2.2.2017   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 34/1

Ordfører:

Petr ZAHRADNÍK

1.1.

EØSU mener, at EU's budget kan være et nøgleinstrument til at tackle de udfordringer, som EU i dag står overfor, og dets strukturelle ændringer. Det er dog nødvendigt nøje at analysere og vurdere, hvad EU's finansielle midler går til, hvordan de bliver brugt, hvordan man evaluerer effektiviteten af disse udgifter og hvordan de opnåede resultater bliver formidlet  (1). Under disse forudsætninger vil EU-budgettet kunne tage EU's vigtigste udfordringer op og bidrage til at gengive de europæiske borgere troen på EU, selv hvis budgettet bliver nedskåret i absolutte og relative tal.

1.2.

En anden vigtig forudsætning for at kunne forbedre EU-budgettets resultater er fastlæggelse af klart definerede prioriterede mål for EU-borgerne, dertil hørende aggregerede indikatorer og et troværdigt system for ansvarliggørelse for de konkrete aktiviteter, der finansieres over EU-budgettet, for at optimere cost/benefit- forholdet. For at opnå dette kan man for eksempel gøre brug af forhåndsbetingelser, finansielle instrumenter eller fleksibilitet og modstandsdygtighed over for pludselige udfordringer (2). Først og fremmest må EU-budgettets kvantitative aspekt, som også i EØSU's øjne er så vigtigt for fastlæggelsen af de vigtigste prioriteter og dertil hørende politikker, gå hånd i hånd med den kvalitative dimension.

1.3.

EØSU tilslutter sig den holdning, at EU-budgettets udgifter ikke blot skal overholde reglerne om lovlighed og formel rigtighed, men også på målrettet og systematisk vis orienteres mod de resultater, budgettet kan opnå ved at dække EU's prioriterede områder.

1.4.

EØSU er enigt i, at fastsættelse af regler for en resultatorienteret kultur i forbindelse med EU-budgettet kræver, at der er en tæt forbindelse mellem på den ene side udgifternes omfang og art og på den anden side et sammenhængende sæt af resultatindikatorer til måling af præstationer og resultater.

1.5.

Endvidere mener EØSU, at indførelsen af en sådan resultatorienteret kultur ikke er en engangsforanstaltning, men en udviklingsproces, der både forudsætter relevante lovgivningsmæssige rammer og et udvalg af instrumenter, som leder de vigtigste aktørers indsats i den ønskede retning. De kommende drøftelser om et resultatorienteret EU-budget og dets gennemførelse bør desuden nærmere specificere dets indhold.

1.6.

EØSU er overbevist om, at et resultatorienteret EU-budget kan sikre resultater og virkninger på EU's prioriterede områder, som kan bidrage med en klart påviselig merværdi. Debatten om et resultatorienteret EU-budget er derfor også en debat om de prioriteter i EU's politik, som er egnede til at skabe de nødvendige strukturelle ændringer.

1.7.

Der er gennemført forskellige pilotprojekter for at måle EU-budgettets effekt på gennemførelsen af prioriteterne og de kvantificerede mål i Europa 2020-strategien. EØSU anser denne tilgang for at være et positivt skridt i den rigtige retning, som må videreføres på systematisk og langt mere omfattende vis. Undersøgelser har vist, at der er store afvigelser mellem de tilsigtede mål og de opnåede resultater, og fremdraget mange eksempler på ineffektiv anvendelse af EU-midlerne og proceduremæssige mangler i den forbindelse.

1.8.

EØSU støtter den løbende forbedring og tættere sammenkobling mellem Europa 2020-strategien, den flerårige finansielle ramme for årene 2014-2020 og de hertil knyttede EU-budgetter ved hjælp af konsekvensanalyseindikatorer og efterfølgende fortolkning heraf. I denne sammenhæng er det ønskeligt at tage Europa 2020-strategien op til overvejelse for at undersøge, om den fortsat er målrettet mod EU's virkelige prioriteter med hensyn til udvikling, også i anden halvdel af dette årti.

1.9.

EØSU er også enigt i, at det må sikres, at partnerskabsaftalerne og de operationelle programmer kan fungere effektivt som mellemled for omsætningen af EU's mål og prioriteter til operationelle mål, der gennemføres på medlemsstatsniveau, hvad enten det drejer sig om at forbedre den delte forvaltning eller procedurereglerne for de programmer, som forvaltes direkte af Kommissionen i hver medlemsstat.

1.10.

EØSU anbefaler, at medlemsstaterne opfordres til at lade deres partnerskabsaftaler og operationelle programmer omfatte et sammenhængende og sammenligneligt sæt af kvantificerbare resultater, der skal opnås ved hjælp af EU's budgetmidler og efterfølgende evalueres. Samtlige partnerskabsaftaler og operationelle programmer skal indeholde fælles resultatindikatorer på et tværgående/horisontalt grundlag, der tydeligt viser bidraget fra de forskellige fonde og fra ESI-fondene som helhed, og som er udformet således, at man kan måle fremskridtene både på EU-plan og medlemsstatsplan samt for hver af disses regioner.

1.11.

EØSU ser midtvejsrevisionen af den flerårige finansielle ramme 2014-2020 som en lejlighed til mere beslutsomt at anlægge en resultatorienteret tilgang, som derefter bør udmønte sig i den flerårige finansielle ramme for 2021 og fremover.

1.12.

EØSU mener, at den flerårige finansielle ramme, som indledes i 2021 — sammen med den nye strategi for konkurrenceevne og udvikling og søjlen for sociale rettigheder, som er under udarbejdelse — bør udgøre en strategisk platform på mellemlangt sigt (samme tidshorisont som for konkurrenceevnestrategien) med en struktur og vægtning af de forskellige udgiftsposter, som er tilpasset de reelle behov og prioriteter, og som samtidigt bør tillade en større fleksibilitet til at imødekomme nye behov, som måtte opstå. EØSU så også gerne, at bestemmelserne om EU-budgettets gennemførelse bliver ændret i retning af større effektivitet gennem øget anvendelse af tilbagebetalingspligtige instrumenter og tilstræbelse af komplementaritet mellem sidstnævnte og støttebevillingerne. Desuden er der rig mulighed for forbedring af fremgangsmåderne for evaluering af EU-budgettet og dets effektivitet. Den nødvendige budgetmæssige fleksibilitet er af fundamental betydning for EU-budgettets evne til at kunne reagere på nye initiativer, trusler og chancer og for bevarelsen af EU's handlekraft (som eksempler herpå kan nævnes migrationskrisen, nødvendigheden af at modstå økonomiske chok eller ændringer i antallet af EU's medlemsstater og følgerne heraf for budgetmidlerne, passende buffermidler i Solidaritetsfonden i tilfælde af naturkatastrofer), og dette vedrører ikke kun EU-budgettets størrelse og udgifternes sammensætning, men også indtægtssiden.

1.13.

EØSU anbefaler, at EU's budgetpolitik for tiden efter 2020 også kommer til at afspejle identifikationen af indtægtssiden og dens sammensætning (det drejer sig om at finde et afbalanceret og solidarisk forhold mellem medlemsstaternes bidrag og EU's egne budgetmidler).

1.14.

EØSU går ind for yderligere at udvide mulighederne for at føre en aktiv budgetpolitik, som for eksempel muligheden for at udstede euroobligationer. I det øjemed bør man forbedre EU's budgetrammer og budgetprocedure og finde en tilfredsstillende løsning på spørgsmålet om rækkevidden af EU's budgetpolitik for henholdsvis euroområdet og de andre medlemsstater i EU.

2.1.1.

EU-budgettet udgør et vigtigt og afgørende instrument til finansiering af EU's prioriteter, som tegner sig for ca. 1 % af EU's BNP. Det beløb sig i regnskabsåret 2015 til 145,3 milliarder EUR. Budgettet bidrager i ret betydeligt omfang til at understøtte den økonomiske politik i de enkelte medlemsstater, hvor det i gennemsnit udgør 1,9 % af de offentlige udgifter og i visse tilfælde væsentligt mere end 10 %.

2.2.1.

For så store finansielle midler bør det sikres, at tildelingen ikke blot sker på lovlig og formelt rigtig vis, men også — når denne første betingelse er opfyldt — at disse midler først og fremmest bliver brugt på en sådan måde, at de gør det muligt at nå målene og de tilhørende resultater og overholde principperne for en forsvarlig økonomisk forvaltning og en resultatorienteret kultur. Identificeringen af de faktiske virkninger af EU's budgetgennemførelse — målt ved hjælp af relevante, makroøkonomiske indikatorer og kriterier — er i dag genstand for alle politiske overvejelser over EU's budgetpolitik.

2.2.2.

EU-budgettet og dets gennemførelse bør sigte mod følgende prioriterede mål:

2.2.3.

EU-budgettet rummer visse nye komponenter med tilknytning til den flerårige finansielle ramme for årene 2014-2020, som er relevante i forbindelse med anlæggelsen af en mere præstationsbaseret og resultatorienteret tilgang:

2.2.4.

For EU gælder det om at tilpasse budgetpolitikken og den praktiske gennemførelse af budgettet til EU's behov ved at finde en bedre balance mellem på den ene side de formelle og proceduremæssige aspekter af EU-budgettets gennemførelse og på den anden side præstationsbaserede og resultatorienterede tilgange. I et præstations- og resultatorienteret perspektiv er det meget nødvendigt at have en fælles opfattelse og forståelse af dette koncept.

2.2.5.

Manglende overholdelse af formkrav er gennem lang tid blevet målt med fejlprocentindikatoren. Sidstnævnte udgør omkring 4 % (ca. 4 % af udgifterne i EU's budget afholdes ikke i overensstemmelse med de gældende formkrav, hvilket ikke i sig selv er noget dårligt resultat, men det svarer immervæk til omkring 6 milliarder EUR i absolutte tal). Følgende tabel viser udviklingen i den samlede fejlprocent i de senere år:

2.2.6.

EU-budgettet hviler på det grundprincip, at der skal være et sundt fundament for de finansielle strømme og for de konkrete finansierede programmer og projekter, som skal give mulighed for at evaluere den optimale udnyttelse af EU's midler i enhver henseende. EØSU tilslutter sig den tendens til at fokusere mere på præstationer og resultater, som nu gør sig gældende i Kommissionens (jf. dennes initiativ til fremlæggelse af et resultatorienteret budget (4)) og i Revisionsrettens aktiviteter (jf. strukturen i dennes årsberetning for 2014 (5) og det særlige kapitel heri om præstationer; i passagerne om delt forvaltning anføres resultaterne i form af en evaluering af programmernes præstationer ved afslutningen af et pilotprojekt).

2.2.7.

EØSU bifalder tilgangen i Revisionsrettens pilotforsøg, som gik ud på at analysere forholdet og forbindelsen mellem Europa 2020-strategien og partnerskabsaftalerne eller i givet fald de operationelle programmer, for så vidt som disse udgør nøgleinstrumenter til at iværksætte EU's samhørighedspolitik og vigtige poster på EU-budgettets udgiftsside. Man kan opfatte denne test som kimen til en helhedsorienteret tilgang til evalueringen af EU-budgettets præstationer og resultater (6).

2.2.8.

For at opnå en afbalanceret overvågning af formelle og præstationsmæssige aspekter forbundet med EU-budgettet, er proceduren for behandling, forvaltning og kommunikation af data og informationer mellem EU's organer og institutioner (først og fremmest Kommissionen) og medlemsstaterne af afgørende betydning. Gennemførelsen af EU-budgettet ledsages af en enorm mængde data og informationer, der dog i praksis kun udnyttes på begrænset vis, for at gøre det muligt objektivt at vurdere både fejlprocenten og ikke mindst de resultater, der er opnået takket være EU-budgettet, samt rette op på den konstaterede situation.

3.1.

Efter EØSU's mening er hovedformålet med EU-budgettet, at det skal være til gavn for EU-borgerne og samtidig beskytte EU's finansielle interesser. De fordele, budgettet giver, tager form af finansiel støtte under hensyntagen til udviklings- og gennemførelsesmæssige prioriteter og i overensstemmelse med rammerne for den økonomiske politik og de reelle og forventede økonomiske resultater. At beskytte EU's finansielle interesser består i på hensigtsmæssig vis at afholde de i EU-budgettet anførte udgifter under iagttagelse af reglerne og uden fejl eller svig. Den nuværende politiske tilgang bør bidrage til at opnå fuld overholdelse og balance mellem disse elementer.

3.2.

EØSU mener, at denne overgang til et resultatorienteret EU-budget ikke kan konkretiseres i form af en engangsforanstaltning. Det er af afgørende betydning at udarbejde basisretsakterne og budgettet med det formål at bringe politiske mål på linje med kvalitative indikatorer og skabe målbare resultater.

3.3.

Endvidere ville man lettere kunne opnå et resultatorienteret EU-budget, hvis budgetperioden (den nuværende syvårige finansielle ramme) og den periode, som nøglestrategien for EU's udvikling dækker (den nuværende tiårige Europa 2020-strategi), falder tidsmæssigt sammen. Set i dette perspektiv vil år 2021 være en enestående lejlighed til at opnå et sådant sammenfald og skabe betingelserne for, at et præstationsbaseret og resultatorienteret EU-budget kan fungere optimalt.

3.4.

EØSU noterer og tilslutter sig konklusionerne i Revisionsrettens årsberetning for regnskabsåret 2014, som har afdækket en række problemområder, hvor sammenkoblingen mellem Europa 2020-strategien og partnerskabsaftalerne eller i givet fald de operationelle programmer ikke fungerer helt optimalt. I denne rapport konstateres det, at disse forskellige instrumenter ikke er udformet på en sådan måde, at de systematisk tillader en omsætning af Europa 2020-strategiens politiske mål til konkrete operationelle mål (som fastsat i partnerskabsaftalerne og de operationelle programmer) (7).

3.5.

Efter EØSU's mening har man endnu ikke set noget til de potentielle fordele ved opnåelsen af synergieffekter mellem de fem europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene) inden for et overordnet forordnings- og forvaltningssystem og en partnerskabsaftale i hver medlemsstat. Tværtimod anvendes der stadig forskellige regler for hver af disse fonde, hvilket fører til en fragmenteret programlægning (i stedet for de nødvendige synergier imellem dem).

3.6.

EØSU mener, at der er to nye elementer i udnyttelsen af EU's finansielle midler for årene 2014-2020, nemlig konditionalitet og resultatreserver, som giver god mulighed for at anlægge en mere præstations- og resultatorienteret tilgang. Det er netop anvendelsen af makroøkonomiske betingelser, der skal sikre, at EU-budgettets udgifter afholdes i hver medlemsstat i et tilstrækkeligt sundt makroøkonomisk miljø, og som ikke bør tillade en medlemsstat, der ikke anstrenger sig for at afhjælpe sine makroøkonomiske problemer, at gøre fuld brug af disse midler. Eksistensen af resultatreserver skulle også på passende vis kunne opmuntre medlemsstaterne til at opnå resultater baseret på opfyldelsen af EU's strategiske mål med støtte fra EU-budgettet.

3.7.

EØSU mener, at pilotafprøvningen af et EU-budget, som er præstationsbaseret og resultatorienteret i kraft af sammenhængen mellem EU-finansieringen og målene i Europa 2020-strategien, herefter bør udvides til andre relevante områder, således at vurderingen af dette fokus på effektivitet og resultater i EU-budgettet reelt er sammenhængende og helhedsorienteret. For eksempel ville det være hensigtsmæssigt at se nærmere på de landespecifikke henstillinger og disses overensstemmelse med indikatorerne for gennemførelsen af det europæiske semester.

3.8.

EØSU anbefaler, at der ligeledes i forbindelse med overvejelserne over, hvordan EU's budget fungerer, gennemføres en undersøgelse af begrebet markedssvigt, som EU's budgetmidler bør sigte mod at afhjælpe. Markedssvigt (markedsfejl) kan for eksempel tage form af informationsasymmetri, eventuelt i den måde, hvorpå finansielle institutioner evaluerer investeringers afkast i kommerciel forstand, hvilket kan afskrække finansieringen af visse typer projekter, fordi der ses bort fra visse positive eksternaliteter og bredere samfundsmæssige gevinster, som ikke er relevante for det pågældende kommercielle tilfælde, men vigtige i forbindelse med støtten fra EU-finansieringen.

3.9.

EØSU er enigt i nødvendigheden af at forbedre den delte forvaltning mellem EU's organer og institutioner (først og fremmest Kommissionen) og medlemsstaterne. 76 % af de samlede udgifter i EU-budgettet anvendes under delt forvaltning. Jo bedre medlemsstaterne opfylder de kvantificerede mål i Europa 2020-strategien, des flere EU-budgetudgifter vil blive knyttet til målene i denne strategi, og des flere af disse mål vil afspejle de reelle økonomiske, sociale, territoriale og miljømæssige EU-behov, hvilket vil give os bedre mulighed for at skabe et gunstigt miljø for en forsvarlig økonomisk forvaltning med gnidningsløse relationer mellem Kommissionen og medlemsstaterne.

3.10.

EØSU anser det for et vigtigt tegn på den voksende betydning af præstationer og resultatorientering i EU-budgettet, at der nu lægges vægt på øget anvendelse af finansieringstekniske instrumenter eller innovative finansieringsinstrumenter, som grundlæggende ændrer den måde, hvorpå man anvender EU's offentlige midler, og forventningerne hertil. På trods af de finansieringstekniske instrumenters ubestridelige potentiale er kun ca. 65 % af de dertil godkendte ressourcer i perioden 2007-2013 nået ud til de endelige modtagere (resten er simpelthen blevet »parkeret« i de finansieringstekniske instrumenter for formelt at kunne dokumentere, at de anvendes). Dette emne vil få stadig større betydning for perioden efter 2020 også i betragtning af behovet for større komplementaritet med Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringer (EFSI), og overvejelserne herover har stor strategisk betydning for orienteringen af EU's fælles budgetmidler fra og med 2021.

3.11.

Samtidig mener EØSU, at et øget fokus på præstationer og resultater naturligvis ikke må være ensbetydende med, at procedurernes lovlighed og formelle rigtighed negligeres. Vigtigheden af at overholde rets- og procedureregler må ikke skubbes i baggrunden. Idet man går ud fra, at fejlprocenten omfatter alle de tilfælde, hvor de finansielle midler ikke burde være tildelt, fordi de ikke er blevet anvendt i overensstemmelse med reglerne, forudsættes det på en måde mere eller mindre automatisk, at disse regler er korrekte og ikke i sig selv indeholder interne modsigelser eller uønskede elementer. Dette er også grunden til, at der i en procedure, som overholder reglerne for en forsvarlig økonomisk forvaltning, bør indgå en undersøgelse af virkningerne af disse regler for at efterprøve foreneligheden og sammenhængen med EU's behov og målsætninger (8).

3.12.

EØSU er enigt i, at de praktiske bestemmelser for gennemførelsen af EU's budget er meget komplicerede. De igangværende bestræbelser på at forenkle alle de aktiviteter, der er forbundet med EU-budgettet, herunder både procedure- og indholdsspørgsmål, bidrager også til at opfylde kravet om forsvarlig økonomisk forvaltning. Denne forenklingsindsats bør føre til en reduktion af unødige administrative byrder og en begrænsning af medlemsstaternes praksis med at tilføje nationale regler til de regler, der er vedtaget på fællesskabsplan.

3.13.

EØSU mener, at forslagene under punkt 3 i nærværende udtalelse, som leder frem til de afsluttende konklusioner og anbefalinger under punkt 1, er centrale punkter i overvejelserne over EU's fremtidige budgetpolitik. De kan delvist indgå i midtvejsrevisionen af den flerårige finansielle ramme 2014-2020, men de vil først kunne indskrives fuldt ud i budgetreglerne fra regnskabsåret 2021. Overslagene og de nødvendige reformer af budgettet og den flerårige ramme efter 2020 kan støtte sig på EØSU's nylige udtalelser om dette emne eller på opfølgningen af dem (9).