26.10.2017   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

L 276/64

(1)

El 23 de septiembre de 2013, el Órgano recibió una denuncia que alegaba la concesión a Íslandsbanki hf. («ISB») y Arion Bank hf. («Arion») de ayudas estatales ilegales a través de una financiación a largo plazo con tipos de interés favorables otorgada por el Banco Central de Islandia («BCI») (1).

(2)

Mediante carta de 23 de octubre de 2013, el Órgano envió una solicitud de información a las autoridades islandesas (2), a la que estas respondieron el 17 de enero de 2014 (3). El caso fue sometido a debate en una reunión posterior entre representantes del Órgano y de las autoridades islandesas, celebrada en Reikiavik en mayo de 2014. Los debates fueron seguidos por una carta de 5 de junio de 2014 (4). El caso fue sometido de nuevo a debate en una reunión mantenida por representantes del Órgano y de las autoridades islandesas (entre los que se encontraba un representante del BCI), celebrada en Reikiavik en febrero de 2015. Este debate fue seguido por una carta de 24 de febrero de 2015 (5), a la que las autoridades islandesas respondieron el 1 de abril de 2015 (6).

(3)

Mediante la Decisión n.o 208/15/COL, de 20 de mayo de 2015, el Órgano incoó el procedimiento de investigación formal con relación a las presuntas ayudas estatales ilegales concedidas a ISB y Arion mediante acuerdos de reprogramación de préstamos en condiciones presuntamente preferenciales. Las autoridades islandesas presentaron sus observaciones sobre la decisión del Órgano mediante carta de 28 de agosto de 2015 (7). En la misma fecha, el Órgano recibió las observaciones de uno de los dos presuntos beneficiarios; en este caso, de Arion (8).

(4)

El 24 de septiembre de 2015, la Decisión de incoar el procedimiento de investigación formal se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea y en el Suplemento EEE correspondiente (9). El BCI presentó sus observaciones sobre la Decisión de incoación mediante carta con fecha de 5 de octubre de 2015 (10).

(5)

Por carta de 14 de junio de 2016, el Órgano solicitó información adicional al BCI, ISB y Arion (11). Las autoridades islandesas proporcionaron la información solicitada mediante carta de 20 de septiembre de 2016 (12).

(6)

Las medidas en cuestión están relacionadas con los préstamos garantizados y de valores del BCI. En el marco de su función como banco central y prestamista de última instancia, y en consonancia con la política monetaria de otros bancos centrales, el BCI proporciona instrumentos de crédito a corto plazo a empresas financieras en forma de préstamos garantizados, de conformidad con las disposiciones de las normas del BCI correspondientes. Las entidades financieras tienen la opción de solicitar préstamos a uno o siete días a cambio de una garantía considerada admisible por el BCI.

(7)

En 2007 y 2008, los préstamos garantizados experimentaron un aumento constante, y el BCI se convirtió en una de las principales fuentes de liquidez de las empresas financieras. Los préstamos garantizados alcanzaron valores máximos el 1 de octubre de 2008, justo antes del hundimiento de los bancos; en aquel momento, el BCI había prestado 520 000 millones de coronas islandesas (ISK) a las instituciones financieras. Así, cuando el colapso de los tres bancos comerciales (Landsbankinn, Glitnir y Kaupthing) en octubre de 2008, el BCI había concedido a estas empresas financieras nacionales créditos por un valor considerable, respaldados por garantías de distintos tipos. Por entonces, casi el 42 % de la garantía real de los préstamos concedidos por el BCI se componía de valores garantizados por el Tesoro o títulos respaldados por activos, mientras que el 58 % restante estaba integrado por bonos emitidos por Glitnir, Kaupthing y Landsbankinn (13).

(8)

Con el hundimiento de Glitnir en 2008, los créditos del BCI pasaron a estar vencidos y ser exigibles, con lo que el BCI se transformó en acreedor del banco en quiebra. Mediante decisión de la autoridad islandesa de supervisión financiera («FME») de octubre de 2008, todos los activos y pasivos nacionales (excepto algunos que quedaban excluidos) de Glitnir se transfirieron, en principio, a ISB, incluidas la deuda pendiente de Glitnir con el BCI, que ascendía aproximadamente a 55 600 millones ISK e, indirectamente, la propiedad de la garantía real subyacente (la cartera de préstamos hipotecarios) (14).

(9)

Dado que la deuda con el BCI consistía en préstamos a corto plazo garantizados, un reembolso inmediato habría tenido graves consecuencias para la situación de tesorería de ISB, además de poner en riesgo la reestructuración del banco. Según el BCI, la alternativa habría sido el cobro de la deuda por su parte, lo que habría dejado la cartera de préstamos hipotecarios en manos del BCI. Para un banco central, la gestión de esta situación habría resultado complicada. En su momento, la venta de la cartera de préstamos hipotecarios tampoco se consideró una opción, dada la crisis financiera existente y la escasa cantidad de compradores potenciales en el mercado.

(10)

Así pues, ISB trató de renegociar su deuda con el BCI para convertirla en deuda a largo plazo con un perfil de amortización razonable y evitar un impacto negativo aún mayor en su situación de tesorería. Las negociaciones entre ISB y el BCI llevaron a la firma de un acuerdo el 11 de septiembre de 2009, mediante el cual ISB emitió un bono autónomo a favor del BCI por importe de 55 600 millones ISK. El bono estaba respaldado por la misma, o similar, cartera de préstamos hipotecarios que los bonos garantizados emitidos por Glitnir en el pasado. El bono está sobregarantizado con una relación préstamo-valor («LTV», del inglés loan-to-value) del 70 % (15). La fecha de vencimiento del bono es de diez años, con un tipo de interés del 4,5 %, vinculado al índice de los precios al consumo (IPC).

(11)

En octubre de 2008, la imposibilidad del rescate de Kaupthing estaba clara, por lo que la FME pasó a hacerse cargo de las operaciones del banco. Con arreglo a lo establecido por la Ley n.o 125/2008 sobre la autoridad para pagos del Tesoro debidos a circunstancias inhabituales de los mercados financieros («Ley de Emergencias»), aprobada el 6 de octubre de 2008, la FME decidió fraccionar Kaupthing en un banco antiguo y otro nuevo. En principio, la nueva entidad, que más tarde pasaría a denominarse Arion, se hizo cargo de la mayoría de activos y pasivos nacionales. Sin embargo, los pasivos garantizados del BCI y la garantía real respectiva, incluida la cartera de préstamos para vivienda, no se transfirieron (16). El banco antiguo se puso bajo la supervisión de un comité de resolución, y más tarde se sometió a procedimientos de liquidación con el fin de cerrar todas las operaciones.

(12)

El 3 de septiembre de 2009, Kaupthing, el Gobierno y Arion alcanzaron un acuerdo para la capitalización de Arion, en el que se establecieron también los fundamentos para la indemnización de Kaupthing a Arion («acuerdo de capitalización de Kaupthing»). En virtud de este acuerdo, Kaupthing tenía la opción de hacerse con el control de Arion mediante la suscripción de nuevo capital social, que tendría que pagar con los propios activos del banco antiguo (es decir, los activos que no habían sido transferidos tras la decisión de la FME descrita anteriormente).

(13)

Antes de que Kaupthing pudiese decidir si adquiría una participación mayoritaria en Arion, debía alcanzar un acuerdo con el BCI sobre la liquidación de los créditos pendientes, ya que algunos de los activos que tendría que pagar por el nuevo capital social se habían empleado como garantía real para préstamos concedidos a Kaupthing por el BCI; entre ellos, la cartera de préstamos para vivienda. Así, el 30 de noviembre de 2009, el Ministerio de Finanzas, el BCI y el comité de resolución de Kaupthing suscribieron un acuerdo de liquidación de los créditos de Kaupthing con el BCI («acuerdo de liquidación»). La liquidación de los préstamos a un día se trató en el artículo 3 del acuerdo de liquidación, en el que las partes acordaron que Arion asumiría la deuda de Kaupthing frente al BCI mediante la emisión de un bono por un montante aproximado de […] (*1) mil millones ISK, en un formato específico recogido en el apéndice II. Por su parte, el BCI asignaría la cartera de préstamos para vivienda a Arion.

(14)

El 22 de enero de 2010, Arion y el BCI suscribieron un contrato de préstamo que, en opinión de ambos, reflejaba la ejecución formal del artículo 3 del acuerdo de liquidación y el acuerdo de capitalización, es decir, cómo los acreedores de Kaupthing se convertían en propietarios de Arion. El contrato de préstamo sustituyó al bono antes mencionado. Fundamentalmente, el contrato de préstamo reflejaba las condiciones del bono, salvo que el principal estaba denominado en EUR, USD y CHF en lugar de ISK. Este cambio en la denominación monetaria se realizó de acuerdo con las condiciones del acuerdo de liquidación, que establecía que, fuese cual fuese la denominación del principal, Arion debía pagar los intereses y las cuotas en divisas en la medida en que le fuese posible. El acuerdo de liquidación también estipulaba que si Arion no era capaz de pagar en divisas y deseaba hacerlo en ISK, debía enviar una solicitud razonada por escrito al BCI.

(15)

El contrato de préstamo preveía un plazo de siete años, prorrogable por dos plazos de tres años, por un importe de […] millones EUR, […] millones USD y […] millones CHF. Se autorizaba a Arion a modificar la combinación de las divisas en las que debía reembolsarse el préstamo. El tipo de interés aplicable era EURIBOR/LIBOR + 300 puntos básicos. A modo de garantía real, se otorgaba al BCI la cartera de préstamos para vivienda.

(16)

De acuerdo con el denunciante, los contratos de préstamo entre ISB, Arion y el BCI no se sometieron a evaluación cuando el Órgano decidió la aprobación de las ayudas de reestructuración a ISB y Arion (17). En estos casos no se abordaron las medidas, por lo que el denunciante considera que es importante conocer la opinión del Órgano sobre (i) la compatibilidad de estas supuestas medidas de ayuda adicionales con el Acuerdo EEE y (ii) las consecuencias de la falta de notificación de estas medidas por parte de las autoridades islandesas.

(17)

El denunciante manifiesta que, en el momento en que el BCI firmó los contratos de préstamo con Arion e ISB, no se dio la oportunidad a otros bancos de Islandia de recibir una financiación de este tipo a través del BCI u otros organismos gubernamentales. Por ello, el denunciante sostiene que la ayuda fue selectiva, ya que se proporcionó en exclusiva a algunas de las instituciones financieras que competían en el mercado bancario islandés. De acuerdo con el denunciante, al concederse un préstamo a ISB, el banco pasó a disponer de ayuda para eludir la ejecución del BCI sobre la emisión del bono garantizado; en el caso de Arion, el préstamo se concedió con el fin de garantizar un equilibro adecuado en el riesgo de cambio del banco. El denunciante afirma que otras instituciones financieras que no recibieron este tipo de ayudas se vieron obligadas a vender sus activos en situaciones del mercado que favorecían a los compradores.

(18)

De acuerdo con el denunciante, los contratos de préstamo suscritos con ISB y Arion proporcionaron a estas entidades una clara ventaja en forma de financiación a largo plazo con tipos de interés favorables por debajo de las condiciones del mercado, no disponibles para el resto de participantes del mercado. De acuerdo con el denunciante, ningún inversor privado hubiera suscrito estos acuerdos en un momento tan delicado para los mercados financieros. Para justificar la queja de que los tipos de interés estaban por debajo de las condiciones del mercado vigentes en aquel momento, el denunciante proporcionó los diferenciales de la permuta de riesgo de crédito («CDS», del inglés credit default swap) presentados por el Gobierno islandés en 2009, así como los tipos de interés en 2009 para las emisiones de deuda HFF150224 y HFF150434 del Fondo para la Financiación de la Vivienda islandés. En la denuncia se mantiene que las medidas fortalecieron la posición de ISB y Arion en el mercado bancario y, por tanto, afectaron a la del resto de participantes del mismo.

(19)

Por último, el denunciante alega que los planes de reestructuración de ISB y Arion, aplicados por el Gobierno islandés y que el Órgano consideró compatibles con arreglo a lo dispuesto en el artículo 61, apartado 3, letra b), del Acuerdo EEE, resultaban suficientes para reparar la alteración de la economía islandesa. De acuerdo con el denunciante, las medidas de ayuda adicionales aplicadas a través de los acuerdos antes mencionados no resultaban necesarias, adecuadas ni proporcionadas para el restablecimiento del sistema bancario islandés y, por tanto, suponían una ayuda estatal incompatible.

(20)

En la Decisión n.o 208/15/COL, el Órgano evaluó de forma preliminar si los instrumentos de crédito a corto plazo que el BCI proporcionó a Glitnir y Kaupthing y los contratos de préstamo firmados entre el BCI y Arion e ISB podían constituir ayudas estatales en el sentido del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE; y, en caso de que así fuera, si la ayuda estatal podía considerarse compatible con lo establecido en el Acuerdo EEE.

(21)

En lo relativo al préstamo garantizado a corto plazo del BCI a los bancos y otras instituciones financieras, el Órgano determinó que se cumplieron las condiciones sobre provisión de liquidez y facilidades crediticias de bancos centrales recogidas en las Directrices bancarias (18). Por consiguiente, el Órgano concluyó que las facilidades crediticias a corto plazo concedidas por el BCI a Glitnir y Kaupthing no supusieron una ayuda estatal.

(22)

Sin embargo, en lo relativo a los contratos de préstamo en condiciones presuntamente favorables firmados por el BCI y Arion e ISB, el Órgano llegó a la conclusión preliminar de que no podía excluirse la posibilidad de que constituyesen ayudas estatales en el sentido del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE. En la Decisión n.o 208/15/COL se observaba lo siguiente:

(23)

De acuerdo con el Órgano, se debían proporcionar nuevas evidencias para poder determinar si las condiciones del préstamo podían considerarse compatibles con el funcionamiento del Acuerdo EEE.

(24)

Como consecuencia, tras su evaluación preliminar, el Órgano tenía dudas de si las medidas en cuestión y las condiciones de los préstamos en particular constituían ayudas estatales y, en caso de hacerlo, si resultaban compatibles con lo establecido por el Acuerdo EEE.

(25)

El BCI señala que la reestructuración del sistema financiero de Islandia, sus fundamentos jurídicos y la aplicación que el Gobierno hace de ella han sido abordados previamente por el Órgano, entre otros momentos en las Decisiones sobre las ayudas de reestructuración a ISB y Arion. De acuerdo con el BCI, no resulta lógico sacar de contexto las medidas investigadas en este caso y evaluarlas como instrumentos autónomos.

(26)

De acuerdo con el BCI, no resulta realista que un banco central ejecute garantías reales como las existentes en los casos de Kaupthing (Arion) e ISB. Al apropiarse de dichas garantías, el BCI habría adoptado el papel de un banco comercial con una de las mayores carteras de préstamos para vivienda de Islandia, algo que habría sido incompatible con su papel como banco central. Además, existía un importante peligro de desestabilización de las operaciones de Arion e ISB que habría puesto en riesgo su estabilidad financiera. El Órgano ha de tener en cuenta que el BCI tiene la obligación legal de promover la estabilidad financiera. Si el BCI hubiese ejecutado el crédito de ISB, la liquidez de esta entidad se habría debilitado demasiado para operar como un banco sano; en consecuencia, el BCI no habría estado en posición de recuperar todo lo reclamado.

(27)

El BCI señala que, por desgracia, las Directrices bancarias no abordan lo que sucede cuando los créditos derivados de operaciones de política monetaria incurren en impago y un banco central se ve forzado a tomar medidas para cobrar los créditos y apropiarse de los activos activos garantizados. El BCI defiende que la conversión de los créditos del BCI en contratos de préstamo debe considerarse una prosecución normal de las medidas de los acreedores para maximizar la recuperación de los créditos provenientes de facilidades crediticias a corto plazo, y no una nueva financiación para Arion e ISB.

(28)

En lo relativo a si los contratos de préstamo confirieron una ventaja a los bancos, el BCI afirma que la demora inicial en los pagos no implicó una ayuda estatal dadas las circunstancias excepcionales imperantes en Islandia tras el hundimiento del sistema financiero en octubre de 2008. Según el BCI, la liquidación de los pagos con ISB en septiembre de 2009 y con Kaupthing en noviembre de 2009 no puede considerarse un retraso, ya que Islandia estaba atravesando un proceso de reestructuración bancaria global asistido por el FMI y había un elevado grado de incertidumbre sobre la tasación de los activos de los bancos.

(29)

El BCI subraya que tiene la obligación legal de preservar la estabilidad financiera y supervisar las posiciones de divisas de las entidades de crédito. Así, el BCI tenía la obligación legal de hacer frente a la grave situación imperante en aquellos momentos. Como conclusión, se afirma que, dadas las circunstancias, los contratos de préstamo constituían la mejor decisión económica racional. El BCI apunta que la apropiación de los activos garantizados no solo habría sido incompatible con su papel como banco central, sino que en última instancia hubiera disminuido la cantidad de deuda a corto plazo recuperable por su parte.

(30)

Además, de acuerdo con el BCI, las condiciones de los contratos de préstamo, es decir, los tipos de interés y la garantía real, le eran favorables. El BCI hace referencia a la información disponible sobre instrumentos emitidos en todo el mundo y a las condiciones de otros instrumentos concertados por las partes en aquellos momentos (Arion, ISB, el BCI, otras entidades financieras nacionales y el Estado) (19). Así, de acuerdo con el BCI, las condiciones de los contratos de préstamo eran en ambos casos plenamente coherentes con las condiciones normales del mercado vigentes en aquellos momentos y, por tanto, estaban en plena consonancia con el principio del inversor en una economía de mercado.

(31)

Con respecto a si estos contratos de préstamo fueron o no selectivos, el BCI afirma que todas las empresas que se encontraban en una situación fáctica y legal comparable recibieron el mismo trato. A este respecto, el BCI apunta que Straumur, un banco de inversiones privado de Islandia, también llegó a un acuerdo con la institución central para la liquidación de su deuda a corto plazo (20). Además, según el BCI, MP Bank no se encontraba en una situación fáctica y legal similar, ya que sus deudas a corto plazo no estaban garantizadas con activos comparables a la cartera de préstamos para vivienda, sino con fondos públicos como instrumentos de tesorería y otros instrumentos garantizados similares, es decir, activos fácilmente negociables con un valor definido y sin costes implicados o asociados a la consignación. Por ello, el BCI rechaza la afirmación de que otros bancos de Islandia no disfrutaron de la oportunidad de recibir este tipo de financiación por parte del BCI u otros organismos gubernamentales.

(32)

Para concluir, el BCI asevera que el Órgano debe tener en cuenta que durante el período en que se firmaron los contratos de préstamo no había competencia de hecho entre las empresas financieras de Islandia y otras empresas financieras del EEE. En noviembre de 2008, el Parlamento islandés promulgó la Ley n.o 134/2008, que modificaba la Ley n.o 87/1992 sobre divisas, en virtud de la cual se imponían restricciones sobre los movimientos de capital transfronterizos y las operaciones en divisas relacionadas, impidiendo que los entes financieros extranjeros pudiesen competir en el mercado islandés (21). Por tanto, el BCI sostiene que las medidas no eran susceptibles de falsear la competencia ni de afectar al intercambio entre las Partes Contratantes según el Acuerdo EEE.

(33)

De acuerdo con lo anterior, el BCI argumenta que la suscripción de los contratos de préstamo no puede constituir una ayuda estatal en el sentido del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE.

(34)

Si el Órgano considerase, no obstante, que las medidas constituyen una ayuda estatal, el BCI afirma que deberían considerarse compatibles con el Acuerdo EEE en virtud del artículo 61, apartado 3, letra b), del mismo, puesto que eran parte integral de unas medidas necesarias, proporcionadas y adecuadas para resolver una alteración grave de la economía islandesa y, por tanto, guardaban una relación directa con las medidas de ayuda para la reestructuración aprobadas por el Órgano en sus Decisiones sobre las ayudas de reestructuración a Arion e ISB.

(35)

Arion también argumenta que las medidas investigadas en este caso no pueden sacarse de contexto y evaluarse como instrumentos autónomos. Arion entiende que el Órgano ya ha investigado y aprobado su reestructuración y capitalización en su Decisión sobre las ayudas de reestructuración a Arion.

(36)

Arion apunta que la denominación del préstamo en divisas extranjeras en lugar de ISK iba en consonancia con las condiciones del acuerdo de liquidación, en el que se estableció que Arion pagaría los intereses y las cuotas del préstamo en divisas extranjeras en la medida en que fuese capaz de hacerlo, y que solo se le permitiría pagar en ISK en circunstancias excepcionales. Arion también menciona que el artículo 4 del acuerdo de liquidaciónestablecía que, siempre que contase con permiso del acreedor, el prestatario podía cambiar la denominación de la deuda parcial o totalmente. Por tanto, las condiciones del contrato de préstamo se ajustan por completo a las condiciones del acuerdo de liquidación. Arion subraya que el Órgano ya revisó y aprobó las condiciones del acuerdo de liquidación en su Decisión sobre las ayudas de reestructuración a Arion (22).

(37)

De acuerdo con Arion, la afirmación de la Decisión n.o 208/15/COL en la que el Órgano establecía que sin la cartera de préstamos para vivienda la posición de Arion hubiese presentado «pocas posibilidades» es incorrecta. De acuerdo con Arion, la cartera de préstamos para vivienda era, de hecho, un activo valioso, ya que incluía préstamos de algunos de los principales clientes de Arion y había sido administrada por este banco. De conformidad con el acuerdo de liquidación (y no con la decisión de la FME), Kaupthing pudo transferir la cartera de préstamos para vivienda a Arion como parte de la capitalización de Arion. Sin embargo, en ausencia del artículo 3 del acuerdo de liquidación (y, por tanto, de la transferencia de la cartera de préstamos para vivienda), se hubieran empleado otros activos para sustituir la cartera de préstamos para vivienda y cumplir los requisitos de capitalización y reestructuración de Arion.

(38)

De acuerdo con Arion, la posición del BCI podría considerarse como la de un acreedor privado que ejecuta sus créditos con Kaupthing, tal y como se detalla en el acuerdo de liquidación, según las normas aplicables para procedimientos de liquidación (23). La asignación de la cartera hipotecaria de conformidad con el acuerdo de liquidación y la conclusión del contrato de préstamo se realizaron en condiciones totalmente coherentes con las condiciones normales del mercado en aquellos momentos. Como consecuencia, la conducta del BCI cumple los requisitos de la prueba del acreedor privado. Por tanto, el BCI no confirió a Arion ninguna ventaja que pudiese considerarse en modo alguno una ayuda estatal.

(39)

De acuerdo con Arion, los puntos principales a tener en cuenta a la hora de evaluar si un hipotético acreedor privado hubiese podido firmar el acuerdo de liquidación y el contrato de préstamo se podrían resumir del siguiente modo:

(40)

En la Decisión n.o 208/15/COL, el Órgano consideró difícil determinar los índices de referencia adecuados para los tipos de interés durante la crisis financiera, por lo que Arion ha proporcionado información sobre las emisiones por los bancos europeos de bonos garantizados y bonos preferentes no garantizados durante el período en cuestión. La principal garantía del préstamo proporcionado por el BCI es hipotecaria, por lo que Arion afirma que es comparable a los bonos garantizados emitidos por los bancos europeos durante 2009 que utilizaban las hipotecas sobre bienes raíces como garantía de entrega. Según Arion, los datos proporcionados (24) demuestran que los diferenciales de financiación de los bancos europeos estaban entre un 0,1 % y un 1,90 % por encima de los tipos interbancarios, con una mediana del diferencial de 0,72 %. En el caso de los bonosgarantizados, los mayores tipos fueron los pagados por el Banco de Irlanda en septiembre de 2009 (1,9 % por encima de los tipos interbancarios) y EBS Mortgage Finance de Irlanda (1,75 % por encima de los tipos interbancarios) en noviembre de 2009. De acuerdo con Arion, resulta complicado que un instrumento de deuda garantizado con hipotecas y otros activos de calidad y con un tipo de interés de LIBOR + 3,00 % se pueda considerar una ayuda estatal, máxime cuando los mayores costes de financiación de un banco europeo con garantía hipotecaria eran los tipos interbancarios + 1,9 %.

(41)

De acuerdo con Arion, el cambio introducido en el contrato de préstamo con respecto a las condiciones del acuerdo de liquidación y con relación a la denominación del importe del principal en EUR, USD y CHF en lugar de ISK era favorable al BCI. Arion afirma que en Islandia se impusieron estrictas limitaciones al movimiento de capital transfronterizo y las operaciones con divisas relacionadas desde el hundimiento del sistema bancario en otoño de 2008. La aplicación de la prueba del acreedor privado en estas circunstancias solo puede llevar a la conclusión de que un acreedor privado hubiera preferido una denominación en divisas en lugar de en ISK. Por tanto, este cambio de denominación hubiera resultado ventajoso para el acreedor, no para el deudor.

(42)

Arion también establece una comparación con un acuerdo de liquidación («acuerdo LBI») suscrito entre el «nuevo» Landsbankinn («NBI») y el «antiguo» Landsbankinn («LBI») en diciembre de 2009. El acuerdo LBI supuso la emisión por NBI de un bono preferente garantizado a LBI, denominado en EUR, GBP y USD, por una cantidad de 247 000 millones ISK en divisas con un plazo de diez años. Además, a principios de 2013 se emitió un bono contingente de 92 000 millones ISK en divisas. Estos bonos preferentes garantizados fueron una retribución por los activos y los pasivos transferidos desde LBI el 9 de octubre de 2008, a raíz de la decisión de la FME de ceder los activos y los pasivos de LBI a NBI. Estos bonos preferentes garantizados vencen en octubre de 2018 y no implican el pago de cuotas en los cinco primeros años. Los tipos de interés son EURIBOR/LIBOR + 175 puntos básicos para los primeros cinco años y EURIBOR/LIBOR + 290 puntos básicos para los cinco años restantes. Están garantizados por conjuntos de préstamos realizados a los clientes de Landsbankinn (25).

(43)

Según Arion, las condiciones del acuerdo LBI pueden considerarse directamente comparables con las del contrato de préstamo. Las diferencias pueden resumirse así:

(44)

Según Arion, en esta ocasión las diferencias entre ambos casos son siempre favorables al contrato de préstamo y el BCI, con un tipo de interés más elevado, un menor importe del principal y un conjunto de garantías más sólido, a pesar del carácter privado del prestamista en el otro caso. Esto indica que las condiciones de la financiación proporcionada a Arion en virtud del contrato de préstamo son coherentes con las condiciones del mercado prevalentes en aquellos momentos.

(45)

En resumen, Arion argumenta que la firma del contrato de préstamo con el BCI no puede constituir una ayuda estatal en el sentido del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE.

(46)

Si, a pesar de los argumentos anteriormente esgrimidos, el Órgano considerase que las medidas constituyen una ayuda estatal, Arion sostiene que estas medidas son compatibles con el Acuerdo EEE en virtud de su artículo 61, apartado 3, letra b).

(47)

Como las medidas en cuestión eran parte indisoluble de la capitalización final de Arion y el plan de reestructuración de Arion que se envió al Órgano, Arion afirma que no pueden separarse de la evaluación global que el Órgano realizó de ese caso. Por tanto, les es aplicable la Decisión sobre las ayudas de reestructuración a Arion del Órgano.

(48)

Arion también opina que, si el Órgano considera posible la revisión de una parte específica de una transacción ya revisada y aprobada por él mismo en la Decisión sobre las ayudas de reestructuración a Arion, deberá tener en cuenta la situación fáctica y jurídica en su totalidad. Así, la evaluación que el Órgano realice de la compatibilidad de las medidas en cuestión debe estar en línea con la evaluación de la Decisión sobre las ayudas de reestructuración a Arion, y en especial con el cumplimiento de los criterios de las directrices aplicables en materia de ayudas estatales.

(49)

ISB proporcionó información sobre las condiciones de los bonos respaldados por activos similares vigentes en Europa en el momento en que se suscribió el acuerdo con el BCI. De acuerdo con ISB, en aquella época los bonos respaldados por activos en Europa cotizaban a primas de 40-80 puntos básicos por encima de los efectos con garantía estatal. ISB suministró un gráfico con datos de 2009 sobre la variación de márgenes entre el diferencial de los bonos garantizados y el de la deuda soberana en tres países: Francia, Alemania y España. Los diferenciales de rentabilidad garantizados de iBoxx (26) se calculan como una media ponderada de todos los bonos garantizados pendientes de los respectivos países con una duración media de los índices situada entre los cinco y los siete años.

(50)

Tal y como se puede comprobar en el gráfico, el diferencial ha experimentado una fluctuación importante durante este período, y en la actualidad presenta valores negativos en el caso de España, por ejemplo. En 2009, la variación entre el diferencial de estos tres países oscilaba entre los 40 y los 160 puntos básicos.

(51)

En los siguientes apartados, el Órgano evaluará si los contratos de préstamo suscritos entre el BCI e ISB y Arion constituyen una ayuda estatal en el sentido del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE.

(52)

Una medida constituirá ayuda estatal en el sentido del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE cuando concurran las siguientes condiciones: que la medida i) sea otorgada por el Estado o mediante fondos estatales; ii) confiera una ventaja económica a una empresa; iii) sea selectiva, y iv) pueda falsear la competencia y afectar al comercio entre las Partes Contratantes.

(53)

Con carácter preliminar, cabe recordar que las normas sobre ayudas estatales no contemplan ninguna exención general de su aplicación para la política monetaria (27). De hecho, la exclusión de la aplicación de la legislación sobre ayudas estatales que se contempla para la previsión de liquidez, según lo mencionado en el apartado 21 anterior, se limita a las medidas que cumplan las condiciones recogidas en el apartado 51 de las Directrices bancarias 2008 del Órgano y el apartado 62 de las Directrices bancarias 2013 del Órgano (28). Esto no implicaque todas las acciones de los bancos centrales queden excluidas de la aplicación de las normas sobre ayudas estatales. En el presente caso, el Órgano considera que la provisión de préstamos a largo plazo por parte del BCI no cumple las condiciones estipuladas en los apartados previamente mencionados de las Directrices bancarias 2008 y 2013, ya que estas medidas estaban ligadas a las de reestructuración emprendidas con ambos bancos. Así, el Órgano debe evaluar las medidas tomando como base las condiciones establecidas en el artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE.

(54)

El artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE establece que para que una medida se considere una ayuda estatal es necesario que la haya otorgado el Estado o se haya otorgado mediante fondos estatales.

(55)

El Estado, a efectos del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE, abarca todos los organismos de la administración pública, desde la administración central hasta la local o el nivel administrativo más bajo, así como los organismos y empresas públicas (29).

(56)

Las medidas evaluadas adoptan la forma de contratos de préstamo entre el BCI y Arion e ISB en condiciones presuntamente favorables.

(57)

Para determinar si la provisión de préstamos a largo plazo por parte del BCI implica fondos estatales, es necesario evaluar si las medidas adoptadas por un banco central pueden considerarse imputables al Estado. En general, los bancos centrales son independientes de los gobiernos centrales. Sin embargo, el hecho de que una institución del sector público sea autónoma resulta irrelevante (30). Además, por lo general, se acepta que los bancos centrales desempeñan una tarea de carácter público. El Órgano señala que existe jurisprudencia consolidada que establece que el apoyo financiero proporcionado por una institución que sirve a fines públicos puede resultar en la concesión de ayudas estatales (31). Así, la financiación pública proporcionada por un banco central puede considerarse imputable al Estado y, por tanto, calificarse de ayuda estatal (32). De hecho, de acuerdo con las Directrices bancarias 2013, los fondos proporcionados por un banco central a entidades de crédito concretas suelen implicar la transferencia de fondos estatales (33).

(58)

Sin embargo, más allá de estas observaciones, la cuestión de si los contratos de préstamo en cuestión fueron concedidos por el Estado o a través de fondos estatales puede quedar abierta, dada la conclusión alcanzada en la siguiente sección, según la cual las medidas no confirieron ninguna ventaja económica a los bancos.

(59)

Para constituir ayuda estatal en el sentido del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE, las medidas deben conferir una ventaja económica a una empresa.

(60)

Una ventaja en el sentido del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE, es cualquier beneficio económico que una empresa no habría obtenido en condiciones normales de mercado, y que por tanto la coloca en una posición favorable frente a la competencia. Lo único relevante es el efecto de la medida sobre la empresa, no la causa o el objetivo de la intervención estatal (34). Para constituir una ayuda estatal, la medida debe suponer una ventaja económica positiva o un alivio de las cargas económicas. Esta última categoría es más amplia, e incluye cualquier medida que atenúe las cargas que se derivarían normalmente del balance económico de la empresa. La resolución de la cuestión que plantea si se puede considerar que la suscripción de los contratos de préstamo proporcionó una ventaja a ISB y Arion dependerá en última instancia de si un acreedor privado de tamaño comparable al del organismo público que operase en las mismas condiciones del mercado habría concedido un préstamo similar en condiciones semejantes.

(61)

Para determinar si un organismo público ha actuado como lo haría cualquier operador en una economía de mercado en una situación similar, solo han de tenerse en cuenta los beneficios y las obligaciones que conlleva elpapel del Estado o el organismo público como operador económico, excluyendo aquellos relacionados con su función como autoridad pública (35). Además, para determinar si una intervención estatal es coherente con las condiciones del mercado, debe examinarse ex ante teniendo en cuenta únicamente la información disponible en el momento en que se decidió la intervención. Además, en ausencia de información específica del mercado para una transacción de deuda concreta, el respeto de las condiciones del mercado por parte del instrumento de deuda puede establecerse sobre la base de una comparación con transacciones de mercado comparables (es decir, mediante una evaluación comparativa).

(62)

La prueba del acreedor privado, desarrollada y perfeccionada por los tribunales de la Unión Europea (36), permite establecer si las condiciones de restitución de un crédito concedido por un acreedor público, posiblemente mediante renegociación de los pagos, constituyen una ayuda estatal. Cuando un Estado no actúa como inversor o promotor de un proyecto, sino que adopta la posición de un acreedor que trata de maximizar la recuperación de una deuda pendiente, el trato indulgente en forma de aplazamiento de los pagos puede no ser suficiente por sí mismo para presumir que existe un trato favorable en el sentido que supone una ayuda estatal. En tales circunstancias, la actuación del acreedor público debe compararse con la de un hipotético acreedor privado que se encuentre en una situación fáctica y legal semejante. La cuestión fundamental es si un acreedor privado hubiera dispensado un trato similar a un deudor en circunstancias similares.

(63)

Antes de proceder a la evaluación de los contratos de préstamo, se plantea la cuestión de si el retraso inicial en la liquidación de los pagos, que, según se entiende, se prolongó desde octubre de 2008 hasta finales de 2009, aproximadamente, implica una ayuda estatal. En general, las decisiones de los organismos públicos de tolerar demoras en el pago de un préstamo pueden suponer una ventaja para el deudor e implicar la existencia de una ayuda estatal. Aunque el aplazamiento temporal del pago se correspondería probablemente con la conducta adoptada por un acreedor privado y, por tanto, no implicaría una ayuda estatal, dicha actuación, inicialmente coherente con las condiciones del mercado, podría convertirse en una ayuda estatal en caso de retraso prolongado del pago (37).

(64)

Desde el punto de vista de un acreedor privado, la norma evidente es la ejecución del crédito exigible, algo que se aplica también si la empresa deudora se encuentra en dificultades financieras y en caso de insolvencia. Normalmente, en estas circunstancias, los acreedores privados no están dispuestos a aceptar un aplazamiento adicional del pago si este no va acompañado de una ventaja clara. Más bien al contrario: cuando un deudor atraviesa dificultades financieras, solo se le conceden nuevos préstamos en términos más estrictos, como tipos de interés más elevados o garantías de entrega más amplias, ya que el reembolso se ve amenazado. Las excepciones pueden resultar justificables en casos individuales en los que no proceder a la ejecución parece la alternativa más sensata desde el punto de vista económico. Este sería el caso cuando el hecho de no proceder a la ejecución mejora claramente las perspectivas de cobrar una proporción notablemente superior de los créditos en comparación con otras posibles alternativas, o si de este modo se pueden evitar pérdidas aún mayores. Puede que el acreedor privado esté interesado en que la empresa deudora continúe con su actividad en lugar de liquidar sus activos y, por tanto, cobrar solo una parte de la deuda en ciertas circunstancias. Cuando un acreedor privado acepta no ejecutar por completo su crédito, normalmente exige al deudor que ofrezca garantías adicionales. Si esto no es posible (por ejemplo, en caso de que el deudor atraviese dificultades financieras), el acreedor privado buscará seguros de máxima compensación si el estado financiero del deudor mejora posteriormente. Por lo general, si el deudor no ofrece garantías o compromisos suficientes, un acreedor privado no suscribirá acuerdos de renegociación de la deuda con él ni le concederá nuevos préstamos.

(65)

En lo relativo al retraso inicial en la liquidación de los pagos, el BCI afirma que, dadas las circunstancias excepcionales imperantes en Islandia tras el hundimiento del sistema bancario en octubre de 2008, la liquidación de los pagos de ISB en septiembre de 2009 y de Kaupthing en noviembre de 2009 no puede considerarse un retraso. Durante el período transcurrido desde dicho hundimiento hasta la liquidación de los créditos, Islandia se sometió a un amplio proceso de reestructuración bancaria en el que participó el FMI, y existía una considerableincertidumbre a la hora de establecer una valoración justa para los activos de los bancos. Por ello, en su papel de acreedor de los bancos, el BCI necesitó un tiempo para evaluar de forma adecuada los activos empleados como garantía real. El Órgano ha evaluado estos argumentos y considera que la actuación del BCI en lo relativo al retraso inicial es coherente con la prueba del acreedor privado.

(66)

Asimismo, el Órgano ha de evaluar si un acreedor privado con créditos a corto plazo similares con los bancos morosos habría permitido la transferencia de las carteras de préstamos para vivienda en las condiciones previamente establecidas, así como la posterior suscripción de contratos de préstamo con los nuevos bancos en las mismas condiciones.

(67)

El Órgano señala que, tras el hundimiento de Glitnir y Kaupthing en otoño de 2008, el BCI se encontró en una posición en la que la ejecución de unas garantías como las presentes en el caso de Arion e ISB resultaba poco realista. Teniendo en cuenta que la cartera de préstamos suponía una proporción importante de la clientela de Arion e ISB, la apropiación de estas garantías reales habría puesto en peligro la estabilidad financiera de Arion e ISB y llevado a estas empresas financieras a la quiebra. Además, la ejecución de las garantías habría supuesto gastos administrativos adicionales para el BCI. Por otra parte, en caso de haberse puesto a la venta la cartera de préstamos, el BCI tampoco habría tenido la seguridad de una recuperación aceptable, y resultaba muy poco probable que, dada la situación del mercado islandés en aquellos momentos, hubiese inversores con una solidez de capital suficiente disponibles para la compra de las carteras. Así, con la apropiación de la cartera de préstamos para vivienda (bien por ejecución de las garantías o como consecuencia de una quiebra), el BCI hubiese recuperado una menor cantidad de deuda a corto plazo en última instancia.

(68)

Ante esta situación, el BCI optó por suscribir los acuerdos de préstamo para garantizar el pago completo de sus créditos, con intereses y sin tener que incurrir en gastos administrativos. De este modo, los contratos de préstamo se suscribieron con el fin de lograr la máxima recuperación posible en aquellos momentos.

(69)

Tomando como base estos elementos, el Órgano considera que, con la suscripción de los acuerdos de préstamo, el BCI trató de maximizar la recuperación de sus créditos.

(70)

El Órgano también debe evaluar si las condiciones asociadas a los contratos de préstamo, y en especial los tipos de interés aplicables, habrían sido suficientemente valiosos para cumplir el requisito de la prueba del acreedor privado.

(71)

En la Decisión n.o 208/15/COL, el Órgano advirtió de que resultaba complicado determinar los valores de referencia adecuados para los tipos de interés durante la crisis financiera. En respuesta, ISB, Arion y el BCI han enviado información y observaciones adicionales.

(72)

ISB afirma que los tipos de interés son coherentes con los tipos de interés de los bonos respaldados por activos de similar naturaleza en aquellos momentos. El bono tiene un vencimiento a diez años, con un tipo de interés del 4,5 %, vinculado al índice de precios al consumo (IPC), y está sobregarantizado con una relación LTV del 70 %. El tipo de interés se fijó en unos 50 puntos básicos por encima de los bonos garantizados del Fondo para la Financiación de la Vivienda islandés en la fecha de emisión. En aquellos momentos, los tipos habituales en Europa para valores respaldados por activos de naturaleza similar estaban entre 40 y 80 puntos básicos por encima de los efectos con garantía estatal. ISB también proporcionó un gráfico que muestra que en 2009 la variación entre el diferencial de Francia, Alemania y España oscilaba entre los 40 y los 160 puntos básicos.

(73)

Asimismo, Arion sostiene que su contrato de préstamo con el BCI se suscribió en condiciones de mercado. Arion establece una comparación, entre otros, con un acuerdo similar al que llegaron NBI y LBI. Ambos acuerdos se suscribieron en fechas próximas (a finales de 2009 y principios de 2010) y presentaban liquidaciones de los créditos similares. La comparación demuestra que las condiciones del contrato de préstamo de Arion eran más rigurosas que las del contrato de LBI, firmado con un prestamista privado. De hecho, al parecer en el contrato de LBI se exigieron tipos de interés inferiores, el principal fue más elevado y las garantías tenían un menor grado de solidez y diversificación que el contrato de préstamo de Arion.

(74)

En su carta de 31 de marzo de 2015 (38), Arion ofreció información adicional sobre las emisiones de bonos garantizados y bonos preferentes no garantizados por los bancos europeos durante el período comprendido entre el 1 de enero de 2009 y el 31 de diciembre de 2010. Teniendo en cuenta que la principal garantía del préstamo proporcionado por el BCI es hipotecaria, Arion afirma que es comparable a los bonos garantizados emitidos porlos bancos europeos durante 2009, que utilizaban las hipotecas sobre bienes raíces como garantía de entrega. Tal y como se mencionó con anterioridad, según los datos proporcionados por Arion, los diferenciales de financiación de los bancos europeos estaban entre un 0,1 % y un 1,90 % por encima de los tipos interbancarios, con una mediana del diferencial del 0,72 %. En el caso de los bonos garantizados, los mayores tipos fueron los pagados por el Banco de Irlanda en septiembre de 2009 (1,9 % por encima de los tipos interbancarios) y EBS Mortgage de Irlanda (1,75 % por encima de los tipos interbancarios) en noviembre de 2009.

(75)

El BCI también sostiene que las condiciones de los contratos de préstamo, es decir, los tipos de interés y la garantía real, le eran favorables. De acuerdo con el BCI, esto resulta evidente si se tiene en cuenta la información disponible sobre instrumentos emitidos en todo el mundo (tal y como ha documentado Arion; véase más arriba), además de las condiciones de otros instrumentos concertados en aquellos momentos, incluido el acuerdo LBI.

(76)

El Órgano apunta que los contratos de préstamo suscritos entre el BCI y los bancos presentan un tipo de interés de LIBOR + 3,00 % y están garantizados mediante hipotecas y otros activos. Tal y como muestra la información proporcionada por ISB y Arion, este tipo de interés está muy por encima de los tipos de interés medios de los instrumentos de deuda comparables suscritos en aquellos momentos, e incluso supera los costes de financiación más elevados de cualquier otro banco europeo que utilizase las hipotecas como garantía real por entonces (en este caso, los valores más elevados correspondían a Bank of Ireland: tipos interbancarios + 1,9 %). El Órgano considera que la información sobre instrumentos de deuda comparables presentada por los bancos es fiable y proporciona una imagen fiel de las condiciones del mercado en el momento en que se suscribieron los contratos de préstamo. Además, como estos tipos de interés se acordaron entre partes privadas, el Órgano considera que representan un valor de referencia más adecuado, a efectos de determinar los tipos vigentes en el mercado en aquellos momentos, que los diferenciales de CDS y los tipos de interés de los bonos del Fondo para la Financiación de la Vivienda islandés citados por el denunciante.

(77)

En cuanto al contrato de préstamo suscrito con Arion, el Órgano observa que fue denominado en divisas en lugar de en ISK. Sin embargo, tal y como señala Arion, este cambio en la denominación monetaria se realizó de acuerdo con las condiciones del acuerdo de liquidación, que establecía que Arion debía pagar los intereses y las cuotas en divisas en la medida en que le fuese posible y que, siempre que contase con permiso del acreedor, podía cambiar la denominación de la deuda parcial o totalmente. Tal y como se ha indicado anteriormente, el Órgano ya revisó y aprobó los términos del acuerdo de liquidación en la Decisión sobre las ayudas de reestructuración a Arion. Además, tal y como señalaba Arion, debido a las estrictas limitaciones al movimiento de capital transfronterizo y las operaciones con divisas relacionadas que se impusieron en Islandia, un acreedor privado hubiera preferido con toda probabilidad una denominación en divisas en vez de en ISK. Por tanto, este cambio de denominación hubiera resultado ventajoso para el acreedor, no para el deudor.

(78)

Teniendo en cuenta los parámetros del mercado en aquellos momentos y las pruebas presentadas, el Órgano concluye que las condiciones del préstamo en general, y los tipos de interés en particular, de los contratos de préstamo habrían sido igualmente aceptables para un acreedor privado que se encontrase en una situación fáctica y legal comparable.

(79)

Por todo lo anterior, el Órgano concluye que los contratos de préstamo entre el BCI e ISB y Arion, respectivamente, no confirieron ventaja económica alguna a ISB y Arion.

(80)

Para que se le califique como ayuda estatal en el sentido del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE, la medida debe ser selectiva y poder falsear la competencia y afectar al comercio entre las Partes Contratantes del acuerdo. Sin embargo, como el Órgano concluye que en el presente caso no se concede ninguna ventaja económica, y dado que no se cumplen, por tanto, todas las condiciones necesarias para la existencia de una ayuda estatal, que son de carácter cumulativo, el Órgano no debe continuar con la evaluación a este respecto.

(81)

Tomando como base la evaluación anterior, el Órgano considera que los contratos de préstamo que el BCI suscribió con ISB y Arion no constituyen una ayuda estatal en el sentido del artículo 61, apartado 1, del Acuerdo EEE.