(1)

Järelevalveamet alustas 3. mail 2017 ametlikku uurimist, et selgitada välja, kas ettevõtte Landsvirkjun tuletislepingutele riigigarantii andmine oli riigiabi (edaspidi „algatamisotsus“) (2).

(2)

2017. aasta 15. septembri kirjaga (3) esitas Landsvirkjun oma märkused (4). Järelevalveamet saatis märkused edasi Islandile (5). Ükski teine huvitatud isik märkusi ei esitanud.

(3)

Island esitas märkused 2017. aasta 25. septembri kirjas (6).

(4)

Järelevalveamet kohtus Landsvirkjuni ja Islandi esindajatega 23. märtsil 2018. Pärast kohtumist ja 27. märtsil 2018 järelevalveametilt küsimuste saamist (7) esitas Landsvirkjun 11. aprillil 2018 lisateabe (8). 12. aprillil 2018 andis Island järelevalveametile teada, et on Landsvirkjuni argumentidega nõus ega pea vajalikuks lisamärkuste esitamist (9).

(5)

Järelevalveamet arutas küsimust Islandi ja Landsvirkjuniga edasi 6. juunil 2018 toimunud kohtumisel. 7. juunil 2018 saatis Landsvirkjun järelevalveametile lisateavet (10). Pärast kohtumist ja Landsvirkjunilt lisateabe saamist küsis järelevalveamet Islandilt lisaselgitusi (11). Island saatis soovitud teabe 29. juuni 2018. aasta kirjaga (12).

(6)

Landsvirkjun on riigi täisühing, mille tegevust reguleerib Landsvirkjuni seadus (13). 1. jaanuaril 2007 võttis Landsvirkjuni kogu omandi üle riigikassa. Landsvirkjun kuulub riigile: 99,9 % otseselt riigikassale ja 0,1 % kaudselt Eignarhlutir ehf-ile, mis on täielikult riigikassale kuuluv piiratud vastutusega äriühing.

(7)

Islandi sõnul (14) mõjutab Landsvirkjuni nii valuutarisk kui ka võlaportfelli intressirisk. Landsvirkjun kasutab nende riskide juhtimiseks mitmesuguseid tuletislepinguid.

(8)

Nagu algatamisotsuses selgitatud, uuris järelevalveamet järgmisi Landsvirkjuni sõlmitud tuletislepinguid: välisvaluuta vahetuslepingud, välisvaluutaoptsioonid ja intressimäära vahetuslepingud (15). Järelevalveamet kirjeldas neid lepinguid algatamisotsuses Islandi selgituste alusel (16).

(9)

26. septembri 2006. aasta kirjaga (17) algatas järelevalveamet protokolli nr 3 II osa artikli 17 lõikes 2 sätestatud menetluse olemasolevate abimeetmete kohta seoses teatud meetmetega, mis on kasulikud Islandi elektriettevõtetele (sh piiramatud riigigarantiid Landsvirkjunile). Selles kirjas andis järelevalveamet Islandile teada oma esialgsest arvamusest, et need meetmed on riigiabi, mis ei ole kooskõlas EMP lepinguga.

(10)

Järelevalveamet jõudis otsuses nr 302/09/COL (18) järeldusele, et piiramatud riigigarantiid Landsvirkjunile on olemasolev riigiabi. Samas otsuses tegi järelevalveamet Islandile ettepaneku võtta õiguslikke, halduslikke ja muid meetmeid, et kaotada EMP lepinguga kokkusobimatu riigiabi, mis tuleneb Landsvirkjunile antud piiramatutest riigigarantiidest.

(11)

8. augusti 2009. aasta kirjas (19) nõustus Island nende meetmetega ja kohustus teavitama järelevalveametit meetmetest, mida otsuse nr 302/09/COL täitmiseks võetakse. Pärast edasist kirjavahetust Islandiga dokumenteeris järelevalveamet otsuses nr 159/13/COL (20) Islandi nõusoleku sobivaid meetmeteid võtta ja lõpetas menetluse.

(12)

Algatamisotsuses esitas järelevalveamet esialgse seisukoha asjaomaste garantiidega seotud riigiabi olemasolu ja võimaliku vastuolu kohta EMP lepinguga.

(13)

Järelevalveameti esialgse arvamuse kohaselt oli Landsvirkjunile tuletislepingutega seoses antud riigigarantiisid vähemalt alates 2013. aastast. Järelevalveamet selgitas algatamisotsuses, et paljud küsimused, mille alusel hinnata, kas Landsvirkjunile tuletislepingutega seoses antud garantiid on riigiabi, olid segased (21).

(14)

Järelevalveamet ei saanud välistada, et garantiid ei ole riigiabi. Majandusliku eelise küsimuses oli järelevalveamet esialgsel seisukohal, et kõnesolevad garantiid ei vasta riigigarantiidega seotud riigiabisuuniste (edaspidi „garantiisuunised“) (22) punktis 3.2 esitatud tingimustele b, c ja d kujutavad endast riigiabi eeskirjade kohaselt eelist. Järelevalveamet väljendas kahtlust, kas garantiisid saab pidada EMP lepinguga kokkusobivaks.

(15)

Island ja Landsvirkjun on esitanud märkused nii Landsvirkjuni sõlmitud tuletislepingute kui ka riigigarantiide kohta. Käesoleva otsuse seisukohalt oluliste märkuste kokkuvõte on punktides 4 ja 5.

(16)

Seoses algatamisotsuse punktiga 20 (23) väidab Island, et erinevalt järelevalveameti 27. juuni 2016. aasta järelmeetmeid käsitlevas kirjas väidetust sai Landsvirkjun sõlmida riske maandavad tuletislepingud ilma riigigarantiita. Järelmeetmeid käsitlevas kirjas esitatud vastupidine väide oli eksitus, mida Island õigel ajal ei märganud. Peale selle ei ole Landsvirkjunil asjakohase õigusraamistiku kohaselt vaja tuletislepingu sõlmimiseks riigigarantiid saada. Landsvirkjun võib igal aastal taotleda riskide maandamise tuletislepingute jaoks garantiisid konkreetses kumulatiivses nominaalväärtuses.

(17)

Seoses algatamisotsuse punktidega 20, 24, 33 ja 39 (24) selgitab Island, et garantiid andis finants- ja majandusministeerium, mitte valitsuse võla haldamise üksus (edaspidi „võlahaldamisüksus“), mis on keskpanga riigikassa ja turutoimingute üksuse allüksus. Võlahaldamisüksusele on antud mõned riigigarantiidega seotud ülesanded, aga see ei tähenda, et ta neid garantiisid väljastaks (25).

(18)

Island ei vaidlusta, et kõnealused riigigarantiid on riigi antud, ega seda, et kui leitakse, et need on valikuline eelis, võivad need moonutada konkurentsi ja mõjutada EMP lepinguosaliste vahelist kaubandust.

(19)

Ent Island ei ole nõus järelevalveameti esialgse arvamusega (26), et need garantiid võivad anda Landsvirkjunile eelise.

(20)

Islandi sõnul on tegu maksegarantiidega, millel ei ole Landsvirkjuni jaoks konkreetset väärtust. Võimalus nõuda maksmata jäänud summad välja riigilt on ainult teoreetiline. Islandi väitel sõlmib Landsvirkjun tuletislepingud ainult riskide maandamiseks ehk selleks, et maandada aluseks olevatest finantstehingutest tulenevaid finantsriske. Seda nõuab riik kui omanik ning selline nõue on ka Landsvirkjuni riskijuhtimispoliitikas, mille on kehtestanud selle nõukogu. Samuti väidab Island, et Landsvirkjun sõlmib riigigarantiita tuletislepingud garanteeritud lepingutega samadel tingimustel.

(21)

Seoses algatamisotsuse punktiga 65 (27) väidab Island, et kõnealustele garantiidele kohaldati õigusraamistikku, millele omakorda kohaldati järelevalveameti otsust nr 302/09/COL (nii enne kui ka pärast otsusekohaste muudatuste tegemist). Island viitab enda ja järelevalveameti vahelisele kirjavahetusele, mis seda kinnitab.

(22)

Landsvirkjunile riigigarantiide andmise aluseks olev õigusraamistik põhineb riigigarantiide seadusel (29) ja Landsvirkjuni seadusel. Landsvirkjun oli juba eelmise Landsvirkjuni seaduse (30) kohaselt asutatud täisühinguna.

(23)

Riigigarantiide seaduse artikli 1 kohaselt ei või riik kunagi väljastada garantiid, kui selleks ei ole õiguslikku alust (31). Landsvirkjuni riigigarantiide saamise aluseks on Landsvirkjuni seadus. Landsvirkjuni seaduse kohaselt on omaniku garantii (nii enne kui ka pärast olemasoleva abi menetlust) maksegarantii. Peale selle annab garantiisid finants- ja majandusministeerium, mitte võlahaldamisüksus.

(24)

Maksegarantii erineb tavapärastest täisühingute omanike kohustustega seotud eeskirjadest. Täisühingute seaduse nr 50/2007 kohaselt vastutavad omanikud täisühingu kõigi kohustuste eest otsese, piiramatu ja tingimusteta garantii alusel ning seega piiranguteta.

(25)

Maksegarantii kohaselt peab võlausaldaja enne riigile nõude esitamist kasutama Landsvirkjuni vastu ära kõik õiguskaitsevahendid. Tegelikkuses tähendab see, et võlausaldaja peab Islandi õiguse üldpõhimõtete kohaselt tõendama võlgniku maksejõuetust. Niisiis, enne kui võlausaldaja võib oma nõude esitada garantii andjale, peab tema arestimisnõue osutuma edutuks või ta (ise või koos teistega) peab ametlikult algatama pankrotiseaduses sätestatud menetluse (32). Kuna võlgnevuse garantii andjalt väljanõudmine tähendab väga rasket ja pikka menetlust ning kõik õiguskaitsevahendid äriühingu vastu peavad olema enne seda ammendatud, on maksegarantii väärtus võlausaldajate jaoks palju väiksem. Landsvirkjun juhib tähelepanu ka järelevalveameti varasemale tavale selles küsimuses (33).

(26)

Kõnealused riigigarantiiga tuletislepingud olid seotud aluseks olevate finantskohustustega (laenud ja võlakirjad), mis võeti enne olemasoleva abi menetluse kohaselt nõutud meetme rakendamist (34).

(27)

Landsvirkjun väidab, et korraldab rahastamist täies kooskõlas OECD riikide suurettevõtete tavapraktikaga ja tuletislepingud on riskijuhtimise lahutamatu osa. Landsvirkjun sõlmib vastaspooltega ISDA raamlepingud (35), kus on kirjas tüüptingimused, mida kohaldatakse kõigile nendevahelistele tuletistehingutele (36).

(28)

Landsvirkjuni finantskohustused on USA dollarites ja teistes valuutades ning nii muutuva kui ka fikseeritud intressimääraga (37). Seetõttu mõjutab Landsvirkjuni nii valuuta- kui ka intressirisk. Landsvirkjun maandab neid tuletislepingutega nii, et konverdib muus kui USA dollarites finantskohustused USA dollaritesse (ettevõtte arvestusvaluuta alates aastast 2008) ja muutuva intressimääraga finantskohustused fikseeritud intressiga kohustusteks.

(29)

Landsvirkjun kasutab tuletislepinguid ainult riskide maandamiseks (38). Landsvirkjun ei sõlmi tuletislepinguid spekulatiivsel ega arbitraaži eesmärgil (39). Tuletislepingute kasutamine vaid riskide maandamiseks on tingitud ka omaniku ehk riigi nõudmisest. Landsvirkjun esitas nende väidete kinnituseks sisedokumendid ja omaniku kirjad (40).

(30)

Samuti selgitab Landsvirkjun, et äriühingu poliitika on mitte kasutada ühegi tehingu jaoks erasektori ega riigigarantiisid. Pärast riigigarantiide süsteemi muutmist hakkas Landsvirkjun pidama läbirääkimisi garantiiga tuletislepingute muutmiseks ja viimane riigigarantii kaotati 2017. aasta juulis. (41) Landsvirkjun suudab sõlmida ja sõlmib tuletislepingud riigigarantiita. Landsvirkjun on esitanud ka tõendid selle kohta, et riigigarantiide kaotamine ei muutnud tuletislepingute majanduslikke tingimusi (42).

(31)

Landsvirkjun on seisukohal, et kõnealuste tuletislepingute riigigarantiid ei andnud mingit eelist.

(32)

Riski maandamise tuletisleping vähendab põhimõtteliselt riskipositsiooni, mis peaks vähendama aluseks oleva tehinguga seotud garantii eest makstavat tasu. Landsvirkjun kordab, et tuletislepingute muutmine riigigarantii kaotamiseks ei tähendanud äriühingule mingit lisakulu. Landsvirkjuni rahastamise tingimused ega nõuded ei ole riigigarantii kaotamisega muutunud (43).

(33)

Landsvirkjun on esitanud kaks aruannet riigigarantiide mõju kohta tuletislepingutele (44). Nende aruannete kohaselt ei andnud tuletislepingutega seotud riigigarantiid mingit eelist.

(34)

Landsvirkjun selgitab ka, et perioodil 2010–2017 oli äriühingul 142–287 miljonit USA dollarit vaba raha. Sellist summat on hoitud likviidsusriski maandamiseks (puhvrina ootamatu riski puhuks). Suur likviidsus toob kaasa alternatiivkulu, mis on otseselt seotud praegu riigile makstavate tasudega. Selle asemel, et vaba raha hoida, oleks äriühing võinud osta turult tagasi võlakirju ja/või laenuandjatelt ettemakstud/amortiseerunud laene. Sellega oleks hoitud kokku mitte ainult intressiraha, vaid ka [0,1–2] % garantiitasu, mida Landsvirkjun praegu garantiiga võlakirjade ja laenude eest maksab.

(35)

EMP lepingu artikli 61 lõikes 1 on sätestatud järgmine:

„Kui käesolevas lepingus ei ole sätestatud teisiti, on igasugune EÜ liikmesriikide või EFTA riikide poolt või riigi ressurssidest ükskõik missugusel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist, käesoleva lepinguga kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see mõjutab lepinguosaliste vahelist kaubandust.“

(36)

Seepärast peab selleks, et meede liigituks abiks kõnealuse sätte tähenduses, olema täidetud kõik järgmised tingimused: i) abimeetme annab riik või see on antud riigi ressurssidest; ii) see annab ettevõttele eelise; iii) see eelistab teatud ettevõtteid ning iv) see võib moonutada konkurentsi ja mõjutada kaubandust (45). Järelevalveamet arvab, et õige oleks hindamist alustada küsimusest, kas kõnealused tuletislepingute garantiid andsid Landsvirkjunile eelise.

(37)

Järelevalveamet on Islandi ja Landsvirkjuniga nõus, et kõnealustele garantiidele kohaldatakse Islandi riigigarantiidega seotud õigust, kaasa arvatud Landsvirkjuni seadust, mida käsitleti olemasoleva abi menetluses. (46)

(38)

Praeguses ametlikus uurimises, mis algatati algatamisotsusega, keskendutakse kitsamale teemale kui olemasoleva abi menetlus ehk ainult Landsvirkjuni seaduse kohaldamisele teatud tuletislepingute riigigarantiide suhtes.

(39)

Järelevalveamet seadis algatamisotsuses kahtluse alla selle, kas need garantiid vastasid garantiisuuniste punktis 3.2 sätestatud tingimustele b, c ja d (47), mis lubavad riigiabi olemasolu välistada. (48)

(40)

Ilma et see mõjutaks küsimust, kas garantiisuunistega ette nähtud riigiabi puudumise tingimused on täidetud, leiab järelevalveamet ametliku uurimise käigus Islandilt ja Landsvirkjunilt saadud teabe alusel (selgitus allpool), et kõnealused riigigarantiid ei andnud Landsvirkjunile eelist (49).

(41)

EMP lepingu artikli 61 lõike 1 tähenduses on eelis majanduslik kasu, mida ettevõte ei oleks saanud tavalistes turutingimustes, st riigi sekkumiseta (50). Järelevalveamet on mitmel korral otsustanud, et garantii võib olla EMP lepingu artikli 61 lõikes 1 sätestatud eelis. (51)

(42)

Garantii eelis on see, et sellega seotud riski kannab riik. Riigi riskivalmidus tuleks tavaliselt hüvitada asjakohase garantiitasuga. (52) Ent garantiisuunistes on sätestatud, et „kui riigi üksikgarantii või garantiikavaga ei kaasne ettevõtte jaoks mingit eelist, siis ei ole see riigiabi“. (53) Garantiisuuniste punktides 3.2–3.5 on kirjas üksikgarantiide ja garantiikavadega seotud abi välistamise tingimused. Garantiisuuniste punktis 3.6 on sätestatud, et „kui ükskõik milline punktides 3.2–3.5 ettenähtud tingimustest jääb täitmata, ei tähenda see, et selline garantii või garantiikava loetaks automaatselt riigiabiks“.

(43)

Pärast 1. jaanuari 2010 on Landsvirkjunil õnnestunud pidada tuletislepingute vastaspooltega läbirääkimisi riigigarantiide kaotamiseks ja viimane riigigarantii kaotati 2017. aasta juulis. (54) Ametliku uurimise käigus esitatud tõenditest on näha, et riigigarantiide kaotamine ei muutnud tuletislepingute majanduslikke tingimusi. (55)

(44)

Järelevalveameti arvates tähendab vastaspoolte nõusolek loobuda riigigarantiidest paremaid majanduslikke tingimusi nõudmata seda, et garantiid ei andnud Landsvirkjunile eelist.

(45)

Pealegi ei ole Landsvirkjun kasutanud erasektori garantiisid ja ametliku uurimise ajal esitatud info alusel ei ole võimalik välja selgitada riskide maandamise tuletislepingute garantiide turuhinda.

(46)

Garantiisuuniste kohaselt tuleb garantii antava võimaliku eelise kvantifitseerimiseks (kui turuhinda ei ole võimalik välja selgitada) võrrelda garantiiga ja ilma selleta tehingute majanduslikke tingimusi. (56)

(47)

Kõnesolevate riigigarantiide kaotamine ei muutnud asjaomaste tuletislepingute majanduslikke tingimusi. Seetõttu ei saa neid garantiisid pidada Landsvirkjunile antud eeliseks. Peale selle ei ole järelevalveametil mingit alust arvata ega infot, mis viitaks sellele, et asjaomaste tuletislepingute majanduslikud tingimused oleks ilma riigigarantiideta lepingute puhul olnud riigigarantiide andmise ajal teistsugused. Järelikult peab järelevalveamet eeldama, et riigigarantiide kaotamine (või puudumine) ei muutnud asjaomaste tuletislepingute majanduslikke tingimusi nende garantiide olemasolu ajal mitte kunagi.

(48)

Järeldust, et tuletislepingute garantiid ei andnud Landsvirkjunile eelist, toetavad ka põhjenduses 33 nimetatud aruanded. Täpsemalt uuris finantsteenustele spetsialiseerunud konsultatsioonifirma Zanders Landsvirkjuni palvel valikut Landsvirkjuni tuletislepingutest ja arvutas nende lepingute marginaali. (57) Aruandest selgus, et sellised marginaalid olid [(–)2…2] ja [10…15] baaspunkti vahel ning samas suurusjärgus sarnase krediidireitinguga ettevõtete (kellel erinevalt Landsvirkjunist ei olnud maksegarantiid) sarnaste tuletislepingute marginaalidega. Selle alusel järeldas Zanders oma aruandes, et Landsvirkjunil ei ole maksegarantii tõttu teiste äriühingute ees mingit hinnaeelist. Seega jõuti aruandes järeldusele, et selline garantii ei andnud Landsvirkjunile mingit majanduslikku kasu.

(49)

Teise konsultatsioonifirma (Summa Consulting slf) aruandes märgitakse seoses riskide maandamise tuletislepingute hinnakujundusega, et „Landsvirkjuni korralikku bilanssi, likviidsuspositsiooni ja krediidikvaliteeti arvestades ei ole tõenäoline, et riigigarantii olemasolu või puudumine võiks märkimisväärselt mõjutada Landsvirkjuni tuletislepingute hinda“. (58)

(50)

Pealegi kasutas Landsvirkjun tuletislepinguid vaid riskide maandamiseks ehk muus kui USA dollarites finantskohustuste konvertimiseks USA dollaritesse (ettevõtte arvestusvaluuta alates aastast 2008) ja muutuva intressimääraga finantskohustuste konvertimiseks fikseeritud intressiga kohustusteks. (59) Ametliku juurdluse ajal esitatud teabe kohaselt tähendas olemasoleva abi menetluse käigus nõutud meetmete võtmine seda, et riigigarantiisid piirati nii, et need kataks 80 % kõnesolevate tuletislepingute väärtusest, ja riskide maandamise tuletislepingute garantiid piirati konkreetse kumulatiivse nimiväärtusega. (60) Seega ei saa öelda, et Landsvirkjun või riik kui garantii andja oleks nende garantiide tõttu olnud avatud piiramatutele kohustustele.

(51)

Peale selle on kõnealused garantiid Landsvirkjuni seaduse artikli 1 kohaselt maksegarantiid. Maksegarantii kohaselt peab võlausaldaja enne riigile nõude esitamist kasutama Landsvirkjuni vastu ära kõik muud õiguskaitsevahendid. (61) Järelevalveamet on varem jõudnud järeldusele, et kuigi see ei välista eelise olemasolu, kaasneb sellise garantiiga väiksem risk. (62) Nagu Landsvirkjun tõendas, ületasid selle raha ja raha ekvivalendid igal aastal perioodil 2010–2017 garantiiga tuletislepingutest tingitud kahju. (63) Seega olid garantii andja riskid väiksemad.

(52)

Nagu selgitatud põhjenduses 36, peavad meetme EMP lepingu artikli 61 lõike 1 tähenduses riigiabiks liigitamiseks olema täidetud kõik neli tingimust. Kuna kõnealused garantiid Landsvirkjunile eelist ei anna, ei ole vaja teiste tingimuste täitmist hinnata.

(53)

Eespool esitatud hinnangu alusel järeldab järelevalveamet, et Landsvirkjuni valuuta- ja intressiriskide maandamiseks kasutatud tuletislepingutele antud riigigarantiid, millest viimane kaotati 2017. aasta juulis, ei olnud EMP lepingu artikli 61 lõike 1 seisukohalt riigiabi,