Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα «Διαβούλευση σχετικά με το σχέδιο κατευθυντήριων γραμμών της Επιτροπής για την αξιολόγηση του αντικτύπου»

2009/C 100/05

Στις 29 Μαΐου 2008, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή αποφάσισε, σύμφωνα με το άρθρο 262 της Συνθήκης περί ιδρύσεως της Ευρωπαϊκής Κοινότητας, να ζητήσει τη γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής με θέμα

«Διαβούλευση σχετικά με το σχέδιο κατευθυντήριων γραμμών της Επιτροπής για την αξιολόγηση του αντικτύπου».

Στις 8 Ιουλίου 2008, το Προεδρείο της ΕΟΚΕ ανέθεσε στο ειδικευμένο τμήμα «Μεταφορές, ενέργεια, υποδομές, κοινωνία των πληροφοριών» την προετοιμασία των σχετικών εργασιών της.

Λόγω του επείγοντος χαρακτήρα των εργασιών, η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, κατά την 448η σύνοδο ολομέλειάς της, της 21ης, 22ας και 23ης Οκτωβρίου 2008 (συνεδρίαση της 22ας Οκτωβρίου 2008), όρισε γενικό εισηγητή τον κ. RETUREAU και υιοθέτησε με 83 ψήφους υπέρ και 4 αποχές την ακόλουθη γνωμοδότηση.

1.   Εισαγωγή

1.1.   Στην ανακοίνωσή της με τίτλο «Ετήσια στρατηγική πολιτικής για το 2008» (1), η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι «η απλούστευση και η βελτίωση του κανονιστικού περιβάλλοντος για τις επιχειρήσεις και τους πολίτες της ΕΕ αποτελούν μείζονα προτεραιότητα... Το έτος 2007 θα βελτιωθεί το σύστημα αξιολόγησης των επιπτώσεων, θα ξεκινήσει ένα πρόγραμμα δράσης για την κατάργηση των μη απαραίτητων διοικητικών επιβαρύνσεων που απορρέουν από τη νομοθεσία τόσο στο επίπεδο της ΕΕ όσο και στο επίπεδο των κρατών μελών και θα εφαρμοστεί το ενημερωμένο πρόγραμμα απλούστευσης»· θα πραγματοποιηθεί, επίσης, έλεγχος της εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου (2). «Η υλοποίηση των διαφόρων αυτών δράσεων θα αποτελέσει τον κεντρικό στόχο για το 2008».

1.2.   Η στρατηγική αυτή αντανακλάται στο πρόγραμμα εργασίας της Επιτροπής, κάθε δράση ή πρόταση του οποίου αποτελεί αντικείμενο χάρτη πορείας, ο οποίος παρέχει συνοπτικές κατά κανόνα απαντήσεις σε μια σειρά συγκεκριμένων ερωτήσεων, αντικατοπτρίζει τα πρώτα αποτελέσματα της αξιολόγησης αντίκτυπου (ΑΑ) ή της προκαταρκτικής ΑΑ και υπολογίζει τις δημοσιονομικές συνέπειες της συγκεκριμένης δράσης ή πρότασης.

1.3.   Όσον αφορά το σύστημα αξιολόγησης του αντίκτυπου, η Επιτροπή κατήρτισε ένα σχέδιο εσωτερικών κατευθυντηρίων γραμμών — το οποίο αποτελεί την πρόταση που εξετάζεται στην παρούσα γνωμοδότηση (3)— έπειτα από την εξωτερική αξιολόγηση (το 2007) αυτού του συστήματος, το οποίο διαμορφώθηκε το 2002, βελτιώθηκε το 2005 και συνεκτιμά τις εμπειρίες και τα διδάγματα που αποκομίστηκαν από τις δραστηριότητες της Επιτροπής Ανάλυσης Επιπτώσεων (ΕΑΕ). Η Επιτροπή επιδιώκει τώρα να βελτιώσει τη γενική μεθοδολογία, ούτως ώστε να είναι σαφώς προσδιορισμένη, προβλέψιμη, διαφανής και αριθμητικά υπολογίσιμη για τον κοινοτικό προϋπολογισμό (για την ολοκλήρωση μιας ΑΑ απαιτούνται, ανάλογα με την πολυπλοκότητα των προβλημάτων, από πέντε έως δεκατρείς μήνες και χρειάζονται πόροι και μέσα τα οποία η Επιτροπή σκοπεύει να θέσει στη διάθεση των αρμόδιων υπηρεσιών, προκειμένου να υλοποιηθούν οι στόχοι του προγράμματος «Βελτίωση της νομοθεσίας» όσον αφορά τις ΑΑ).

1.4.   Οι αναθεωρημένες κατευθυντήριες γραμμές για την αξιολόγηση του αντικτύπου (ΚΓΑΑ) έχουν σκοπό να παράσχουν γενικούς προσανατολισμούς για τη διενέργεια των αξιολογήσεων του αντικτύπου, από την προκαταρκτική ΑΑ έως τη διατύπωση των τελικών επιλογών που προτείνει στην Επιτροπή η αρμόδια Γενική Διεύθυνση. Κατ’ αυτόν τον τρόπο, το Σώμα των Επιτρόπων μπορεί να ασκήσει την αρμοδιότητα νομοθετικής πρωτοβουλίας του έχοντας πλήρη γνώση της κατάστασης ή ακόμη και να προτείνει μια εναλλακτική λύση αντί της νομοθεσίας ή να αποφασίσει, στο στάδιο της προκαταρκτικής ΑΑ, να μην προβεί σε καμία κανονιστική ενέργεια ή να δημοσιεύσει ανακοίνωση, η οποία δεν έχει εξ ορισμού κανονιστικό χαρακτήρα.

1.5.   Κάθε ΑΑ είναι μοναδική, εξατομικευμένη και αντανακλά τους στόχους που πρέπει να επιτευχθούν σύμφωνα με το ετήσιο πρόγραμμα εργασίας της Επιτροπής· οι κατευθυντήριες γραμμές καθορίζουν δηλαδή μια πορεία, διαδικασίες και μεθόδους εργασίας κατά τρόπο αρκούντως ευέλικτο ώστε να μπορούν να προσαρμοστούν στην ποικιλομορφία των καταστάσεων και των προβλημάτων, ανάλογα με τις αρμοδιότητες και τις απαιτήσεις της Κοινότητας, όπως αυτές προβλέπονται από τις Συνθήκες, και με τήρηση των αρχών της αναλογικότητας και της επικουρικότητας.

1.6.   Οι ΑΑ μπορούν να πραγματοποιούνται σε μία από τις εξής τρεις επίσημες κοινοτικές γλώσσες: γερμανικά, αγγλικά ή γαλλικά. Στην πράξη, όλες σχεδόν οι ΑΑ πραγματοποιούνται στην αγγλική γλώσσα, για προφανείς λόγους εσωτερικής επικοινωνίας, μεταξύ και εντός των Γενικών Διευθύνσεων, και εξωτερικής επικοινωνίας, ιδίως κατά το στάδιο των διαβουλεύσεων με τα ενδιαφερόμενα μέρη. Παραρτήματα με την πλήρη ΑΑ και με μία περίληψή της επισυνάπτονται συστηματικά σε κάθε σχέδιο νομοθετικής πρωτοβουλίας που περιλαμβάνεται στο ετήσιο πρόγραμμα εργασίας, με στοιχεία αναφοράς του τύπου [SEC(έτος), αριθμός], στην αγγλική γλώσσα. Η νομοθετική πρόταση υποστηρίζεται έτσι από την ΑΑ και από τις επεξηγήσεις που αιτιολογούν την επιλογή που προτίμησε η Επιτροπή.

2.   Γενικές παρατηρήσεις της ΕΟΚΕ

2.1.   Κάθε νομοθετική πρόταση συνεπάγεται μια προκαταρκτική διαδικασία αξιολόγησης, η οποία μπορεί να περιλαμβάνει φάσεις ή στάδια κατά τα οποία εξετάζεται η σκοπιμότητα της πρότασης και αξιολογούνται οι εσωτερικές και οι εξωτερικές της επιπτώσεις από διάφορες απόψεις.

2.2.   Η νομοτεχνική —η (εφαρμοσμένη) «επιστήμη» της νομοθεσίας, η οποία επιδιώκει τον προσδιορισμό των βέλτιστων τρόπων επεξεργασίας, σύνταξης, θέσπισης και εφαρμογής των κανονιστικών ρυθμίσεων (4)— δεν υποβάλλει τον εθνικό νομοθέτη στους ίδιους περιορισμούς με τον κοινοτικό. Ο κοινοτικός νομοθέτης είναι πιο απομακρυσμένος από τους πολίτες και ορισμένες φορές φαίνεται πιο αποστασιοποιημένος από τις άμεσες ανησυχίες τους. Οφείλει να εκθέτει σαφώς όλες τις πρωτοβουλίες του και να προωθεί την πληροφόρηση και τη συμμετοχή μέσω διάφορων διαύλων, προκειμένου να ενισχύσει τη συμμετοχική διάσταση της ευρωπαϊκής ιθαγένειας, η οποία είναι άρρηκτα συνδεδεμένη με την εθνική. Στο ιδιαίτερο αυτό πολιτικό πλαίσιο, οι ΑΑ καθίστανται αναπόσπαστο τμήμα και σημαντική συνιστώσα του κανονιστικού έργου και της νομοθετικής δραστηριότητας της Επιτροπής.

2.3.   Μεταξύ των διάφορων θεωρητικών και πρακτικών ζητημάτων που άπτονται της νομοθετικής δραστηριότητας στους κόλπους της Ευρωπαϊκής Ένωσης — τα οποία θα ήταν ατελέσφορο να εκτεθούν λεπτομερώς και να συζητηθούν στο πλαίσιο μιας τέτοιας γνωμοδότησης, που είναι περισσότερο προσανατολισμένη προς τη νομοθετική πρακτική στην ΕΕ — πρέπει να επισημανθεί τουλάχιστον το γεγονός ότι οι νομοθέτες υπόκεινται σε αναπόδραστους «περιορισμούς»: τις ιδρυτικές Συνθήκες, τις γενικές αρχές του δικαίου των οικονομικά ανεπτυγμένων δημοκρατικών κοινωνιών που είναι (ή επιθυμούν να γίνουν) μέλη της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένων των συνταγματικών τους αρχών, και τις νομολογιακές ερμηνείες του πρωτογενούς και του παραγώγου δικαίου (5).

2.4.   Όλοι οι λαοί της Ένωσης προσβλέπουν πλέον στη δημοκρατία, στην ειρηνική διευθέτηση των συγκρούσεων, στην ενίσχυση της συνεργασίας και της αλληλεγγύης, στην προαγωγή των ατομικών και των συλλογικών δικαιωμάτων και σε μία ρεαλιστική και καλής ποιότητας νομοθεσία, η οποία συμφωνεί σαφώς με τις Συνθήκες και με τις γενικές αρχές του δικαίου που είναι εφαρμοστέες σε όλα τα κράτη μέλη. Τόσο οι πολιτικές αποφάσεις όσο και η νομοθεσία αποτελούν τμήμα αυτού του γενικού πλαισίου, το οποίο κάλλιστα θα μπορούσε να χαρακτηριστεί «συνταγματικό», εφόσον προσδιορίζει τη δημοκρατική φύση των πολιτικών θεσμών και τα όρια των αρμοδιοτήτων των πολιτικών, των νομοθετικών, των διοικητικών και των δικαστικών αρχών. Αυτό το «συνταγματικό πλαίσιο», το οποίο κάνει διάκριση μεταξύ των κοινοτικών πολιτικών που απορρέουν από αποκλειστικές αρμοδιότητες και εκείνων που ασκούνται από κοινού με τα κράτη μέλη και καθορίζει τις έννομες διαδικασίες που πρέπει να ακολουθεί μια κυβέρνηση για τη θέσπιση νομοθετικών και κανονιστικών ρυθμίσεων, πρέπει να επιτρέπει επίσης την αξιολόγηση της εφαρμογής της νομοθεσίας, τον έλεγχο της αποτελεσματικότητάς της και την εξακρίβωση της ορθής χρήσης των οικονομικών και των λοιπών διατεθέντων μέσων. Επιπλέον, πρέπει να επιτρέπει την περιοδική επαναξιολόγηση της νομοθεσίας, για να διαπιστωθεί αν απαιτούνται προσαρμογές ή τροποποιήσεις και αν επιτεύχθηκαν οι τεθέντες στόχοι.

2.5.   Αυτή η απλή περιγραφή, χωρίς να υπεισέρχεται σε μεγάλες λεπτομέρειες, καθιστά σαφή την πολυπλοκότητα των αρμοδιοτήτων, των ευθυνών και των υποχρεώσεων που υπέχουν οι διάφοροι φορείς της Ένωσης.

2.6.   Η ΑΑ σχεδιάστηκε ευθύς εξ αρχής ως μέσο βελτίωσης της ποιότητας και της συνεκτικότητας της νομοθετικής διαδικασίας ανάπτυξης των πολιτικών, το οποίο θα συμβάλει στη διαμόρφωση ενός αποτελεσματικού και αποδοτικού κανονιστικού περιβάλλοντος και στη συνεκτικότερη εφαρμογή της στρατηγικής για τη βιώσιμη ανάπτυξη. Η ΑΑ υποστηρίζει την πολιτική αρμοδιότητα, χωρίς ωστόσο να την υποκαθιστά. Οφείλει να καθιστά δυνατό τον προσδιορισμό των πιθανών θετικών και αρνητικών συνεπειών ενός νομοθετικού σχεδίου και την επίτευξη συναίνεσης για την υλοποίηση αντικρουόμενων στόχων. Στην πράξη, η ΑΑ εφαρμόσθηκε αρχικά για τις «μείζονες» πρωτοβουλίες και στη συνέχεια για όλες τις πρωτοβουλίες που εμπίπτουν στην ετήσια πολιτική στρατηγική και στο πρόγραμμα εργασίας της Επιτροπής. Στο παράρτημα της ανακοίνωσης του Ιουνίου 2002 (6) εκτίθενται οι κύριες συνιστώσες της μεθόδου αξιολόγησης του αντίκτυπου. Οι τεχνικές κατευθυντήριες γραμμές για την εφαρμογή της ΑΑ εκδόθηκαν χωριστά το φθινόπωρο του 2002 και αναθεωρήθηκαν το 2005 και κατόπιν στα τέλη του 2007, πριν από το παρόν σχέδιο του Μαΐου 2008.

2.7.   Από την πρώτη στιγμή που άρχισαν να καταβάλλονται προσπάθειες για τη βελτίωση της νομοθεσίας, η Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή (εφεξής ΕΟΚΕ) υποστήριξε τις προτάσεις της Επιτροπής προς το σκοπό αυτό. Γενικά, εξακολουθεί ακόμη να υποστηρίζει τις προτάσεις σχετικά με τη βελτίωση της διενέργειας και της παρουσίασης των αξιολογήσεων του αντικτύπου, οι οποίες αποκτούν όλο και μεγαλύτερη σημασία κατά την προετοιμασία των νομοθετικών σχεδίων, καθώς και στο πλαίσιο άλλων πρακτικών όπως η κωδικοποίηση, η απλούστευση (στο μέτρο του δυνατού) της σύνταξης και κυρίως η ποιότητα και η σαφήνεια των χρησιμοποιούμενων νομικών εννοιών. Η ΕΟΚΕ τονίζει επίσης ότι η ποιότητα των μεταφράσεων των κειμένων και η παρακολούθηση της εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου έχουν ζωτική σημασία για τη βελτίωση της εναρμόνισης και της τήρησης των νομικών κανόνων.

2.8.   Προβλέπονται οι εξής τρεις βασικές κατηγορίες επιπτώσεων:

Η ΕΟΚΕ παρατηρεί ότι η κατηγορία «οικονομικές επιπτώσεις» καλύπτει ένα εξαιρετικά ευρύ φάσμα θεμάτων, τα οποία θα ήταν προτιμότερο να εξεταστούν σε δύο ευδιάκριτες κατηγορίες ως εξής: αφενός, οι αμιγώς κοινωνικές επιπτώσεις και, αφετέρου, οι επιπτώσεις κοινωνιακού χαρακτήρα (καταπολέμηση της τρομοκρατίας, ασφάλεια, δικαιοσύνη κλπ.). Οι κυρίως ειπείν κοινωνικές επιπτώσεις σχετίζονται με τα οικονομικά θέματα και αφορούν τους κοινωνικούς εταίρους, τη συλλογική διαπραγμάτευση, καθώς και τις συνθήκες εργασίας και απασχόλησης, ενώ τα κοινωνιακά θέματα σχετίζονται με άλλους τομείς (δικαιοσύνη, αστυνομία κλπ.), προϋποθέτουν μεγαλύτερη συμμετοχή των πολιτικών φορέων και αφορούν ολόκληρη την κοινωνία.

2.9.   Η οικονομική ΑΑ δίνει έμφαση στις αναλύσεις κόστους-ωφέλειας και στην ανταγωνιστικότητα. Εντούτοις, λαμβανομένης υπόψη της ανάγκης βιώσιμης ανάπτυξης, η ΕΟΚΕ επιθυμεί να τονίσει ότι τα δεδομένα που αφορούν τις ποιοτικές επιπτώσεις και οι οικονομικοί υπολογισμοί πρέπει να εξετάζονται σε βάθος χρόνου. Όσον αφορά την ανταγωνιστικότητα, η ΕΟΚΕ υπενθυμίζει ότι αποτελεί μέσο και όχι σκοπό. Οι επιταγές της βιομηχανικής πολιτικής, η δημιουργία οικονομικών και χρηματοπιστωτικών φορέων διεθνών διαστάσεων που μπορούν να αντέξουν σε ένα πλαίσιο παγκόσμιου ανταγωνισμού, χρήζουν επίσης συνεκτίμησης. Η παγκόσμια διάσταση της οικονομίας και οι οικονομικές συνεργασίες με τις τρίτες χώρες αποτελούν το γενικότερο πλαίσιο των οικονομικών και των δημοσιονομικών αξιολογήσεων του αντικτύπου.

2.10.   Η περιβαλλοντική ΑΑ πρέπει επίσης να χρησιμοποιεί μια σειρά δεικτών βασισμένων σε τακτικές παρατηρήσεις και σε πληροφορίες συλλεγόμενες υπό συγκρίσιμες τεχνικές και συγκυριακές συνθήκες (ποιότητα του αέρα στο αστικό περιβάλλον, αύξηση της θερμοκρασίας του πλανήτη κλπ.). Το ζητούμενο όσον αφορά αυτήν την κατηγορία επιπτώσεων είναι να συνδυαστούν ιδίως οι ποιοτικές αναλύσεις και η σχέση κόστους-ωφέλειας. Η ΕΟΚΕ θεωρεί ότι δεν είναι υποχρεωτικό να προτιμούνται οι αναλύσεις κόστους-ωφέλειας έναντι άλλων, ποιοτικών αποτελεσμάτων. Πρέπει να μπορούν να παρουσιαστούν και τα δύο είδη αποτελεσμάτων και να καθοριστούν κριτήρια προτεραιότητας, παραδείγματος χάρη όσον αφορά τις επιπτώσεις ορισμένων μορφών ρύπανσης στην υγεία. Είναι πρακτικά αδύνατο να προσδιοριστούν ποσοτικά, σε νομισματικές μονάδες, τα έτη ζωής που κερδίζει ο άνθρωπος χάρη στα προτεινόμενα μέτρα, αλλά το δεδομένο αυτό επιτρέπει τη σύγκριση σε βάθος χρόνου — παρότι, αφενός, οι παράγοντες που επηρεάζουν την υγεία είναι στην πραγματικότητα πολλαπλοί και, αφετέρου, οι συγκρίσεις σε βάθος χρόνου περιλαμβάνουν πάντοτε σημαντικά περιθώρια λάθους, κυρίως λόγω της επίδρασης άλλων παραγόντων στην υγεία πέραν της ποιότητας του αέρα (τρόπος ζωής, διατροφή, αποτελέσματα των πολιτικών πρόληψης κλπ.).

2.11.   Ο ρόλος της διαβούλευσης με τα ενδιαφερόμενα μέρη και με τις ευρωπαϊκές αντιπροσωπευτικές οργανώσεις τους — και, ειδικότερα, με την Επιτροπή των Περιφερειών και την ΕΟΚΕ, που εκπροσωπούν την οργανωμένη κοινωνία των πολιτών και αποτελούν την πολιτική της έκφραση σε τοπικό επίπεδο — είναι υψίστης σημασίας. Λαμβανομένου υπόψη του περιορισμένου παρεχόμενου χρόνου και της κατάρτισης των ΑΑ σε μία μόνο γλώσσα — συνθήκες οι οποίες δημιουργούν πρόβλημα σε μεγάλο αριθμό, κυρίως εθνικών, οργανώσεων — τα ευρωπαϊκά συμβουλευτικά όργανα φέρουν ιδιαίτερη ευθύνη για την ποιότητα των ΑΑ και για τη διαβούλευση, σύμφωνα με τις διοργανικές συμφωνίες συνεργασίας. Είναι σημαντικό να μην αποτελέσει αυτή η πρώτη διαβούλευση εμπόδιο στις πιο πολιτικές διαβουλεύσεις για τα σχέδια που υποβάλλονται στον νομοθέτη αργότερα.

2.12.   Η ΕΟΚΕ επικροτεί την πολυδιάστατη προσέγγιση των ΑΑ, τόσο σε οριζόντιο επίπεδο (όταν εμπλέκονται διάφορες ΓΔ) όσο και σε βάθος χρόνου (βραχυπρόθεσμο, μεσοπρόθεσμο και μακροπρόθεσμο). Η εκ των υστέρων αξιολόγηση των ΑΑ, που διενεργήθηκε το 2007, θα μπορούσε ίσως να οδηγήσει στην ενσωμάτωση των εκ των υστέρων αξιολογήσεων στη διαδικασία διεξαγωγής των αναλύσεων του αντικτύπου από την ΕΑΕ, ώστε να μπορέσει να πραγματοποιηθεί εις βάθος προβληματισμός όσον αφορά τους δείκτες και την ευστοχία τους, καθώς και την εγκυρότητα των αξιολογήσεων, είτε έχουν σχέση με την ανάλυση κόστους-ωφέλειας είτε βασίζονται σε ποιοτικές εκτιμήσεις. Η ΕΟΚΕ πιστεύει ειδικότερα ότι το ζήτημα των δεικτών θα πρέπει να αναπτυχθεί περαιτέρω στο πλαίσιο των ΚΓΑΑ (7), βάσει των διαθέσιμων στατιστικών στοιχείων που συλλέγει η Ευρωπαϊκή Στατιστική Υπηρεσία (EUROSTAT) ή χάρη σε ειδικές έρευνες που διεξάγουν οι υπηρεσίες της Επιτροπής. Το ίδιο ισχύει και για τους δείκτες που έχουν καθοριστεί από άλλους οργανισμούς, και κυρίως από τις υπηρεσίες του ΟΗΕ όπως το Πρόγραμμα των Ηνωμένων Εθνών για την Ανάπτυξη (UNDP), όσο και για εκείνους που έχουν προκύψει από έρευνες των υπουργείων ή των πανεπιστημίων των διάφορων χωρών.

2.13.   Τα γενικά και εγκάρσια θέματα αντιμετωπίζονται ικανοποιητικά στο δεύτερο μέρος του σχεδίου κατευθυντήριων γραμμών — διάσταση του χρόνου, συνεκτίμηση του διοικητικού φόρτου που πρέπει να μειωθεί, επιτακτική ανάγκη να μην υποτιμούνται ούτε οι επιπτώσεις που δεν μπορούν να συμπεριληφθούν αμέσως σε μια ανάλυση κόστους-ωφέλειας ούτε οι αλληλεπιδράσεις των διαφόρων παραγόντων που επηρεάζουν τις επιπτώσεις. Κρίνεται σκόπιμο να λαμβάνεται υπόψη η επίδραση άλλων νομοθετικών σχεδίων που έχουν ήδη υιοθετηθεί ή βρίσκονται στο στάδιο της ΑΑ, ιδίως εάν πρόκειται για νομοθετική δέσμη και για γενικούς κοινοτικούς στόχους (στρατηγική της Λισσαβώνας, σεβασμός των θεμελιωδών δικαιωμάτων, ευρωπαϊκή ενεργειακή στρατηγική και στόχος της βιώσιμης ανάπτυξης)· επιπλέον, δεν πρέπει να παραμελούνται ούτε οι εξωτερικές επιπτώσεις.

2.14.   Οι επιπτώσεις στις ΜΜΕ-ΜΜΒ — όπως το ενδεχομένως υψηλότερο κόστος συμμόρφωσης εξαιτίας του μεγέθους τους και ο διοικητικός φόρτος, που είναι πολύ πιο αισθητός σε μια δομή μικρών διαστάσεων από ό,τι σε μια μεγάλη επιχείρηση — πρέπει να αποτελούν αντικείμενο ειδικής αξιολόγησης. Η ΕΟΚΕ επικροτεί αυτήν την ιδιαίτερη συνεκτίμηση των επιπτώσεων στις ΜΜΕ-ΜΜΒ και συμμερίζεται τη σύσταση της Επιτροπής να προβλέπονται μέτρα για τον περιορισμό των εν λόγω επιπτώσεων, όταν η ΑΑ δείχνει ότι θα ήταν δυσανάλογες ή υπερβολικές.

2.15.   Τέλος, οι δυνατές επιλογές που παρουσιάζονται στις ΑΑ δεν πρέπει να έχουν τεχνητό ή αναγκαστικό χαρακτήρα, αλλά να αποτελούν πραγματικές, αξιόπιστες και εφαρμόσιμες εναλλακτικές λύσεις, βάσει των οποίων να μπορεί να πραγματοποιηθεί η πλέον ενδεδειγμένη πολιτική επιλογή.

3.   Σημαντικές επισημάνσεις

3.1.   Η Επιτροπή περιγράφει με λεπτομέρειες τις διαδικασίες και τα χρονοδιαγράμματα που πρέπει να ακολουθούνται σε όλες τις αξιολογήσεις αντικτύπου. Ωστόσο, αυτές οι διαδικασίες και τα χρονοδιαγράμματα είναι αρκετά ευέλικτα ώστε να καλύπτουν την ποικιλομορφία των συγκεκριμένων καταστάσεων.

3.2.   Κάθε αξιολόγηση αντικτύπου είναι μοναδική και ιδιαίτερη, παρότι τόσο οι προκαταρκτικές όσο και οι εκτεταμένες ΑΑ υπόκεινται σε ορισμένους αναπόδραστους κανόνες και περιορισμούς. Μπορούμε να αναφέρουμε ως παράδειγμα τη διυπηρεσιακή διαβούλευση, την προθεσμία για την εκπόνηση μιας μελέτης από εξωτερικό εμπειρογνώμονα, τον δημοσιονομικό προγραμματισμό ή το πρόγραμμα εργασίας της Ευρωπαϊκής Επιτροπής.

3.3.   Το όργανο που επιδίδεται συχνότερα σε αξιολογήσεις αντικτύπου είναι το Κοινό Κέντρο Ερευνών (ΚΚΕρ), οι ερευνητές του οποίου συχνά συνεργάζονται με πανεπιστήμια ή εμπειρογνώμονες και βασίζονται στα δεδομένα της EUROSTAT. Αν χρειαστεί, ωστόσο, προβαίνουν και οι ίδιοι στη συλλογή δεδομένων, για να προσδιορίσουν ένα συγκεκριμένο πρόβλημα, ή χρησιμοποιούν μαθηματικές και δημοσιονομικές μεθόδους και κοινούς δείκτες. Μπορούν επίσης να προσφύγουν σε έρευνες και δημοσκοπήσεις, για να συμπληρώσουν τις συνήθεις μεθόδους διαβούλευσης που προβλέπονται σε αυτό το πλαίσιο.

3.4.   Μια αξιοσημείωτη τάση των ΑΑ, που ανταποκρίνεται στις μεθοδολογικές απαιτήσεις του παραρτήματος (το οποίο αποτελεί, στην πραγματικότητα, ένα νέο εγχειρίδιο ή οδηγό για τη διενέργεια των αξιολογήσεων αντικτύπου), είναι ο υπολογισμός του αντικτύπου των διάφορων δυνατών επιλογών σε νομισματικές μονάδες και η χρήση του ως κριτηρίου λήψης των αποφάσεων.

3.5.   Ενώ όμως οι περιβαλλοντικές επιπτώσεις (8), για παράδειγμα, μπορούν να μετρηθούν με όρους κόστους ή εξοικονομήσεως, ορισμένοι άλλοι παράγοντες, ποιοτικού κυρίως χαρακτήρα, πρέπει επίσης να ληφθούν υπόψη, παρά το κόστος τους, για λόγους ανωτέρας τάξεως: ο αντίκτυπος στην αλλαγή του κλίματος, ο σεβασμός των θεμελιωδών δικαιωμάτων, τα ζητήματα ηθικής και οι μακροπρόθεσμες και βραχυπρόθεσμες επιπτώσεις στην υγεία.

3.6.   Πολλές φορές, τα ποιοτικά κριτήρια θα πρέπει να υπερισχύσουν, επειδή αντιστοιχούν σε στόχους και πολιτικές της ΕΕ. Σε τελική ανάλυση, έχουν βέβαια και αυτά οικονομικό κόστος (αποζημίωση των θυμάτων των αμιάντου, για παράδειγμα), αλλά η πρόληψη αποτελεί ηθική επιταγή. Πράγματι, όσο αποτελεσματική και φθηνή λύση και αν ήταν ο αμίαντος για τη μόνωση των κτιρίων, των μηχανημάτων και των αγωγών, σήμερα το κόστος της απαμιάντωσης εκμηδενίζει όλα τα βραχυπρόθεσμα οικονομικά οφέλη. Το ισοζύγιο είναι συνεπώς αρνητικό και, έπειτα από τόσες δεκαετίες, ο ρυπαίνων δεν είναι αναγκαστικά εκείνος που πληρώνει. Η αρχή της προφύλαξης θα πρέπει να κατέχει εξέχουσα θέση στις ΑΑ, χωρίς ωστόσο να χρησιμεύει ως πρόσχημα για αδράνεια.

3.7.   Αν πάρουμε κάποια απόσταση, θα δούμε ότι πολλά σημαντικά προβλήματα αφορούν τη διαβούλευση με τα ενδιαφερόμενα μέρη. Τα ζητήματα που θίγει π.χ. ένας μικρο-επιχειρηματίας ή ένας αυτοαπασχολούμενος θεωρούνται μερικές φορές ατομικά, αλλά δεν πρέπει να παραγνωρίζεται η πολύτιμη πείρα τους για να προτιμηθούν κατεστημένα και δραστήρια λόμπι, τα οποία είναι σε θέση να παράσχουν μεροληπτικές ενίοτε πραγματογνωμοσύνες και διαστρεβλωμένα στοιχεία (9).

3.8.   Στην περίπτωση πολύ περίπλοκων νομοθετικών προτάσεων (όπως η πρωτοβουλία REACH, για παράδειγμα), μπορεί να είναι εξαιρετικά δύσκολο να μετρηθεί με αριθμητικούς όρους ο αντίκτυπος. Επικράτησε η επιλογή της προστασίας των εργαζομένων και των χρηστών των χημικών προϊόντων, παρότι η βιομηχανία κατάφερε να βρει αρκετά ισχυρούς πολιτικούς συμμάχους και να περιορίσει το πεδίο εφαρμογής της νομοθεσίας.

3.9.   Οι καταστάσεις αυτές δεν είναι, πάντως, σπάνιες. Οι ενδιαφερόμενες ομάδες απλώς υπεραμύνονται των συμφερόντων τους και εναπόκειται στον νομοθέτη να διασφαλίσει την υπερίσχυση του γενικού συμφέροντος έναντι των βραχυπρόθεσμων ατομικών συμφερόντων. Ορισμένοι βραχυπρόθεσμοι «περιορισμοί» μπορεί μεσοπρόθεσμα να αποτελέσουν συγκριτικά πλεονεκτήματα, π.χ. όταν, λόγω του ευρωπαϊκού τεχνολογικού προβαδίσματος, οι ευρωπαϊκές προδιαγραφές καθίστανται παγκόσμιες (όρια εκπομπών των κινητήρων των οχημάτων, προαγωγή καθαρότερων και πιο βιώσιμων εναλλακτικών ενεργειών κ.ά.).

3.10.   Η προσφυγή σε Πράσινες και Λευκές Βίβλους κατά την προετοιμασία μιας νομοθεσίας είναι πολύ αποτελεσματική στο πλαίσιο μιας δημόσιας συζήτησης, για τη συλλογή των απόψεων των ενδιαφερόμενων μερών και, γενικότερα, της οργανωμένης κοινωνίας των πολιτών, όπως εκπροσωπείται στους κόλπους της ΕΟΚΕ ή σε ειδικευμένες ευρωπαϊκές ΜΚΟ. Ο ίδιος ο νομοθέτης, μέσω μιας εσωτερικής συζήτησης, έχει τον χρόνο να επιδιώξει δυναμικούς συμβιβασμούς.

3.11.   Η ΕΟΚΕ οφείλει, ωστόσο, να επισημαίνει ότι η βιασύνη ή η ιδεολογία μπορούν να πλήξουν νομοθετικά σχέδια, που τελικά απορρίπτονται ή υφίστανται σημαντικές τροποποιήσεις, ενώ μια λιγότερο ωμή προσέγγιση θα μπορούσε να καταλήξει σε αποτελέσματα αποδεκτά από όλα τα μέρη (όπως συνέβη στην περίπτωση της πρότασης οδηγίας για τις «Λιμενικές υπηρεσίες», που καταρτίστηκε βιαστικά από μια απερχόμενη Επιτροπή, η οποία δεν είχε τον χρόνο να προβεί σε διαβούλευση και να επιδιώξει συμβιβασμό).

3.12.   Η σημερινή κρίση θα πρέπει να μας ωθεί προς τη μέγιστη σύνεση έναντι των «κοινώς αποδεκτών ιδεών» και άλλων «επιτακτικών» αρχών. Το κριτήριο της πρακτικής επαλήθευσης είναι ουσιώδες για την ανάπτυξη μιας συλλογικής πείρας των ΑΑ, η οποία να διέπεται τόσο από σύνεση όσο και από δημιουργικότητα. Η προσέγγιση αυτή είναι αντίθετη σε δήθεν επιστημονικές θεωρίες, όπως οι αντιλήψεις ότι μια μη ρυθμισμένη αγορά θα ήταν πιο αποτελεσματική από την κατάλληλη ρύθμιση, που θα εξασφάλιζε διαφάνεια και θα απέτρεπε τις εκτροπές και τις απάτες, ή ότι κάθε κρατική ενίσχυση είναι εγγενώς αρνητική. Μια ρεαλιστική και ισορροπημένη εικόνα θα πρέπει να υπερισχύει τέτοιων υπεραπλουστευτικών προσεγγίσεων της οικονομίας και των δημόσιων οικονομικών.

4.   Συμπεράσματα

4.1.   Η ΕΟΚΕ εκτιμά ότι οι αξιολογήσεις του αντικτύπου συμβάλλουν στην αντικειμενική βελτίωση της νομοθεσίας και δηλώνει πρόθυμη να συμμετέχει σε αυτές, σε όλο το φάσμα των αρμοδιοτήτων της και στον βαθμό που της το επιτρέπουν οι υλικοί και οι ανθρώπινοι πόροι της. Πρόκειται, πράγματι, για μία πολιτική πρόκληση που είναι ουσιώδης για την εξασφάλιση της βέλτιστης δυνατής ενσωμάτωσης του κοινοτικού δικαίου στην εθνική έννομη τάξη. Είναι σκόπιμο να διασφαλιστεί ότι η νομοθετική ή κανονιστική διαδικασία — είτε πρόκειται για θετικό δίκαιο (hard law) είτε για ενδοτικό (soft law) — είναι όσο το δυνατόν καλύτερα κατανοητή από τους πολίτες. Εξάλλου, οι αντιπροσωπευτικές μη κυβερνητικές οργανώσεις πρέπει να συμμετέχουν στις κοινοτικές διαδικασίες διά της συνηθισμένης μεθόδου των ερωτηματολογίων.

4.2.   Η ΕΟΚΕ έχει την πεποίθηση ότι οι ΓΔ πρέπει να αποδίδουν τη δέουσα προσοχή σε αυτές τις διαβουλεύσεις, επειδή οι επιφυλάξεις που εκφράστηκαν σχετικά με ορισμένες νομοθετικές προτάσεις δεν έχουν ληφθεί αρκούντως υπόψη. Το γεγονός αυτό είχε μερικές φορές ως αποτέλεσμα τη σημαντική αλλαγή των νομοθετικών προτάσεων μέσω εκτενών τροποποιήσεων ή ακόμη και την απόρριψή τους από τον έναν ή τον άλλο νομοθέτη, δηλαδή το Συμβούλιο ή το Κοινοβούλιο, που ενδιαφέρονται για τις αντιδράσεις και τα σήματα της κοινωνίας των πολιτών. Η συμμετοχική δημοκρατία μπορεί να καταστήσει δυνατή την αποτροπή τέτοιου είδους καταστάσεων, οι οποίες τελικά αποδεικνύονται εξαιρετικά επαχθείς, τόσο από πολιτικής απόψεως όσο και από δημοσιονομικής.

4.3.   Ο ρόλος του κοινοτικού νομοθέτη δεν μπορεί παρά να αναβαθμισθεί με μια σύγχρονη και αποτελεσματική μέθοδο θέσπισης των νομοθετικών κανόνων.

4.4.   Εν κατακλείδι, η ΕΟΚΕ επιδοκιμάζει τις προσπάθειες και τα μέσα που αναπτύσσονται εδώ και μερικά χρόνια για τη βελτίωση της νομοθεσίας — καίριο ζήτημα για μια Ένωση θεμελιωμένη στο δίκαιο — και καλεί την Επιτροπή να τις συνεχίσει.

(1)  COM(2007) 65 τελικό, Φεβρουάριος 2007.

(2)  Βλ. τη γνωμοδότηση CESE, ΕΕ C 204 της 9.8.2008, σ. 9.

(3)  COM, Μάιος 2008, μη αριθμημένο έγγραφο εργασίας (http://ec.europa.eu/governance/impact/consultation/ia_consultation_fr.htm).

(4)  Chevallier, J. (1995), «L'évaluation législative: un enjeu politique» (Η αξιολόγηση της νομοθεσίας: μια πολιτική πρόκληση), στο Delcamp A. et al., Contrôle parlementaire et évaluation (Κοινοβουλευτικός έλεγχος και αξιολόγηση), Παρίσι, 1995, σελ. 15.

(5)  Θα ήταν επίσης σκόπιμο να ληφθούν υπόψη διάφορες τραγικές ιστορικές εμπειρίες, κατά τις οποίες οι έννοιες του δικαίου γενικώς και των ατομικών δικαιωμάτων ειδικότερα έχουν παραβιαστεί ορισμένες φορές σε ανείπωτο βαθμό αγριότητας.

(6)  COM(2002) 276 τελικό, 5.6.2002.

(7)  Κατευθυντήριες γραμμές για την αξιολόγηση του αντικτύπου.

(8)  Σημείο 9.3.4 του παραρτήματος (Environmental Impact Assessment Models).

(9)  Όπως συνέβη στη διαβούλευση σχετικά με τη δυνατότητα κατοχύρωσης με δίπλωμα ευρεσιτεχνίας των εφευρέσεων που εφαρμόζονται σε υπολογιστή (έγγραφο διαβούλευσης που καταρτίστηκε από τις υπηρεσίες της ΓΔ Εσωτερική Αγορά, 19 Οκτωβρίου 2000).