16.12.2006   

DA

Den Europæiske Unions Tidende

C 309/22

1.1

En af hovedprioriteterne i Fællesskabets toldhandlingsprogram (Told 2007), der blev godkendt af Rådet i 2002, var en gennemgribende revision af Fællesskabets eksisterende toldkodeks [Rådets forordning (EØF) nr. 2913/93], der som følge af markeds- og teknologiudviklingen, vedtagelsen af diverse traktater og især de senere udvidelser var blevet forældet.

1.2

Idéen om at foreslå en fuldstændig opdateret kodeks er opstået efter en vurdering af, at den gamle kodeks — som stadig er i kraft — »ikke [er] fulgt med hverken de radikale ændringer inden for international handel … eller den ændrede fokus i toldarbejdet«. Det foreliggende forslag er i overensstemmelse med Fællesskabets politikker, især principperne for det indre marked og forbrugerbeskyttelse samt Lissabon-strategien, og danner grundlaget for yderligere foranstaltninger, der sigter mod en strømlining af toldprocedurerne og –processerne og en tilpasning af reglerne til de fælles standarder, der indføres for medlemsstaternes IT-systemer.

1.2.1

Ifølge Kommissionen gør denne række af tiltag det muligt at overholde de retningslinjer, Rådet har fastsat for e-forvaltning og for initiativet »bedre regulering« samt at forfølge en række specifikke mål, heriblandt bedre sikring af de ydre grænser, mindskelse af risikoen for svig og endelig bedre sammenhæng med de øvrige EU-politikker, især skattepolitikken.

1.3

Den nye kodeks skal ses i sammenhæng med Lissabon-strategien, der har som mål at gøre Europa til »et mere attraktivt sted at investere og arbejde i«. Den er i øvrigt i tråd med de af Kommissionen fremsatte forslag, som Rådet godkendte i december 2003 om enkle og papirløse rammer for told og handel. Rådets beslutning finder endvidere anvendelse på det parallelle forslag til beslutning om »papirløse rammer for told og handel« [KOM(2005) 609 af 30.11.2005], som EØSU udarbejder en separat udtalelse om.

1.4

De nye elementer, der indføres med den nye kodeks, har ikke kun formel karakter og er heller ikke blot en opdatering af reglerne. Faktisk er de ændringer i retningslinjerne for toldpolitikken, som indføres med kodeksen, af langt større vigtighed. Gennem de sidste 20 år har toldvæsenernes funktion som afgiftsopkræver gradvist mistet betydning, og i stedet er deres rolle som ansvarlige for gennemførelsen af ikke-toldmæssige foranstaltninger, herunder især foranstaltninger vedrørende sikkerhed, kontrol med illegal indvandring, kampen mod varemærkeforfalskninger, hvidvaskning af penge, narkohandel, hygiejne, sundhed, miljø og forbrugerbeskyttelse, på tilsvarende vis blevet øget ved siden af opkrævningen af moms og punktafgifter. Kommissionens dokument nævner derimod ikke eksplicit en anden beslægtet funktion vedrørende »sikkerhed«, som helt sikkert tilfalder toldvæsenerne, nemlig det værdifulde bidrag, de yder til kontrollen med våbentransport og kampen mod terrorisme. Denne udeladelse viser sig i den mangelfulde udformning af informationssystemerne, som EØSU kommenterer i punkt 3.1.3.1 nedenfor.

1.5

En anden fornyelse vedrører indførelsen af elektroniske procedurer. Der er fastsat bestemmelser for sådanne procedurer i den gældende kodeks — og de er også i stor udstrækning indført i næsten alle medlemsstater — men det er op til de enkelte nationale toldmyndigheder og brugere, om de vil benytte sig af dem. I den nye kodeks er de derimod gjort obligatoriske, hvilket har været nødvendigt for at afvikle brugen af papir, som er genstanden for den parallelle udtalelse, der henvises til i ovenstående punkt 1.3.

1.6

Den nye kodeks er udarbejdet i overensstemmelse med Kommissionens politikker og overholder de procedurer, der er fastlagt for gennemførlighed, gennemsigtighed og konsekvensanalyse. EØSU noterer med tilfredshed, at de berørte dele af civilsamfundet har været hørt, og at de fleste af de fremkomne udtalelser har været positive. EØSU er enigt med Kommissionen for så vidt angår overholdelse af såvel retsgrundlaget som subsidiaritets- og proportionalitetsprincippet, hvorimod det forbeholder sig retten til på et senere tidspunkt at fremkomme med bemærkninger til konsekvensanalysen.

1.7

Kommissionen har undersøgt området ud fra fire forskellige synsvinkler og har til sidst lagt sig fast på en løsning, der forudsætter et styrket samarbejde mellem de nationale elektroniske toldsystemer. Kommissionen begrunder dette valg med, at subsidiaritetsprincippet skal overholdes, og det faktum at medlemsstaterne er utilbøjelige til at acceptere en løsning baseret på et centraliseret europæisk system. EØSU tager til efterretning, at dette var et uundgåeligt valg, men bemærker, at den sidstnævnte mulighed ville have resulteret i en mere pålidelig, enklere og mindre byrdefuld løsning for brugerne. I forhold til subsidiaritetsprincippet ville beslutninger i så fald være overdraget til det europæiske niveau snarere end det nationale.

2.1

I februar sidste år fremkom EØSU med sine bemærkninger til et forslag til Parlamentets og Rådets forordning om ændring af toldkodeksen (1), hvori der allerede blev fremsat forslag om nytænkning i form af afvikling af brugen af papir og integreret forvaltning af de ydre grænser. EØSU bemærker med tilfredshed, at de principper, der var fremsat i ovennævnte forslag, og som EØSU stort set var positiv over for, er gentaget i det forslag, der behandles i denne udtalelse, og at de konkret er blevet omsat til bestemmelser, som EØSU endnu engang i hovedtræk kan bifalde.

2.2

Samlet set vidner de nye bestemmelser om den stigende opmærksomhed på aktørernes rettigheder og behov, som blandt andet kommer til udtryk i en række bestemmelser, som i nødvendigt omfang tager højde for den eventuelle skade, som procedurerne kan forårsage. Både forenklingen af reglerne og omlægningen af toldprocedurerne fra de nuværende 13 til 3, import, eksport og specielle procedurer, vidner om dette. I forbindelse med udfærdigelsen er totredjedele af artiklerne i den gældende kodeks blevet ændret, sammenskrevet eller overført til gennemførelsesbestemmelserne med det resultat, at 258 artikler er blevet til 200.

2.2.1

EØSU anerkender, at Kommissionen reelt har udført et vanskeligt og møjsommeligt arbejde, idet den har overholdt de overordnede principper for det indre marked og vist stor respekt for aktørernes rettigheder og behov, men bemærker ikke desto mindre i parentes, at der i mangel af en gennemførelsesforordning, som Kommissionen i øvrigt har beføjelserne til at udarbejde, indtil videre henstår en vis usikkerhed vedrørende visse regler. EØSU håber derfor, at en ny gennemførelsesforordning bliver udarbejdet og godkendt inden for kort tid.

3.1.1

I artikel 3 opregnes de nationale områder, som tilsammen udgør Fællesskabets toldområde. Artiklen giver ikke anledning til særlige bemærkninger bortset fra den usikkerhed, der følger af formuleringen i stk. 3, hvoraf det fremgår, at »Nogle af bestemmelserne i toldlovgivningen kan finde anvendelse uden for Fællesskabets toldområde, enten på grundlag af særlig lovgivning eller som følge af internationale aftaler«. Af hensyn til retssikkerheden kan en lov ikke henvise til »nogle bestemmelser« uden at præcisere i selve teksten eller i bilag, »hvilke« bestemmelser det drejer sig om. Juridisk, og også af hensyn til kravet om gennemsigtighed, er det nødvendigt med en eksplicit og specificeret henvisning til, hvilke områder og hvilke regler der er tale om. De fritagelser og undtagelser, der mange gange og på forskellig vis indrømmes, undgår alt for ofte borgernes — og endda eksperternes — opmærksomhed. Disse fritagelser og undtagelser udgør ofte egentlige konkurrenceforvridninger, som ikke altid er midlertidige.

3.1.2

Overordnet giver udvekslingen og beskyttelsen af data og oplysninger (artikel 5, 6 og 7) ikke anledning til særlige bemærkninger, idet forslaget til forordning er i overensstemmelse med den beskyttelse af privatlivets fred og virksomheders fortrolige oplysninger, som normalt er garanteret af offentlige administrationer. EØSU bifalder især bestemmelserne i artikel 8, hvorefter toldmyndighederne skal fremsende oplysninger om anvendelse af toldforskrifterne, ligesom de skal fremme større åbenhed ved at gøre lovgivning, administrative regler og ansøgningsblanketter gratis tilgængelige for de økonomiske operatører via internettet.

3.1.2.1

Derimod er der behov for at knytte en særlig bemærkning til artikel 5, stk. 1, hvorefter al udveksling af data, dokumenter, afgørelser og meddelelser mellem økonomiske operatører og toldmyndigheder skal være elektronisk. Denne bestemmelse, der er helt berettiget i forhold til virksomheder og erhvervsdrivende, kan medføre vanskeligheder for en importør (eller i sjældnere tilfælde en eksportør), som er en privat person og ikke nødvendigvis en »økonomisk operatør«. I lyset af den voldsomme stigning i internet- og postordrehandelen med lande uden for EU er det på ingen måde et mindre væsentligt problem. EØSU noterer sig, at spørgsmålet for tiden drøftes i henhold til komitologiproceduren, og foreslår, at det udtrykkeligt efter artikel 93 bliver tilladt for privatpersoner at indgive summariske angivelser. Også bestemmelserne i artikel 94, hvorefter toldmyndighederne under særlige omstændigheder kan antage papirbaserede summariske indførselsangivelser, bør ændres. Alternativt eller i tillæg dertil bør man undersøge muligheden for også at tillade privatpersoner lejlighedsvis at indgive en forenklet angivelse (også papirbaseret), sådan som fastlagt i artikel 127.

3.1.2.2

På et mere overordnet plan, men stadig i tilknytning til de elektroniske procedurer, gør EØSU opmærksom på de øgede omkostninger forbundet med den nye integrerede elektroniske procedure. Disse omkostninger skal afholdes inden for kort tid, hvorimod fordelene (særligt dem, der vedrører kvaliteten) i stort omfang først er mærkbare på mellemlang til lang sigt. Nogle medlemsstater synes allerede på nuværende tidspunkt at være bekymrede over såvel de økonomiske byrder som forpligtelsen til at overholde de tidsfrister, der er fastlagt for de nye systemers ibrugtagning. Andre, særligt dem, der er længst fremme med digitaliseringen, mener, at det vil være dyrt at udskifte deres nyligt indførte systemer for at indrette sig efter det fælles system. EØSU forstår disse bekymringer, som Kommissionen ikke kan overse, men mener, at det, fordi det er i Europas interesse at have et effektivt og moderne toldsystem, er værd at foretage visse indrømmelser, som eventuelt kunne opvejes af støtte, der er begrænset til specifikke tilfælde, hvor det kan dokumenteres at være nødvendigt.

3.1.3

Artikel 10 stiller krav om, at medlemsstaterne samarbejder med Kommissionen om at »udvikle, vedligeholde og benytte et elektronisk system til fælles registrering og vedligeholdelse af optegnelser« over alle operatører og udstedte tilladelser. Artikel 194 fjerner enhver usikkerhed om systemets karakter, og hvordan det fungerer: Alle medlemsstaterne beholder deres eget informationssystem og skal sikre interoperabiliteten med de andre medlemsstaters systemer i overensstemmelse med regler og standarder fastlagt af Kommissionen med bistand fra Toldkodeksudvalget. Systemet skal træde i kraft den 30. juni 2009. EØSU mener, at der er risiko for, at et system, der er baseret på nationale databaser, der — når interoperabiliteten er sikret — udveksler informationer og optegnelser, vil være svært at administrere og ikke mindst dyrt. Det er frem for alt ikke særligt sandsynligt, at et sådant system rent faktisk kan komme til at fungere inden for den fastsatte tidsfrist. I konsekvensanalysen har Kommissionen opgjort ekstraomkostningerne ved iværksættelsen af systemet til 40-50 mio. euro pr. år; et tal som flere eksperter anser for optimistisk.

3.1.3.1

Derudover er der en klar, afgørende mangel ved det foreslåede system eller i hvert fald i beskrivelsen. Der nævnes ikke nogen mulighed for, at myndigheder, som bekæmper terrorisme og organiseret kriminalitet, kan få adgang til de elektroniske systemer, hvilket naturligvis skal ske under overholdelse af de regler, der gælder for beskyttelse af privatlivets fred og produktionsaktiviteter. Dette forhold er flere gange og ved forskellige lejligheder blevet fremhævet af EØSU. Rådet har i mange år peget på behovet for et samarbejde mellem de forskellige myndigheder, kriminalpolitiet, politiet for økonomisk kriminalitet, toldmyndigheder, efterretningstjenester, OLAF og Europol, men desværre indtil videre uden de store resultater.

3.1.4

Artikel 11 kræver særlig opmærksomhed, idet det anføres, at toldrepræsentanten kan »foretage de handlinger og opfylde de formaliteter, der er fastsat i toldforskrifterne« enten i en anden persons navn og på hans vegne (direkte repræsentation) eller i eget navn, men på en anden persons vegne (indirekte repræsentation). Ifølge stk. 2 skal toldrepræsentanten være etableret i Fællesskabets toldområde, uden at det præciseres yderligere. EØSU bemærker desuden, at Kommissionen i den indledende begrundelse anfører, at »Reglerne om repræsentanter er blevet ændret, idet de hidtil gældende restriktioner er blevet fjernet«, da de hverken var forenelige med et elektronisk system eller med principperne for det indre marked. Heraf kunne udledes, at toldrepræsentanten er udstyret med én bemyndigelse (EU-pas), som berettiger ham til at virke inden for hele Fællesskabets område og i enhver operatørs navn, uanset hvor denne er etableret. Denne artikel bør omformuleres, således at den gøres tydeligere. Der kunne endda henvises til særskilte regler om fremgangsmåden for opstilling af en fortegnelse eller liste eller andet efter samme model som den, der er fastlagt for autoriserede økonomiske operatører, som behandles nedenfor.

3.1.5

En anden interessant skikkelse er den autoriserede økonomiske operatør (artikel 4 og 13 til 16), som i praksis er en virksomhed (mindre hyppigt en enkeltperson), som over for toldmyndighederne kan garantere tilstrækkelig seriøsitet, solvens og faglighed og dermed få tildelt særlige rettigheder til et bestemt antal lettelser med hensyn til kontrol og procedurer. På grundlag af den allerede nævnte artikel 196 forbeholder Kommissionen sig retten til at specificere, hvordan man opnår status som autoriseret økonomisk operatør. EØSU noterer sig disse bestemmelser, der helt sikkert har til formål at lette den internationale handel og skabe gunstige forhold for handelen, men bemærker på den anden side, at meget afhænger af betingelserne for opnåelse af denne status og reglerne, der skal sikre mod eventuelt misbrug. Det fremgår desuden ikke tydeligt, om den autoriserede økonomiske operatør udstyres med et »EU-pas«.

3.1.6

Bestemmelserne i artikel 22 er et afgørende skridt i retning af en harmonisering af toldprocedurerne. De pålægger medlemsstaterne — inden for meget smidige rammer — at indføre administrative og strafferetlige sanktioner for manglende overholdelse af fællesskabstoldforskrifterne. EØSU er selvfølgelig enigt i, at der er behov for at harmonisere reglerne på dette vanskelige område. Det henstår endnu at se, hvordan medlemsstaterne vil tage imod forsøgene på at fastsætte strafferetlige regler og retningslinjer, som er et område, hvor man kan forvente at møde modstand eller i hvert fald forbeholdenhed.

3.1.7

Artikel 24, 25 og 26 omhandler administrativ klageadgang (i medfør af artikel 23 er strafferetlige afgørelser ikke omfattet), som er opdelt i to etaper: Først til toldmyndighederne og derefter til en højere retsinstans eller anden myndighed. Ved idømmelse af bøde gælder det overordnede princip, at klagen ikke har opsættende virkning for betalingen, med mindre toldmyndighederne finder, at den pålagte sanktion kan medføre »uoprettelig skade« for den person, som har indgivet klagen. EØSU konstaterer med tilfredshed, at dette tyder på, at der er fokus på borgernes behov.

3.1.8

Artikel 27 fastlægger det selvfølgelige princip, at toldmyndighederne kan foretage enhver form for kontrol (fysisk, administrativ, regnskabsmæssig eller statistisk). Den fastlægger endvidere, at der skal iværksættes et elektronisk risikoanalysesystem med henblik på »at identificere og evaluere risiciene og udvikle de nødvendige foranstaltninger til at afværge risiciene«. Medlemsstaterne skal i samarbejde med Kommissionen have iværksat systemet senest den 30. juni 2009. Systemet reguleres af regler fastlagt af Kommissionen på grundlag af artikel 196. EØSU er positivt over for initiativet, og håber, at Kommissionen har undersøgt grundigt, om medlemsstaterne er villige til at gennemføre et system, der sandsynligvis vil vise sig at være dyrt og vanskeligt at administrere.

3.1.9

Ifølge artikel 30 er håndbagage og indchecket bagage tilhørende personer, der foretager en flyvning eller søoverfart inden for Fællesskabet, undtaget fra toldkontrol og –formaliteter, dog gælder undtagelsen ikke sikkerhedskontrol og kontrol i tilknytning til forbud og restriktioner, som er indført af medlemsstaterne. Med andre ord gælder undtagelsen kun i de lande, som ikke har indført forbud og restriktioner. Eftersom der altid findes restriktioner alle steder, i hvert fald på punktafgiftspligtige varer, udhules de generelle regler i praksis, og toldmyndighedernes beføjelser til at foretage kontrol af såvel håndbagage som indchecket bagage er derfor uændrede.

4.1

Afsnit II til VIII vedrører toldformaliteterne og –procedurerne og svarer stort set til indholdet af den gældende kodeks. EØSU vil ikke foretage en detaljeret gennemgang af disse afsnit, som allerede har været drøftet indgående i forbindelse med den høring af de berørte parter, der fandt sted inden udarbejdelsen af forslaget. EØSU har derfor kun bemærkninger til nogle få artikler af særlig interesse.

4.2

Artikel 55 fastslår, at der også opstår toldskyld på smuglede eller ulovligt indførte varer (defineret som »varer, der er omfattet af forbud eller restriktioner ved ind- eller udførsel, uanset varernes art«). Det har ingen virkning for anvendelsen af andre strafferetlige eller administrative sanktioner, at tolden er skyldig. Derimod er falske penge og narkotika, som ikke indføres via de lovlige kanaler, undtaget fra toldskyld. Indførsel heraf betragtes naturligvis udelukkende som strafferetlige overtrædelser, undtagen i de tilfælde, hvor bøder ifølge lovgivningen i en medlemsstat fastsættes på grundlag af toldafgifter. Selv om EF-domstolen i en udtalelse har givet udtryk for den modsatte opfattelse, mener EØSU ikke, at toldmyndighederne bør fratages en indtægt, der retmæssigt tilkommer dem, ved at der ikke opstår toldskyld — i tillæg til den administrative eller strafferetlige sanktion — på i hvert fald narkotika, hvis værdi kunne fastsættes på grundlag af markedsprisen. Det faktum, at indførslen af narkotika er kriminel, ændrer ikke ved det forhold, at der stadig er tale om en (illegal) indførsel. Kort sagt forstår EØSU undtagelsen for falske penge, men ikke for narkotika.

4.3

På grundlag af artikel 61 kan toldmyndighederne tillade, at en operatør stiller en samlet sikkerhed for at dække toldskylden for alle ekspeditioner. Artikel 64 bestemmer, at sikkerheden kan stilles i form af en kaution, og i artikel 66 er det specificeret, at den kan stilles af en »bank eller en anden officielt anerkendt finansiel institution, der er akkrediteret i Fællesskabet«. Bestemmelsen er vigtig, idet den anerkender, at enhver bank eller finansiel institution i ethvert land i Europa kan stille en kaution, der er gyldig over for toldmyndighederne i et andet land. Dette er et vigtigt princip, som allerede er i kraft, men som ofte vanskeliggøres af toldmyndighederne i de forskellige lande. Det er stadig ikke klart, hvad der menes med formuleringerne »officielt anerkendt« og »akkrediteret i Fællesskabet«, som ifølge EØSU betyder det samme og skaber forvirring. De banker og finansielle institutioner, der er etableret inden for EU, har allerede et »EU-pas«, og der er derfor ikke behov for yderligere specifikation.

4.4

Vedrørende kaution giver artikel 83 Kommissionen mulighed for igen på grundlag af artikel 196 at vedtage en »særlig procedure« for at sikre betaling fra kautionister. Der mangler imidlertid oplysninger om indholdet og omfanget af denne særlige procedure. Hvis der hermed menes, at kautionen skal indfries »efter første anmodning«, er der ikke tale om en nyskabelse, da den form for sikkerhedsstillelse allerede eksisterer og endda er fastlagt i andre forordninger (for eksempel EU's regnskabsforordning). Hvis der derimod henvises til en anden form for sikkerhedsstillelse, bør dette præciseres, da omkostningerne ved en kaution afhænger af den dermed forbundne risiko og betingelserne for, hvornår kautionsforpligtelsen indtræder.

4.5

Efter artikel 83 påløber der endvidere rente på toldskyld fra udløbet af betalingsfristen, til betaling sker. Artikel 84 omhandler den omvendte situation, hvor toldmyndighederne har skyld over for importøren eller eksportøren. I den situation fremgår det udtrykkeligt af reglerne, at der ikke påløber rente i de første tre måneder. EØSU gør opmærksom på den åbenlyse og uacceptable forskelsbehandling mellem offentlige myndigheder og borgerne.

5.1

Bestemmelserne i dette afsnit er afgørende for forståelsen af kodeksens opbygning og omfang. Nøglen er artikel 196, hvorefter Kommissionen til gennemførelse af reglerne »bistås af Toldkodeksudvalget«, i det følgende benævnt »udvalget«, »som handler under anvendelse af artikel 4 og 7 i afgørelse 1999/468/EF, jf. dennes artikel 8«. I praksis betyder dette, at Kommissionen kan fastsætte regler — dog kun med udvalgets bistand — vedrørende alle dele af toldkodeksen, hvilket er i overensstemmelse med normal Fællesskabsprocedure. EØSU har ingen indvendinger herimod, men håber dog, at de regler, der bliver vedtaget, tager hensyn til brugernes behov, og at de vil være så fleksible, at de hurtigt kan tilpasses tekniske og teknologiske fremskridt og ændringer i handelspraksis.

5.2

På grundlag af de beføjelser, som tilfalder Kommissionen i medfør af artikel 196, kan Kommissionen (artikel 194) vedtage foranstaltninger, der fastlægger:

5.2.1

Kommissionens beføjelser er således temmelig vide og omfatter også adgangen til selv at fastlægge (andet led), i hvilke tilfælde og under hvilke betingelser den kan pålægge en medlemsstat at tilbagekalde eller ændre en beslutning. EØSU bemærker, at hvor Kommissionen i forbindelse med de foranstaltninger, der vedrører første og tredje led, udfører sin institutionelle opgave med at koordinere og gennemføre de beslutninger, som Rådet har taget eller godkendt, kan den i forbindelse med de foranstaltninger, der vedrører andet led, udøve sine beføjelser på en måde, der afviger fra det normale, hvilket dog, alt taget i betragtning, er berettiget af omstændighederne, og hvilket EØSU bestemt ikke er imod.

5.2.2

Overordnet mener EØSU, at beslutningen om at kontrollere alle former for transaktioner foretaget af borgerne, herunder handels- og toldtransaktioner, påvirker den fri handel og er en politisk beslutning truffet af EU og medlemsstaterne i overensstemmelse med deres respektive kompetenceområder. Det er selvfølgelig Kommissionen, der gennemfører disse beslutninger.

5.2.3

EØSU håber ikke, at reformen af toldsystemerne forrykker den balance, der er nødvendig mellem den frie handel og brugernes og slutbrugernes sikkerhed, og håber, at den gennemføres med respekt for de faglige kvalifikationer hos toldpersonalet og importørernes/eksportørernes ansatte.