EVROPSKÁ KOMISE

V Bruselu dne 8.7.2019

COM(2019) 324 final

ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ

o provádění makrofinanční pomoci třetím zemím v roce 2018

{SWD(2019) 292 final}

OBSAH

1    Úvod    

2    Operace makrofinanční pomoci v roce 2018    

2.1    Přehled    

2.2    Jednotlivé operace makrofinanční pomoci v přijímajících zemích v roce 2018    

2.2.1    Gruzie    

2.2.2    Jordánsko    

2.2.3    Moldavsko    

2.2.4    Tunisko    

2.2.5    Ukrajina    

2.3    Přehled reforem podpořených operacemi makrofinanční pomoci    

3    Zajišťování náležitého využití prostředků makrofinanční pomoci: operační hodnocení, hodnocení ex post a audity    

3.1    Operační hodnocení    

3.2    Hodnocení ex post    

3.2.1    První a druhá makrofinanční pomoc Ukrajině (MFA I a MFA II)    

3.2.2    První makrofinanční pomoc Jordánsku („MFA I“)    

3.2.3    Makrofinanční pomoc Kyrgyzské republice    

4    Obecný vývoj v souvislosti s nástrojem makrofinanční pomoci    

4.1    Fungování nástroje makrofinanční pomoci    

4.2    Budoucí vývoj: makrofinanční pomoc v příštím víceletém finančním rámci    

5    Nové žádosti o pomoc a budoucí návrhy Komise – rozpočtová situace    

ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ

o provádění makrofinanční pomoci třetím zemím v roce 2018

1Úvod

Makrofinanční pomoc je finanční nástroj EU 1 , jenž má svou koncepcí řešit výjimečné potřeby vnějšího financování v zemích, které jsou geograficky, hospodářsky a politicky blízké EU. Jeho hlavním cílem je obnovit makroekonomickou a finanční stabilitu kandidátských a potenciálních kandidátských zemí a zemí evropského sousedství a zároveň podpořit makroekonomické ozdravné programy a strukturální reformy. Pomoc má buď formu úvěrů, na něž si Komise na kapitálových trzích půjčuje potřebné prostředky a dále je zapůjčí přijímající zemi, nebo (za určitých okolností) formu grantů financovaných z rozpočtu EU.

Makrofinanční pomoc je podmíněna existencí ozdravného a reformního programu dohodnutého s Mezinárodním měnovým fondem (MMF) a tento program doplňuje. Podmínkou pro poskytnutí makrofinanční pomoci je také dodržování lidských práv spolu s účinnými demokratickými mechanismy v přijímající zemi. Makrofinanční pomoc je uvolňována ve splátkách, jež jsou striktně závislé na úspěšném provádění důkladných reformních opatření, která mají přivést ekonomiku přijímající země na cestu dlouhodobé udržitelnosti. Makrofinanční pomoc takto doplňuje běžnou pomoc, kterou EU poskytuje v rámci spolupráce, a přispívá k obecnějšímu cíli, jímž je zachování stability a podpora prosperity za hranicemi EU. V situaci přetrvávající makroekonomické a politické nestability v sousedství EU je makrofinanční pomoc obecně uznávána jako účinný nástroj pro reakci na krize, který EU umožňuje viditelně a pružně zasahovat, navíc se značným politickým dosahem 2 .

Objem makrofinanční pomoci poskytnuté zemím mimo EU vzrostl z 1,2 miliardy EUR v letech 2000–2008 na 6,3 miliardy EUR v letech 2009–2018. Politické a hospodářské otřesy v partnerských zemích arabského Středomoří vedly od roku 2012 k větší poptávce po makrofinanční pomoci a operace se prováděly v Jordánsku a Tunisku. V roce 2014 byla aktivována makrofinanční pomoc v bezprecedentním měřítku v souvislosti s konfliktem na východě Ukrajiny a s výrazným zhoršením hospodářské a finanční situace v této zemi. V letech 2014–2018 byla Ukrajině v rámci čtyř operací makrofinanční pomoci poskytnuta částka v celkové výši 4,4 miliardy EUR, největší částka makrofinanční pomoci EU, jaká kdy byla v tak krátké době přidělena zemi, jež není členem EU.

K řešení přetrvávající geopolitické a ekonomické nestability v regionu byl ve zbývající části víceletého finančního rámce na období 2014–2020 zvýšen maximální objem půjček na úvěry makrofinanční pomoci z 0,5 miliardy EUR na 2 miliardy EUR
ročně. Komise navrhla v období víceletého finančního rámce 2021–2027 zachování objemu půjček ve výši 2 miliard EUR ročně.

Tato výroční zpráva byla vypracována v souladu s informačními povinnostmi Komise, jež jsou stanoveny v jednotlivých rozhodnutích Rady a společných rozhodnutích Evropského parlamentu a Rady týkajících se operací makrofinanční pomoci. Zprávu doplňuje pracovní dokument útvarů Komise, v němž je uvedena podrobnější analýza makroekonomických souvislostí a provádění jednotlivých operací makrofinanční pomoci.

2Operace makrofinanční pomoci v roce 2018

2.1Přehled

V roce 2018 byla přijata rozhodnutí o udělení další makrofinanční pomoci Gruzii a Ukrajině, přičemž Komise vyplatí první splátky obou programů do konce roku. Rovněž bylo dosaženo pokroku při provádění probíhajících makrofinančních programů v Jordánsku a Tunisku (schváleny v roce 2016) a v Moldavsku (schválen v roce 2017). Vyplacení prostředků v rámci těchto programů makrofinanční pomoci se zpozdilo, nicméně z důvodů, které jsou mimo kontrolu EU.

Stav provádění programů makrofinanční pomoci byl na konci roku 2018 následující:

-Druhá makrofinanční pomoc Tunisku („MFA II“): Dne 6. července 2016 schválila EU poskytnutí další makrofinanční pomoci Tunisku (MFA II) ve výši až 500 milionů EUR ve formě úvěrů 3 a tato pomoc má být vyplacena ve třech splátkách. V srpnu 2017 vstoupily v platnost memorandum o porozumění a dohoda o mechanismu úvěrů. První splátka programu MFA II ve výši 200 milionů EUR byla vyplacena dne 25. října 2017, druhá splátka ve výši 150 milionů EUR byla uvolněna dne 24. června 2019 a předpokládá se, že zbývající splátka bude poskytnuta do konce roku 2019, pokud budou splněny zbývající politické podmínky a program MMF bude pokračovat.

-Druhá makrofinanční pomoc Jordánsku („MFA II“): Dne 14. prosince 2016 přijali spolunormotvůrci rozhodnutí 4 o poskytnutí další makrofinanční pomoci Jordánsku (MFA II) ve výši až 200 milionů EUR, a to výhradně formou úvěrů, v návaznosti na operaci s částkou 180 milionů EUR, která byla dokončena v roce 2015. Dne 19. září 2017 bylo mezi EU a Jordánskem podepsáno memorandum o porozumění. Pomoc byla vyplacena ve dvou splátkách po 100 milionech EUR, a to v říjnu 2017 a v červnu 2019.

-Makrofinanční pomoc Moldavsku: Dne 13. září 2017 přijali spolunormotvůrci rozhodnutí o poskytnutí makrofinanční pomoci Moldavsku ve výši až 100 milionů EUR, přičemž z této částky bude až 40 milionů EUR poskytnuto formou grantů a až 60 milionů EUR ve formě úvěrů. V lednu 2018 vstoupily v platnost memorandum o porozumění, dohoda o mechanismu úvěrů a grantová dohoda mezi EU a Moldavskem. Pomoc bude vyplacena ve třech splátkách. V roce 2018 bylo odloženo uvolnění první splátky ve výši 30 milionů EUR z důvodu nesplnění politických předpokladů. To mělo za následek řadu znepokojivých událostí, včetně zneplatnění výsledků voleb do funkce starosty Kišiněva, jež poukazují na závažný úpadek demokracie v Moldavsku. Nyní se předpokládá, že k vyplacení prostředků dojde v letech 2019 a 2020, pokud budou splněny politické předpoklady a zbývající politické podmínky a program MMF bude pokračovat.

-Třetí makrofinanční pomoc Gruzii („MFA III“): Dne 18. dubna 2018 přijali spolunormotvůrci rozhodnutí o poskytnutí další makrofinanční pomoci Gruzii (MFA III) ve výši až 45 milionů EUR, přičemž z této částky bude 35 milionů EUR poskytnuto ve formě úvěrů a 10 milionů EUR formou grantů. Makrofinanční pomoc vstoupila v platnost v listopadu 2018 po ratifikaci právních dokumentů gruzínským parlamentem. První splátka ve výši 20 milionů EUR byla vyplacena v prosinci 2018 a vyplacení druhé splátky ve výši 25 milionů EUR (20 milionů ve formě úvěrů a 5 milionů formou grantů) je plánováno na polovinu roku 2019, pokud budou splněny zbývající politické podmínky a program MMF bude pokračovat.

-Čtvrtá makrofinanční pomoc Ukrajině („MFA IV“): Dne 9. března 2018 předložila Komise návrh na poskytnutí další makrofinanční pomoci Ukrajině ve výši 1 miliardy EUR formou úvěrů, jež má být vyplacena ve dvou splátkách v období 2018–2019. Dne 4. července 2018 přijali spolunormotvůrci rozhodnutí a makrofinanční pomoc vstoupila v platnost po ratifikaci memoranda o porozumění a dohody o mechanismu úvěrů ukrajinským parlamentem v listopadu 2018. První splátka ve výši 500 milionů EUR byla vyplacena v prosinci 2018 a vyplacení druhé splátky se očekává v první polovině roku 2019, pokud budou splněny zbývající politické podmínky a program MMF bude pokračovat.

V roce 2018 byly schváleny nové operace makrofinanční pomoci v celkové výši 1 045 milionů EUR a bylo vyplaceno 520 milionů EUR. Podrobnější informace o stavu skutečného vyplácení částek na konci roku 2018 podle jednotlivých zemí a regionů poskytují přílohy 1A a 1B.

2.2Jednotlivé operace makrofinanční pomoci v přijímajících zemích v roce 2018

2.2.1Gruzie

V Gruzii došlo k solidnímu zotavení po hospodářském poklesu v letech 2015–2016. Vnější zranitelnost však přetrvává, a to zejména v podobě velkého schodku běžného účtu a vysokého vnějšího dluhu. Tuto zranitelnost dále umocňují regionální a globální faktory, jako jsou rizika spojená s celosvětovým hospodářským poklesem.

Reálný HDP Gruzie pro rok 2018 se podle odhadu zvýšil o 4,8 % v důsledku domácí i zahraniční poptávky. Odhaduje se, že rozpočtový schodek veřejných financí se díky hospodářskému růstu a úsilí o konsolidaci snížil ze 3,9 % HDP v roce 2017 na 3,3 % HDP v roce 2018. To rovněž umožnilo Gruzii mírně snížit její veřejný dluh ze 45 % HDP v roce 2017 na 43 % HDP v roce 2018. Platební bilance Gruzie je nicméně i nadále zranitelná z důvodu sice klesajícího, avšak stále vysokého schodku běžného účtu (pokles ze 7,5 % HDP v prvních třech čtvrtinách roku 2017 na 6,7 % HDP ve stejném období roku 2018) a vysokého vnějšího zadlužení (pokles ze 113 % HDP v roce 2017 na 109 % HDP v roce 2018). Mezinárodní rezervy Gruzie v posledních letech rostou a na konci roku 2018 činily celkem 3,3 miliardy USD (pokrytí zhruba 3,4 měsíců dovozu). Potřeba rezerv se však rovněž zvyšuje a v současnosti jsou rezervy pod úrovní, kterou MMF považuje za přiměřenou.

V tomto kontextu se Gruzie a MMF v dubnu 2017 dohodly na tříletém (2017–2020) rozšířeném ujednání v rámci rozšířené finanční facility ve výši 285 milionů USD. Program rozšířené finanční facility probíhá uspokojivě. První tři přezkumy programu byly provedeny podle plánu v prosinci 2017, červnu 2018 a prosinci 2018. Gruzie splnila všechny cíle stanovené pro tyto přezkumy. MMF a gruzínské orgány uzavřely dohodu na úrovni pracovních útvarů o čtvrtém přezkumu programu v květnu 2019. Po dokončení tohoto přezkumu Gruzie získá přibližně 41,6 milionu USD. 

V červnu 2017 Gruzie požádala o další makrofinanční pomoc od EU 5 . V září 2017 Komise předložila spolunormotvůrcům EU návrh na další makrofinanční pomoc Gruzii ve výši až 45 milionů EUR (10 milionů formou grantů a 35 milionů ve formě úvěrů). Evropský parlament a Rada přijaly rozhodnutí v dubnu 2018. Memorandum o porozumění, grantová dohoda a dohoda o mechanismu úvěrů byly podepsány prostřednictvím výměny dopisů v srpnu 2018.

Memorandum o porozumění a doprovodné dohody vstoupily v platnost v listopadu 2018 a v prosinci toho roku byla Gruzii vyplacena první splátka ve výši 20 milionů EUR (5 milionů formou grantů a 15 milionů ve formě úvěrů). Dalším krokem provádění programu makrofinanční pomoci bude vyplacení druhé a zároveň poslední splátky ve výši 25 milionů EUR (5 milionů formou grantů a 20 milionů ve formě úvěrů), které je plánováno na polovinu roku 2019. Kromě politických předpokladů a významného pokroku v programu MMF bude i druhá splátka podléhat zvláštním politickým podmínkám dohodnutým mezi Gruzií a EU v memorandu o porozumění. Cílem těchto politických podmínek je posílit gruzínské hospodářství v oblasti řízení veřejných financí, ve finančním odvětví, v sociální politice a politice trhu práce a v souvislosti s podnikatelským prostředím.

2.2.2Jordánsko

Syrská krize i nadále brzdí jordánské hospodářství a zatěžuje jeho vnější postavení a fiskální situaci. Reálný HDP v roce 2018 mírně vzrostl zhruba o 2,1 %, tedy ve stejné míře, jako tomu je od roku 2016. Hospodářský růst je i nadále nedostatečný k tomu, aby omezil nezaměstnanost, která ve čtvrtém čtvrtletí roku 2018 mírně vzrostla na 18,7 % z 18,5 % ve čtvrtém čtvrtletí roku 2017 a 15,3 % v roce 2016. Celkový rozpočtový schodek (včetně grantů) se v roce 2018 snížil na 2,4 % HDP, čemuž pomohla fiskální opatření, která přijaly orgány na začátku roku. Fiskální situace je i nadále závislá na zahraničních grantech, které v roce 2018 představovaly 3 % HDP. Celkový hrubý veřejný dluh se mírně snížil z 94,3 % HDP na konci roku 2017 na 94 % HDP. Vzhledem k pomalému růstu a nepříznivým vnějším podmínkám Jordánsko potřebuje přilákat větší podporu od mezinárodního a regionálního dárcovského společenství, aby zachovalo klesající tendenci veřejného dluhu. Obdobně i schodek běžného účtu je navzdory korekci v minulých letech velmi vysoký (přibližně 10,2 % HDP v prvních 9 měsících roku 2018 bez zahraničních grantů).

Dne 24. srpna 2016 schválila Rada MMF program tříleté rozšířené finanční facility s částkou ve výši 723 milionů USD (150 % kvóty). První přezkum programu MMF schválila Rada MMF v červnu 2017. V důsledku zpoždění při provádění dohodnutých daňových reforem trval přezkum druhého programu déle, než se očekávalo, a nakonec jej výkonná rada MMF schválila dne 6. května 2019.

Dne 14. prosince 2016 přijaly Evropský parlament a Rada rozhodnutí o druhém programu makrofinanční pomoci („MFA II“) s částkou ve výši 200 milionů EUR ve formě úvěrů. Program MFA II, doplňující operaci MFA I ve výši 180 milionů EUR, která byla vyplacena v roce 2015, má Jordánsku pomoci čelit vyšším potřebám financování z vnějších zdrojů a fiskálním finančním potřebám, jež částečně souvisejí s nestabilitou v regionu, včetně přítomnosti vysokého počtu syrských uprchlíků v Jordánsku.

Dne 19. září 2017 byly podepsány memorandum o porozumění a dohoda o mechanismu úvěrů v rámci MFA II. Memorandum o porozumění stanoví ambiciózní program reforem spojených s každou ze dvou splátek, jež mají být v rámci makrofinanční pomoci vyplaceny. Podmínky zahrnují reformy, které mají i) zajistit větší transparentnost daňového systému a zlepšit výběr daní, ii) posílit řízení veřejných financí, záchrannou sociální síť a trh práce, iii) usnadnit investice a obchod a iv) zlepšit výkonnost vodohospodářství.

Dne 25. října 2017 Komise uvolnila první splátku ve výši 100 milionů EUR. Druhá a konečná splátka ve výši 100 milionů EUR byla vyplacena v červnu 2019.

2.2.3Moldavsko

Moldavsko v posledních letech zažívá období relativní stability, jelikož se i nadále zotavuje z bankovní krize v letech 2014–2015. Hospodářský růst podporovaný obnovou investic a výrazným růstem domácího trhu, průmyslu a stavebnictví dosáhl v roce 2018 4 % (pokles ze 4,7 % v roce 2017). Hospodářská výkonnost by podle předpokladů měla ve střednědobém horizontu zůstat dobrá, přičemž ji bude doprovázet neustálý růst, mírná inflace a zdravá fiskální situace.

V roce 2018 činila roční inflace pouhých 0,9 % (pod cílovým rozpětím 5 % ± 1,5 procentního bodu), a to v důsledku spojeného účinku regulovaných cen a silného zhodnocení měny. Ve střednědobém horizontu se očekává, že inflace se přiblíží ke spodní hranici cílového rozpětí. Fiskální situace se v posledních letech výrazně zlepšila. Rozpočtový schodek ve výši 0,9 % HDP pro rok 2018 byl podstatně nižší než cílová hodnota 2,9 % HDP, neboť příjmy byly vyšší, než se předpokládalo, a došlo ke zpoždění při vynakládání prostředků.

V roce 2018 schodek běžného účtu dále vzrostl na 10,5 % HDP z důvodu růstu dovozu v jiných oblastech, než je energetika, který je podporován obnovou domácí poptávky. Vývoz – po zavedení prohloubené a komplexní dohody o volném obchodu zejména do EU – rovněž vykazuje výrazný nárůst. Remitence se v posledních letech zvyšují, ale zůstávají pod úrovní roku 2014.

V návaznosti na krizi v roce 2014 požádalo Moldavsko o podporu z MMF a v listopadu 2016 schválil MMF tříletou rozšířenou úvěrovou a finanční facilitu ve výši 183 milionů USD. Po dokončení třetího přezkumu programu v červenci 2018 MMF potvrdil, že program je celkově prováděn podle plánu. Po zavedení balíčku reforem fiskální politiky v červenci 2018 však byly vyjádřeny pochybnosti, a to zejména v souvislosti s kapitálem a daňovou amnestií. MMF se domnívá, že jsou potřeba dodatečná opatření k řešení obav v oblasti správy a fiskálních obav, které uvedený zákon vyvolává. Čtvrtý přezkum programu byl odložen v očekávání sestavení nové vlády.

V září 2017 Evropský parlament a Rada přijaly rozhodnutí o poskytnutí makrofinanční pomoci Moldavsku. Memorandum o porozumění s moldavskými orgány, které vymezuje soubor podmínek hospodářské politiky, bylo podepsáno v Bruselu v listopadu 2017 a vstoupilo v platnost v lednu 2018. Memorandum o porozumění zahrnuje 28 politických podmínek zaměřených na pět oblastí reforem: správa veřejného sektoru, správa finančního sektoru a dohled nad ním, boj proti korupci a praní peněz, reformy odvětví energetiky a zlepšení podnikatelského prostředí a provádění prohloubené a komplexní dohody o volném obchodu.

V červnu 2018 bylo odloženo uvolnění první ze tří splátek makrofinanční pomoci ve výši 30 milionů EUR (z toho 20 milionů ve formě úvěrů a 10 milionů formou grantů). Důvodem bylo nesplnění politických předpokladů, jež mělo za následek řadu znepokojivých událostí, včetně zneplatnění výsledků voleb do funkce starosty Kišiněva, které poukázaly na závažný úpadek demokracie v Moldavsku. Ze stejného důvodu byly v roce 2018 odloženy i platby Moldavsku v rámci nástroje rozpočtové podpory. EU vyzvala k tomu, aby v únoru 2019 proběhly parlamentní volby důvěryhodným, inkluzivním a transparentním způsobem a aby sestavení a program nové vlády reprezentovaly výsledky voleb. Vyplacení první splátky makrofinanční pomoci bude i nadále odloženo, dokud nebudou politické podmínky považovány za splněné. EU je zavázána ke spolupráci se zástupci Moldavské republiky, kteří podporují reformní proces, jenž je jádrem naší dohody o přidružení, zejména pokud jde o boj proti korupci, zajištění nezávislosti soudů a depolitizaci státních institucí.

2.2.4Tunisko

Tunisko zažívá posledních osm let dlouhotrvající hospodářský útlum z důvodu komplexního politického a hospodářského přechodu, který nastal po revoluci a změně režimu v roce 2011. Na zemi má rovněž vliv nestabilita a konflikty v regionu (hlavně v Libyi). Řada teroristických útoků v roce 2015 dočasně ochromila cestovní ruch v zemi.

V roce 2018 došlo k mírnému zlepšení tuniského hospodářství s celkovým odhadovaným nárůstem HDP o 2,5 %, přičemž v roce 2017 činil nárůst 1,9 % a v letech 2015 a 2016 byl téměř nulový. Míra nezaměstnanosti se trvale drží asi na 15,5 % a inflace dosáhla v červnu 2018 nejvyšší úrovně za posledních deset let (7,8 %), přičemž na konci roku činila 7,5 %. Oživení cestovního ruchu a dobrá vývozní výkonnost byly zcela vyrovnány nárůstem cen ropy a oslabením tuniského dináru, jež vedly ke zvýšení schodku běžného účtu na 11,2 % HDP na konci roku 2018 (oproti 10,2 % na konci roku 2017). Předpokládá se, že vnější dluh dosáhne v roce 2018 celkové výše přibližně 85 %. Mezinárodní rezervy dosáhly v září rekordně nízké úrovně pokrývající 69 dnů dovozu a později v daném roce se nepatrně zvýšily na dobu přibližně 80 dnů dovozu po vydání mezinárodních dluhopisů a vyplacení úvěrů od mezinárodních finančních institucí. Rozpočtový schodek v roce 2018 činil podle odhadu přibližně 5,3 %, přičemž přesáhl počáteční cíl ve výši 4,9 %, který orgány očekávaly, a veřejný dluh má podle očekávání dosáhnout výše kolem 72 % HDP.

Tunisko nejprve uzavřelo v červnu 2013 s MMF dohodu o pohotovostním úvěru ve výši 1,75 miliardy USD. Tato dohoda skončila v prosinci 2015. V květnu 2016 schválila Rada MMF program čtyřleté rozšířené finanční facility s částkou ve výši 2,9 miliardy USD (375 % kvóty) na podporu hospodářského a finančního reformního programu země. Po schválení programu (červen 2016) a po dokončení prvních čtyř přezkumů programu (červen 2017, březen 2018, červenec 2018 a září 2018) bylo doposud vyplaceno přibližně 1,5 miliardy USD. MMF a tuniské orgány uzavřely dohodu na úrovni pracovních útvarů o pátém přezkumu programu v dubnu 2019. Tunisko obdrží šestou platbu ve výši 247 milionů USD, kterou dne 12. června 2019 schválila výkonná rada MMF.

EU poskytla v letech 2014 až 2017 Tunisku v rámci první operace makrofinanční pomoci (MFA I) 300 milionů EUR ve formě úvěrů. V srpnu 2015 tuniské orgány požádaly o druhou operaci makrofinanční pomoci (MFA II), kterou spolunormotvůrci schválili v červenci 2016. Byla zahájena v říjnu 2017 první platbou ve výši 200 milionů EUR (celkem 500 milionů EUR ve formě úvěrů). Druhá a třetí splátka (každá ve výši 150 milionů EUR) jsou podmíněny provedením řady opatření v oblasti hospodářské a sociální politiky, jejichž cílem je zlepšit účinnost a spravedlivost daňového systému, posílit systém sociálního zabezpečení země, podpořit zaměstnanost a stimulovat soukromé investice. Následně byla druhá splátka uvolněna v červnu 2019 a třetí splátka by měla být vyplacena do konce roku 2019.

2.2.5Ukrajina

Ukrajinské hospodářství začalo po hlubokém poklesu v letech 2014–2015 opět růst. Nárůst reálného HDP v roce 2018 se odhaduje na 3,2–3,3 %. Došlo ke zpomalení inflace ze 13,7 % v prosinci 2017 na 9,8 % v prosinci 2018, především z důvodu úsporné měnové politiky centrální banky. Saldo běžného účtu Ukrajiny se v roce 2018 prohloubilo na 3,6 % HDP díky rychle rostoucímu dovozu a vyplácení dividend, což bylo částečně vyváženo zvýšením remitencí od Ukrajinců pracujících v zahraničí. Veřejné finance byly v posledních letech konsolidovány: schodek veřejných financí v roce 2018 činil 2 % HDP a poměr veřejného dluhu klesl na konci roku na 61 % HDP. Splacení veřejného dluhu zůstává hlavním krátkodobým problémem ukrajinského hospodářství.

V letech 2014–2017 EU vyplatila celkem 2,8 miliardy EUR prostřednictvím tří navazujících programů makrofinanční pomoci pro Ukrajinu ve formě úvěrů s nízkým úrokem. Poslední splátka třetího programu makrofinanční pomoci byla zrušena v lednu 2018, protože Ukrajina nesplnila před skončením programu všechny podmínky. V návaznosti na novou žádost ukrajinských orgánů Komise v březnu 2018 navrhla čtvrtý program makrofinanční pomoci ve výši až 1 miliardy EUR, neboť Ukrajina splnila hospodářská a politická kritéria, jež jsou požadována k tomu, aby země mohla využívat program makrofinanční pomoci, a mezi něž patří potřeba vnějšího financování a řešení problému se splácením veřejného dluhu. Rovněž se usuzovalo, že nová makrofinanční pomoc by mohla Ukrajinu povzbudit, aby udržela tempo reforem, přičemž vyplácené částky budou spojeny s jejich prováděním.

Evropský parlament a Rada přijaly tento návrh v červenci 2018. Komise a Ukrajina v září 2018 podepsaly memorandum o porozumění, které stanovuje zvláštní politické podmínky pro program makrofinanční pomoci, a dohodu o mechanismu úvěrů. První částka ve výši 500 milionů EUR byla vyplacena v prosinci 2018 poté, co Ukrajina splnila politické podmínky, které se týkaly boje proti korupci, řízení veřejných financí, správy státních podniků a privatizace malých společností. Druhá splátka (dalších 500 milionů EUR) má být vyplacena v roce 2019, pokud budou splněny příslušné podmínky.

Podpora Ukrajiny ze strany EU je nedílnou součástí mezinárodního finančního balíčku. Souběžně s novým programem makrofinanční pomoci EU MMF vyjednal a koncem roku 2018 podepsal nový program (14měsíční dohodu o pohotovostním úvěru) ve výši 3,9 miliardy USD pro Ukrajinu, na který se vztahuje řada podmínek. První částka ve výši 1,4 miliardy USD byla vyplacena v prosinci 2018. Zároveň Světová banka schválila politickou záruku, která umožní Ukrajině půjčit si až 1 miliardu USD na mezinárodních trzích. Z této částky Ukrajina zatím získala 400 milionů USD v prosinci 2018.

2.3Přehled reforem podpořených operacemi makrofinanční pomoci

Kritéria strukturálních reforem uvedená v memorandech o porozumění vymezují, která opatření musí přijímající země přijmout k posílení své makroekonomické a finanční stability a k zajištění větší udržitelnosti platební bilance.

U programů makrofinanční pomoci provedených v roce 2018 se dohodnuté podmínky v zemích východního a jižního sousedství lišily, pokud jde o jejich počet a druh. V zemích východního sousedství byly podmínky nejčastěji zaměřeny na zlepšení správy veřejného sektoru, boj proti korupci a praní peněz a na zlepšení podnikatelského prostředí. V zemích jižního sousedství byl počet podmínek stanovených v memorandech o porozumění nižší a podmínky se zaměřovaly zejména na správu veřejného sektoru a na sociální ochranu a záchrannou sociální síť a na trh práce. Tabulka č. 1 uvádí více podrobností.

Tabulka č. 1: Přehled reforem podpořených probíhajícími operacemi makrofinanční pomoci [čísla udávají počet podmínek]

3Zajišťování náležitého využití prostředků makrofinanční pomoci: operační hodnocení, hodnocení ex post a audity

3.1Operační hodnocení

V souladu s požadavky finančního nařízení EU provádí Komise za pomoci externích poradců operační hodnocení, aby získala přiměřenou jistotu o fungování správních postupů a postupů schvalování finančních transakcí v přijímajících zemích.

Operační hodnocení se zaměřují na systémy správy veřejných financí, především pak na způsob organizace ministerstev financí a centrálních bank a na postupy, které uplatňují, konkrétně na správu účtů, na něž jsou finanční prostředky EU vypláceny. Zvláštní pozornost je rovněž věnována fungování, nezávislosti a pracovním programům externích auditorských subjektů a efektivnosti jejich kontrol. Zkoumají se také postupy zadávání veřejných zakázek na centrální úrovni.

V roce 2018 provedla Komise operační hodnocení Ukrajiny v rámci přípravy na novou operaci makrofinanční pomoci. Hodnocení bylo dokončeno v září 2018 a dospělo k závěru, že postupy na Ukrajině poskytují záruky dostatečné k tomu, aby plánovaná operace makrofinanční pomoci mohla pokračovat. Operační hodnocení, které předcházelo nové operaci makrofinanční pomoci v Gruzii, bylo provedeno v září 2017 a došlo k závěru, že ačkoli některé nedostatky přetrvávají, současný stav gruzínských postupů schvalování finančních transakcí a správních postupů je dostatečný pro řízení operace makrofinanční pomoci.

3.2Hodnocení ex post

V souladu s finančním nařízením EU a odpovídajícími rozhodnutími o makrofinanční pomoci provádí Komise po dokončení programů makrofinanční pomoci jejich hodnocení ex post 6 , aby posoudila jejich dopad. Hlavními cíli těchto hodnocení jsou:

I.analýza dopadu na ekonomiku přijímající země, především na udržitelnost jejího vnějšího postavení;

II.posouzení přidané hodnoty zásahu EU.

V srpnu 2018 byly vyhotoveny a zveřejněny pracovní dokumenty útvarů Komise týkající se hodnocení ex post u operací MFA I a MFA II ve prospěch Ukrajiny a operace MFA I ve prospěch Jordánska. V roce 2018 Komise zahájila rovněž hodnocení ex post týkající se operace MFA provedené ve prospěch Kyrgyzské republiky v letech 2015–2016. V únoru 2019 byla vyhotovena zpráva externích dodavatelů a doprovodný pracovní dokument útvarů Komise, jejž připravuje Generální ředitelství pro hospodářské a finanční záležitosti, bude dokončen a zveřejněn do poloviny roku 2019.

V roce 2018 Komise zahájila také hodnocení ex post týkající se operací makrofinanční pomoci v Gruzii (MFA II) a v Tunisku (MFA I). Očekává se, že zprávy externích dodavatelů týkající se těchto hodnocení ex post a doprovodné pracovní dokumenty útvarů Komise budou dokončeny a zveřejněny v průběhu roku 2019.

3.2.1První a druhá makrofinanční pomoc Ukrajině (MFA I a MFA II)

Hodnocení ex post operací makrofinanční pomoci I a II pro Ukrajinu 7 dospělo k závěru, že hlavní přidanou hodnotou těchto dvou programů bylo rychlé uvolnění významné finanční pomoci, již země naléhavě potřebovala, v takovém rozsahu, který nelze srovnávat s jednotlivými členskými státy.

Makrofinanční pomoc se ukázala jako zásadní pro prevenci většího poklesu a v konečném důsledku připravila půdu pro hospodářskou stabilizaci Ukrajiny, včetně podpory významných strukturálních reforem v oblasti řízení veřejných financí, boje proti korupci, energetické politiky, restrukturalizace finančního sektoru a sociální politiky. Programy makrofinanční pomoci rovněž přidaly hodnotu tím, že vyslaly signál obyvatelstvu a občanské společnosti a posílily sebedůvěru soukromého sektoru. Tyto operace přímo i nepřímo pomohly zlepšit udržitelnost ukrajinského veřejného dluhu díky delší době splatnosti a nižším úrokovým sazbám makrofinanční pomoci. Operace sloužily jako katalyzátor dodatečné podpory bilaterálních dárců a zvýšily důvěru investorů. Makrofinanční pomoc měla na Ukrajinu rovněž pozitivní sociální dopad, neboť posílila záchrannou sociální síť a v obecnější rovině zastavila krizi, čímž zabránila zvyšování míry nezaměstnanosti a dalším ztrátám příjmů domácností.

Obecně vzato bylo zjištěno, že tato operace makrofinanční pomoci byla zcela v souladu s klíčovými zásadami a opatřeními přijatými v rámci vnější činnosti EU vůči Ukrajině. Podle hodnocení by bylo možné zlepšit viditelnost a veřejné povědomí, pokud jde o zvláštní podmínky spojené s programy makrofinanční pomoci.

3.2.2První makrofinanční pomoc Jordánsku („MFA I“) 

Hodnocení ex post 8 dospělo k závěru, že program měl význam pro hospodářské problémy Jordánska a byl v souladu s prioritami EU. Pomohl zemi s řešením potřeb financování z vnějších zdrojů a fiskálních finančních potřeb a přispěl k udržení hospodářské stability prostřednictvím boje se strukturálními nedostatky. Hodnocení rovněž prokázalo, že program MFA I byl účinný při dosahování svých cílů: schodek běžného účtu a rozpočtový schodek byly po dokončení programu výrazně nižší a zahraniční rezervy byly doplněny, což pomohlo stabilizovat vnější postavení a fiskální situaci Jordánska. I přes zmíněné výsledky však země v roce 2016 usilovala o nové programy MMF a MFA a požádala také další věřitele, aby pokryli její vnější finanční potřeby, které se zvýšily po eskalaci konfliktů v Sýrii a v Iráku v roce 2016 a v důsledku přetrvávající uprchlické krize.

Operace první makrofinanční pomoci (MFA I) byla provedena účinně a v úzké spolupráci s jordánskými orgány, MMF a Světovou bankou, což umožnilo EU, aby vycházela z odborných znalostí partnerských institucí. Bylo shledáno, že operace je v souladu s jinými politikami či nástroji EU, zejména s nástrojem rozpočtové podpory. Přinesla přidanou hodnotu pro EU, jelikož umožnila sousední zemi s rostoucím geopolitickým významem, aby se organizovaným způsobem vyrovnala s naléhavými hospodářskými a sociálními problémy, jako je příliv uprchlíků. Z důvodu delší doby splatnosti a nižších úrokových sazeb program MFA I jednoznačně přispěl k udržitelnosti veřejného dluhu a k lepší důvěře v hospodářství této země.

Z hodnocení vyplývá, že program MFA I měl pozitivní sociální dopad. Pomohl zachovat makroekonomickou stabilitu a podpořil měnu Jordánska a její fixní směnný kurz vůči americkému dolaru, a tudíž ochránil životní úroveň obyvatel Jordánska. Rovněž posílil záchrannou sociální síť a ochránil nejzranitelnější osoby před dopadem zrušení energetických dotací.

Hodnocení také poukázalo na potřebu užší spolupráce s orgány a dalších pokynů ohledně provozních otázek, které by vyloučily riziko zpoždění. V této souvislosti – a pokud o to země požádá – by bylo vhodné poskytnout technickou pomoc, která usnadní provádění reforem a umožní je efektivněji řídit. Viditelnost a veřejné povědomí, pokud jde o tento zásah EU, by mohlo zlepšit aktivní úsilí o komunikaci se širší veřejností o potenciálních výhodách konkrétních reforem podporovaných programem MFA.

3.2.3Makrofinanční pomoc Kyrgyzské republice

Hodnocení ex post výjimečné makrofinanční pomoci EU pro Kyrgyzskou republiku v letech 2015–2016, které vypracovali externí dodavatelé, dospělo k závěru, že celková makrofinanční pomoc EU byla odpovídající, koherentní, účinná a efektivně provedená.

Přidaná hodnota EU byla nejpatrnější v posílené podpoře strukturálních reforem v několika prioritních oblastech. Podmínky makrofinanční pomoci obecně doplňovaly četné akce, které již byly provedeny klíčovými mezinárodními dárci, jako je MMF, což posílilo logiku určitých regulačních opatření a potřebu rychle dokončit reformy v cílových odvětvích. Bylo zjištěno, že operace makrofinanční pomoci je také v souladu s dalšími vnějšími činnostmi EU vůči Kyrgyzstánu, včetně programů rozpočtové podpory. Operace rovněž sledovala důležité politické cíle v rámci Kyrgyzstánu a je pravděpodobné, že vlastní vyplacení makrofinanční pomoci mělo významný pozitivní dopad na dvoustranné politické vztahy. Zpráva dochází k závěru, že velikost a forma pomoci byly přiměřené. Výrazným znakem makrofinanční pomoci EU byly oproti alternativním zdrojům financování její vysoce liberální podmínky, které zahrnovaly grantovou část a úvěry s dlouhou dobou splatnosti a velmi nízkými úrokovými sazbami. Zpráva také uznává, že ačkoli operace makrofinanční pomoci nebyla určena k přímé podpoře sociálních reforem, umožnila EU účinněji bránit přijímání různých sporných zákonů, zejména zákonů namířených proti LGBTI osobám a zákonů o „zahraničních agentech“.

Zároveň zpráva uvádí, že zdlouhavý vyjednávací proces, který je pro tento nástroj makrofinanční pomoci charakteristický 9 , vedl ke zpožděním ve vyplácení prostředků a poněkud snížil přidanou hodnotu EU. Tato zpoždění měla mít nepříznivý vliv na rozsah informovanosti o dané operaci a na její viditelnost. Nicméně časový rozvrh vyplácení prostředků v období od června 2015 do dubna 2016 byl stále přiměřený vzhledem k hospodářským problémům, jimž čelila Kyrgyzská republika bezprostředně po ruské krizi.

4Obecný vývoj v souvislosti s nástrojem makrofinanční pomoci

4.1Fungování nástroje makrofinanční pomoci

Ve společném prohlášení Evropského parlamentu a Rady o makrofinanční pomoci 10 z roku 2013 je tato pomoc vymezena jako pomoc makroekonomické a finanční povahy a jednoznačně je v něm uvedeno, že cílem pomoci je „obnova udržitelného stavu vnějšího financování způsobilých zemí a území, které mají s vnějším financováním potíže. Měla by podporovat provádění politického programu, jehož součástí by měla být účinná opatření zaměřená na korekci a strukturální reformy a určená ke zlepšení stavu platební bilance, zejména v průběhu trvání programu, a k posílení provádění příslušných smluv a programů s Unií.“

V souladu se zásadou uvedenou v bodě 6 písm. a) tohoto společného prohlášení by „předpokladem poskytnutí makrofinanční pomoci měla být skutečnost, že způsobilá země nebo území uplatňuje účinné demokratické mechanismy, včetně parlamentního systému více politických stran a právního státu, a zaručuje dodržování lidských práv“. Komise spolu s Evropskou službou pro vnější činnost po celou dobu trvání operace makrofinanční pomoci sleduje plnění těchto politických předpokladů a vyplacení každé částky je podmíněno jejich splněním.

V roce 2018 Výbor pro zahraniční věci Evropského parlamentu v rámci legislativního procesu, kterým procházejí nové návrhy týkající se třetí makrofinanční pomoci pro Gruzii (MFA III) a čtvrté makrofinanční pomoci pro Ukrajinu (MFA IV), a během postupu schvalování návrhu týkajícího se Moldavska v roce 2017 předložil řadu pozměňovacích návrhů k návrhu Komise, což vedlo ke zdlouhavějšímu rozhodovacímu procesu v případě Gruzie i Ukrajiny. Tato tendence předkládat pozměňovací návrhy ke schválenému vzoru společného prohlášení z roku 2013 by mohla ohrozit hlavní cíl makrofinanční pomoci spočívající v poskytnutí podpory pro platební bilanci v krizové situaci, kdy je jí nejvíce zapotřebí (jak je uvedeno rovněž ve zvláštní zprávě Evropského účetního dvora (EÚD) o pomoci EU Tunisku v roce 2016).

V návaznosti na zjištění EÚD Komise ve spolupráci se spolunormotvůrci stejně jako v předchozích letech pokračovala ve zkoumání způsobů, jak zefektivnit stávající rozhodovací proces.

Komise považuje za důležité, aby všechny orgány dodržovaly zásady a vypracované právní texty podle společného prohlášení Evropského parlamentu a Rady o makrofinanční pomoci z roku 2013.

V roce 2018 se Komise nadále snažila plně uplatňovat zásadu rovného zacházení vůči Evropskému parlamentu a Radě v souladu s bodem 9 rámcové dohody o vztazích mezi Evropským parlamentem a Evropskou komisí při sdílení informací o makrofinanční pomoci s Výborem pro mezinárodní obchod (INTA) v rámci opatření ke sdílení informací mezi výborem INTA a GŘ pro hospodářské a finanční záležitosti.

4.2Budoucí vývoj: makrofinanční pomoc v příštím víceletém finančním rámci

Jelikož v sousedství EU přetrvává geopolitická a ekonomická nestabilita, je pravděpodobné, že makrofinanční podpora EU bude ve velké míře potřebná i v příštích letech. V rámci přezkumu víceletého finančního rámce EU na období 2014–2020 provedeného v polovině tohoto období tedy Komise navrhla posílení makrofinanční pomoci jako nástroje makrofinanční podpory, a tudíž navýšení roční úvěrové kapacity makrofinanční pomoci z 500 milionů EUR na 2 miliardy EUR. Spolunormotvůrci to schválili.

Dne 2. května 2018 přijala Komise sdělení o víceletém finančním rámci po roce 2020. V případě vnější činnosti EU se plánuje významné zjednodušení stávajících nástrojů s cílem lépe informovat o tom, co EU dělá, zamezit překrývání, zajistit, aby byly procesy méně složité, zvýšit efektivnost a doplňkovost a také lépe prokázat přidanou hodnotu EU. Navrhuje se, aby byla řada nástrojů ve víceletém finančním rámci na období 2014–2020 začleněna do nového nástroje pro sousedství a rozvojovou a mezinárodní spolupráci (NDICI). Konkrétní operace makrofinanční pomoci však budou i nadále aktivovány na základě zvláštních rozhodnutí ad hoc podle potřeby, jelikož se uznává, že proces rozhodování o operacích makroekonomické pomoci by měl zůstat oddělený. Na makrofinanční pomoc se proto bude i nadále vztahovat řádný legislativní postup, který vyžaduje schválení každé konkrétní operace Evropským parlamentem a Radou.

Poskytování záruk za úvěry makrofinanční pomoci bude současně kryto novou zárukou pro vnější činnost, která bude vytvořena v rámci nástroje NDICI a bude zahrnovat stávající Záruční fond pro vnější vztahy. Komise navrhla, aby celkový objem operací v rámci záruky pro vnější činnost dosáhl výše až 60 miliard EUR, z nichž by bylo 14 miliard EUR vyčleněno na úvěry MFA, které budou poskytnuty ve výši 9 %, jako je tomu v současnosti. To odpovídá objemu půjček pro makrofinanční pomoc ve výši 2 miliard EUR ročně, který byl schválen v rámci přezkumu víceletého finančního rámce EU na období 2014–2020 provedeného v polovině období, jenž potvrdil vysokou evropskou přidanou hodnotu a velkou účinnost nástroje. Kromě toho budou způsobilým zemím s velmi vysokou zranitelností i nadále poskytovány granty makrofinanční pomoci.

5Nové žádosti o pomoc a budoucí návrhy Komise – rozpočtová situace

Rok 2019 bude charakterizován prováděním probíhajících operací makrofinanční pomoci uvedených výše. To zahrnuje vyplacení posledních splátek MFA II ve prospěch Jordánska, MFA II ve prospěch Tuniska, MFA III ve prospěch Gruzie a MFA IV ve prospěch Ukrajiny, jakož i zahájení vyplácení v rámci operace ve prospěch Moldavska, pokud budou splněny potřebné podmínky.

Celková výše vyplacených částek na úvěry makrofinanční pomoci v roce 2019 dosáhne podle očekávání 960 milionů EUR, což představuje navýšení oproti 515 miliardám EUR v roce 2018. Tabulka č. 2 uvádí přehled závazků a plateb v rámci grantů makrofinanční pomoci pro roky 2017, 2018 a (předběžně) 2019. Plán na rok 2019 je předběžný a zahrnuje pouze ty operace makrofinanční pomoci, u nichž spolunormotvůrci přijali rozhodnutí.

V souladu s dřívějšími závazky prověří Komise v roce 2019 blíže finanční potřeby způsobilých zemí, jež v současnosti využívají program MMF (konkrétně Jordánsko, Tunisko a Ukrajina), a případně navrhne pro tyto země další operace makrofinanční pomoci.

(1)

Právní základ pro makrofinanční pomoc třetím zemím s výjimkou rozvojových zemí tvoří článek 212 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU).

(2)

Makrofinanční pomoc rovněž doplňuje další vnější činnosti či nástroje EU určené pro země sousedství, včetně rozpočtové podpory. Zpráva o rozpočtové podpoře za rok 2018 je k dispozici na této adrese: https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/budget_support_-_trends_results_2018_final_1.pdf

(3)

Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/1112 ze dne 6. července 2016 o poskytnutí další makrofinanční pomoci Tunisku (Úř. věst. L 186, 9.7.2016, s. 1).

(4)

Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/2371 ze dne 14. prosince 2016 o poskytnutí další makrofinanční pomoci Jordánskému hášimovskému království (Úř. věst. L 352, 23.12.2016, s. 18).

(5)

První a druhá operace makrofinanční pomoci Gruzii byla přislíbena na mezinárodní dárcovské konferenci v Bruselu v říjnu 2008. Tyto operace ve výši 46 milionů EUR byly provedeny v letech 2009–2010 a 2015–2017.

(6)

Všechna hodnocení ex post jsou k dispozici na stránkách Komise: https://ec.europa.eu/info/evaluation-reports-economic-and-financial-affairs-policies-and-spending-activities_en

(7)

  https://ec.europa.eu/info/evaluation-reports-economic-and-financial-affairs-policies-and-spending-activities/ex-post-evaluation-mfa-operations-ukraine_en

(8)

  https://ec.europa.eu/info/evaluation-reports-economic-and-financial-affairs-policies-and-spending-activities/ex-post-evaluation-mfa-operations-jordan_en

(9)

Komise přijala návrh v prosinci 2011, ale spolunormotvůrci jej schválili až v říjnu 2013. Operace byla v plném rozsahu vyplacena ve dvou splátkách až v letech 2015 a 2016 z důvodu zpoždění, která byla do značné míry mimo kontrolu EU.

(10)

Společné prohlášení Evropského parlamentu a Rady přijaté spolu s rozhodnutím o poskytnutí další makrofinanční pomoci Gruzii (rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 778/2013 ze dne 12. srpna 2013). Dostupné na této adrese: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013D0778&from=CS