16.12.2006   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 309/55

1.1

El CESE está de acuerdo con la intención de la Comisión de modernizar, simplificar y adaptar la legislación en materia de residuos. En particular, aprueba el proceso y el espíritu de la estrategia en materia de prevención y reciclado de residuos. Es preciso respaldar la intención de establecer una aplicación general y homogénea de la legislación, con el fin de evitar que se produzcan distorsiones en materia de medio ambiente, de salud pública y de competencia en el mercado de los residuos. El Comité destaca que la claridad y la precisión de las definiciones y de los anexos son extremadamente importantes para evitar los recursos y los procedimientos judiciales. No obstante, el Comité lamenta que en materia de prevención de residuos el texto carezca de ambición. Y destaca que la intención de lograr un auténtico desarrollo sostenible implica una política eficaz de prevención y de recuperación de residuos, en un contexto de rarefacción y de encarecimiento de las materias primas, pero recomienda que se creen instrumentos a nivel europeo para lograr los objetivos establecidos tanto en términos cualitativos como cuantitativos. A este respecto el texto revela una auténtica debilidad. Además, al parecer, la Comisión considera que simplificando los procedimientos para obtener permisos de explotación de las instalaciones de tratamiento se fomentará el reciclado. Este planteamiento es erróneo y tendrá consecuencias medioambientales negativas y riesgos para la salud. Por otra parte, no es conforme con los principios del «Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación pública en la adopción de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente» en lo relativo a los residuos. En efecto, el permiso comporta elementos técnicos relacionados con la protección del medio ambiente; es público y va acompañado de medidas obligatorias de información y no representa en modo alguno un freno para el desarrollo del tratamiento y reciclado, sino que, por el contrario, aporta las garantías necesarias bajo el control del buen respeto de las normas y de la aplicación de las mejores técnicas disponibles para las administraciones .

1.2

Asimismo, opina que la introducción de la noción del ciclo de vida en la política en materia de residuos es absolutamente pertinente, al igual que el enfoque en materia de disminución de los vertidos, de recuperación de abono y de energía, del reciclado limpio y de la prevención de residuos.

1.3

Respecto a la propuesta de directiva, el CESE estima que la voluntad de subsidiariedad afirmada de manera demasiado categórica corre el peligro de colisionar con la voluntad de establecer una legislación aplicada de manera general y armonizada en toda la Unión Europea.

1.4

El Comité pide encarecidamente que la fusión o derogación de la directiva sobre residuos peligrosos no se traduzca en un menor control y una menor protección de la salud pública, y considera que en su redacción actual el texto no aporta suficientes garantías. Como mínimo debería precisarse que no se autorizan la mezcla de residuos peligrosos ni las exenciones de permiso para este tipo residuos. En efecto, la clasificación «peligroso» o «no peligroso» es la que rige las precauciones y obligaciones específicas en materia de transporte y tratamiento de los residuos. Toda simplificación excesiva en este ámbito es un retroceso en cuanto a protección del medio ambiente.

1.5

Destaca que es necesario fomentar el reciclado que no conlleva repercusiones negativas para el medio ambiente y permite una recuperación eficaz de materiales.

1.6

A decir verdad, duda de la adecuación del procedimiento de comitología para definir ciertos criterios específicos encaminados a establecer en qué momento un residuo deja de ser un residuo.

1.7

Estima que ciertas definiciones son imprecisas (en particular las de productor y recuperación). En efecto, convendría definir, por un lado, la recuperación de «materiales» que conduce al «reciclado de materiales» y ofrece la posibilidad de que determinados flujos de residuos dejen de ser residuos y, por otro, la recuperación energética, sin esta posibilidad, con el fin de lograr una aplicación homogénea de la Directiva sobre incineración al conjunto de los residuos valorizados térmicamente, por incineración o incineración conjunta. En lo que respecta a la incineración de residuos, conviene fomentar los altos rendimientos de valorización energética para obtener la calificación de valorización, pero es sorprendente que esta disposición sólo se aplique a la incineración y no a los demás tipos de valorización energética. En este caso, por lo que respecta a la incineración de los residuos, ésta sólo debería considerarse como una recuperación en el caso de que alcance un elevado nivel de eficiencia energética.

1.8

El Comité lamenta profundamente que no se presente ninguna propuesta en materia de instrumentos financieros unificados para toda la Unión Europea.

1.9

También lamenta que el texto no imponga obligación alguna en materia de condiciones de trabajo y de salud de los trabajadores del sector.

2.1

La política de residuos es una de las políticas medioambientales más antiguas de la Unión Europea, puesto que la directiva marco actual data de 1975. No obstante, desde hace treinta años, el contexto económico y social general, las prácticas, las tecnologías, las políticas nacionales y locales, y la conciencia colectiva respecto al problema de los residuos han evolucionado considerablemente. La continua producción de legislación comunitaria en materia de residuos desde 1975 se aceleró en los años noventa con la modificación de la directiva marco en 1991 seguida de la aprobación de una serie de directivas sobre ciertos procesos de tratamiento y de gestión de ciertos flujos de residuos.

2.2

La legislación en vigor ha sido puesta en cuestión con el paso del tiempo; han aparecido lagunas e imprecisiones, y los litigios y la jurisprudencia han puesto de manifiesto las dificultades de interpretación y una complejidad legislativa debida, en parte, a la fragmentación de la legislación en diferentes textos que se remiten los unos a los otros.

2.3

Simultáneamente se ha desarrollado una auténtica economía del residuo. Las actividades de gestión y de reciclado de residuos se han convertido en sectores económicos de pleno derecho que disfrutan de una elevada tasa de crecimiento y que generan una cifra de negocios de más de cien mil millones de euros para la Europa de los 25.

2.4

Además, la Unión Europea se ha ampliado y seguirá ampliándose. Pero los nuevos Estados miembros se encuentran en una situación bastante difícil en este ámbito, en particular debido a la importancia de los vertidos. Por lo tanto, es natural que la Comisión Europea reflexione nuevamente sobre la cuestión de los residuos, sin por ello rechazar el espíritu de la legislación en vigor y replantear completamente su estructura.

2.5

Por este motivo, la Comisión acaba de publicar una comunicación relativa a la estrategia temática sobre prevención y reciclado de residuos (1) en la que establece las orientaciones políticas y la filosofía general de la Comisión, y acaba de proponer una nueva directiva sobre los residuos (2), que es la traducción legislativa concreta de la comunicación.

3.1

La reflexión de la Comisión que sirve de base a la estrategia temática parte de la constatación de que, aunque se han logrado importantes avances en materia de residuos desde hace treinta años, los volúmenes de residuos siguen aumentando, los niveles de reciclado y recuperación son insuficientes, y los mercados correspondientes apenas consiguen desarrollarse. Por lo demás, junto a los textos específicos sobre residuos, las directivas PCIC han desempeñado un papel positivo seguro.

3.2

Además, el tratamiento de los residuos contribuye a plantear, en cierta medida, problemas medioambientales y genera costes económicos.

3.3

Por último, la legislación europea es imprecisa en algunos puntos, lo que conduce a contenciosos y divergencias en su aplicación entre los distintos países.

3.4

¿Qué tratamiento se aplica actualmente a los residuos municipales? Las mejores estadísticas las registran los residuos municipales que representan cerca del 14 % de la totalidad de los residuos producidos: un 49 % es objeto de vertido, un 18 % es incinerado y un 33 % es reciclado y convertido en abono. Incluso en este ámbito, la situación es extremadamente divergente entre aquellos Estados miembros en los que el 90 % de los residuos es objeto de vertido y los Estados miembros en los que sólo un 10 % es objeto de vertido. Por lo demás, se pueden observar diferencias similares en otras categorías de residuos.

3.5

En general, la Unión Europea se encuentra en una situación en la que, a pesar de haber realizado ciertos avances, los volúmenes globales de residuos aumentan y el número total de residuos que son objeto de vertido no disminuye o sólo disminuye un poco, a pesar de la evolución del reciclado y la incineración. Respecto a la prevención de residuos, se puede decir que las políticas llevadas a cabo no han logrado resultados tangibles.

3.6

Así pues, está claro que los objetivos de la actual política comunitaria siguen siendo plenamente válidos (limitar los residuos, fomentar su reutilización, su reciclado y su recuperación con el fin de reducir su impacto negativo en el medio ambiente y de contribuir a mejorar la utilización de los recursos), pero es necesario conseguir un funcionamiento más eficaz de los mecanismos.

3.7

Con este fin, la Comisión propone medidas de acción que afectan simultáneamente a la técnica legislativa, al contenido e incluso a la concepción de lo que debería ser una política de residuos, a la mejora de la información y a la definición de normas comunes. Por lo tanto, preconiza que en la estrategia para la prevención y el reciclado de residuos:

3.8

La Comisión espera conseguir, con estos cambios en la legislación y en la concepción de la política de residuos, que disminuya el volumen de residuos objeto de vertido, que mejore la recuperación de abono y de energía procedente de los residuos y que mejore el reciclado tanto en términos cualitativos como cuantitativos. Así pues, se espera conseguir una mayor recuperación de los residuos y, por lo tanto, un aumento de eso que se ha decidido llamar «la jerarquía de residuos», así como una contribución de la política de residuos a una mejor utilización de los recursos.

¿Cuál ha sido la primera traducción legislativa de los objetivos anunciados en la estrategia temática?

4.1

El primer artículo de la propuesta enuncia los objetivos de la Comisión. Son dobles e interdependientes:

4.2

Para lograr este objetivo, la Comisión considera que no es necesario reorganizar minuciosamente el marco legislativo en vigor, sino que bastará con realizar modificaciones que mejoren el marco jurídico actual y cubran las lagunas existentes. La propuesta de directiva sólo constituye un aspecto de la aplicación de la estrategia, por lo que más adelante se elaborarán otras propuestas derivadas de ésta. En cualquier caso, la política europea en materia de residuos se basa obligatoriamente en el principio de subsidiariedad. Para que sea eficaz es necesario poner en marcha una serie de medidas, que empiecen en el nivel de la Unión Europea y acaben en el nivel de los municipios donde, en la práctica, se consiguen muchos avances. La Comisión considera que el hecho de respetar el principio de subsidiariedad no debe traducirse bajo ningún concepto en un menoscabo de los objetivos en el ámbito del medio ambiente.

4.3

Así pues, la propuesta se presenta como una revisión de la Directiva 75/442/CEE. Fusiona la directiva sobre residuos peligrosos (91/689/CEE) con la directiva marco y la deroga al mismo tiempo. Igualmente, deroga la Directiva 75/439/CEE relativa a los aceites usados, pero integra en la directiva marco la obligación específica de recogida.

4.4

Las principales modificaciones afectan a:

4.5

Por lo tanto, es necesario saber si las propuestas de modificaciones legislativas permitirán alcanzar los objetivos globales definidos por la estrategia y corregir las insuficiencias y las imprecisiones actuales.

5.1

Se esperaba esta nueva propuesta desde hace mucho tiempo, y debía convertirse para todas las partes implicadas (Estados miembros, ONG, ciudadanos y profesionales) en el fundamento de la política medioambiental europea en materia de gestión de residuos. Desde esa perspectiva tenía que efectuar el CESE su análisis. Se espera que el nuevo texto mejore la situación existente y que tenga en cuenta la experiencia adquirida desde 1991, los puntos débiles del antiguo texto y de la estrategia que se adoptará en Europa en materia de desarrollo sostenible, que conlleva una política de gestión, de recuperación, de reciclado y recuperación de los residuos en un contexto de rarefacción de las materias primas y de los recursos energéticos.

5.2

Muchas veces se ha reprochado a la legislación en vigor su falta de precisión y claridad (en particular en los anexos y las definiciones). Asimismo, frecuentemente se lamenta la falta de aplicación homogénea de las directivas y reglamentos en el seno de la Unión Europea, y la ausencia de enfoques diferenciados según los Estados miembros. La revisión del reglamento sobre las exportaciones transfronterizas de residuos resaltó recientemente los problemas que plantea esta situación.

5.3

¿Qué lectura y qué análisis puede hacer el CESE del texto propuesto para la directiva marco? Podemos preguntarnos si los objetivos de la Comisión no son menos ambiciosos que los de la Comunicación de 2003, «Hacia una estrategia temática para la prevención y el reciclado de residuos» (3). El enfoque aplicado en materia de subsidiariedad da la impresión de ser un poco minimalista y puede conducir a divergencias en la aplicación de la legislación. Además, se ha silenciado la acción que pueden llevar a cabo en este ámbito las partes interesadas económicas y sociales.

5.4.1

Se propone la fusión de la directiva sobre los residuos peligrosos con la directiva marco. A estos efectos, es necesario garantizar que los residuos peligrosos serán objeto de un control mucho más estricto que los demás residuos, en particular porque paralelamente se deberá aplicar REACH a todas las sustancias comercializadas. En cuanto a la directiva sobre los aceites usados, es derogada pura y simplemente porque no se había demostrado en la práctica el beneficio medioambiental que conllevaría este texto respecto a la transformación de esos aceites. Por el contrario, las disposiciones relativas a su recogida se mantienen.

5.4.2

Asimismo, podemos señalar que desde que se definieron los criterios de peligrosidad, la Comisión todavía no ha elaborado los documentos complementarios necesarios: los tests normalizados y los topes de concentración para una explotación correcta de la lista de los residuos.

5.4.3

Consideramos arriesgadas las propuestas de exenciones que recoge el texto para las operaciones de recuperación, por lo que deberían ser cuestionadas en ciertos sectores. En efecto, todo el mundo recuerda los incidentes que surgieron a raíz de la mezcla de residuos peligrosos con sustancias naturales para la preparación de alimentos para animales que se podrían generalizar en el momento en que desapareciesen la trazabilidad y los controles necesarios para una gestión correcta de esos residuos. Por último, convendría que la Comisión compruebe si las excepciones propuestas (Subsección 2 — Exenciones) no son contrarias a las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de tratamiento de residuos.

6.1.1

La directiva actual carecía de buenas definiciones para un cierto número de conceptos. El número de recursos ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas resulta suficientemente elocuente para convencerse de ello. ¿El nuevo texto es mejor a este respecto? El Comité tiene sus dudas en algunos aspectos.

6.1.2

Se debería modificar la definición de productor, recogida del texto anterior (4). En efecto, ¿cómo se puede aceptar que quien altera la naturaleza de un residuo se convierta en el nuevo «productor»? Se trata simplemente de un «procesador» y como tal debe formar parte de la cadena de trazabilidad. En caso contrario, se abrirá la puerta a la «desclasificación» de los residuos y a la desaparición de la responsabilidad del productor real del residuo. Además, por lo menos se debería mencionar la responsabilidad ampliada del productor (respecto de los productos comercializados).

6.1.3

En el marco del Reglamento transfronterizo (5) encaminado a mantener las exportaciones, la Comisión ha insistido en unas «medidas provisionales» que están tan poco definidas como los conceptos de «intermediario o agente» en ese mismo reglamento.

6.1.4

El reciclado está definido pero la definición de recuperación, en el sentido de valorización, no está clara. Convendría definir, por un lado, la recuperación de «materiales» que conduce al «reciclado de materiales» y, por otro lado, la recuperación energética. En el primer caso, el final del ciclo de tratamiento puede conducir a la desaparición del estatuto de residuo, mientras que ése no sería el caso en la recuperación energética. En efecto, la recuperación energética de los residuos entra en el ámbito de aplicación, en lo que respecta a la protección del medio ambiente, de la Directiva sobre incineración. Si los residuos dejan de tener el estatuto de residuos, las normas de protección del medio ambiente ya no les podrán ser aplicadas.

6.2.1

El objeto de la directiva es y debe seguir siendo la protección del medio ambiente y de la salud.

6.2.2

En general, la Comisión tiende a dar gran importancia a la apertura del mercado, que sólo representa uno de los aspectos de la política de residuos.

6.2.3

El CESE estima que es necesario zanjar claramente el debate encaminado a configurar el marco normativo que permitirá a los mecanismos de mercado orientar la gestión de los residuos hacia una mejora del medio ambiente y, simultáneamente, desarrollar los conceptos de eficacia ecológica y de gestión ecológica para nuestras actividades productivas y de servicios. En efecto, la gestión de los residuos es un mercado regulado y reglamentado cuyos principales objetivos son la protección del medio ambiente, de la salud y la preservación de los recursos, teniendo en cuenta las repercusiones económicas, sociales y medioambientales. La protección del medio ambiente es un elemento esencial que favorece la creación de empleos y la competitividad, al tiempo que brinda oportunidades de innovación y de nuevos mercados. Cabe preguntarse si la subsidiariedad es el enfoque ideal. Además, es sintomático constatar que la propia Comisión, en su Comunicación sobre la estrategia temática, está de acuerdo en que ciertas operaciones de reciclado pueden ser perjudiciales para el medio ambiente, pero, aun así, propone que los Estados miembros tomen las medidas necesarias para que todos los residuos sean objeto de un tratamiento de recuperación. Por lo tanto, es necesario precisar que lo que hay que estimular mediante exigencias comunes desarrolladas a nivel europeo es un mercado del reciclado limpio.

6.2.4

La Comisión «olvida» igualmente respecto a la «jerarquía», como ocurría en el texto precedente, que la eliminación llevada a cabo en condiciones correctas puede ser beneficiosa para el medio ambiente aun cuando mantenga las disposiciones operativas que tengan ese objeto. El resultado es que el nuevo texto es menos claro en este punto que el anterior.

6.2.4.1

La directiva marco debe ser una base para la gestión eficaz y pertinente de los residuos, independientemente del sector. Todavía queda pendiente la definición de la aplicación y los recursos para reforzar la estrategia del reciclado.

6.2.5

La Comisión había propuesto, a título de reflexión, la aplicación de instrumentos financieros para respaldar y favorecer una gestión eficaz de los residuos, de su reciclado y de su recuperación. En efecto, se podría haber estimulado la aplicación de esos instrumentos a escala europea, a condición de que su aplicación fuese homogénea. Pero no se propone nada en la materia debido a la dificultad de obtener la unanimidad en el Consejo sobre semejante propuesta. La decisión de no presentar ninguna propuesta en la materia es, sin duda, realista pero implica una cierta timidez de la Comisión, que podría haber propuesto el desarrollo de un método abierto de coordinación.

6.3.1

En las consideraciones generales sobre el principio inherente a la fusión y derogación se aborda este tema.

6.3.2

Resulta curioso constatar que en el artículo relativo a la separación de esos residuos sólo se hable de mezcla.

6.3.3

Precisamente esos residuos, más que ningún otro, deben ser objeto de control por una legislación y trazabilidad estrictas. Es preciso que el reglamento prohíba claramente la disolución en el medio ambiente. Además, es necesario velar por que la fusión y derogación de la directiva sobre residuos peligrosos no implique un menor nivel de protección de la salud pública. Se debería decir claramente que, por definición, toda mezcla que lleve residuos peligrosos será considerada peligrosa, salvo que el resultado sea una auténtica descontaminación química. Es preciso proscribir todo tipo de disolución.

6.4.1

El texto propone que los Estados miembros se coordinen para crear una red de instalaciones de evacuación. ¿Cómo es posible pedir que se invierta en este ámbito si, por otro lado, los Estados miembros no pueden crear los mecanismos necesarios para que las instalaciones no rindan por debajo de sus posibilidades? En efecto, un operador podría «exportar» los residuos por motivos de recuperación a otro país. Por lo tanto, conviene que las normas en la materia sean particularmente precisas y no conlleven efectos perniciosos.

6.4.2

Es necesario estudiar y explicar el principio de proximidad según el rasero del principio de autosuficiencia. Estos dos principios son indisociables para una gestión sostenible de los residuos.

6.5.1

La directiva no impone a los Estados miembros ninguna obligación respecto a los elementos sociales de la prevención. Estos últimos implican que se tenga en cuenta el posible impacto en las condiciones de trabajo y de salud de los trabajadores, y que se lleven a cabo auténticas campañas de información. La prevención es igualmente un asunto de la ciudadanía. Convendría impulsar la reflexión por medio de dos ejes: el eje cualitativo y el eje cuantitativo, ya que en materia económica, el cualitativo, aunque sea menos dogmático que el cuantitativo, es generador de progreso y rendimiento.

6.6.1

Se aportan pocos cambios, salvo el enfoque de la eficacia energética que sólo afecta a los incineradores de residuos domésticos. Es curioso que no figure nada sobre las obligaciones de los «incineradores conjuntos». Por otra parte, la incineración de los residuos domésticos sólo puede considerarse una recuperación si alcanza un elevado nivel de eficiencia energética. En efecto, si es posible recuperar algunos residuos, conviene evitar que las incineradores rudimentarias y poco eficaces para la recuperación de energía útil puedan beneficiarse de las disposiciones relativas a la recuperación. En ese caso la incineración constituiría una solución fácil que podría llevar a la exportación de residuos que, por el contrario, convendría evitar.