28.9.2004   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 241/27

1.1

Rådet vedtog den 28. september 2000 beslutning nr. 2000/596 om oprettelse af Den Europæiske Flygtningefond (herefter Flygtningefonden I) for perioden 2000/2005. Budgetbevillingerne var på 35 millioner euro for en periode på fem år. Dette program udgjorde det første skridt i retning af en rationalisering og strukturering, som var nødvendiggjort af de tiltag, der efterhånden var blevet forankret i årlige budgetposter lige siden 1997, specielt på Europa-Parlamentets foranledning (1). EØSU afgav i sin tid en positiv udtalelse om denne beslutning (2).

1.2

Kun godt et år før fristen den 31. december 2004 (skæringsdatoen for Flygtningefondes dækningsperiode) iværksatte Kommissionen en analyse af den erfaring, man havde indhøstet i medlemsstaterne og på EU-plan i løbet af Flygtningefondens løbetid. Den afholdt en evalueringskonference (3) og fik udarbejdet en konsekvensanalyse (4) med henblik på forslaget om en ny programperiode. I vurderingen er der også taget hensyn til indvirkningen fra og eventuelle synergier med andre EU-aktioner og -programmer (5).

1.3

På baggrund af de hidtidige, omfattende erfaringer fremsatte Kommissionen den 12. februar 2004 et forslag til Rådets beslutning om Den Europæiske Flygtningefond for perioden 2005/2010, som er emnet for denne udtalelse.

2.1

Kommissionen foreslår, at der oprettes en fond (Flygtningefonden II) med et budget på 687 millioner euro for en periode på seks år, som skal have til formål at støtte og fremme medlemsstaternes indsats med hensyn til modtagelse, integration og frivillig repatriering af tredjelandsstatsborgere eller statsløse, som har status som flygtninge (6), eller som nyder international beskyttelse (inden for rammerne af en genbosættelsesordning), eller som nyder en form for subsidiær beskyttelse, eller som har anmodet om en af de netop anførte beskyttelsesformer, eller som nyder midlertidig beskyttelse (7).

2.2

Støtteberettigede foranstaltninger De foranstaltninger, der er berettigede til samfinansiering fra Flygtningefonden i medlemsstaterne, dækker et bredt spekter af foranstaltninger i forbindelse med modtagelse, integration og frivillig repatriering. Specielt kan der ydes støtte til: infrastruktur i forbindelse med indlogering; materiel hjælp, læge- og psykologhjælp; social og administrativ bistand; sproglig bistand, almen og faglig uddannelse og indslusning på arbejdsmarkedet; forbedring af foranstaltninger i forbindelse med den første modtagelse; deling af de grundlæggende rettigheder og principper, der er fastlagt i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder; fremme af information af lokalbefolkningen og civil og kulturel inddragelse af målgrupperne; fremme af de endelige støttemodtageres selvstændighed; foranstaltninger til inddragelse af de lokale myndigheder, ngo'erne og borgerne; informering og rådgivning om repatriering og hjælp til reintegration i oprindelseslandet.

2.2.1

Hvis mekanismerne i forbindelse med midlertidig beskyttelse iværksættes, kan Flygtningefonden også yde støtte til finansieringen af nødforanstaltninger (op til 80 % af omkostningerne) vedrørende modtagelse, indlogering, underhold, læge- og psykologbistand, dækning af personale- og administrationsudgifter samt udgifter til logistik og transport.

2.2.2

Ti procent af Flygtningefondens budget er afsat til EU-aktioner, som styres direkte af Kommissionen, og som sigter mod at finansiere samarbejde på fællesskabsplan, etablering af samarbejdsnet til udveksling af erfaringer, nyskabende pilotprojekter, forskning og anvendelse ny teknologi, som tager sigte på asylansøgerne og forvaltning af foranstaltninger til forbedring af asylansøgernes situation.

2.3

Gennemførelse af Flygtningefonden II. Gennemførelsen af Flygtningefonden II er baseret på medlemsstaternes og Kommissionens delte ansvar:

2.3.1

Kommissionen udstikker retningslinjerne for de flerårige programmer, forvisser sig om, at der i medlemsstaternes findes velfungerende forvaltnings- og kontrolsystemer, og sikrer gennemførelsen af fællesskabsforanstaltningerne. Kommissionen bistås af et udvalg jf. beslutning 1999/468/EØF.

2.3.2

Medlemsstaterne er ansvarlige for gennemførelsen af nationale foranstaltninger; de opretter en »ansvarlig myndighed«, som er en juridisk person og som har forvaltningsmæssig kapacitet; medlemsstaterne påtager sig det primære ansvar for finanskontrollen med foranstaltningerne og samarbejder med Kommissionen om indsamling af de statistiske data.

2.3.3

Medlemsstaterne og Kommissionen sikrer i samarbejde formidlingen af resultaterne, sikrer gennemsigtighed og den overordnede sammenhæng og komplementaritet med andre relevante instrumenter og foranstaltninger.

2.4

Programmering. Der er tale om to perioder med flerårig programmering (2005/2007 og 2008/2010). Medlemsstaterne forelægger Kommissionen forslag til de flerårige programmer, som Kommissionen godkender senest tre måneder efter modtagelsen og efter iht. udvalgsproceduren at have undersøgt, om forslaget stemmer overens med retningslinjerne. De flerårige programmer gennemføres ved hjælp af årlige arbejdsprogrammer.

2.5

Fordeling af ressourcerne. Hver medlemsstat modtager et fast årligt beløb på 300 000 euro. Dette beløb er for de nye medlemsstater fastsat til 500 000 euro for de første tre år.

2.5.1

Den resterende del af de årlige disponible midler fordeles mellem medlemsstaterne således, at 35 % af midlerne fordeles i forhold til antallet af personer, der i løbet af de forudgående tre år har haft flygtningestatus, været omfattet af international beskyttelse inden for rammerne af en genbosættelsesordning eller en form for subsidiær beskyttelse. 65 % af midlerne fordeles i forhold til antallet af personer, der i løbet af de forudgående tre år har søgt asyl eller været omfattet af midlertidig beskyttelse. En del af det årlige budget kan anvendes til teknisk og administrativ bistand. Flygtningefondens finansielle bidrag har form af tilskud, der ikke skal tilbagebetales, men hvis der afsløres misbrug, kræves de uretmæssigt udbetalte beløb tilbagebetalt med morarenter til den sats, Den Europæiske Centralbank anvender, forhøjet med 3,5 %. Udbetalinger af støtte efterfølgende den første udbetaling i begyndelsen af programmet kræver, at medlemsstaterne indgiver en rapport og udgiftsanmeldelser, som skal godkendes af en tjeneste, der fungerer uafhængigt af den ansvarlige myndighed.

2.5.2

Fællesskabets finansielle bidrag til medlemsstaternes foranstaltninger kan ikke overstige 50 % af de samlede omkostninger. For nyskabende eller tværnationale foranstaltninger kan andelen hæves til 60 % og til 75 % i medlemsstater, der er omfattet af Samhørighedsfonden.

2.6

Evaluering. Kommissionen forelægger senest den 30. april 2007 en første foreløbig rapport og en anden foreløbig rapport senest den 31. december 2009. Senest den 31. december 2012 forelægges endelig en efterfølgende evalueringsrapport.

3.1

EØSU er overordnet set særdeles tilfreds med Kommissionens forslag, og mener, at Flygtningefonden II kan blive et afgørende skridt i gennemførelsen af den del af traktatens kapitel IV, der handler om asylret, og af beslutningerne fra Det Europæiske Råd i Tammerfors, samt fra de øvrige råd, der har udstukket retningslinjer og gennemførelsesbetingelser for visa-, asyl- og indvandringspolitikken. Den manglende gennemførelse af disse rådsbeslutninger og -aftaler om forhold, der svækker det oprindelige forslag, og som lader muligheden for store forskelle mellem de nationale lovgivninger stå åben, gør sandsynligvis Flygtningefonden mindre effektiv, end den ellers kunne have været. EØSU bemærker med skuffelse, at direktivet om indrømmelse af flygtningestatus, som Rådet vedtog for nylig (8), indholdsmæssigt ligger temmelig langt fra såvel, hvad Kommissionens havde foreslået (9) som fra, hvad EØSU havde ønsket og forlangt i sin udtalelse (10).

3.1.1

Det er ikke nødvendigt at understrege Flygtningefondens betydning, hvis blot man tænker på, at der er cirka 400 000 nye asylansøgere om året (11), og at der bag disse tal er mennesker, der ofte har været gennem alvorlige lidelser, og som man bør tilbyde solidaritet, materiel, moralsk og psykologisk bistand, en værdig modtagelse, passende tjenester, gennemsigtige og effektive procedurer, mulighed for via et arbejde eller en anden beskæftigelse at tage aktivt del i det europæiske samfund, og i tilfælde af et klart og bevidst ønske om at vende tilbage, en risikofri repatriering.

3.2

Forhøjelsen af bevillingerne i forhold til Flygtningefonden I (687 millioner euro over 6 år i modsætning til 36 millioner euro over 5 år til det foregående program) virker stor, men EØSU minder om, at bevillingerne til Flygtningefonden I var meget begrænsede i forhold til den krævende flygtningesituation, og bemærker med tilfredshed, at i forslaget om de finansielle overslag for 2007/2013 har kapitlet om sikkerhed, retfærdighed, udvandring og asyl fået tildelt en særlig høj prioritet, og det vil efterhånden blive tildelt flere og flere midler. Bevillingerne til Flygtningefonden II falder derfor godt i tråd med dette perspektiv.

3.2.1

Forhøjelsen af bevillingerne i forhold til Flygtningefonden I (687 millioner euro over 6 år i modsætning til 36 millioner euro over 5 år til det foregående program) er stor, og er på den ene side udtryk for en nødvendig solidarisk indsats for at gennemføre en vigtig politik, og på den anden side er den en understregelse af, at EU-institutionerne er bevidste om, at problemerne med traktatens kapitel IV ikke kan løses uden, at samtlige aktører inddrages og ansvarliggøres i stort omfang: strategisk velstrukturerede foranstaltninger, som gennemføres fuldt ud og som støttes af civilsamfundet og de lokale myndigheder tjener nemlig også til at befæste rettigheder, instrumenter og ordninger med henblik på gennemførelse af en fælles politik på asylområdet. EØSU minder om, at gennemførelsen af Flygtningefonden II bør supplere og fremme de allerede igangværende nationale foranstaltninger og ikke erstatte hidtidige tiltag. Specielt bør inddragelsen af arbejdsmarkedets parter og civilsamfundets aktører ikke mindskes, men tværtimod fremmes og forbedres.

3.2.2

Den andel af bevillingerne, der er afsat til EU-foranstaltninger, forhøjes med rette fra 5 % i Flygtningefonden I til 10 % i Flygtningefonden II. EØSU minder om, at det allerede i sin udtalelse om Flygtningefonden I havde krævet, at der blev afsat 10 % til EU-foranstaltninger, og insisterer på, at man som minimum holder fast i denne procentsats, således at EU-foranstaltningerne bl.a. kan forfølge to uomgængelige mål: at støtte udviklingen af tværnationale og innovative initiativer (bl.a. vedrørende det organiserede civilsamfund) og at støtte undersøgelser, forskning og sammenligninger i alle medlemsstaterne.

3.3

Også fordelingen foranstaltningerne imellem (modtagelse, integration og frivillig repatriering) er afbalanceret og stemmer overens med den nuværende situation i medlemsstaterne og med den forventede fremtidige tilstrømning af asylansøgere og personer, der er omfattet af forskellige former for beskyttelse. Den samfinansiering, som endvidere er fastsat for de fem målgrupper, afspejler den nuværende situation i medlemsstaterne, og den flerårige programmering med udarbejdelse af årlige arbejdsprogrammer gør det muligt at foretage de tilpasninger, som en uforudset ændring af situationen kunne gøre påkrævet. Udvalgsproceduren giver endvidere mulighed for en kollektiv overvågning af gennemførelsesprocessen og at fremme udvekslingen af god praksis og nyskabende foranstaltninger. EØSU finder det nødvendigt, at en betragtelig del af midlerne anvendes til modtagelses- og integrationsforanstaltninger, og ser helst ikke, at medlemsstaterne i de flerårige programmer ændrer vægtningen for meget til fordel for repatrieringsforanstaltningerne.

3.3.1

EØSU bifalder i høj grad, at integrationsforanstaltningerne også omfatter indslusning på arbejdsmarkedet, idet muligheden for at kunne betale — eller bidrage væsentligt til — sine egne leveomkostninger styrker troen på og følelsen af at være en del af samfundet. Dermed undgår man også, at længere perioder uden arbejde og med få økonomiske midler skubber især de unge ud i sort arbejde eller arbejde på kanten af loven. EØSU insisterer imidlertid på, at det er nødvendigt at tilbyde nogle arbejdsbetingelser, som giver slutmodtagerne af støtten fra Flygtningefonden II mulighed for at deltage aktivt i de procedurer og aktiviteter, der vedrører dem. Desværre må EØSU med skuffelse konstatere, at Rådets nylige afgørelse om indrømmelse af flygtningestatus lader det være op til medlemsstaterne at afgøre, om de vil integrere flygtninge på arbejdsmarkedet. EØSU minder om, at det i sine udtalelser (12) altid har understreget behovet for at fremme disse personers aktive inddragelse: EØSU ser adgangen til et arbejde som en ret, i forhold til hvilken det ikke burde være tilladt at udøve nogen form for diskrimination.

3.3.2

EØSU foreslår også, at der gives en vis prioritet til kulturelle og psykologiske uddannelsesforanstaltninger for det administrative personale og ordensmagten, som har at gøre med flygtninge, asylansøgere og personer under forskellige former for beskyttelse. Dette er bl.a. nødvendigt for at danne modvægt til den negative, stereotype beskrivelse, pressen og medierne alt for ofte giver af asylansøgernes situation. Også foranstaltninger, der fremmer dialog og gensidigt kendskab til de forskellige kulturer, der er repræsenteret ved de ovennævnte persongrupper, og den lokale befolkning i modtagelseslandene, har stor betydning for integrationen og den sociale konsensus, der er nødvendig for en effektiv gennemførelse af Flygtningefonden II.

3.4

EØSU bifalder den overordnede strategiske plan for gennemførelse af programmet med retningslinjer, flerårige programmer med årlige arbejdsprogrammer, to foreløbige og en efterfølgende rapport fra Kommissionen: denne udformning stemmer overens med tanken bag andre gennemførelsesmekanismer, som allerede er oprettet mellem medlemsstaterne og EU, og som er i færd med at bevise effektiviteten af denne metode, som fremmer en korrekt ansvarsdeling mellem EU og medlemsstaterne under overholdelse af subsidiaritetsprincippet forstået som kompetencedeling. Flygtningefonden II bør nemlig ikke kun fungere som et redskab til omfordeling af ressourcer mellem medlemsstaterne, men bør — som det blev sagt i punkt 3.1 — forfølge det mål at være et skridt i retning af gennemførelsen af en fælles asylpolitik. Hvis man derudover har in mente, at man ikke har vedtaget alle de lovgivningsinstrumenter, der er foreslået for at skabe en fælles asylpolitik, kan gennemførelsen af Flygtningefonden II også hjælpe medlemsstaterne til at træffe de udestående beslutninger på et bedre og mere afklaret grundlag.

3.4.1

Oprettelsen af en ansvarlig myndighed i de enkelte medlemsstater vil gøre det lettere at udarbejde ensartede og sammenhængende nationale programmer, gennemføre de nationale foranstaltninger korrekt og i fuld gennemsigtighed og varetage det vigtige forhold med befolkningen og civilsamfundet. EØSU fremhæver den vægt, der i forslaget lægges på høring, inddragelse og ansvarliggørelse af de interesserede parter helt fra de første forberedelser af de flerårige programmer. Denne vægtning af inddragelsen af civilsamfundsorganisationerne og de lokale myndigheder er et afgørende metodemæssigt princip for at sikre den afgørende medtagelse af de lokalt indhøstede erfaringer, for at påvirke samfundsdebatten, skabe konsensus og følgelig en god forvaltning på området: EØSU har gentagne gange slået til lyd for dette princip i sine udtalelser og ser med tilfredshed, at Kommissionen har taget det med i sit dokument.

3.4.1.1

EØSU finder det specielt vigtigt, at ngo'erne garanteres let adgang til modtagelses- og transitcentrene, så de kan hjælpe til ved den første modtagelse. Dette arbejde kunne med fordel være genstand for en målrettet EU-foranstaltning for at øge omfanget heraf.

3.4.2

Af de tidligere års erfaringer i alle medlemsstaterne fremgår det tydeligt, at der er etableret et effektivt samarbejde mellem nationale og lokale myndigheder og civilsamfundsorganisationerne. EØSU ønsker ikke, at hele denne samarbejdstradition går tabt med gennemførelsen af Flygtningefonden II, men at den derimod tilføres nye og mere strukturerede instrumenter.

3.5

Udformningen af Flygtningefonden II tager højde for problemet med, at situationen ikke er ens i de forskellige medlemsstater, og fastholder det grundlæggende kriterium for fordeling af midlerne, som tager udgangspunkt i antallet af målgruppepersoner, der befinder sig i de forskellige medlemsstater. EØSU bemærker, at der i forbindelse med fremlæggelsen af retningslinjerne for de flerårige programmer bør tages nøje hensyn til disse forskelle, herunder specielt forskellen på, hvor langt de forskellige medlemsstater er kommet på de pågældende politikområder.

3.5.1

Det er betegnende, selvom det i højere grad har symbolsk betydning, at de nye medlemsstater i programmets første tre år tildeles et højere fast årligt beløb end de nuværende femten EU-lande. De nye lande har nemlig endnu ikke indhøstet nogen stor erfaring på dette område, og nogle af dem vil komme til at fungere som EU's ydre grænser. Det er derfor afgørende, at de integreres i den asylpolitikdynamik, som allerede er i gang i de nuværende femten medlemslande, og at de lærer at bruge de EU-instrumenter, der findes på området. Det er specielt vigtigt at give de nye medlemslande adgang til den erfaring, der ligger i EU-15, og helt specifikt at støtte dem ved bl.a. at prioritere EU-foranstaltninger, som sigter mod at udvikle de nødvendige administrative og forvaltningsmæssige kompetencer på asylområdet.

3.6

EØSU understreger, at det er nødvendigt at gøre Flygtningefonden II's finansielle gennemførelsesprocedurer koncise og effektive og at undgå, at der opstår uregelmæssigheder pga. vanskelige eller uforståelige procedurer, og insisterer endvidere på, at civilsamfundsorganisationer, der beskæftiger sig med flygtninge og personer, der er omfattet af forskellige former for beskyttelse, ikke overbebyrdes med omfattende eller vanskeligt gennemførlige procedurer. Der tænkes her såvel på foranstaltninger i medlemsstaterne som EU-foranstaltninger. Selv om ngo'er er underlagt strenge gennemsigtighedskrav, har en ngo en funktion og et fleksibilitetsbehov, som i høj grad adskiller sig fra et byggefirma, der vinder en licitation om at bygge et modtagelsescenter. EØSU er bange for risikoen for, at de kontrakter, som de ansvarlige myndigheder indgår med ngo'erne, ikke er tilstrækkeligt klare omkring pligter og ansvar, og at det fører til, at den pågældende ngo tvinges til i højere grad at bruge kræfter på administrativ praksis og udgiftsanmeldelser end på foranstaltningens effektivitet i relation til overholdelse og tilfredsstillelse af slutmodtagernes rettigheder og behov.

3.6.1

EØSU mener desuden, at renteforhøjelsen på de beløb, der skal tilbagebetales i tilfælde af uberettiget brug, kun bør være symbolsk for at undgå risikoen for, at medlemsstaten for at dække sig ind opstiller nogle urimelige licitationsprocedurer, som også i dette tilfælde ville være til skade for foranstaltningens effektivitet og ngo'ernes deltagelse. EØSU minder om, at asylpolitikken i intet medlemsland forvaltes udelukkende af offentlige instanser, og at flygtningene og personer under beskyttelse i visse stater ikke ville have noget håb, hvis det ikke var for ngo'ernes indsats og bistand. EØSU anmoder derfor om, at gennemførelsesbetingelserne for Flygtningefonden II tager højde for de her udtrykte bekymringer.

3.7

EØSU anmoder Kommissionen om at insistere på, at medlemsstaterne fastlægger fælles kriterier for indsamling af data. Det kvantitative aspekt i gennemførelsen af Flygtningefonden II er lige så vigtigt som det kvalitative, eftersom Flygtningefonden II i tildelingen af midler til samfinansiering netop tager udgangspunkt i oplysninger om de forskellige grupper af personer, som har flygtningestatus eller er omfattet af anden beskyttelse, eller ansøger herom.

3.8

Hvad angår artikel 26, stk. 2, bør medlemsstaterne i deres vurderinger høre ngo'erne og arbejdsmarkedets parter.

4.1

EØSU mener, at forslaget om en europæisk flygtningefond (Flygtningefonden II) for perioden 2005-2010 er velbegrundet, udstyret med betragtelige midler og struktureret på en måde, der fremhæver medlemsstaternes og Kommissionens fælles ansvar. EØSU understreger desuden, at det er nødvendigt, at modtagelses- og integrationsfaserne fortsat ses som grundpillen i en god asylpolitik.

4.2

EØSU hilser det velkomment, at forslaget pålægger medlemsstaterne og den ansvarlige myndighed, de skal oprette, ansvaret for at inddrage alle de interesserede parter i et stadig mere effektivt samarbejde, specielt civilsamfundsorganisationerne og de regionale og lokale myndigheder. Det påpeger imidlertid, at det i gennemførelsen af Flygtningefonden II er nødvendigt at prioritere foranstaltningernes effektivitet og at gøre procedurerne lette og gennemsigtige af hensyn til foranstaltninger, der gennemføres af andre end medlemsstaterne.

4.3

EØSU understreger, at det er nødvendigt at opstille fælles kriterier for indsamling af data på flygtningeområdet for bl.a. at sikre, at de foranstaltninger, der gennemføres i de forskellige lande, er ensartede og sammenlignelige, og anbefaler, at EU-foranstaltningerne først og fremmest målrettes udvikling og fremme af administrative og forvaltningsmæssige kompetencer i de nye medlemslande.

4.4

EØSU håber, at der hurtigt træffes afgørelse om forslaget om Flygtningefonden II, og at det ledsages af passende og gennemsigtige gennemførelsesbetingelser.