisava võimu,

—	auditeerimisasutus ega audiitorirühm ei tohiks olla seotud auditeeritavate kontrollisüsteemide juhtimise või järelevalvega,

—	välisauditite puhul peaksid auditeerimisasutus ja audiitorirühm olema kontrollitava organisatsioonilisest hierarhiast väljaspool ja sellest sõltumatud,

—

siseauditite puhul peaks kohaldama järgmisi üldpõhimõtteid, et tagada auditi sõltumatus ja läbipaistvus: — juhtkond peaks määrama auditeerimisasutuse ja audiitorirühma, — auditeerimisasutus ja/või audiitorirühm peaks aru andma juhtkonnale, — tuleks kontrollida, kas auditeerimisasutusel või audiitorirühmal ei ole huvide konflikti.

Sõltumatud auditeerimisasutused peaksid asuma auditeeritavate tegevuste juhtimisest väljaspool või neist eraldi. Asutusesisesed auditeerimisüksused peaksid aru andma asutuse tippjuhtkonnale.

Kui auditi jaoks vajalikud tehnilised teadmised on ainult pädeva asutuse töötajatel, tuleks võtta meetmed, et tagada audiitorirühma sõltumatus. Kui kontrollitegevust korraldatakse piirkondlikult, võiks spetsialiste omavahel vahetada, et tagada nende sõltumatus.

5.4.   Auditi sõltumatu kontroll

Selleks et teada saada, kas auditiga saavutatakse selle eesmärgid, peaks seda kontrollima sõltumatu isik või asutus. Sellisel sõltumatul isikul või asutusel peaks olema piisavad volitused, kogemused ja vahendid, et seda ülesannet tõhusalt täita. See, kuidas sõltumatut kontrolli korraldatakse, võib eri tegevuste ja pädevate asutuste puhul erineda. Kui auditi sõltumatu kontrolli jaoks on loodud organ või komitee, peaksid sellise organi või komitee liikmetest üks või mitu olema sõltumatud isikud. Neil sõltumatutel isikutel peaks olema ligipääs auditile ja õigus selles täielikult osaleda. Tuleks võtta meetmeid, et kõrvalda auditi käigus sõltumatu isiku või asutuse poolt tuvastatud puudused.

6.   Auditi teostamine

6.1.   Juhtpõhimõtted: a) kavandatud korra järgimine; b) tõhus rakendamine; c) sobivus eesmärkide saavutamiseks

Selleks, et vastata määruse (EÜ) nr 882/2004 artikli 4 lõike 6 nõuetele, peaks auditeerimissüsteem hõlmama artikli 2 lõikes 6 sätestatud kolme punkti:

a)

Kavandatud korrale vastavuse kontrollimine selleks, et tagada, et ametlikke kontrolle teostatakse kavandatud viisil ja et järgitakse kõiki kontrolli teostavatele töötajatele antud juhendeid ja suuniseid. Nimetatud vastavust saab suures osas kontrollida dokumentide põhjal, kuid see nõuab ka kohapealset kontrolli. Audiitorirühmal peaksid olema head auditeerimisalased üldteadmised ja oskused, et seda auditi eesmärki saavutada.

b)

Kavandatud korra tõhusa rakendamise kontrollimine. Selleks, et hinnata tõhusust, mis tähendab kavandatavate tulemuste saavutamise ulatust, tuleb auditi käigus hinnata ka selle rakendamist koha peal. See peaks hõlmama kontrollide kvaliteedi ja järjepidevuse hindamist ning kohapealset auditeerimist. Audiitorirühmal peaks olema asjaomane tehniline pädevus, et seda auditi eesmärki saavutada.

c)

Auditeerimissüsteemi abil tuleks samuti püüda hinnata, kas kavandatud kord sobib määruse (EÜ) nr 882/2004 ja eelkõige integreeritud mitmeaastase riikliku kontrollikava eesmärkide saavutamiseks. Sel puhul tuleks hinnata ka ametlike kontrollide sobivust, nt nende sagedust ja kontrollimisel kohaldatavaid meetodeid, võttes arvesse tootmisahela(te) struktuuri ning tootmisviisi ja -mahtu. Audiitorirühmal peaksid olema küllaldased teadmised ja arusaam süsteemsest auditeerimisest ning asjakohane tehniliste teadmiste pagas, et seda auditi eesmärki saavutada.

Selleks, et teha kindlaks, kas kavandatud kord sobib punktis c sätestatud eesmärkide saavutamiseks, peab arvestama järgmist:

auditi kriteeriumide hulka peaksid kuuluma strateegilised eesmärgid, mis tulenevad määrustest (EÜ) nr 178/2002 ja (EÜ) nr 882/2004 (sealhulgas integreeritud mitmeaastasest riiklikust kontrollikavast) ja siseriiklikest õigusaktidest.

Auditite käigus tuleks põhitähelepanu pöörata eelkõige kontrollimiskorra sellele osale, mis on seotud tootmisahela(te) kontrolli kriitiliste punktidega. Hinnata tuleks seda, kas kavandatud kord võimaldab piisavalt tagada a) lõpptoote(-toodete) ohutuse ja b) vastavuse muude sööda- ja toidualaste õigusnormide ning loomatervishoidu ja loomade heaolu käsitlevate eeskirjadega. Selle saavutamiseks peaks auditit võimaluse korral laiendama väljapoole halduspiire ja nende sees.

6.2.   Auditi aruanne

Auditi aruanded peaksid sisaldama auditi tulemuste põhjal tehtud selgeid järeldusi ja vajaduse korral soovitusi.

—

Järeldustes tuleks vastavalt vajadusele käsitleda kavandatud korra järgimist, rakendamise tõhusust ja kavandatud korra sobivust seatud eesmärkide saavutamiseks. Järeldused peaksid põhinema objektiivsel tõendusmaterjalil. Juhul, kui järeldustes käsitletakse seda, kas kavandatud kord sobib püstitatud eesmärkide saavutamiseks, võib tõendeid saada mitme auditi tulemuste koondamisest ja analüüsist. Sellisel juhul peaks järelduste tegemist laiendama väljapoole üksikettevõtete, ametiasutuste üksuste ja ametiasutuste piire.

—	Soovitustes tuleks pigem käsitleda saavutatavat lõpptulemust, kui vahendeid, millega kõrvaldatakse nõuete rikkumisi. Soovitused peaksid põhinema usaldusväärsetel järeldustel.

6.3.   Auditi tulemuste järelkontroll

Vajaduse korral peaks kontrollitav koostama ja edastama tegevuskava. Selles peaksid olema kavandatud tähtajalised parandus- ja ennetusmeetmed, et tegeleda auditi käigus või auditikava raames kindlaks määratud puudustega. Audiitorirühm peaks hindama tegevuskava sobivust ja ta võib olla seotud selle edaspidise rakendamise kontrollimisega.

—

Tegevuskava võimaldab audiitorirühmal hinnata, kas kavandatud parandus- ja ennetusmeetmed on piisavad arvestamaks auditi aruande soovitusi. Tegevuskava peaks sisaldama riskipõhist prioriteetide seadmist ning parandus- ja ennetusmeetmete rakendamise tähtaegu. Paljusid erinevaid tegevuskavasid võib pidada rahuldavaks. Nii saab kontrollitav valida mitme võimaluse vahel.

—

Parandus- ja ennetusmeetmed ei peaks käsitlema ainult konkreetseid tehnilisi nõudeid, vaid need peaksid vajaduse korral hõlmama kogu süsteemi suhtes rakendatavaid meetmeid (näiteks teabevahetust, koostööd, kooskõlastamist, läbivaatamist, kontrollide täiustamist jne). Kontrollitav peaks teostama nõuete rikkumise algpõhjuse analüüsi, et teha kindlaks kõige asjakohasemad parandus- ja ennetusmeetmed. Kõik kontrollitava ja audiitorirühma vahelised lahkarvamused tuleks lahendada.

—	Lõpetamine: tuleks kehtestada mehhanismid tagamaks, et tegevuskavad on asjakohased ning et parandus- ja ennetusmeetmeid rakendatakse tõhusalt ja õigeaegselt. Kontrollitav ja audiitorirühm peaksid kokku leppima tegevuskava lõpetamise kontrollimise menetlustes.

6.4.   Auditi läbivaatamine ja hea tava levitamine

Tuleks arvestada auditi tulemuste mõju teistele sektoritele ja piirkondadele, eriti liikmesriikidele, kus kontrollimise õigus delegeeritakse mitmele pädevale asutusele või kus see detsentraliseeritakse. Eriti tuleks levitada hea tava näiteid. Sellel eesmärgil tuleks aruanded teha kättesaadavaks teistele liikmesriikide sektoritele ja piirkondadele ning komisjonile. Auditi tulemusi tuleks arvestada ka siis, kui kavandatakse auditikava ja vaadatakse läbi integreeritud mitmeaastast riiklikku kontrollikava.

6.5.   Vahendid

Liikmesriigid peaksid tagama, et pädevatel asutustel on asjakohase asutusena piisavad rakendamisvolitused ning vahendid tõhusa auditeerimissüsteemi loomiseks, kasutusele võtmiseks ja jätkuvaks rakendamiseks.

Auditi juhtimiseks, järelevalveks ja läbivaatamiseks vajalikud inimressursid ja nendega seotud vahendid tuleks teha kättesaadavaks, võttes arvesse, et kõiki pädevaid asutusi ja nende kontrollitegevust peaks auditeerima vähemalt kord viie aasta jooksul. Üldised juhised auditeerimiseks vajalike vahendite kohta on esitatud ISO 19011 standardis. Selleks, et audiitorirühmal oleks auditi ning auditikava eesmärkide ja ulatuse saavutamiseks vajalik pädevus, peaks audiitorirühm koosnema nii üldteadmiste kui tehniliste eriteadmistega audiitoritest ning tehnilistest ekspertidest. Tuleks hoolt kanda audiitorirühma objektiivsuse ja sõltumatuse eest, eriti kui kasutatakse tehnilisi eksperte. Selle saavutamisele võib kaasa aidata audiitorite ja/või audiitorirühma rotatsioon.

6.6.   Audiitori pädevus

Audiitori pädevus ja valikukriteeriumid tuleks määrata järgmiste valdkondade kaupa:

—	üldteadmised ja oskused – auditi põhimõtted, menetlused ja tehnikad; juhtimis- ja organisatsioonilised oskused,

—	tehnilised eriteadmised ja -oskused,

—	isikuomadused,

—

haridus,

—	töökogemus,

—	audiitori väljaõpe ja kogemused.

On oluline kehtestada mehhanism tagamaks, et audiitorid tegutseksid ühetaoliselt ja et nende pädevuse tase püsiks. Audiitorirühmadelt nõutav pädevus varieerub vastavalt sellele, millist kontrolli- ja järelevalvesüsteemide valdkonda nad auditeerivad. Audiitoritelt nõutavate tehniliste teadmiste ja oskuste puhul peaks arvestama ka ametlikke kontrolle teostavate töötajate väljaõppe nõudeid (määruse (EÜ) nr 882/2004 II lisa 1. peatükk).

---

(1)  EÜT L 31, 1.2.2002, lk 1.

(2)  “Kvaliteedi- ja/või keskkonnajuhtimissüsteemide auditeerimise juhised”, mille on avaldanud Rahvusvaheline Standardiorganisatsioon 1. oktoobril 2002.

(3)  “Kvaliteedijuhtimissüsteemid. Alused ja sõnavara”, mille on avaldanud Rahvusvaheline Standardiorganisatsioon detsembris 2000.