2.2.2017   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 34/1

Ponente:

Petr ZAHRADNÍK

1.1.

El CESE considera que el presupuesto de la UE puede constituir un instrumento fundamental para abordar los retos que afronta actualmente la UE y sus cambios estructurales. Sin embargo, es necesario analizar y evaluar cuidadosamente el destino de los gastos de sus medios financieros, la manera en que se gastan, cómo se evalúa el rendimiento de los medios así gastados y cómo se informa sobre los resultados obtenidos (1). En esos casos, el presupuesto de la UE puede abordar los retos principales de la UE y contribuir a restablecer la confianza de los ciudadanos europeos en la UE, incluso en el caso de una reducción absoluta y relativa de su importe.

1.2.

Una condición previa para mejorar el rendimiento del presupuesto de la UE consiste, al mismo tiempo, en determinar también objetivos prioritarios claramente definidos en favor de los ciudadanos de la UE, los indicadores agregados correspondientes y un sistema convincente de rendición de cuentas, en relación con las actividades concretas financiadas por el presupuesto de la UE, lo que permitiría maximizar la relación coste-beneficio. Para ello, se podrá recurrir, por ejemplo, a condiciones previas, a instrumentos financieros o a la flexibilidad y capacidad para hacer frente a retos imprevistos (2). Al aspecto, en primer lugar, cuantitativo del presupuesto de la UE, que también es importante desde el punto de vista del CESE, para definir las prioridades esenciales y las políticas correspondientes, habrá que añadir también su dimensión cualitativa.

1.3.

El CESE suscribe el enfoque según el cual, por lo que respecta a los gastos del presupuesto de la Unión, no solo es importante garantizar que respeten las normas de legalidad y regularidad de procedimiento, sino también centrarlos de forma sistemática en los resultados y el rendimiento alcanzados por dicho presupuesto en los ámbitos prioritarios de la UE.

1.4.

El CESE está de acuerdo en que la adopción de las normas de la cultura del rendimiento en el contexto del presupuesto de la UE requiere vincular estrechamente, por una parte, el importe y la naturaleza de los gastos y, por otra, un conjunto coherente de indicadores agregados de rendimiento para medir este último y los resultados.

1.5.

Al mismo tiempo, el CESE considera que la adopción de una cultura del rendimiento no se limita a una medida puntual, sino que constituye un proceso evolutivo que presupone tanto un marco jurídico adecuado como una selección de instrumentos capaces de inducir a los principales actores a actuar en el sentido deseado. Los próximos debates, así como la aplicación de un presupuesto de la UE centrado en los resultados también deben precisar más el contenido de este.

1.6.

El CESE está convencido de que un presupuesto de la UE centrado en los resultados puede garantizar la obtención en los ámbitos prioritarios de la UE de resultados y repercusiones que aporten un valor añadido que se pueda identificar claramente. El debate sobre un presupuesto de la UE centrado en los resultados es, pues, también un debate sobre las políticas prioritarias de la UE con capacidad para generar los cambios estructurales necesarios.

1.7.

Hasta ahora, se han realizado ejercicios piloto para medir los efectos del presupuesto de la UE sobre la realización de las prioridades y los objetivos cuantificados de la Estrategia Europa 2020. El CESE considera que esta iniciativa representa un positivo avance en la dirección correcta, que es necesario prolongar de forma sistemática y más amplia. Ciertas pruebas han puesto de manifiesto un alto grado de inadecuación entre los objetivos perseguidos y los resultados obtenidos, así como numerosos ejemplos de una utilización ineficiente de los recursos financieros de la UE y deficiencias de los procedimientos correspondientes.

1.8.

El CESE apoya que se prosiga la mejora y el estrechamiento de la interconexión y el vínculo entre la Estrategia Europa 2020 y el marco financiero plurianual para el período 2014-2020, o incluso con los distintos ejercicios presupuestarios de la UE correspondientes al mismo, por medio de indicadores de análisis de la repercusión y de las interpretaciones correspondientes. En ese contexto, es deseable emprender una reflexión sobre la Estrategia Europa 2020 para comprobar si focaliza bien las prioridades reales de la UE en materia de desarrollo también para la segunda mitad del presente decenio.

1.9.

Asimismo, el CESE aprueba la idea de asegurarse de que los acuerdos de asociación y los programas operativos puedan desempeñar con eficacia su función de correas de transmisión, a fin de traducir los objetivos y prioridades de la UE en objetivos operativos aplicados en cada Estado miembro, ya se trate de mejorar la gestión compartida o de mejorar las normas de procedimiento de los programas que la Comisión Europea gestiona directamente en cada Estado miembro.

1.10.

El CESE recomienda animar a los Estados miembros a que incluyan en sus acuerdos de asociación y en sus programas operativos un conjunto coherente y comparable de los resultados cuantificables que deberían alcanzarse con al apoyo de los recursos presupuestarios de la UE y que convendría someter después a una evaluación. Todos los acuerdos de asociación y programas operativos deberían prever indicadores comunes de resultados sobre una base transversal u horizontal, poniendo claramente de manifiesto la aportación de los distintos fondos y de los Fondos EIE en su conjunto, y diseñarse de tal forma que permitan seguir los progresos realizados a escala de la UE, de los Estados miembros y de cada una de sus regiones.

1.11.

El CESE considera que la revisión intermedia del marco financiero plurianual para el período 2014-2020 brinda la oportunidad de aplicar más enérgicamente un enfoque de rendimiento y de orientación a los resultados, que más tarde debería manifestarse plenamente en forma de marco financiero plurianual a partir de 2021.

1.12.

El CESE considera que el marco financiero plurianual que se iniciará en 2021 debería constituir, de acuerdo con la nueva estrategia de competitividad y desarrollo, así como con el pilar de los derechos sociales en curso de elaboración, una plataforma estratégica clave a medio plazo (con un horizonte temporal idéntico al de la estrategia de competitividad) con una estructura y una ponderación de las diferentes partidas de gastos adaptadas a las necesidades y prioridades reales, y que debería, al mismo tiempo, permitir una mayor flexibilidad para hacer frente a las nuevas necesidades que aparezcan. El CESE aplaudiría también una modificación de las modalidades de ejecución de los recursos financieros del presupuesto de la UE en el sentido de una mayor eficacia gracias a la aplicación más amplia de instrumentos reembolsables y la búsqueda de la complementariedad entre estos últimos y los créditos de subvención. Además, subsiste un amplio margen de mejora de las formas de evaluar el presupuesto de la UE y su eficacia. El factor de la flexibilidad presupuestaria correspondiente es absolutamente fundamental para la capacidad del presupuesto de la UE de dar respuesta a las nuevas iniciativas, amenazas y oportunidades, así como para mantener la capacidad de la UE de actuar (a título de ejemplo, cabe mencionar la crisis migratoria, la necesidad de hacer frente a los choques económicos o la variación del número de miembros de la UE y sus repercusiones en los flujos presupuestarios, una base adecuada de recursos del Fondo de Solidaridad en caso de catástrofes naturales) y este factor se refiere no solo al volumen y la estructura de los gastos del presupuesto de la UE, sino también a los ingresos.

1.13.

El CESE recomienda recoger en la política presupuestaria de la UE posterior a 2020 la identificación del importe correspondiente de los ingresos del presupuesto de la UE y la manera en que este se ha cumplimentado (se trata de encontrar una relación equilibrada y solidaria entre las contribuciones de los Estados miembros y los recursos presupuestarios propios).

1.14.

El CESE aprueba la ampliación adicional de las posibilidades que brinda una política presupuestaria activa como, por ejemplo, la posibilidad de emitir obligaciones europeas. A tal fin sería deseable mejorar el marco y el procedimiento presupuestario de la UE y resolver satisfactoriamente la cuestión del alcance de la política presupuestaria de la UE con respecto, por una parte, a los Estados de la zona del euro y, por otra, a otros Estados miembros de la UE.

2.1.1.

El presupuesto de la UE es un instrumento crucial para la financiación de las prioridades de la Unión y su importe asciende en torno al 1 % del PIB de esta; su importe para el ejercicio 2015 fue de 145 300 millones EUR. Contribuye en una medida bastante significativa a la política económica de cada uno de los Estados miembros, donde representa en promedio el 1,9 % del gasto público; no obstante, en determinados casos, esta proporción es sensiblemente superior al 10 %.

2.2.1.

Con medios financieros de tal magnitud, es importante velar por que se asignen no solo dentro del respeto de las normas de legalidad y regularidad, sino también y al mismo tiempo, una vez respetada esa primera condición, de forma que permitan, ante todo, alcanzar los objetivos y los resultados correspondientes, respetando los principios de buena gestión financiera y la cultura del rendimiento. La determinación de los efectos reales de la ejecución del presupuesto de la Unión, medidos mediante los indicadores y criterios macroeconómicos pertinentes, es objeto de todas las reflexiones políticas actuales en materia de política presupuestaria de la UE.

2.2.2.

El presupuesto de la Unión y su ejecución deberían obedecer a las prioridades siguientes:

2.2.3.

El presupuesto de la UE contiene algunos componentes nuevos vinculados al funcionamiento del marco financiero plurianual para el período 2014-2020, que son pertinentes por lo que respecta al refuerzo del enfoque basado en el rendimiento y centrado en los resultados:

2.2.4.

Por lo que respecta a la UE, se trata de adecuar mejor su política presupuestaria y el funcionamiento práctico de su presupuesto a sus necesidades, buscando un mejor equilibrio entre, por una parte, los aspectos de forma y procedimiento de la ejecución del presupuesto de la UE y, por otra, los enfoques basados en el rendimiento y centrados en los resultados. Con esta perspectiva de rendimiento y resultados, parece muy necesaria una percepción y una comprensión comunes de este concepto.

2.2.5.

Por lo que respecta a la medición de la inobservancia de las normas formales, se utiliza desde hace mucho el indicador del porcentaje de error. Este último asciende a un 4 % (en torno al 4 % de los gastos del presupuesto de la Unión no se efectúan dentro del respeto de las normas formales, lo que en sí mismo no constituye un mal resultado; en valores absolutos, esta cifra representa no obstante unos 6 000 millones EUR). En el cuadro siguiente se presenta la evolución del porcentaje de error global en los últimos años:

2.2.6.

El principio clave del presupuesto de la UE reside en el carácter «sano» de los flujos financieros y de los programas y proyectos efectivos que estos financian, de forma que se pueda evaluar la óptima utilización de los recursos de la UE en todos sus aspectos. El CESE hace suya la tendencia actual a hacer más hincapié en el rendimiento y los resultados en las actividades de la Comisión Europea (en su iniciativa para un presupuesto centrado en los resultados (4)) y del Tribunal de Cuentas Europeo (en su Informe Anual relativo al ejercicio 2014 (5) y el capítulo que consagra al rendimiento; los pasajes relativos a la gestión compartida incluyen como resultados la evaluación del rendimiento de los programas al término de un ejercicio piloto).

2.2.7.

El CESE aprueba el planteamiento seguido en el ejercicio piloto, a fin de analizar la relación e interconexión entre la Estrategia Europa 2020 y los acuerdos de asociación, o en su caso, los programas operativos, ya que constituyen instrumentos esenciales de la política de cohesión de la UE y uno de los componentes significativos del capítulo de gastos del presupuesto de la UE. Este ejercicio puede considerarse el germen de una concepción global de la evaluación del rendimiento y los resultados del presupuesto de la UE (6).

2.2.8.

Para lograr un seguimiento equilibrado de los aspectos de forma y rendimiento asociados al presupuesto de la Unión, desempeñan un papel crucial el procesamiento, la gestión y la comunicación de los datos y la información entre los órganos y las instituciones de la Unión (en primer lugar la Comisión Europea) y los Estados miembros. La ejecución del presupuesto de la UE va acompañada de una enorme cantidad de datos e información que, en la práctica, solo se explotan de manera muy limitada para garantizar la posibilidad de evaluar de forma objetiva tanto el porcentaje de error como, en particular, los resultados obtenidos por el presupuesto de la UE, y establecer los procedimientos para mejorar la situación observada.

3.1.

El CESE considera que la principal razón de ser del presupuesto de la Unión es aportar ventajas a los ciudadanos de la UE y al mismo tiempo proteger los intereses financieros de esta; las ventajas aportadas adoptan la forma de una ayuda financiera basada en el respeto de las prioridades en materia de desarrollo y funcionamiento, y compatible con el marco de la política económica y el rendimiento económico real y previsto; proteger los intereses financieros de la Unión consiste en efectuar de forma adecuada los gastos consignados en el presupuesto de la UE, dentro del respeto de las normas, sin errores ni fraudes. El enfoque político actual debería contribuir a obtener ese pleno respeto y ese equilibrio mutuo.

3.2.

El CESE estima que este movimiento hacia un presupuesto de la UE centrado en el rendimiento no podría adoptar la forma de una medida puntual. Es esencial elaborar las normas jurídicas fundamentales y los objetivos del presupuesto de la Unión y de la política teniendo presente la voluntad de respetar unos indicadores de carácter cualitativo y obtener resultados medibles.

3.3.

Una contribución importante para centrar el presupuesto de la UE en el rendimiento consistiría, asimismo, en hacer coincidir en el tiempo el período presupuestario (en la actualidad, el marco financiero septenal) y el consagrado a la estrategia clave de desarrollo de la UE (en la actualidad, la estrategia decenal Europa 2020). Desde este punto de vista, el año 2021 brindará una ocasión única para establecer esa coincidencia y sentar las condiciones para un funcionamiento óptimo de un presupuesto de la UE centrado en los resultados y el rendimiento.

3.4.

El CESE toma nota de las conclusiones, a las que se adhiere, del Informe Anual relativo al ejercicio 2014 publicado por el Tribunal de Cuentas, que pone de manifiesto una serie de aspectos problemáticos en los que la interconexión entre la Estrategia Europa 2020 y los acuerdos de asociación o, en su caso, los programas operativos, no se realiza en absoluto de forma óptima. Ese informe señala de forma explícita que esos diferentes instrumentos no fueron diseñados para traducir de forma sistemática los objetivos políticos de la Estrategia Europa 2020 en objetivos operativos concretos (definidos por los acuerdos de asociación y los programas operativos) (7).

3.5.

El CESE considera que las ventajas potenciales derivadas de la realización de sinergias entre los cinco Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE) en el marco del sistema de reglamentación y gestión global y de un acuerdo de asociación en cada Estado miembro todavía no se han materializado, sino que perdura la práctica de normas diferentes para cada uno de esos fondos, lo que provoca una fragmentación de la programación (en vez de las necesarias sinergias entre ellos).

3.6.

A juicio del CESE, la existencia de dos elementos nuevos en el uso de los medios financieros de la UE para el período 2014-2020 (es decir, las condiciones y las reservas de rendimiento) ofrece un amplio margen de mejora del enfoque basado en el rendimiento y los resultados. Es precisamente la aplicación de condicionalidades macroeconómicas la que debería garantizar que los gastos del presupuesto de la Unión se efectúen en cada Estado miembro en un entorno macroeconómico suficientemente sano, o no debería permitir a un Estado miembro que no se esfuerce por remediar sus problemas macroeconómicos utilizar plenamente estos medios. La existencia de reservas de rendimiento también debería animar de manera adecuada a los Estados miembros a proporcionar prestaciones orientadas a conseguir los objetivos estratégicos de la UE a través del presupuesto de esta última.

3.7.

El CESE considera que el ejercicio piloto para poner a prueba un presupuesto de la UE centrado en el rendimiento y los resultados a través de los vínculos entre este y las prioridades de la Estrategia Europa 2020 debería ampliarse a otros ámbitos pertinentes, de forma que la evaluación de esta orientación del presupuesto de la Unión al rendimiento y los resultados sea verdaderamente coherente y global; convendría, por ejemplo, preguntarse por las recomendaciones por países y su coherencia con los indicadores derivados de la aplicación del Semestre Europeo.

3.8.

El CESE recomienda que en el marco de las reflexiones sobre el funcionamiento del presupuesto de la UE intervenga también un estudio de la noción de fracaso del mercado, hacia cuya eliminación convendría orientar los medios presupuestarios de la UE; las manifestaciones de un fallo del mercado (imperfecciones o fracasos del mercado) pueden, por ejemplo, adoptar la forma de una asimetría de la información, eventualmente en el modo en que las instituciones financieras evalúan la rentabilidad de las inversiones desde el punto de vista comercial, que obstaculiza la financiación de determinados tipos de proyectos, ya que no se tienen en cuenta ciertas externalidades positivas ni ventajas sociales que aportan en mayor medida y que no son pertinentes en el contexto comercial considerado, pero son importantes desde el punto de vista de la ayuda aportada por la financiación de la UE.

3.9.

El CESE se hace eco de la necesidad de mejorar significativamente el ámbito de la gestión compartida entre los órganos e instituciones de la UE (en primer lugar, la Comisión Europea) y los Estados miembros. El 76 % de los gastos totales del presupuesto de la UE se efectúan en el marco de la gestión compartida. Cuanto más realicen en su seno los Estados miembros los objetivos de la Estrategia Europa 2020, más vinculado estará el presupuesto de la UE a dicha Estrategia y más reflejarán sus objetivos las verdaderas necesidades de la UE en los planos económico, social, territorial o medioambiental, y más creeremos en un entorno favorable de sana gestión financiera para una conexión sin problemas entre la Comisión Europea y los Estados miembros.

3.10.

El CESE considera que una manifestación importante de la creciente importancia concedida al rendimiento y la orientación del presupuesto de la Unión a los resultados es la atención prestada a un aumento del uso de los instrumentos de ingeniería financiera (IIF) o los instrumentos de financiación innovadores, cuya naturaleza modifica de forma esencial el modo en que se utilizan los recursos públicos de la Unión y las expectativas asociadas a los mismos. A pesar del indiscutible potencial de los IIF, solo en torno al 65 % de los recursos autorizados en este concepto durante el período 2007-2013 llegaron a los destinatarios finales (el resto simplemente fue «aparcado» en los IIF, a fin de acreditar formalmente su utilización). Este tema adquiere cada vez mayor importancia para el período posterior a 2020, en consideración también de la necesidad de aumentar la complementariedad con respecto al Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (FEIE), y constituye una reflexión estratégica fundamental para orientar los recursos presupuestarios comunes de la UE a partir del ejercicio 2021.

3.11.

Al mismo tiempo, el CESE estima que reforzar la orientación al rendimiento y los resultados no debería significar, evidentemente, que haya que olvidar la legalidad y regularidad de los procedimientos. No se puede poner en un segundo plano la importancia del respeto de las normas de Derecho y de procedimiento. Dado que el porcentaje de error recoge todos los casos en los que los medios financieros no habrían debido pagarse porque no se utilizaron dentro del respeto de las normas, de algún modo se presupone automáticamente que esas normas son correctas y que no ocultan ninguna contradicción interna ni elementos indeseables. Por esta razón, un procedimiento que respete las normas de buena gestión financiera debería verificar también los efectos de dichas normas, a fin de comprobar su compatibilidad y coherencia con las necesidades y objetivos de la UE (8).

3.12.

El CESE reconoce la gran complejidad de las modalidades prácticas de la ejecución del presupuesto de la UE. Los esfuerzos actualmente realizados por simplificar todas las actividades relacionadas con el presupuesto de la UE, que comprenden tanto cuestiones de procedimiento como de contenido, contribuyen, asimismo, a cumplir la exigencia de buena gestión financiera; estos esfuerzos de simplificación deberían traducirse en la reducción de las cargas administrativas excesivas y la limitación de la práctica de la «sobrerregulación» en los Estados miembros,

3.13.

El CESE considera que las propuestas formuladas en la sección 3 del presente dictamen, que se traducen en conclusiones y recomendaciones finales de la sección 1, son reflexiones conceptuales cruciales sobre la futura política fiscal de la UE, que pueden aplicarse parcialmente en el contexto del proceso de revisión intermedia del marco financiero plurianual para el período 2014-2020, pero que solo podrán transcribirse plenamente en las normas presupuestarias a partir del ejercicio 2021. El concepto de las perspectivas y de las reformas necesarias en relación con el presupuesto y el marco financiero plurianual después de 2020 puede basarse en los últimos dictámenes del CESE a este respecto o inscribirse en su línea (9).