1

Mediante resolución de 14 de diciembre de 1978, recibida en el Tribunal de Justicia el 20 de marzo de 1979, el Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße, planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, dos cuestiones prejudiciales sobre la interpretación del Reglamento (CEE) no 1162/76 del Consejo, de 17 de mayo de 1976, por el que se establecen medidas para adaptar el potencial vitícola a las necesidades del mercado (DO L 135, p. 32), modificado por el Reglamento (CEE) no 2776/78 del Consejo, de 23 de noviembre de 1978 (DO L 333, p. 1).

2

Según los autos, el 6 de junio de 1975 la demandante del procedimiento principal solicitó al organismo competente del Land Rheinland-Pfalz la autorización para plantar cepas en un terreno de su propiedad en la región de Bad Dürkheim. Esta autorización le fue inicialmente denegada porque, según las normas de la legislación alemana aplicable en la materia, a saber, la Ley de medidas en el ámbito de la economía vitivinícola (Weinwirtschaftsgesetz), de10 de marzo de 1977, la parcela de que se trataba no se consideraba apropiada para el cultivo de la vid. El 22 de enero de 1976, la interesada recurrió contra esta resolución. Mientras se tramitaba la reclamación ante el organismo competente, entró en vigor el Reglamento no 1162/76, de 17 de mayo de 1976, cuyo artículo 2 prohibía, durante un período de tres años, plantar nuevas vides. El 21 de octubre siguiente la Administración desestimó la reclamación, basándose en dos motivos: por una parte, el carácter inapropiado del terreno y, por otra, la prohibición de plantación derivada del mencionado Reglamento comunitario.

3

Habiendo interpuesto la interesada un recurso ante el Verwaltungsgericht, la Administración, tras la práctica de pruebas periciales sobre la uva recogida en el mismo perímetro y habida cuenta de la transacción celebrada con algunos otros propietarios de parcelas vecinas a la de la demandante, admitió que el terreno de la demandante podía considerarse apropiado para el cultivo de la vid según las normas mínimas establecidas por la legislación nacional. Por consiguiente, la Administración se declaró dispuesta a conceder la autorización desde el final del período de prohibición de nuevas plantaciones impuesto por la normativa comunitaria. El litigio entre las partes se refiere desde entonces exclusivamente a cuestiones del ámbito del Derecho comunitario.

4

Por su parte, la demandante del procedimiento principal considera que la autorización solicitada debería serle concedida dado que las disposiciones del Reglamento no 1162/76 no son de aplicación en el caso de una solicitud presentada mucho antes de la entrada en vigor de dicho Reglamento. Aun en el supuesto de que dicho Reglamento fuera aplicable en caso de solicitudes presentadas antes de su entrada en vigor, sus disposiciones seguirían siendo inoponibles a la demandante, dado que lesionan su derecho de propiedad y el derecho a ejercer libremente su profesión, garantizados por los artículos 12 y 14 de la Ley Fundamental de la República Federal de Alemania.

5

Para resolver este litigio, el Verwaltungsgericht formuló dos cuestiones redactadas en los siguientes términos:

6

La demandante en el litigio principal alega a este respecto que su solicitud, presentada ante el organismo competente el 6 de junio de 1975, habría debido desembocar normalmente en una resolución a su favor antes de la entrada en vigor del Reglamento comunitario, si el procedimiento administrativo hubiera seguido su curso normal y si la Administración hubiera reconocido, sin retraso, que su parcela era apta para el cultivo de la vid de acuerdo con las exigencias de la Ley nacional. Convendría tener en cuenta esta situación de cara a la aplicación en el tiempo del Reglamento comunitario, máxime cuando la producción del viñedo de que se trata no habría tenido una influencia apreciable en las condiciones del mercado, habida cuenta del tiempo que transcurre desde la plantación del viñedo hasta que éste empieza a producir.

7

No pueden acogerse los argumentos expuestos por la demandante en el litigio principal. El párrafo segundo del apartado 1 del artículo 2 del Reglamento no 1162/76 establece, en efecto, que los Estados miembros no concederán más autorizaciones para nuevas plantaciones «a partir de la entrada en vigor del presente Reglamento». Al referirse al acto de autorización, esta disposición excluye la posibilidad de tener en cuenta el momento en que se presentó una solicitud. Pone de manifiesto la intención de garantizar al Reglamento un efecto inmediato, hasta el punto de que incluso el ejercicio de los derechos de plantación o de replantación adquiridos con anterioridad a la entrada en vigor del Reglamento queda suspendido durante el período de prohibición en virtud del artículo 4 del mismo Reglamento.

8

Como se especifica en el sexto considerando de la exposición de motivos, a propósito de esta última disposición, la prohibición de nuevas plantaciones obedece a un «interés público perentorio» de frenar el desarrollo de la producción excedentaria de vino en la Comunidad, de restablecer el equilibrio del mercado y de impedir la formación de excedentes estructurales. Está claro, pues, que el Reglamento no 1162/76 pretende un bloqueo inmediato de la extensión de los viñedos existentes. No puede admitirse pues una excepción a favor de una solicitud presentada antes de su entrada en vigor.

9

Procede pues responder a la primera cuestión que el Reglamento no 1162/76 del Consejo, de 17 de mayo de 1976, modificado por el Reglamento no 2776/78, de 23 de noviembre de 1978, debe interpretarse en el sentido de que el apartado 1 de su artículo 2 se aplica también a las solicitudes de autorización de nuevas plantaciones de vides presentadas antes de la entrada en vigor del primer Reglamento.

10

Mediante su segunda cuestión, el Verwaltungsgericht solicita al Tribunal de Justicia que declare si la prohibición de conceder autorizaciones de nuevas plantaciones establecida por el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento no 1162/76 se aplica con carácter general, es decir, si engloba también los terrenos considerados apropiados para el cultivo de la vid con arreglo a los criterios de una legislación nacional.

11

A este respecto, el texto del Reglamento es explícito puesto que el artículo 2 prohíbe «toda nueva plantación», sin distinguir entre la calidad de los suelos afectados. Tanto del texto como de las finalidades del Reglamento no 1162/76 se deduce que la prohibición debe comprender las nuevas plantaciones con independencia de la naturaleza de los terrenos y de su clasificación de acuerdo con la legislación nacional. El Reglamento pretende en efecto, a tenor del segundo considerando de su exposición de motivos, poner un límite a la producción excedentaria de la viticultura europea y a restablecer, tanto a corto como a largo plazo, el equilibrio del mercado. Sólo el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento admite algunas excepciones al carácter general a la prohibición establecida en el apartado 1 del mismo artículo, pero es pacífico que ninguna de estas excepciones se aplica al presente caso.

12

Procede pues responder a la segunda cuestión que el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento no 1162/76 debe interpretarse en el sentido de que la prohibición que establece de conceder autorizaciones para nuevas plantaciones —sin perjuicio de las excepciones previstas en el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento— se aplica con carácter general, es decir, con independencia de si un terreno es o no apropiado para el cultivo de la vid de acuerdo con las disposiciones de una ley nacional.

13

En su resolución de remisión, el Verwaltungsgericht indica que, en el caso de que el Reglamento no 1162/76 deba interpretarse en el sentido de que establece una prohibición de alcance general, incluyendo también los terrenos apropiados para el cultivo de la vid, esta disposición podría considerarse inaplicable en la República Federal de Alemania, ya que existiría una duda respecto a su compatibilidad con los derechos fundamentales garantizados por los artículos 12 y 14 de la Ley Fundamental, relativos, respectivamente, al derecho de propiedad y al libre ejercicio de actividades profesionales.

14

Como afirmó el Tribunal de Justicia en la sentencia de 17 de diciembre de 1970, Internationale Handelsgesellschaft (11/70,↔ Rec. p. 1125), la cuestión de una posible violación de los derechos fundamentales por un acto de una Institución comunitaria sólo puede ser apreciada en el marco del propio Derecho comunitario. Establecer criterios particulares de apreciación a partir de la legislación o del ordenamiento constitucional de un determinado Estado miembro, iría en contra de la unidad material y la eficacia del Derecho comunitario, y rompería ineluctablemente la unidad del mercado común poniendo en peligro la cohesión de la Comunidad.

15

El Tribunal de Justicia subrayó igualmente en la sentencia citada y, posteriormente, en la sentencia de 14 de mayo de 1974, Nold/Comisión (4/73,↔ Rec. p. 491), que los derechos fundamentales forman parte integrante de los principios generales del Derecho cuyo respeto garantiza el Tribunal de Justicia; que al garantizar la protección de estos derechos el Tribunal está obligado a inspirarse en las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros, de forma que no serían admisibles en la Comunidad medidas incompatibles con los derechos fundamentales reconocidos por las Constituciones de dichos Estados; que los instrumentos internacionales para la protección de los derechos humanos en los cuales han sido parte o a los cuales se han adherido los Estados miembros pueden aportar también indicaciones que deben tenerse en cuenta en el marco del Derecho comunitario. Esta concepción fue reconocida posteriormente por la Declaración común del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, de 5 de abril de 1977, la cual, después de recordar la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, se refiere, por una parte, a los derechos garantizados por las constituciones de los Estados miembros y, por otra, al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, de 4 de noviembre de 1950 (DO 1977, C 103, p. 1;EE 01/02, p. 67).

16

En tales circunstancias, las dudas manifestadas por el Verwaltungsgericht acerca de la compatibilidad de las disposiciones del Reglamento no 1162/76 con las normas sobre protección de los derechos fundamentales deben entenderse en el sentido de que cuestionan la validez del Reglamento en relación con el Derecho comunitario. A este respecto es preciso distinguir entre una posible violación del derecho de propiedad, por una parte, y una restricción impuesta en su caso a la libertad profesional, por otra.

17

El derecho de propiedad está garantizado en el ordenamiento jurídico comunitario de conformidad con las concepciones comunes a las Constituciones de los Estados miembros, reflejadas igualmente en el Primer Protocolo adicional al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos.

18

El artículo 1 de este Protocolo dispone lo siguiente:

«Toda persona física o jurídica tiene derecho al respeto de sus bienes. Nadie puede ser privado de su propiedad más que por causa de utilidad pública y en las condiciones previstas por la ley y los principios generales del Derecho internacional.

Las disposiciones precedentes se entienden sin perjuicio del derecho que poseen los Estados de poner en vigor las leyes que juzguen necesarias para la reglamentación de los bienes de acuerdo con el interés general o para asegurar el pago de los impuestos u otras contribuciones o de las multas.»

19

Después de haber afirmado el respeto a la propiedad, esta disposición contempla dos posibles formas de ataque a los derechos del propietario, según que el ataque tenga por objeto privar al propietario de su derecho o restringir el ejercicio de éste. Es indiscutible que en el presente caso la prohibición de nuevas plantaciones no puede considerarse como un acto que lleve consigo la privación de la propiedad, dado que el propietario sigue siendo libre de disponer de su bien y destinarlo a cualesquiera otros usos no prohibidos. Por el contrario, no hay duda de que esta prohibición restringe el uso de la propiedad. El párrafo segundo del artículo 1 del Protocolo contiene a este respecto una indicación importante al reconocer a los Estados el derecho a «poner en vigor las leyes que juzguen necesarias para la reglamentación del uso de los bienes de acuerdo con el interés general». Así, pues, el Protocolo admite en principio el carácter lícito de las restricciones impuestas al uso de la propiedad privada, limitando sin embargo dichas restricciones a la medida de lo que los Estados miembros juzguen «necesario» de acuerdo con el «interés general». Esta disposición no permite sin embargo, dar una respuesta suficientemente precisa a la cuestión suscitada por el Verwaltungsgericht.

20

Para poder responder a esta cuestión, es preciso por lo tanto tener en cuenta las indicaciones resultantes de las normas y prácticas constitucionales de los nueve Estados miembros. A este respecto hay que señalar que esas normas y prácticas permiten al legislador reglamentar el uso de la propiedad privada en interés general. En este punto algunas Constituciones se refieren a las obligaciones inherentes a la propiedad (Ley Fundamental alemana, primera frase del párrafo segundo del artículo 14), a su función social (Constitución italiana, párrafo segundo del artículo 42), a la subordinación de su uso a las exigencias del bien común (Ley Fundamental alemana, segunda frase del párrafo segundo del artículo 14 y Constitución irlandesa, artículo 43.2.2o), o de la justicia social (Constitución irlandesa, artículo 43.2.1o). En todos los Estados miembros, numerosas normas con rango de ley han dado expresión concreta a esta función social del derecho de propiedad. Así, en todos los Estados miembros encontramos regímenes relativos a la economía agrícola y forestal, al régimen de aguas, a la protección del medio natural, a la ordenación territorial y al urbanismo, que imponen restricciones, a veces considerables, al uso de la propiedad de bienes raíces.

21

Más concretamente, en todos los países vitícolas de la Comunidad existen disposiciones imperativas, aunque no siempre del mismo rigor, relativas a la plantación de vides, a la selección de variedades y a los métodos de cultivo. En ninguno de dichos países se considera que estas disposiciones sean incompatibles, en principio, con el respeto debido al derecho de propiedad.

22

Así pues, se puede afirmar, teniendo en cuenta las concepciones constitucionales comunes a los Estados miembros y las prácticas legislativas constantes, en los ámbitos más variados, que en principio no cabe plantear objeciones a que el Reglamento no 1162/76 limite las nuevas plantaciones de vides. Se trata de un tipo de restricción conocido cuya legitimidad está reconocida, bajo formas idénticas o análogas, en el ordenamiento constitucional de todos los Estados miembros.

23

Esta observación no agota sin embargo el problema planteado por el Verwaltungsgericht. Aunque no se pueda discutir, en principio, la posibilidad de que la Comunidad restrinja el ejercicio del derecho de propiedad en el marco de una organización común de mercados y atendiendo a finalidades de política estructural, debe también analizarse si las restricciones establecidas por la normativa que se discute responden efectivamente a objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad y si no constituyen, en relación con el fin que se pretende alcanzar, una intervención desmesurada e intolerable en las prerrogativas del propietario, que vulneren la esencia misma del derecho de propiedad. Ello es, de hecho, lo que alega la demandante en el litigio principal, que estima que sólo las exigencias de una política de calidad pueden permitir al legislador restringir el ejercicio de la propiedad vitícola, de manera que la demandada es titular, según ella, de un derecho intangible desde el momento en que se ha reconocido que su terreno es apto para el cultivo de la vid. Conviene pues examinar cuál es el objetivo del Reglamento impugnado y apreciar si existe una relación razonable entre las medidas establecidas por el Reglamento y el objetivo perseguido en el presente caso por la Comunidad.

24

Las disposiciones del Reglamento no 1162/76 deben examinarse en el contexto de la organización común del mercado vitivinícola, estrechamente vinculada a la política estructural seguida por la Comunidad en este terreno. Estos objetivos aparecen en el Reglamento (CEE) no 816/70 del Consejo, de 28 de abril de 1970, que establece disposiciones complementarias en materia de organización común del mercado vitivinícola (DO L 99, p. 1) y constituye la base del Reglamento impugnado, así como en el Reglamento (CEE) no 337/79 del Consejo, de 5 de febrero de 1979, relativo a la organización común del mercado vitivinícola (DO L 54, p. 1; EE 03/15, p. 160), que codifica el conjunto de las disposiciones que regulan la organización común de mercados. El Título III de este Reglamento, relativo a las «normas sobre producción y control del desarrollo de las plantaciones», constituye actualmente el marco jurídico de la materia. Otro dato que permite reconocer la política comunitaria seguida en este terreno es la Resolución del Consejo, de 21 de abril de 1975, relativa a las nuevas orientaciones para equilibrar el mercado de vinos de mesa (DO C 90, p. 1).

25

Según estas disposiciones, la política esbozada y parcialmente puesta en práctica por la Comunidad consiste en una organización común de mercados, vinculadaauna mejora estructural del sector vitivinícola. Esta política pretende alcanzar, en el marco de las orientaciones del artículo 39 del Tratado, un doble objetivo que es, por una parte, establecer un equilibrio duradero en el mercado vinícola a un nivel de precios equitativo para los productores y razonable para los consumidores y, por otra parte, lograr una mejora de la calidad de los vinos puestos a la venta. Para alcanzar este doble objetivo de equilibrio cuantitativo y de progreso cualitativo, la normativa comunitaria del mercado vitivinícola ha previsto un amplio abanico de intervenciones que se aplican tanto en la fase de producción como en la de comercialización del vino.

26

Conviene señalar particularmente a este respecto las disposiciones del artículo 17 del Reglamento no 816/70, recogidas de forma más elaborada por el artículo 31 del Reglamento no 337/79, que prevén el establecimiento por los Estados miembros de planes preventivos de plantación y de producción, coordinados en el marco de un plan comunitario obligatorio. Para la puesta en práctica de este plan pueden dictarse disposiciones relativas a la plantación, a la replantación, al arranque y al abandono de viñedos.

27

En este marco se adoptó el Reglamento no 1162/76. De su exposición de motivos así como de las circunstancias económicas en las que se promulgó el Reglamento, caracterizadas por la formación a partir de la cosecha de 1974 de excedentes de producción permanentes, se deduce que dicho Reglamento cumple una doble función: por una parte, debe permitir que se remedie inmediatamente el incremento continuo de los excedentes; por otra parte, debe facilitar a las Instituciones de la Comunidad el tiempo necesario para llevar a cabo una política estructural orientada a favorecer las producciones de alta calidad, dentro del respeto de las particularidades y de las necesidades de las diferentes regiones vitícolas de la Comunidad, seleccionando los terrenos de cultivo y las variedades de vid, así como regulando los métodos de producción.

28

Para responder a esta doble preocupación el Consejo estableció, mediante el Reglamento no 1162/76, una prohibición general de nuevas plantaciones, sin hacer, salvo ciertas excepciones bien delimitadas, distinción alguna según la calidad de los terrenos. Hay que destacar que, dentro de su generalidad, la medida establecida por el Consejo tiene carácter temporal. Está destinada a remediar inmediatamente una situación coyuntural de excedentes, preparando al mismo tiempo medidas estructurales definitivas.

29

Concebida así, la medida impugnada no constituye una limitación indebida al ejercicio del derecho de propiedad. En efecto, la explotación de nuevos viñedos en una situación caracterizada por una producción excedentaria duradera no tendría otro efecto, desde el punto de vista económico, que aumentar el volumen de los excedentes; además, semejante extensión en esta fase podría hacer más difícil la aplicación de una política estructural a escala comunitaria en el supuesto de que ésta reposara en la aplicación de criterios más estrictos que los establecidos en las legislaciones nacionales actuales en lo tocante a la selección de suelos admitidos para el cultivo de la vid.

30

Debe reconocerse por tanto que la restricción impuesta al ejercicio del derecho de propiedad mediante la prohibición de nuevas plantaciones de vides, establecida para un período limitado por el Reglamento no 1162/76, está justificada por los objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad y no vulnera la substancia del derecho de propiedad tal como lo reconoce y garantiza el ordenamiento jurídico comunitario.

31

La demandante en el procedimiento principal considera además que la prohibición de nuevas plantaciones establecida por el Reglamento no 1162/76 viola sus derechos fundamentales por cuanto esta prohibición da lugar a una restricción del libre ejercicio de su actividad profesional de viticultora.

32

Como ya declaró el Tribunal de Justicia en la sentencia Nold/Comisión, citada anteriormente, si bien el ordenamiento constitucional de varios Estados miembros garantiza el libre ejercicio de actividades profesionales, el derecho garantizado de este modo, lejos de constituir una prerrogativa absoluta, debe considerarse, también él, con arreglo a la función social de las actividades protegidas. En el presente caso, debe reconocerse que la medida comunitaria impugnada no afecta de forma alguna al acceso a la profesión de viticultor ni a su libre ejercicio en las superficies dedicadas actualmente a la viticultura. En la medida en que la prohibición de nuevas plantaciones afecte al libre ejercicio de la profesión vitícola, esta limitación es sólo la consecuencia de la restricción impuesta al ejercicio del derecho de propiedad, de forma que va unida a ella. La restricción del libre ejercicio de la profesión vitícola, de existir, estaría pues justificada por las mismas razones que justifican la restricción impuesta al ejercicio de la propiedad.

33

De todo lo anterior se sigue que el examen del Reglamento no 1162/76, a la luz de las dudas manifestadas por el Verwaltungsgericht, no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a su validez por ser contrario a las exigencias impuestas por la protección de los derechos fundamentales en la Comunidad.

34

Los gastos efectuados por el Gobierno de la República Federal de Alemania, por el Consejo y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso.

Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.

En virtud de todo lo expuesto,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,

pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße mediante resolución de 14 de diciembre de 1978, declara: