30.9.2014   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

L 284/53

(1)

Por carta de 7 de noviembre de 2011, el Estado belga notificó a la Comisión que había establecido un sistema de garantía («el sistema de garantía de las cooperativas» o «la medida») destinado a proteger las participaciones de los socios personas físicas en las cooperativas financieras reconocidas, ya sea sometidas a supervisión prudencial del Banco Nacional de Bélgica («BNB») o que hayan invertido como mínimo la mitad de sus activos en una entidad sujeta a dicha supervisión («las cooperativas financieras»).

(2)

Por carta de 6 de diciembre de 2011, la Comisión informó a Bélgica de que la medida constituía potencialmente una ayuda estatal ilegal (2) y le pidió que se abstuviera de cualquier acción adicional para aplicarla. La Comisión pidió al Estado belga que le comunicara sus observaciones sobre las conclusiones preliminares, lo que este hizo por carta de 22 de diciembre de 2011.

(3)

Mediante Decisión de 3 de abril de 2012 («la Decisión de incoación»), la Comisión informó a Bélgica de que había incoado el procedimiento previsto en el artículo 108, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea («el Tratado») en relación con la medida e instó a Bélgica, de conformidad con el artículo 11, apartado 1, del Reglamento (CE) no 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (3), a suspender la medida hasta que la Comisión se pronuncie sobre su compatibilidad con el mercado interior. La Comisión pidió a Bélgica que interrumpiera inmediatamente cualquier acción encaminada a continuar la aplicación del sistema de garantía de las cooperativas y a que se abstuviera de efectuar cualquier pago al amparo de la medida. La Decisión de la Comisión de incoar el procedimiento, en la que invitaba a las partes interesadas a formular sus observaciones sobre la medida, se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea  (4).

(4)

Por cartas de 24 de abril de 2012 y de 31 de mayo de 2012, Bélgica solicitó un plazo adicional para responder a la Decisión de incoación. La Comisión no formuló objeciones a este respecto. Por carta de 18 de junio de 2012, Bélgica envió sus observaciones como respuesta a la Decisión de incoación y, en concreto, adjuntó una carta del Gobernador del BNB dirigida al ministro de Hacienda belga, de fecha 7 de octubre de 2011.

(5)

El 17 de agosto de 2012, el Grupo Arco («ARCO») (5) también hizo llegar sus observaciones en respuesta a la Decisión de incoación. El 29 de agosto de 2012, la Comisión transmitió este documento a Bélgica, dándole así a este Estado miembro la posibilidad de responder a las observaciones de ARCO. Sin embargo, el 16 de octubre de 2012 Bélgica indicó que no haría uso de esta posibilidad.

(6)

La Comisión hizo además preguntas complementarias sobre la medida, en particular el 17 de septiembre de 2012 y el 24 de julio de 2013, a las que Bélgica respondió el 5 de diciembre de 2012 y el 20 de septiembre de 2013, respectivamente.

(7)

La institución del sistema de garantía de las cooperativas estaba vinculada a medidas de rescate de otro expediente de ayudas estatales.

(8)

El 30 de septiembre de 2008, Dexia anunció una ampliación de capital de 6 400 millones EUR, suscrita por sus accionistas existentes (entre ellos, ARCO) y por las autoridades belgas, francesas y luxemburguesas. Ante la Comisión Especial del Parlamento belga encargada de examinar las circunstancias del desmantelamiento de Dexia («la Comisión Dexia»), el ministro belga de Hacienda competente en el momento de la concesión de la ayuda estatal a Dexia en 2008 explicó que, a raíz de las peticiones de intervención en favor de ARCO, desde septiembre/octubre de 2008 se había adoptado una decisión política de establecer el sistema de garantía de las cooperativas. El ministro explicó que, para llegar a un acuerdo sobre Dexia, el Gobierno había tenido que tomar al mismo tiempo una decisión sobre ARCO y Ethias (6). De las declaraciones del actual ministro de Hacienda belga también se desprende que el compromiso de 2008 fue adoptado para que ARCO aceptara participar en el rescate de Dexia (7).

(9)

El 10 de octubre de 2008, el Gobierno belga anunció en un comunicado de prensa del ministro de Hacienda que había adoptado la decisión siguiente:

(10)

El 21 de enero de 2009, el Primer ministro y el ministro de Hacienda confirmaron en un comunicado de prensa conjunto el compromiso asumido por el Gobierno anterior (10) de introducir un sistema de garantía de las cooperativas (11). El mismo día, ARCO publicó este comunicado de prensa del Gobierno belga en su sitio internet. En cambio, otras cooperativas financieras se distanciaron de la analogía entre depósitos y participaciones en cooperativas financieras en la que se basa el sistema de garantía de las cooperativas (12).

(11)

El 15 de octubre de 2008, el Parlamento belga aprobó una ley (13) que permite al Gobierno belga adoptar medidas para fomentar la estabilidad financiera. El 14 de noviembre de 2008 (14), Bélgica publicó un Real Decreto por el que se aumentaba el importe cubierto por el sistema de garantía de depósitos para las entidades de crédito a 100 000 EUR, a la vez que introducía un sistema de garantía similar para los productos de seguro de vida del «ramo 21». El 29 de octubre de 2008, el Consejo de Estabilidad Financiera ya había emitido un dictamen favorable sobre el proyecto de Real Decreto (15).

(12)

El 14 de abril de 2009 (16), Bélgica modificó la Ley de 15 de octubre de 2008, autorizando al Gobierno a implantar, mediante Real Decreto, un sistema de garantía del capital liberado para el reembolso a los socios personas físicas de su participación en el capital de sociedades cooperativas financieras. Mediante Real Decreto de 10 de octubre de 2011 (17), Bélgica modificó el Real Decreto de 14 de noviembre de 2008. El Real Decreto de 10 de octubre de 2011 contiene información técnica suplementaria sobre el sistema de garantía de las cooperativas.

(13)

El 7 de octubre de 2011, el gobernador del BNB escribió una carta al entonces ministro de Hacienda para emitir un dictamen sobre el proyecto de Real Decreto de 10 de octubre de 2011, procedimiento requerido en virtud de la Ley sobre el estatuto orgánico del BNB (18). En dicha carta, el gobernador señala que el Gobierno legalmente puede adoptar un Real Decreto sobre un sistema de garantía de las cooperativas «en caso de crisis repentina de los mercados financieros o de amenaza grave de crisis sistémica». El gobernador concluye que las circunstancias parecen responder a esas condiciones y que un sistema de garantía de las cooperativas permitiría limitar los efectos de una crisis de este tipo (19). Al mismo tiempo, no obstante, se abstiene expresamente de pronunciarse sobre la cuestión de si las participaciones de socios personas físicas en cooperativas financieras son, por naturaleza, depósitos (20). Indica también que la medida podría plantear problemas de compatibilidad con las normas en materia de ayudas estatales (21) y expresa su preocupación en cuanto al carácter facultativo del sistema de garantía de las cooperativas, que podría dar lugar a problemas de «selección adversa» (22).

(14)

El 13 de octubre de 2011, las tres sociedades cooperativas de ARCO (Arcofin, Arcopar y Arcoplus) presentaron su solicitud de adhesión al sistema de garantía de las cooperativas. El Gobierno belga aceptó esta solicitud mediante Real Decreto de 7 de noviembre de 2011 (23). En el marco de dicha solicitud, ARCO pagó también contribuciones por un importe total de 2,05 millones EUR (24).

(15)

El 8 de diciembre de 2011, las asambleas generales de Arcofin, Arcopar y Arcoplus aprobaron la propuesta de su Consejo de Administración de proceder a la liquidación voluntaria de las sociedades.

(16)

El artículo 3 de la Directiva 94/19/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (25) obliga a cada Estado miembro a:

«velar por la implantación y el reconocimiento oficial en su territorio de uno o más sistemas de garantía de depósitos.Excepto en [algunos] casos […], ninguna de las entidades de crédito (26) aprobadas en dicho Estado miembro […], podrá recibir depósitos (27) a menos que sea miembro de uno de dichos sistemas.»

(17)

En 1998, Bélgica incorporó la Directiva 94/19/CE a su legislación nacional y creó un sistema de garantía de depósitos que cubre la totalidad de los depósitos de un mismo depositante en caso de indisponibilidad. El sistema belga de garantía de depósitos se confió a un fondo de garantía de depósitos. Mediante Real Decreto de 14 de noviembre de 2008, Bélgica creó un «fondo especial de protección de depósitos», que cubre las iniciativas posteriores de Bélgica (28).

(18)

En principio, el artículo 7 de la Directiva 94/19/CE disponía que debía asegurarse una cobertura de hasta 20 000 EUR para los depósitos agregados de un mismo depositante. En su reunión de 7 de octubre de 2008, el Consejo Ecofin aceptó aumentar las garantías de depósitos establecidas en la Directiva 94/19/CE. En su comunicado de prensa, el Consejo Ecofin convino en que:

«todos los Estados ofrecerían a los particulares, por un período inicial de al menos un año, una garantía de depósito de un mínimo de 50 000 EUR, tomando a la vez nota de que muchos Estados miembros prevén elevar su mínimo nacional a 100 000 EUR. Nos felicitamos de la intención de la Comisión de presentar con urgencia una propuesta apropiada para promover la convergencia de los sistemas de garantía de depósitos» (29).

(19)

En términos de cobertura, el artículo 2 de la Directiva 94/19/CE prevé que los sistemas de garantía de depósitos no protejan los instrumentos de capital de las entidades de crédito (30).

(20)

La Directiva 2009/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (31) ha aumentado el nivel de garantía de los sistemas de garantía de depósitos (primero a 50 000 EUR luego, en principio, a un mínimo de 100 000 EUR y máximo a 31 de diciembre de 2010).

(21)

La Directiva 97/9/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (32) prevé la indemnización de los inversores cuando una empresa se halle en la imposibilidad de restituir los activos pertenecientes a un inversor. Esta indemnización está disponible, por ejemplo, en caso de fraude o de negligencia en una empresa o en caso de errores o problemas en sus sistemas. No obstante, los sistemas de indemnización de inversores no cubren los riesgos ligados a la inversión (por ejemplo, si un inversor adquirió acciones que luego pierden valor).

(22)

El Code belge des sociétés  (33) (Código de sociedades belga) y, en particular, sus artículos 350 a 436, define el marco jurídico de las sociedades cooperativas. El Código prevé que una sociedad cooperativa debe optar en sus estatutos entre adoptar la forma de «sociedad de responsabilidad limitada» (las pérdidas de los socios no pueden ser superiores a sus aportaciones) o de «sociedad de responsabilidad ilimitada» (los socios responden personalmente de las deudas sociales de la empresa y, por lo tanto, pueden perder más que su inversión en capital).

(23)

El Código de sociedades belga (y, en particular, sus artículos 362, 364, 366, 367 y 374) autoriza ciertas restricciones en cuanto a la transferibilidad de las participaciones de una sociedad cooperativa. Las participaciones de una sociedad cooperativa son libremente transferibles a otros socios de la cooperativa, pero los estatutos de la cooperativa pueden imponer condiciones a estas transferencias. Las transferencias a terceros únicamente podrán efectuarse en las condiciones y a las personas definidas en el artículo 366 del Código de sociedades belga.

(24)

El Código de sociedades belga (artículo 367) prevé también que los socios de una cooperativa solo tienen derecho a dimitir de la cooperativa en los seis primeros meses del ejercicio. Cuando se ejerce ese derecho, el artículo 374 del Código de sociedades belga prevé que un socio tendrá derecho a recibir el valor de sus participaciones que resulte del balance del ejercicio.

(25)

Mientras que el Código de sociedades belga establece el marco general aplicable a las sociedades cooperativas, el Real Decreto de 8 de enero de 1962 (34) define los criterios para las «sociedades cooperativas reconocidas» (35). En concreto, una sociedad cooperativa reconocida no podrá negar la entrada a socios ni excluirlos por motivos especulativos; todas las participaciones en el capital social, sea cual fuere su valor, conferirán los mismos derechos; todos los socios tendrán la misma voz en las asambleas generales anuales (AGA); la AGA debe nombrar a los administradores y comisarios; el excedente de explotación (obtenido tras la deducción de todos los gastos) solo se podrá distribuir a los socios a prorrata de las operaciones que hayan realizado con la sociedad y los dividendos concedidos a las participaciones en el capital no podrán sobrepasar un determinado porcentaje establecido por Real Decreto.

(26)

El artículo 21 del Código fiscal belga prevé que los dividendos de sociedades cooperativas reconocidas estarán libres de impuestos hasta un determinado importe (36).

(27)

El sistema de garantía de las cooperativas cubre el capital desembolsado (y no las posibles plusvalías) por los socios personas físicas de sociedades cooperativas hasta 100 000 EUR.

(28)

A diferencia de lo establecido en los sistemas de garantía de depósitos para entidades de crédito, la participación en el sistema de garantía de las cooperativas es facultativa.

(29)

Si las cooperativas financieras desean participar en dicho sistema de garantía, deben presentar una solicitud al ministro de Hacienda. El Consejo de ministros dispone de un mes para pronunciarse sobre la solicitud de participación de la cooperativa financiera en el sistema de garantía, con algunas condiciones si es necesario. Entre dichas condiciones están:

(30)

Una vez que una cooperativa financiera ha solicitado ser incluida, tiene que permanecer en el sistema durante un año. Transcurrido ese plazo, la cooperativa puede poner fin a su participación, dando un preaviso de tres meses. No podrá recuperar las cuotas pagadas, en ninguna de sus formas. Si una cooperativa decide abandonar el sistema de garantía, debe esperar tres años antes de poder participar de nuevo.

(31)

Solo las acciones cooperativas emitidas antes de la entrada en vigor del Real Decreto de 10 de octubre de 2011 están cubiertas por la medida.

(32)

El sistema de garantía de las cooperativas está reservado a los socios personas físicas y no a los socios institucionales de las cooperativas financieras.

(33)

El Fondo de Protección Especial se financiará mediante:

(34)

Además, las cooperativas financieras también pueden estar obligadas a pagar una contribución al Fondo de Protección Especial por las plusvalías sobre las acciones cotizadas que poseen. Esta contribución podrá alcanzar el 10 % de la diferencia entre el precio de venta de las acciones en cuestión (o, si no hay ventas durante un período de tres años tras la expiración del sistema de protección, la cotización bursátil media en el momento del cierre de la acción durante un período de 30 días antes del tercer aniversario) y el precio de referencia fijado por las autoridades cuando una cooperativa financiera entre en el sistema de garantía de las cooperativas.

(35)

El Fondo de Protección Especial empieza a efectuar pagos si la cooperativa financiera está en quiebra o si la autoridad de supervisión financiera le ha notificado que la cooperativa financiera ya no puede reembolsar a los socios que deseen retirarse.

(36)

Si el Fondo de Protección Especial no dispone de medios suficientes para intervenir, la Caisse des dépôts et consignations, que es un organismo público sin personalidad jurídica, adelantará los fondos necesarios. Dependiendo de si la entidad en quiebra está obligada a participar o si se trata de una cooperativa financiera, este anticipo se reembolsará posteriormente destinando:

(37)

Si interviene el Fondo de Protección Especial, asume los derechos de los socios personas físicas de la cooperativa y se le confiere el mismo rango que a los demás socios. Esto supone una diferencia con respecto al sistema de garantía de depósitos para las entidades de crédito, que establece que al Fondo se le confiere el mismo rango que a los demás acreedores de la sociedad en cuestión.

(38)

Inicialmente, ARCO era el accionista de Artesia Banking Corporation NV (en lo sucesivo, denominada «Artesia»), que poseía a su vez el 100 % del banco BACOB y el 82 % de la compañía de seguros DVV. A raíz de la fusión de Artesia con Dexia en 2001, ARCO pasó a ser el principal accionista de Dexia con una participación cercana al 15 % (37).

(39)

ARCO es el nombre del grupo que engloba a Arcopar, Arcoplus y Arcofin, todas ellas sociedades cooperativas reconocidas (38). ARCO cuenta con más de 800 000 miembros, de los cuales el 99 % son particulares. El capital en poder de los socios personas físicas en Arcopar, Arcoplus y Arcofin ascendía respectivamente a 1 300 millones EUR, 46 millones EUR y 140 millones EUR.

(40)

Los Estatutos de Arcopar, Arcoplus y Arcofin disponen que las tres entidades son sociedades de responsabilidad limitada (39).

(41)

Los Estatutos de las tres entidades contienen disposiciones que se refieren a los socios que deseen dimitir.

(42)

Los Estatutos de Arcopar disponen, por ejemplo, que la cooperativa puede limitar las dimisiones si desapareciera más del 10 % del capital o de los socios en el curso de un mismo ejercicio (40). Un socio que quisiera dimitir de Arcopar recuperaría su capital. Los socios con participaciones de categoría A, B y C de Arcopar (41) tienen también derecho a una reserva extraordinaria (42).

(43)

El artículo 35 de los Estatutos de Arcopar explica a qué tienen derecho sus socios en caso de liquidación. En esencia, si tras el pago de las deudas y las cargas sociales el saldo es positivo, los socios serán reembolsados (43).

(44)

Los riesgos relacionados con la inversión en participaciones de ARCO, por ejemplo, se describen en el folleto de Arcopar aprobado por las autoridades belgas en junio de 2008 y publicado con motivo de una operación en el mercado de capitales que tuvo lugar entre el 7 de julio de 2008 y el 30 de septiembre de 2008. Este folleto establece claramente que el beneficio adeudado a Dexia representaba más del 69 % del beneficio neto de Arcopar para los ejercicios 2005/2006, 2006/2007 y 2007/2008. El folleto se refiere también al riesgo de dimisiones masivas, resaltando que los socios podrían perderlo todo en caso de liquidación. Al mismo tiempo, los informes anuales de la empresa indicaban claramente que ARCO había aumentado su tasa de endeudamiento al recurrir a empréstistos para invertir (44).

(45)

En su Decisión de incoación, la Comisión llegó a la conclusión preliminar de que la medida notificada cumplía los cuatro criterios (acumulativos) en materia de ayudas estatales y dudaba de que la medida pudiera declararse compatible con el mercado interior.

(46)

La Comisión consideró que la medida era imputable a Bélgica dado que estaba financiada por el Fondo de Protección Especial. A tal efecto, la Comisión observó que la legislación belga fijaba la contribución que los participantes debían abonar al Fondo de Protección Especial y determinaba también la manera en que se utilizarían estos fondos. Además, la Comisión observó que la Caisse des dépôts et consignations adelantaría capital al Fondo de Protección Especial si fuera necesario. La Comisión se preguntaba cómo se reembolsaría a la Caisse des dépôts et consignations, ya que no era seguro que las cooperativas financieras contaran con medios financieros suficientes. La Comisión también se preguntaba si el carácter optativo de la participación de las cooperativas financieras no obstaculizaría la refinanciación efectiva del Fondo de Protección Especial.

(47)

La Comisión concluyó que las cooperativas financieras podían ser consideradas empresas y que la medida les confería una ventaja selectiva. Por lo que se refiere a la ventaja selectiva, el sistema de garantía de las cooperativas parece haberles ayudado a atraer nuevos capitales o a preservar su capital existente, al convencer a sus socios de no darse de baja de la cooperativa financiera. Esta protección es especialmente útil en momentos de incertidumbre financiera, como entre el otoño de 2008 y la fecha de adopción del Real Decreto, cuando las cooperativas financieras estaban efectivamente protegidas contra el riesgo de importantes desembolsos debido a las bajas de socios.

(48)

La Comisión ha constatado asimismo que la protección era extensa y que Bélgica no tenía en cuenta la salud financiera de la cooperativa financiera candidata en el momento de autorizar su entrada en el sistema de garantía de las cooperativas. En el ejemplo de ARCO, las cooperativas financieras habían sido autorizadas a entrar en el sistema de garantía de las cooperativas pese a que ya eran insolventes, y al final entraron en liquidación poco después.

(49)

La Comisión también ha llegado a la conclusión de que la medida falseaba la competencia ya que las cooperativas financieras competían en el mercado de productos de inversión minorista en el que se beneficiaron de una ventaja selectiva de la que no disponían los demás agentes del mercado que ofrecían productos similares.

(50)

La Comisión consideraba, además, que el sistema de garantía de las cooperativas afectaba a los intercambios comerciales dentro de la Unión. En efecto, en el mercado belga están presentes numerosos proveedores internacionales de productos de inversión, que no pueden aspirar a una cuota de mercado como la que puede conservar una cooperativa financiera gracias a la medida.

(51)

La Comisión se preguntaba si las cooperativas financieras podían considerarse entidades financieras y si este hecho tenía consecuencias en cuanto a la aplicabilidad de la Comunicación bancaria de 2008 (45). La Comisión concluyó que, puesto que las cooperativas financieras no parecen ser entidades financieras a efectos de la Comunicación bancaria de 2008, la ayuda debe evaluarse directamente con arreglo al Tratado.

(52)

En concreto, para ser compatible con el mercado interior sobre la base del artículo 107, apartado 3, letra b), del Tratado, una medida debe ser necesaria, adecuada y proporcionada. La Comisión tenía dudas en cuanto a la conformidad de la medida con estos tres criterios acumulativos. Se preguntaba si la protección de los socios de las cooperativas financieras era necesaria para evitar una grave perturbación de la economía belga. Por lo que se refiere a los potenciales efectos colaterales, la Comisión señaló que Bélgica ya había introducido varias medidas, [como aumentar la cobertura en virtud del sistema de garantía de depósitos a 100 000 EUR y conceder ayudas estatales a varios bancos en diversas formas (recapitalización, aportaciones de liquidez, medidas de rescate de activos deteriorados y otras medidas ad hoc)]. La Comisión no veía por qué, además de todas estas medidas, había que proteger a los socios de las cooperativas financieras.

(53)

La Comisión se preguntaba si era apropiado proteger a los socios de las cooperativas financieras. A este respecto, observaba que las cooperativas financieras no eran entidades financieras y que, por su tamaño, no parecían tener una importancia sistémica. La Comisión pidió a Bélgica que explicara por qué canales las pérdidas de inversión —igualmente sufridas por los inversores en fondos comunes de inversión, por ejemplo— habrían tenido efectos colaterales negativos importantes para la economía belga.

(54)

Por último, la Comisión dudaba de que la medida fuera proporcionada. En primer lugar, la Comisión no estaba convencida de que las cooperativas financieras pagaran una remuneración equitativa como contrapartida de la garantía. En segundo lugar, la Comisión observó que la libertad de pertenecer al sistema, junto con que no hubiera un control de la viabilidad en el procedimiento de entrada establecido por Bélgica, suponía que a las cooperativas financieras solo les interesaba pertenecer al sistema si estaban seguras de que se ejecutaría la garantía. Esto podría dar lugar a situaciones en las que los beneficiarios podrían utilizar la garantía evitando, en gran medida, pagar por ello. Por último, la Comisión también se preguntaba si el sistema de garantía de las cooperativas no falseaba indebidamente la competencia, habida cuenta de que los accionistas de sociedades competidoras no están protegidos, lo que facilita el acceso a la financiación a las cooperativas financieras y aumenta su cuota global en el mercado de inversiones minoristas.

(55)

Según ARCO, el 10 de octubre de 2008, las autoridades belgas decidieron y anunciaron la creación de un sistema de garantía de las cooperativas que forma parte de un paquete más amplio (aumento a 100 000 EUR de la garantía de depósitos para los depósitos de ahorro de las entidades de crédito, ampliación del sistema de garantía a los productos de seguro de vida «ramo 21» y a los socios personas físicas de las cooperativas financieras). ARCO alegó que la Decisión de 10 de octubre de 2008 fue aplicada por la Ley de 15 de octubre de 2008 y el Real Decreto de 14 de noviembre de 2008, en lo relativo a los productos del ramo 21, y de la Ley de 14 de abril de 2009 y el Real Decreto de 10 de octubre de 2011, en lo relativo a los certificados de depósito emitidos por cooperativas financieras.

(56)

ARCO alegó que el sistema de garantía de las cooperativas no constituía una ayuda estatal, puesto que no confiere ninguna ventaja selectiva a las cooperativas financieras. ARCO también sostenía que la Comisión había estimado que un sistema de garantía para los productos del ramo 21 de las compañías de seguros no contenía elementos de ayuda estatal ya que están abiertos a todas las compañías de seguros y no son, por lo tanto, selectivos (46). Además, ARCO aduce el hecho de que el sistema de garantía de las cooperativas está abierto al conjunto de las cooperativas financieras en las mismas condiciones y, por lo tanto, no es selectivo.

(57)

En la línea de las observaciones de Bélgica, ARCO sostenía que todas las características de las participaciones en las cooperativas financieras confirman que satisfacen las mismas necesidades de los clientes que los depósitos y que el legislador las considera como tales. ARCO resaltó que Bélgica temía un efecto de contagio. Si Bélgica no hubiera introducido el sistema de garantía de las cooperativas, la confianza de los inversores se habría visto defraudada, lo que habría podido dar lugar a una desbandada en todos los productos de ahorro.

(58)

Bélgica alegó que el sistema de garantía de las cooperativas no cumplía todos los criterios acumulativos en materia de ayudas estatales según lo dispuesto en el artículo 107, apartado 1, del Tratado y, por lo tanto, no constituía ayuda estatal. En concreto, Bélgica afirmaba que no se reunían tres criterios en materia de ayudas estatales. En primer lugar, Bélgica argumentó que la medida constituía una ayuda únicamente a particulares y no a empresas. A continuación, Bélgica alegaba que la medida no otorgaba ninguna ventaja selectiva a las cooperativas financieras y, por último, sostenía que la medida no provocaba falseamientos.

(59)

Por lo que se refiere al argumento de que la ayuda no beneficia a las empresas, Bélgica alegó que el sistema general de garantía de depósitos para las entidades de crédito, incluida su extensión (a saber, el sistema de garantía de las cooperativas), se había adoptado en aplicación y cumplimiento de las Decisiones del Consejo Ecofin, de la Directiva 94/19/CE modificada y de la Directiva 97/9/CE.

(60)

Bélgica ha defendido la posición de que las participaciones de las cooperativas financieras propiedad de personas físicas presentan todas las características de los depósitos y también son adquiridas como tales. La Comisión ha destacado los siguientes puntos:

(61)

En lo que se refiere a la ausencia de ventaja selectiva, Bélgica señaló que el sistema de garantía de las cooperativas solo cubre las participaciones de las cooperativas financieras emitidas antes del 10 de octubre de 2011. Bélgica ha señalado que, después de esta fecha, las cooperativas financieras ya no podían utilizar el sistema de garantía de las cooperativas para implantarse en un mercado. También precisó que ARCO no había emitido nuevas participaciones desde septiembre de 2008.

(62)

Bélgica negó asimismo el hecho de que el sistema de garantía de las cooperativas hubiera ayudado a las cooperativas financieras a mantener su capital existente. En apoyo de esta alegación, Bélgica declaró que el comunicado de prensa de 10 de octubre de 2008 no era sino una propuesta de iniciativa estratégica que mencionaba de pasada las cooperativas financieras. Según Bélgica, el comunicado de prensa de 10 de octubre de 2008 no constituía un acuerdo detallado publicado en coordinación con los comunicados de prensa concomitantes de cooperativas financieras. A este respecto, Bélgica distinguía entre su comunicado y los de las autoridades británicas y de Lloyds en el asunto Lloyds (49), a los que la Comisión se refiere en la Decisión de incoación. Bélgica concluía que el comunicado de prensa de 10 de octubre de 2008 no es una medida que pueda conferir una ventaja selectiva a las cooperativas financieras. Por lo que se refiere al comunicado de prensa siguiente de 21 de enero de 2009, Bélgica consideró que era normal que ARCO pusiera inmediatamente en su sitio web este comunicado de las autoridades, dado que todas las cooperativas financieras (entre ellas, ARCO) estaban muy pendientes de este asunto en aquel momento.

(63)

Bélgica insistió en el hecho de que la Comisión debería adoptar el mismo enfoque que en el asunto Ethias y que debía concluir que el sistema de garantía de las cooperativas no es selectivo. Bélgica también adujo que el estatuto particular de las auténticas cooperativas ya fue reconocido por el Tribunal de Justicia en la sentencia Paint Graphos (50). Bélgica remitía, en particular, al apartado 61 de esta sentencia, del que se desprende claramente que, habida cuenta de sus características específicas, no puede considerarse, en principio, que esas sociedades cooperativas se encuentren en una situación de hecho y de Derecho comparable a la de las sociedades comerciales.

(64)

Bélgica facilitó también información sobre el número de accionistas de ARCO que han abandonado la entidad desde el comienzo de la crisis. Durante los ejercicios financieros que condujeron a la liquidación voluntaria, el número de socios de ARCO que solicitó el reembolso de su capital ascendía a 9 764 en 2007/2008, a 21 150 en 2008/2009 y a 23 762 en 2010/2011.

(65)

En lo que se refiere a los efectos de falseamiento de la medida, Bélgica afirmó que la Comisión debería haber explicado en una medida razonable cuáles eran los productos financieros a los que hacían la competencia las participaciones de las cooperativas financieras, aunque reconoció que, en un procedimiento relativo a ayudas estatales, la Comisión no está obligada a dar una definición detallada del mercado. En esencia, Bélgica pretendía que los socios personas físicas de las cooperativas financieras tuvieron el mismo nivel de protección del que gozan los inversores de todos los productos de depósitos o de ahorro similares.

(66)

Bélgica explicó también que el sistema de garantía de las cooperativas persigue el mismo objetivo que la Directiva 94/19/CE, a saber, la protección de los depósitos de los ahorradores particulares, mantener la confianza de los depositantes y la estabilidad de los mercados financieros. Bélgica considera que los sistemas de garantía de depósitos de otros Estados miembros cubren también a veces productos de depósitos no convencionales y afirmó que la Comisión debería tenerlo en cuenta (51).

(67)

Bélgica insistió asimismo en el hecho de que, si la Comisión llegara a la conclusión de que el sistema de garantía de las cooperativas constituye ayuda estatal, esta ayuda debería considerarse compatible con el mercado interior sobre la base del artículo 107, apartado 3, letra b), del Tratado. El Tribunal de Justicia consideró que no era necesario determinar si ARCO era una entidad financiera a tenor de la Comunicación bancaria de 2008. Según Bélgica, la cuestión esencial a la que debería responder la Comisión es saber si el sistema de garantía de las cooperativas constituye una intervención adecuada y necesaria para evitar una perturbación grave de la economía.

(68)

Bélgica ha defendido el punto de vista de que la medida es necesaria, sus efectos se limitan al mínimo necesario y existen mecanismos de reparto de las cargas.

(69)

En primer lugar, Bélgica sostiene que el sistema de garantía de las cooperativas era adecuado y necesario para tranquilizar a los depositantes en Bélgica.

(70)

Bélgica ha admitido que teóricamente era posible que las entidades que tienen depósitos protegidos en su balance puedan sacar una ventaja indirecta de la existencia de ese tipo de sistemas de protección, ya que contribuyen a evitar el pánico bancario. No obstante, Bélgica explicó que los sistemas de garantía de depósitos eran necesarios para evitar el pánico bancario y las turbulencias en los mercados financieros. Bélgica ha afirmado asimismo que el sistema de garantía de las cooperativas era necesario para evitar una disminución de la confianza de los ciudadanos en el sistema financiero belga. El hecho de que las participaciones de las cooperativas presenten las características fundamentales de los productos de ahorro y que más de la mitad de los fondos de las cooperativas se inviertan en bancos refuerza sus puntos comunes con los depósitos y subraya su importancia para el sistema bancario belga. Un impago no controlado de las cooperativas financieras habría producido un efecto de avalancha en todos los establecimientos financieros y en la economía belga. No aplicar a las participaciones de cooperativas financieras el mismo nivel de protección que a los depósitos normales habría supuesto el mismo riesgo que no aplicar una protección a los depósitos. Habría tenido un fuerte impacto en la confianza del público en todos los productos de depósito en Bélgica y creado un riesgo sistémico. En respaldo de sus argumentos, Bélgica mencionó el hecho de que el número de socios (personas físicas) de las cooperativas financieras era elevado en comparación con la población total de Bélgica (52).

(71)

Bélgica también mostró su rotundo desacuerdo con la terminología utilizada por la Comisión en su Decisión de incoación, en particular las palabras «capital instruments» (instrumentos de capital) y «risk capital» (capital riesgo), utilizados respectivamente en el considerando 62 y la nota 35 a pie de página.

(72)

Para demostrar la necesidad del sistema de garantía de las cooperativas, Bélgica también transmitió a la Comisión cartas del Consejo de Estabilidad Financiera y del Gobernador del BNB dirigidas al entonces ministro de Hacienda, fechadas respectivamente el 29 de octubre de 2008 (53) y el 7 de octubre de 2011 (54).

(73)

En cuanto a la compatibilidad de la medida con las normas sobre ayudas estatales, Bélgica se remite en primer lugar a la Decisión de la Comisión relativa a Ethias. En su opinión, la Comisión autorizó medidas en favor de Ethias; concretamente, la ampliación del sistema de garantía de depósitos a los productos del «ramo 21», al considerarlas apropiadas y necesarias para evitar una grave perturbación de la economía belga.

(74)

En segundo lugar, Bélgica reiteró su punto de vista de que la medida era proporcionada. Las cooperativas financieras comparten la carga, en particular, con su contribución al Fondo de Protección Especial. Bélgica consideró que el nivel de remuneración de la garantía era razonable y similar a las contribuciones de los sistemas de garantía de otras entidades protegidas. Bélgica no estaba de acuerdo con que el carácter facultativo del sistema de garantía de las cooperativas hiciera que la medida fuera desproporcionada.

(75)

Bélgica afirmó que, si la Comisión llegara a la conclusión de que la medida constituye ayuda estatal, debería considerar que se trata de una ayuda a la liquidación compatible con las normas en materia de ayudas estatales. Bélgica recordó que el Real Decreto de 7 de noviembre de 2011 dispone claramente que, en caso de liquidación de la cooperativa, el Fondo de Protección Especial solo está obligado a intervenir y a indemnizar una vez presentada el acta definitiva de liquidación, aprobada por la Asamblea General de las sociedades en cuestión.

(76)

Bélgica también ha defendido el punto de vista de que, como las personas físicas no son empresas, el requerimiento de suspensión de la Comisión no cubría los pagos a su favor tras la liquidación de ARCO.

(77)

Además, Bélgica presentó observaciones complementarias en una nota a la Comisión de 18 de marzo de 2014, después del plazo fijado.

(78)

Bélgica considera que la Comisión no puede prohibir la ejecución de las garantías concedidas a los socios personas físicas. La Comisión no puede pedir al Estado que suspenda todos los pagos en virtud del sistema de garantía de las cooperativas ni recuperar los pagos realizados en virtud de dicho sistema en favor de los socios personas físicas.

(79)

En efecto, los socios personas físicas no son empresas a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado y la ejecución de la garantía en beneficio de los socios personas físicas no influiría en ARCO ni en las perspectivas del Estado belga de recuperar la ayuda de la que se hubieran beneficiado esas sociedades.

(80)

En primer lugar, con carácter preliminar, la Comisión recuerda que, en el considerando 18 de la Decisión de incoación, declaró que el sistema de garantía de las cooperativas beneficiaba a las cooperativas financieras. No obstante, un examen a fondo de la cronología y las características de la medida ha permitido concluir que ARCO era el único verdadero beneficiario de la medida, como se describe en la presente sección.

(81)

En el presente asunto, la Comisión observa que existe una gran diferencia entre ARCO y las demás cooperativas financieras que potencialmente podían acogerse al sistema de garantía de las cooperativas.

(82)

De la descripción de los hechos (55) se desprende claramente que el sistema de garantía de las cooperativas desde un principio estaba hecho a medida para Arco, que había tenido dificultades debido a sus inversiones en Dexia. En definitiva, ARCO ha sido la única cooperativa financiera que solicitó participar en la medida.

(83)

Por lo que respecta a las demás cooperativas financieras, la Comisión señala que la adhesión al sistema de garantía de las cooperativas es facultativa, que el Consejo de Ministros podía decidir admitir o no una sociedad cooperativa en el sistema de garantía de las cooperativas y, en tal caso, en qué condiciones, que ninguna otra cooperativa financiera solicitó participar en el sistema y que algunas de ellas se distanciaron activamente del mismo. La Comisión señala asimismo que ninguna otra cooperativa financiera tuvo problemas relacionados con sus inversiones de la misma magnitud que los de ARCO con Dexia.

(84)

Por consiguiente, la Comisión concluye que el único verdadero beneficiario del sistema de garantía de las cooperativas que ejercen actividades económicas es ARCO.

(85)

La Comisión observa que la medida fue decidida y anunciada por el Gobierno el 10 de octubre de 2008 (56). Es evidente que el Gobierno belga tomó la decisión de que ARCO se beneficiara de un sistema de garantía de las cooperativas en el momento en que se elaboró la medida en favor de Dexia en 2008 (57). Otro comunicado de prensa de 21 de enero de 2009 daba más detalles sobre la medida. La transposición jurídica del compromiso del Gobierno no se inició hasta más tarde.

(86)

La Comisión observa que la formulación y los términos empleados («decidido», «el compromiso») en los comunicados de prensa de 10 de octubre de 2008 y de 21 de enero de 2009 demuestran inequívocamente el compromiso y permiten pensar legítimamente que la medida iba a aplicarse.

(87)

Los comunicados de prensa también se enviaron por los canales oficiales: el de 10 de octubre de 2008 fue enviado por los servicios del Ministerio de Hacienda, mientras que el de 10 de enero de 2009 se envió en nombre del primer ministro y del ministro de Hacienda. El carácter repetitivo de dichos comunicados de prensa reforzaba su mensaje subyacente.

(88)

La Comisión observa que ya era evidente en el momento del comunicado de prensa de 10 de octubre de 2008 que el sistema de garantía de las cooperativas constituiría una ampliación del sistema de garantía de depósitos. El comunicado de prensa de 21 de enero de 2009 contenía, por su parte, otras precisiones de orden técnico. En cuanto se publicó, ARCO lo puso en su página web, con el fin evidente de tranquilizar a sus socios personas físicas. Además, la Comisión constata la coherencia de la medida a lo largo del tiempo, puesto que no cambió sensiblemente desde su anuncio inicial el 10 de octubre de 2008 hasta la promulgación del Real Decreto definitivo.

(89)

En su sentencia de 19 de marzo de 2013 en los asuntos acumulados C-399/10 P y C-401/10 P (58), el Tribunal de Justicia afirmó que el anuncio de una medida y su aplicación efectiva pueden considerarse una única intervención si estuviera justificado a la luz de su cronología y de su finalidad, así como de la situación de la empresa en el momento de dicha intervención. Del mismo modo, por lo que se refiere a la presente medida, Bélgica decidió y anunció, el 10 de octubre de 2008, una medida que aplicó más tarde, con el mismo objetivo en lo que respecta al beneficiario inicialmente elegido. Además, en sus propias decisiones, la Comisión ha considerado el anuncio y la aplicación como una única medida y ha estimado que la medida confería una ventaja desde la fecha del anuncio (59). Por último, en mayo de 2014 el ministro belga de Hacienda calificó la medida en cuestión de compromiso asumido en 2008 (60).

(90)

Sobre la base de la información mencionada en los considerandos 85 a 89, la Comisión concluye que el anuncio y la aplicación del sistema de garantía de las cooperativas deben considerarse una única medida.

(91)

Con arreglo al artículo 107, apartado 1, del Tratado, «salvo que los Tratados dispongan otra cosa, serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».

(92)

Tanto Bélgica como ARCO afirman que la Comisión debería examinar si ARCO se ha beneficiado de una ayuda estatal basándose en otra de sus decisiones, a saber, la Decisión relativa a Ethias (61). Ahora bien, el concepto de ayuda estatal es un concepto objetivo definido en el Tratado. Para ser considerada ayuda estatal, una medida debe cumplir los cuatro criterios (acumulativos) siguientes: debe i) ser otorgada por el Estado o mediante fondos estatales, ii) proporcionar una ventaja selectiva a su beneficiario, iii) falsear (potencialmente) la competencia, y iv) afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros.

(93)

La Comisión debe evaluar la medida a la luz de estos cuatro criterios [véanse los considerandos 94 a 110].

(94)

La Comisión debe evaluar si la medida o el sistema de garantía de las cooperativas se financia mediante fondos estatales y es imputable al Estado.

(95)

Según reiterada jurisprudencia (62), todos los medios económicos que las autoridades públicas pueden efectivamente utilizar para apoyar a las empresas, independientemente de que dichos medios pertenezcan o no de modo permanente al patrimonio del Estado, entran en el ámbito de aplicación del artículo 107, apartado 1, del Tratado, siempre y cuando permanezcan constantemente bajo control público y, por tanto, a disposición de las autoridades nacionales competentes.

(96)

En particular, existe ayuda estatal cuando los fondos proceden de contribuciones impuestas por la legislación del Estado y están gestionados y distribuidos conforme a dicha legislación, aunque sean administrados por entidades distintas del Estado. El Estatuto de la entidad o la empresa que concede la ayuda en cuestión no se considera un factor decisivo para la aplicación de las normas en materia de ayudas estatales.

(97)

Por lo que se refiere a la organización del sistema de garantía de las cooperativas, la Comisión señala que la legislación belga determina las contribuciones que deben aportar los participantes y el modo en que se utilizarán estos fondos. En consecuencia, las contribuciones para alimentar el Fondo de Protección Especial se consideran fondos estatales aunque procedan de fuentes privadas.

(98)

Además, si es necesario, la Caisse des dépôts et consignations, una entidad pública, anticipa los fondos necesarios para financiar los pagos que debe efectuar el Fondo de Protección Especial. En cualquier caso, este aspecto del sistema de garantía de las cooperativas supone un riesgo económico suficientemente concreto de cargas que pueden grabar el presupuesto del Estado miembro para que pueda concluirse la utilización de fondos estatales a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado (63).

(99)

Por lo que se refiere a la imputabilidad de la medida a Bélgica, es evidente que el sistema de garantía de las cooperativas no puede considerarse una incorporación de la Directiva 94/19/CE. Esta Directiva únicamente exige a los Estados miembros que establezcan un sistema de garantía de depósitos para los depósitos de las entidades de crédito y su artículo 2 dispone explícitamente que todos los instrumentos que entren en la definición de fondos propios de las entidades de crédito queden excluidos de cualquier reembolso con cargo a los sistemas de garantía de depósitos. En caso de que un Estado miembro decida establecer otros sistemas de reembolso para otros productos financieros, esa decisión no se deriva del Derecho de la Unión, sino que constituye una iniciativa del propio Estado miembro (64). La Comisión señala también que Bélgica hace referencia al sistema de garantía de indemnización de los inversores, pero esta comparación no es pertinente dado que estos regímenes no están destinados a cubrir los riesgos vinculados a las inversiones. Como ya se ha explicado en el considerando 21, los sistemas de indemnización de los inversores están pensados únicamente para aquellos casos en que una empresa se halla en la imposibilidad de restituir los activos pertenecientes a un inversor, por ejemplo, debido a un fraude o a problemas en los sistemas de la empresa.

(100)

La Comisión concluye que el sistema de garantía de las cooperativas ha otorgado una ventaja a ARCO. El Tribunal de Justicia ha aceptado que las empresas puedan obtener una ventaja consistente en un mayor acceso a los capitales cuando una medida adoptada por un Estado miembro en favor de los inversores refuerce la voluntad de estos de invertir su dinero en un conjunto dado de inversiones específicas (65). En el presente asunto, la medida ha contribuido a que las entidades del grupo ARCO mantuvieran su capital existente, convenciendo a los socios de las cooperativas existentes de que no se retiraran de ellas (66), lo que ha supuesto una ventaja especialmente importante, teniendo en cuenta el nerviosismo del mercado en el período inmediatamente posterior a la quiebra de Lehman Brothers. El 21 de enero de 2009, ARCO publicó un comunicado de prensa del Gobierno belga en su sitio web para tranquilizar a sus socios, lo que muestra claramente que el hecho de poder tranquilizar a los inversores constituyó una ventaja importante para ARCO. A este respecto, la Comisión observa que el folleto de Arcopar publicado en el verano de 2008 (67) menciona también el riesgo que supone para los socios personas físicas dejar la cooperativa financiera (68)  (69).

(101)

La medida es también claramente selectiva. En primer lugar, solo se aplica a los titulares de participaciones en una cooperativa financiera y no a los titulares de productos de inversión emitidos por empresas competidoras. Por tanto, los operadores financieros que ofrecían fondos en el mercado de obligaciones defensivas o en el mercado monetario o incluso fondos comunes de inversión de capital garantizado no podían ofrecer a sus clientes una garantía similar. Bélgica afirma que las participaciones propiedad de particulares de las cooperativas financieras son por naturaleza asimilables a los depósitos (70). Sin embargo, varios de los datos presentados por Bélgica remiten a las cooperativas en general y no a las cooperativas financieras. Además, la descripción de las participaciones de cooperativas financieras proporcionada por Bélgica no hace ninguna referencia a información pertinente, como los riesgos asociados a las inversión en esos instrumentos (71), riesgos que no tienen los depósitos.

(102)

La naturaleza selectiva de la medida se ve también al comparar el trato dispensado a las cooperativas financieras con el trato aplicable a otras cooperativas reconocidas no financieras. Bélgica se basa en la sentencia Paint Graphos para defender el trato especial dispensado a los socios personas físicas de las cooperativas financieras. La sentencia Paint Graphos es una decisión prejudicial relativa a un auto de remisión de un órgano jurisdiccional italiano que quería saber si las ventajas fiscales de las que disfrutaban las cooperativas de producción y de trabajo podían asimilarse a una ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado. En su sentencia, el Tribunal de Justicia concluyó que la ventaja fiscal debía evaluarse a la luz de los cuatro criterios acumulativos relativos a las ayudas estatales y dio orientaciones más detalladas, en particular sobre el modo de evaluar si dicha ventaja fiscal constituía una ventaja selectiva (72). El Tribunal de Justicia declaró que procedía determinar i) si tal ventaja fiscal podía justificarse por las características inherentes del sistema fiscal de que se trate (73), ii) si existían procedimientos de control y vigilancia apropiados (74), y iii) si la ventaja fiscal era proporcional y no excedía los límites de lo necesario (75).

(103)

La Comisión considera que la argumentación de Bélgica no puede aceptarse porque la naturaleza de la ventaja conferida por la medida es cualitativamente diferente de la examinada por el Tribunal de Justicia en el asunto Paint Graphos. La medida aplicada por Bélgica implica la concesión de una ventaja y no una exención fiscal ni la exención del pago de una tasa. Por consiguiente, el análisis en tres fases adoptado por el Tribunal de Justicia para evaluar si una ventaja fiscal o una exención fiscal es selectiva no puede aplicarse a esta medida de ayuda.

(104)

En cualquier caso, aun cuando la jurisprudencia Paint Graphos fuera aplicable a la medida en cuestión, sus elementos específicos son tales que seguiría siendo de carácter selectivo.

(105)

En primer lugar, la Comisión señala que el asunto Paint Graphos se refiere a todas las cooperativas de producción y de trabajo y no a un subsector relativamente reducido como el de las cooperativas financieras. Si, como afirma Bélgica, procede deparar un trato especial a las «verdaderas» cooperativas, este trato especial debería aplicarse a todas las cooperativas reconocidas. El mero hecho de que la medida esté restringida a las cooperativas financieras es de por sí suficiente para establecer su carácter selectivo.

(106)

En segundo lugar, la Comisión señala que, en opinión de Bélgica, las cooperativas financieras parecen haber merecido ventajas suplementarias a partir del 10 de octubre de 2008. La Comisión observa que, con anterioridad a dicha fecha, las cooperativas reconocidas históricas obtuvieron una forma de trato favorable derivado de su estatuto especial, consistente en la exención del impuesto sobre el capital mobiliario (76). En el marco de la presente Decisión, la Comisión no se pronuncia sobre el carácter proporcionado o no de la ventaja fiscal, pero considera que no estaba justificado introducir de repente, el 10 de octubre de 2008, una compensación adicional o una protección en favor de las empresas que tengan el estatuto de cooperativas financieras.

(107)

Por último, aunque la Comisión debería realizar, como preconiza Bélgica, un análisis basado en la sentencia Paint Graphos, estima que no se justifica la concesión de la garantía del 100 % a los socios personas físicas de ARCO [es decir, la parte i) del análisis de la sentencia Paint Graphos] cuyas entidades eran sociedades de responsabilidad limitada. Habida cuenta de la naturaleza de dichas sociedades, determinada por las normas belgas en materia de Derecho de sociedades, los socios personas físicas de ARCO tendrían que haber sido conscientes de que podrían perder la totalidad de su capital en caso de liquidación (77). Por otra parte, proteger el 100 % del capital suscrito por los socios personas físicas de cooperativas financieras no es una medida proporcionada [parte iii) del análisis de la sentencia Paint Graphos] puesto que equivaldría a protegerlos de todos los riesgos, creando así una ventaja injustificada para las empresas de las que son socios (78).

(108)

El sistema de garantía de las cooperativas procura a las cooperativas financieras una ventaja de la que no se benefician los operadores que ofrecen productos de inversión al por menor ni las demás cooperativas reconocidas no financieras. Gracias a la medida, ARCO ha podido mantener su cuota de mercado durante un período más prolongado. ARCO no ha sufrido salidas de capitales, salvo posteriormente y a un nivel más bajo de lo que hubiera sido el caso de no existir la medida. En consecuencia, los demás operadores, que tenían que hacer frente a la competencia solo con sus propios méritos y no podían contar con el sistema de garantía de las cooperativas, no se han podido beneficiar de los capitales que habrían estado disponibles para la inversión. El sistema de garantía de las cooperativas, por tanto, falsea la competencia (79).

(109)

Cuando un Estado miembro concede una ayuda a una empresa, la actividad interna puede mantenerse o aumentar en consecuencia, de tal manera que las posibilidades de las empresas establecidas en otros Estados miembros de penetrar (más) en el mercado se reducen (80). Visto el gran número de proveedores internacionales de productos de inversión presentes en el mercado belga, la medida tiene sin duda un efecto en los intercambios comerciales en el conjunto de la Unión.

(110)

Sobre la base del análisis efectuado en los considerandos 91 a 109, la Comisión concluye que el sistema de garantía de las cooperativas implica recursos estatales, representa una ventaja selectiva para ARCO, falsea la competencia y afecta a los intercambios comerciales en el interior de la Unión; por tanto, cumple todos los criterios para ser considerado una ayuda estatal. Todos estos elementos ya existían como mínimo cuando fue adoptado el Real Decreto de 10 de octubre de 2011, pero la ventaja creada por la medida ya existía tras el anuncio de la creación de la medida el 10 de octubre de 2008. El importe total de la ventaja debe tenerse en cuenta en el examen de compatibilidad de la ayuda y, si procede, para su recuperación de los beneficiarios.

(111)

Habiendo establecido que el sistema de garantía de las cooperativas era una ayuda estatal a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado, la Comisión debe determinar si esta ayuda puede considerarse compatible con el mercado interior.

(112)

En su apartado 1, el artículo 107 del Tratado establece que toda ayuda concedida por un Estado miembro será incompatible con el mercado interior y, por tanto, estará prohibida, salvo que el Tratado disponga otra cosa. En sus apartados 2 y 3, pasa a definir dos categorías de ayudas compatibles con el mercado interior.

(113)

El artículo 107, apartado 2, enumera las categorías de ayudas estatales que se benefician automáticamente de una excepción al principio de prohibición; el sistema de garantía de las cooperativas no está incluido en ninguna de estas categorías.

(114)

El artículo 107, apartado 3, del Tratado enumera a continuación varias categorías de ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior. En teoría, podrían aplicarse sus letras b) o c).

(115)

En lo que respecta al artículo 107, apartado 3, letra c), del Tratado, la Comisión ha explicado en sus Directrices cómo piensa aplicar la exención establecida por esta disposición a determinadas categorías de ayudas. Sin embargo, la Comisión observa que la medida no corresponde a ninguna de las categorías de ayuda contempladas en dichas Directrices. Además, ni Bélgica ni ARCO han aportado la menor indicación de un objetivo de interés común que permita acogerse a esta disposición. Por lo tanto, la Comisión debe examinar la posible compatibilidad de la medida únicamente sobre la base del artículo 107, apartado 3, letra b), del Tratado.

(116)

En lo que respecta al artículo 107, apartado 3, letra b), del Tratado, la Comisión observa que Bélgica sostiene que, si la Comisión llegara a la conclusión de que el sistema de garantía de las cooperativas implica ayuda estatal, la medida debería examinarse a la luz de esta disposición, que permite declarar la ayuda compatible con el mercado interior si es necesaria para poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro.

(117)

No obstante, el artículo 107, apartado 3, letra b), del Tratado debe interpretarse de forma restrictiva respecto a lo que puede considerarse una perturbación grave de la economía de un Estado miembro. La perturbación en cuestión debe afectar al conjunto de la economía del Estado miembro de que se trate, y no únicamente a la de una región o parte de su territorio (81).

(118)

Cuando la crisis financiera alcanzó su punto culminante en el otoño de 2008, la Comisión decidió, en la Comunicación bancaria de 2008, que el artículo 107, apartado 3, letra b), del Tratado podría utilizarse para evaluar las medidas adoptadas para poner remedio a las dificultades de las entidades financieras (82).

(119)

Fuera del sector financiero, la Comisión también ha elaborado, sobre la base del artículo 107, apartado 3, letra b), del Tratado, el Marco temporal aplicable a las medidas de ayuda estatal para facilitar el acceso a la financiación en el actual contexto de crisis económica y financiera (83). Este marco no se aplica, sin embargo, a la medida en cuestión. De hecho, va dirigido a la economía real, permitiendo a los Estados miembros adoptar las medidas adecuadas para mejorar el acceso a la financiación para las empresas que desearan invertir durante la crisis financiera, en un momento en que la financiación bancaria era más escasa. Los problemas de ARCO no se deben a la falta de financiación por parte del sector bancario, sino a activos (las acciones de Dexia), cuyo valor ha tenido que revisarse a la baja. Por otra parte, el sistema de garantía de las cooperativas, que garantiza el 100 % de un instrumento del pasivo — no está comprendido en ninguna de las categorías de ayudas contempladas en el apartado 4.3. del Marco

(120)

Dado que las cooperativas financieras no son entidades financieras a efectos de la Comunicación bancaria de 2008 (84), la ayuda debe apreciarse directamente a la luz del Tratado. Para cumplir los criterios generales de compatibilidad establecidos en el artículo 107, apartado 3, del Tratado, la medida debe respetar las siguientes condiciones (85):

a)    idoneidad de la ayuda : la ayuda debe ser específica, de modo que el objetivo de poner remedio a una perturbación grave de la economía pueda alcanzarse eficazmente; no será así si la medida en cuestión no constituye un medio adecuado para poner remedio a esta situación;

b)    necesidad : la medida debe, por su importe y su forma, ser necesaria para lograr el objetivo. Asimismo, su importe debe fijarse en el mínimo necesario para alcanzar el objetivo y su forma debe ser la idónea para poner remedio a la perturbación;

c)    proporcionalidad : los efectos positivos de la medida deben compensar adecuadamente los falseamientos de la competencia, de manera que estos se limiten al mínimo necesario para alcanzar los objetivos perseguidos por la medida.

(121)

Por lo que se refiere a la idoneidad o no de la medida, la Comisión observa que la repercusión de las cooperativas financieras sobre el conjunto de la economía es esencialmente diferente de la de los bancos, que están expuestos a la retirada masiva de fondos. Si todos los depositantes de un banco decidiesen retirar su dinero al mismo tiempo, el banco se vería obligado a ceder todos sus activos no líquidos en poco tiempo (procediendo a «ventas de emergencia»), lo que tendría consecuencias graves para el crédito a la economía real y también podría crear una espiral a la baja de los precios de los activos. En cambio, las cooperativas financieras no prestan a la economía real. Tienen además el derecho de limitar estatutariamente las dimisiones de los socios (86), de modo que, en principio, es posible evitar cualquier cesión desordenada de activos. Este último elemento pone de manifiesto una importante diferencia entre los depósitos y las participaciones de los socios desde el punto de vista de sus efectos en el sistema.

(122)

También es evidente que, desde un punto de vista jurídico, los socios de cooperativas financieras son accionistas de una «sociedad de responsabilidad limitada». La consecuencia de este estatuto es que los socios personas físicas de cooperativas financieras están jurídicamente expuestos a la posibilidad de perder una parte o la totalidad de su inversión. A este respecto, la Comisión también toma nota del hecho de que el Gobernador del BNB no ha confirmado que las participaciones de cooperativas financieras fueran asimilables a los depósitos de ahorro de una entidad de crédito (87).

(123)

La Comisión observa también que la posición de los socios personas físicas de las cooperativas financieras en la «estructura en cascada» (88) en caso de liquidación o de quiebra de tales entidades es muy diferente a la de los titulares de depósitos de ahorro en una entidad de crédito. Las entidades de crédito son entidades reguladas y la autoridad de regulación vela por que dispongan de un determinado importe de capital. Este capital sirve para absorber el primer impacto en caso de liquidación o de quiebra. Los socios financieros en cambio no se benefician de una protección de este tipo. En caso de liquidación o de quiebra, son los primeros afectados.

(124)

Sobre la base de los argumentos expuestos en los considerandos 121 a 123, la Comisión concluye que el sistema de garantía de las cooperativas simplemente protege a las cooperativas financieras y a sus socios personas físicas de las consecuencias de sus inversiones anteriores. Sin embargo, no constituye una medida adecuada para evitar una grave perturbación de la economía belga.

(125)

En lo que respecta a la necesidad de la medida, la Comisión recuerda que Bélgica ya había adoptado importantes medidas para prevenir una perturbación de la economía belga. Ya había introducido otras medidas para estabilizar el sistema financiero, en particular los bancos y otras entidades financieras en las que invertían las cooperativas financieras. El sistema belga de garantía de depósitos protegía los depósitos hasta 100 000 EUR y Bélgica ayudó a Fortis, KBC, Dexia y Ethias mediante recapitalizaciones, aportaciones de liquidez, medidas de rescate de activos deteriorados y medidas ad hoc. La Comisión concluye que no era necesario proteger a determinados socios personas físicas en el caso de las cooperativas financieras que, en definitiva, son sociedades de responsabilidad limitada.

(126)

Por lo que respecta a la carta del Gobernador del BNB mencionada por Bélgica, la Comisión observa que data de octubre de 2011, es decir, muy posterior al 10 de octubre de 2008, fecha en que se anunció la medida, y que no indica que la medida fuera necesaria para evitar una grave perturbación de la economía belga, sino tan solo que permitiría (89) limitar los efectos negativos de la crisis (sistémica). Por lo que respecta a la carta del Comité de Estabilidad Financiera, la Comisión observa que simplemente menciona el aumento de la cobertura del sistema de garantía de depósitos y la introducción del sistema de garantía de los productos de seguros del «ramo 21».

(127)

En lo que se refiere a la proporcionalidad de la medida, la Comisión observa que el modo en que se concibió la medida no ofrece una protección adecuada contra la selección adversa (90). El carácter facultativo del sistema de garantía de las cooperativas junto con la aparente falta de una prueba de viabilidad incita a acogerse al sistema cuando se vea que se ejecutará la garantía. En tal situación, el beneficiario puede recurrir a la garantía, evitando en gran medida el pago de primas de garantía hasta el último momento antes de la liquidación.

(128)

La Comisión considera también que el sistema de garantía de las cooperativas falsea indebidamente el funcionamiento normal del mercado. La medida permitió a ARCO proteger su posición en el mercado de los productos financieros al por menor, lo que tuvo o habría podido tener una incidencia negativa en la cuota de mercado y la rentabilidad de los competidores de ARCO que no podían beneficiarse del sistema de garantía de las cooperativas.

(129)

En conclusión, la medida no puede considerarse compatible con el mercado interior porque no es ni adecuada ni necesaria ni proporcionada a efectos de la aplicación del artículo 107, apartado 3, letra b), del Tratado y no entra en el ámbito de aplicación de ninguna otra disposición que regule la compatibilidad de las ayudas estatales con el mercado interior.

(130)

Para el cálculo de la ventaja que debe recuperarse de ARCO, la Comisión tendrá en cuenta los parámetros y hechos siguientes (91):

(131)

La ventaja obtenida por ARCO era la protección frente a las salidas de capital, que de otro modo solo habría podido impedir mediante la aplicación de las disposiciones de sus Estatutos una vez alcanzado el límite del 10 % (93) de su capital y el 10 % de su base de socios. Salidas o dimisiones de esa magnitud podrían producirse puesto que ARCO se habría encontrado en situación de endeudamiento excesivo o en un procedimiento de quiebra o liquidación, ya fuera objetivamente o de forma más subjetiva, como en algunos otros casos de retirada masiva de depósitos (94), en cuanto sus socios hubieran considerado que ya no constituía una inversión segura, por ejemplo por su fuerte exposición a la situación financiera y al valor de mercado de Dexia.

(132)

La Comisión adopta un enfoque prudente (95) para calcular la ventaja que obtuvo ARCO, teniendo en cuenta las retiradas de capital potenciales en un solo período anual en lugar de varios períodos. De esta forma, el resultado del cálculo debería reflejar el efecto mínimo del sistema de garantía de las cooperativas, aunque, en realidad, la garantía también haya podido evitar a ARCO sufrir varias veces la retirada de capitales o dimisiones hasta el máximo permitido. Los estatutos de ARCO permitían a la cooperativa bloquear la retirada de capitales, bien tras la retirada del 10 % del capital o después de la dimisión de un 10 % de sus socios. A efectos del cálculo del importe de la ayuda, la Comisión supone que ARCO habría elegido la opción más beneficiosa, es decir, la que le hubiera permitido mantener el nivel de capital más elevado. Para la opción relacionada con la dimisión de socios, la Comisión se basará en el número de socios personas físicas más bajo durante el período durante el cual existió una ventaja (a partir del 10 de octubre de 2008), lo que constituye otra hipótesis prudente, y asignará a esos socios la participación media del capital en el año en cuestión. Para la opción relacionada con la retirada de capitales, la Comisión tendrá en cuenta también el año en que el capital era menos elevado.

(133)

La Comisión también tiene en cuenta el hecho de que la ventaja derivada de la medida se vio parcialmente disminuida debido a que ARCO, compuesta por tres entidades jurídicas, Arcopar, Arcofin y Arcoplus, tuvo que pagar una prima de entrada única y una prima de garantía por un año, aun cuando estos pagos no se efectuaron hasta el otoño de 2011, justo antes de que ARCO entrara en liquidación voluntaria.

(134)

La ventaja derivada de la medida es, por tanto, el menor de los dos importes resultantes de los cálculos siguientes: a) el 10 % del capital del año en que este era el menos elevado en el período comprendido entre el 10 de octubre de 2008 y el 8 de diciembre de 2011, menos el total de las primas ya pagadas; y b) el 10 % del número de socios más bajo durante el período comprendido entre el 10 de octubre de 2008 y el 8 de diciembre de 2011, multiplicado por la participación media del capital en poder de cada socio durante el mismo año, menos el total de las primas ya pagadas.

(135)

En términos absolutos, la probabilidad de que los inversores retiren su capital aumenta con el tiempo, lo que dificulta el cálculo del interés que debe pagarse por la ventaja obtenida. Con el fin de garantizar la eliminación de la totalidad de la ventaja obtenida por ARCO, permitiendo al mismo tiempo al Estado miembro disponer de un método operativo para calcular el tipo de interés aplicable a la recuperación (96), la Comisión considera que la totalidad de la ventaja fue plenamente disponible al menos a partir del 8 de diciembre de 2011, y pide que las cantidades que deben recuperarse produzcan intereses a partir del 8 de diciembre de 2011 hasta su recuperación efectiva.

(136)

Para poder verificar el cálculo de la ayuda, la Comisión solicita a Bélgica que facilite una lista indicando el número de socios de Arcopar, Arcofin y Arcoplus registrados al final de cada año durante el período comprendido entre el 10 de octubre de 2008 y el 8 de diciembre de 2011.

(137)

En sus observaciones adicionales presentadas más de un año y medio después de la expiración del plazo para presentar observaciones sobre la Decisión de incoación, las autoridades belgas no aportan datos nuevos de fondo. Dichas autoridades alegan que la Comisión no puede prohibir la ejecución de las garantías concedidas a los socios personas físicas. La Comisión no puede ordenar al Estado que suspenda todos los pagos en virtud del sistema de garantía de las cooperativas ni recuperar los pagos realizados en virtud de dicho sistema en favor de los socios personas físicas.

(138)

Para respaldar estas observaciones, las autoridades belgas recuerdan que los socios personas físicas no son empresas a tenor del artículo 107, apartado 1, del Tratado y consideran que la ejecución de la garantía en beneficio de los socios personas físicas no influiría en ARCO ni en las perspectivas del Estado belga de recuperar la ayuda.

(139)

En respuesta, la Comisión indica que las cantidades cuya recuperación ordena la presente Decisión forman parte de la ayuda en beneficio de ARCO.

(140)

La Comisión subraya que, en aplicación del artículo 108, apartado 2, del Tratado, la constatación de que una ayuda estatal es incompatible con el mercado interior es suficiente para justificar que se ordene al Estado su supresión (97). Por tanto, las autoridades belgas no pueden pretender que la prohibición de ejecutar una garantía calificada de ayuda incompatible sea contraria al Derecho de la Unión.

(141)

Por tanto, debían respetar el requerimiento que figuraba en la Decisión de incoación de suspender la ejecución de la medida en cuestión, lo que significa que no podría haberse hecho ningún pago.

(142)

Por tanto, también está justificado que Bélgica siga absteniéndose de proceder a cualquier pago en virtud de la medida de ayuda.

(143)

La Comisión constata que el sistema de garantía de las cooperativas constituye una ayuda estatal a favor de Arcopar, Arcofin y Arcoplus ejecutada ilegalmente por Bélgica, infringiendo el artículo 108, apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Por tanto, Bélgica debe retirar el acto legislativo sobre el que se basa el sistema de garantía de las cooperativas (en particular, la Ley de 14 de abril de 2009 y el Real Decreto de 10 de octubre de 2011) y recuperar la ventaja de Arcopar, Arcofin y Arcoplus.

a)

el 10 % del capital del año en que este era el menos elevado durante el período comprendido entre el 10 de octubre de 2008 y el 8 de diciembre de 2011, menos el total de las primas ya pagadas, o

b)

el 10 % del número de socios más bajo durante el período comprendido entre el 10 de octubre de 2008 y el 8 de diciembre de 2011, multiplicado por la participación media del capital en poder de cada socio durante el mismo año, menos el total de las primas ya pagadas.

a)

una descripción detallada de las medidas ya adoptadas y de las medidas previstas para el cumplimiento de la presente Decisión;

b)

documentos que demuestren que se ha ordenado a los beneficiarios que reembolsen la ayuda.

—

todos los instrumentos que entren en la definición de “fondos propios” establecida en el artículo 2 de la Directiva 89/299/CEE del Consejo, de 17 de abril de 1989, relativa a los fondos propios de las entidades de crédito».