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Document 52019DC0324

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO sobre la aplicación de la ayuda macrofinanciera a terceros países en 2018

COM/2019/324 final

Bruselas, 8.7.2019

COM(2019) 324 final

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

sobre la aplicación de la ayuda macrofinanciera a terceros países en 2018

{SWD(2019) 292 final}


ÍNDICE

1    Introducción    

2    Operaciones de ayuda macrofinanciera en 2018    

2.1    Visión general    

2.2    Operaciones de ayuda macrofinanciera en los países beneficiarios en 2018    

2.2.1    Georgia    

2.2.2    Jordania    

2.2.3    Moldavia`    

2.2.4    Túnez    

2.2.5    Ucrania    

2.3    Visión general de las reformas respaldadas por las operaciones de ayuda macrofinanciera    

3    Garantizar la utilización adecuada de los fondos de la ayuda macrofinanciera: evaluaciones operativas, evaluaciones ex post y auditorías    

3.1    Evaluaciones operativas    

3.2    Evaluaciones ex post    

3.2.1    AM I y AM II a Ucrania    

3.2.2    AM I a Jordania    

3.2.3    AM a la República Kirguisa    

4    Evolución general del instrumento de AYUDA MACROFINANCIERA    

4.1    Funcionamiento del instrumento de ayuda macrofinanciera    

4.2    Evolución futura: la ayuda macrofinanciera en el próximo marco financiero plurianual    

5    Nuevas solicitudes de ayuda y futuras propuestas de la Comisión — situación presupuestaria    

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

sobre la aplicación de la ayuda macrofinanciera a terceros países en 2018

1Introducción

La ayuda macrofinanciera (AM) es un instrumento financiero 1 de la Unión Europea (UE) diseñado para abordar las necesidades excepcionales de financiación exterior de países geográfica, económica y políticamente próximos a la UE. Su objetivo fundamental es restablecer la estabilidad macroeconómica y financiera en los países candidatos y candidatos potenciales, y en los países vecinos de la UE, fomentando al mismo tiempo los ajustes macroeconómicos y las reformas estructurales. La ayuda macrofinanciera adopta la forma de préstamos —para los cuales la Comisión toma prestados los fondos necesarios en el mercado de capitales y los presta a su vez al país beneficiario— o, en determinadas circunstancias, de subvenciones financiadas por el presupuesto de la UE.

La AM complementa un programa de ajuste y reforma acordado con el Fondo Monetario Internacional (FMI), y está condicionada a la existencia de dicho programa. Está supeditada asimismo al respeto de los derechos humanos y de unos mecanismos democráticos efectivos en el país beneficiario. La ayuda se desembolsa en tramos estrictamente vinculados al éxito en la aplicación de importantes medidas de reforma destinadas a situar la economía del país en una senda sostenible a largo plazo. De este modo, la AM viene a complementar la ayuda a la cooperación ordinaria de la UE y contribuye al objetivo más amplio de preservar la estabilidad y fomentar la prosperidad más allá de la Unión. De hecho, en un contexto de inestabilidad macroeconómica y política persistente en los países vecinos de la UE, se ha reconocido generalmente que la ayuda macrofinanciera constituye un instrumento eficaz de respuesta frente a las crisis, que permite a la UE intervenir de forma visible y flexible y con un potente efecto palanca 2 .

El importe de AM a disposición de los países no pertenecientes a la UE aumentó de 1 200 millones EUR en 2000-2008 a 6 300 millones EUR en 2009-2018. Las perturbaciones políticas y económicas en los países socios árabes del Mediterráneo han llevado a una mayor demanda de ayuda macrofinanciera desde 2012, habiéndose realizado operaciones de AM en Jordania y Túnez. En 2014, el conflicto en el este de Ucrania y el acusado deterioro de la situación económica y financiera de este país desencadenaron la concesión de ayuda macrofinanciera a un nivel sin precedentes. Entre 2014 y 2018 se puso a disposición de Ucrania un total de 4 400 millones EUR en el marco de cuatro operaciones de AM, lo que constituye la mayor ayuda macrofinanciera concedida a un país no perteneciente a la UE en un período de tiempo tan corto.

Para abordar la persistente inestabilidad geopolítica y económica de la región, el volumen máximo de fondos destinado a los préstamos de AM se ha elevado de 500 millones EUR a 2 000 millones EUR al año para el resto del marco financiero plurianual de
2014-2020. La Comisión ha propuesto mantener este volumen de préstamo de 2 000 millones EUR al año en el marco financiero plurianual 2021-2027.

El presente informe anual se elabora de conformidad con las obligaciones de información de la Comisión según lo dispuesto en las diversas decisiones del Consejo y las decisiones conjuntas del Consejo y del Parlamento Europeo relativas a las operaciones de ayuda macrofinanciera. El informe va acompañado de un documento de trabajo de los servicios de la Comisión en el que figura un análisis más detallado del contexto macroeconómico y la ejecución de las distintas operaciones de AM.

2Operaciones de ayuda macrofinanciera en 2018

2.1Visión general

En 2018, se adoptaron decisiones para conceder sendas ayudas macrofinancieras adicionales a Georgia y Ucrania, y la Comisión desembolsó los primeros tramos de ambas ayudas antes de que finalizase el año. Asimismo, hubo avances en la ejecución de los programas de AM en curso en Jordania y Túnez (aprobados en 2016) y en Moldavia (aprobado en 2017). Sin embargo, los desembolsos en el marco de estos programas de AM se han retrasado por razones ajenas al control de la UE.

El estado de ejecución de los programas de AM a finales de 2018 era el siguiente:

-AM II a Túnez: El 6 de julio de 2016, la UE aprobó una ayuda macrofinanciera adicional en favor de Túnez (AM II) por un importe máximo de 500 millones EUR en forma de préstamos 3 , para su desembolso en tres tramos. El memorando de entendimiento y el acuerdo de préstamo entraron en vigor en agosto de 2017. El primer tramo de 200 millones EUR del programa de AM II se desembolsó el 25 de octubre de 2017, el segundo tramo, de 150 millones EUR, se puso a disposición el 24 de junio de 2019 y se prevé que el último tramo se ponga a disposición para finales de 2019, a condición de que se cumpla el resto de las condiciones de política económica y siga bien encaminada la ejecución del programa del FMI.

-AM II a Jordania: El 14 de diciembre de 2016, los colegisladores adoptaron una Decisión encaminada a conceder una ayuda macrofinanciera adicional a Jordania (AM II) 4 por un importe máximo de 200 millones EUR, íntegramente en préstamos, como continuación de la operación de 180 millones EUR finalizada en 2015. El memorando de entendimiento entre la UE y Jordania se firmó el 19 de septiembre de 2017. La ayuda se desembolsó en dos tramos de 100 millones EUR cada uno, respectivamente, en octubre de 2017 y en junio de 2019.

-AM a Moldavia: El 13 de septiembre de 2017, los colegisladores una Decisión encaminada a proporcionar a Moldavia una AM por un importe máximo de 100 millones EUR, de los que hasta 40 millones EUR se concederían en subvenciones y un máximo de 60 millones EUR en préstamos. El memorando de entendimiento, el acuerdo de préstamo y el acuerdo de subvención entre la UE y Moldavia entraron en vigor en enero de 2018. La ayuda se desembolsará en tres tramos. En 2018, se suspendió el desembolso del primer tramo de 30 millones EUR debido a que no se cumplían las condiciones políticas previas, y ello a raíz de una serie de acontecimientos inquietantes, tales como la invalidación de los resultados de las elecciones municipales en Chisináu, que supuso un grave retroceso democrático en Moldavia. Ahora se prevé que el desembolso se realice durante 2019 y 2020, a condición de que se cumplan las condiciones políticas previas y el resto de las condiciones de política económica y siga bien encaminada la ejecución del programa del FMI.

-AM III a Georgia: El 18 de abril de 2018, los colegisladores adoptaron la decisión de proporcionar a Georgia una AM adicional (AM III) de un máximo de 45 millones EUR, de los cuales 35 millones EUR se concederían en préstamos y 10 millones EUR en subvenciones. La AM entró en vigor en noviembre de 2018 tras la ratificación de los documentos legales de por parte del Parlamento georgiano. El primer tramo de 20 millones EUR se desembolsó en diciembre de 2018, y el desembolso del segundo tramo de 25 millones EUR (20 millones EUR en préstamos y cinco millones EUR en subvenciones) está previsto para mediados de 2019, a condición de que se cumpla el resto de las condiciones de política económica y siga bien encaminada la ejecución del programa del FMI.

-AM IV a Ucrania: El 9 de marzo de 2018, la Comisión presentó una propuesta relativa a la concesión de una AM adicional de 1 000 millones EUR a Ucrania en forma de préstamos, para su desembolso en dos tramos en 2018-2019. Los colegisladores adoptaron la decisión el 4 de julio de 2018 y la AM entró en vigor tras la ratificación del memorando de entendimiento y el acuerdo de préstamo por el Parlamento ucraniano en noviembre de 2018. El primer tramo de 500 millones EUR se desembolsó en diciembre de 2018, y se prevé que el segundo se desembolsará en el primer semestre de 2019, a condición de que se cumpla el resto de las condiciones de política económica y siga bien encaminada la ejecución del programa del FMI.


En 2018, se aprobaron nuevas operaciones de AM por un total de 1 045 millones EUR, desembolsándose 520 millones EUR. En los anexos 1A y 1B se informa con mayor detalle del estado de los desembolsos efectivos por país y región a finales de 2018.

2.2Operaciones de ayuda macrofinanciera en los países beneficiarios en 2018

2.2.1Georgia

Georgia ha experimentado una sólida recuperación tras la ralentización de 2015-2016. Sin embargo, aún persisten algunas vulnerabilidades externas, en particular un gran déficit de la balanza por cuenta corriente y una elevada deuda exterior. Estas vulnerabilidades se acentúan aún más debido a factores regionales y mundiales, tales como los riesgos derivados de una ralentización de la economía mundial.

Se estima que el producto interior bruto (PIB) real de Georgia aumentó en 2018 un 4,8 %, debido a la demanda tanto interna como externa. Se estima que el déficit presupuestario de las administraciones públicas se ha reducido del 3,9 % del PIB en 2017 al 3,3 % del PIB en 2018 como consecuencia del crecimiento económico y los esfuerzos de consolidación. Asimismo, esto permitió que Georgia redujese ligeramente su deuda pública del 45 % del PIB en 2017 al 43 % del PIB en 2018. No obstante, la balanza de pagos de Georgia sigue siendo vulnerable, debido a un déficit de la balanza por cuenta corriente que, aunque disminuye, sigue siendo elevado (6,7 % del PIB en los tres primeros trimestres de 2018, frente al 7,5 % del PIB registrado en el mismo período de 2017) y una elevada deuda exterior (109 % del PIB en 2018, frente al 113 % del PIB registrado en 2017). Las reservas internacionales de Georgia han ido en aumento en los últimos años, llegando a alcanzar un total de 3 300 millones USD a finales de 2018 (3,4 meses de cobertura de las importaciones). Sin embargo, las necesidades de reservas también han aumentado y actualmente las reservas se encuentran por debajo del nivel que el FMI considera adecuado.

En este contexto, en abril de 2017, Georgia y el FMI adoptaron un acuerdo ampliado de tres años (2017-2020) de 285 millones USD en el marco del Servicio Ampliado del Fondo (SAF). El programa del SAF se desarrolla conforme a lo previsto. Las tres primeras evaluaciones del programa se concluyeron según lo previsto en diciembre de 2017, junio de 2018 y diciembre de 2018. Georgia ha alcanzado todos los objetivos para estas evaluaciones. El FMI y las autoridades georgianas alcanzaron un acuerdo administrativo sobre la cuarta evaluación del programa en mayo de 2019. A raíz de esta evaluación se pondrán en a disposición de Georgia alrededor de 41,6 millones USD. 

En junio de 2017, Georgia solicitó una AM adicional de la UE 5 . En septiembre de ese año, la Comisión presentó a los colegisladores de la UE una propuesta encaminada a la concesión de una ayuda macrofinanciera adicional a Georgia por un importe máximo de 45 millones EUR (10 millones EUR en subvenciones y 35 millones EUR en préstamos). El Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron la decisión en abril de 2018. El memorando de entendimiento, el acuerdo de subvención y el acuerdo de préstamo relativos a la operación de AM en curso se firmaron por intercambio de cartas en agosto de 2018.

Tras la entrada en vigor del memorando de entendimiento y de los acuerdos complementarios en noviembre de 2018, en diciembre de ese año se desembolsó el primer tramo de 20 millones EUR (cinco millones EUR en subvenciones y 15 millones EUR en préstamos) en favor de Georgia. El siguiente paso en la ejecución del programa de AM será el desembolso del segundo, y último, tramo de 25 millones EUR (cinco millones EUR en subvenciones y 20 millones EUR en préstamos), previsto para mediados de 2019. Además de las condiciones políticas previas y de un buen avance en el programa del FMI, el segundo tramo también estará supeditado a condiciones de política económica específicas acordadas entre Georgia y la UE en el memorando de entendimiento. Estas condiciones tienen por objeto reforzar la economía georgiana en la gestión de las finanzas públicas, el sector financiero, las políticas sociales y del mercado de trabajo, y el entorno empresarial.

2.2.2Jordania

La crisis siria ha seguido actuando como rémora para la economía de Jordania y afectando a su situación externa y presupuestaria. Según las estimaciones, el PIB real aumentó moderadamente en 2018, a una tasa del 2,1 %, idéntica a la registrada desde 2016. El crecimiento económico siguió siendo insuficiente para contener el desempleo, que aumentó ligeramente al 18,7 % en el cuarto trimestre de 2018, frente a tasas del 18,5 % en el cuarto trimestre de 2017 y el 15,3 % en 2016. El déficit presupuestario global (incluidas las subvenciones) se redujo al 2,4 % del PIB en 2018, gracias especialmente a las medidas presupuestarias adoptadas por las autoridades a principios del año. La situación presupuestaria sigue dependiendo de las subvenciones extranjeras, que ascendieron al 3 % del PIB en 2018. La deuda pública bruta total se redujo ligeramente, al 94 % del PIB a partir del 94,3 % registrado a finales de 2017. Dado su bajo crecimiento y las condiciones externas desfavorables, Jordania debe atraer un mayor apoyo de la comunidad de donantes internacionales y regionales a fin de que la deuda pública continúe en una trayectoria descendente. Del mismo modo, a pesar del ajuste de los últimos años, el déficit por cuenta corriente sigue siendo muy elevado (en torno al 10,2 % del PIB en los primeros nueve meses de 2018, excluidas las subvenciones extranjeras).

El 24 de agosto de 2016, la Junta de Gobernadores del FMI aprobó un programa del SAF de tres años por un importe de 723 millones USD (150 % de cuota). La primera evaluación del programa del FMI fue aprobada por la Junta de Gobernadores del FMI en junio de 2017. Como resultado de los retrasos en la aplicación de las reformas fiscales acordadas, la segunda evaluación del programa llevó más tiempo de lo previsto, y finalmente fue aprobada por el Directorio Ejecutivo del FMI el 6 de mayo de 2019.

El 14 de diciembre de 2016, el Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron una decisión relativa a un segundo programa de ayuda macrofinanciera (AM II) de 200 millones EUR en préstamos. El programa AM II, que se suma a los 180 millones EUR del AM I desembolsados en 2015, tiene por objeto ayudar a Jordania a afrontar sus mayores necesidades de financiación externa y presupuestarias relacionadas en cierta medida con la inestabilidad regional, cabiendo destacar a este respecto la presencia de un gran número de refugiados sirios en el país.

El memorando de entendimiento y el acuerdo de préstamo del AM II se firmaron el 19 de septiembre de 2017. El memorando de entendimiento establece un ambicioso programa de reforma al que se supedita el desembolso de cada uno de los dos tramos en el marco de la ayuda macrofinanciera. Las condiciones incluyen reformas encaminadas a: i) dotar al sistema tributario de mayor transparencia y aumentar la recaudación tributaria, ii) consolidar la gestión de las finanzas públicas, el sistema de seguridad social y el mercado de trabajo, iii) facilitar las inversiones y el comercio, y iv) mejorar los resultados del sector del agua.

La Comisión desembolsó el primer tramo de 100 millones EUR el 25 de octubre de 2017. El desembolso del segundo y último tramo, de 100 millones EUR, se realizó en junio de 2019.

2.2.3Moldavia`

Moldavia ha experimentado un período de relativa estabilidad en los últimos años, a medida que se ha ido recuperando de la crisis bancaria de 2014-2015. El crecimiento económico, respaldado por una recuperación de la inversión y un fuerte crecimiento del comercio interior, la industria y la construcción, fue del 4,0 % en 2018 (frente al 4,7 % en 2017). Se prevé que a medio plazo los resultados económicos se mantengan firmes, con un crecimiento sostenido, una inflación moderada y una situación presupuestaria sólida.

En 2018, la inflación anual fue de solo el 0,9 % (por debajo de la banda objetivo del 5 % ± 1,5 puntos porcentuales) debido al efecto combinado de la regulación de los precios y la fuerte apreciación de la moneda. A medio plazo, se prevé que la inflación avance hacia el límite inferior de la banda objetivo. La situación presupuestaria ha mejorado considerablemente en los últimos años. El déficit presupuestario en 2018 (0,9 % del PIB) se situaba muy por debajo del objetivo del 2,9 % del PIB, a consecuencia de un comportamiento de los ingresos mejor de lo esperado y de retrasos en la realización de gastos.

En 2018, el déficit por cuenta corriente aumentó al 10,5 % del PIB debido al aumento de las importaciones no energéticas impulsado por una recuperación de la demanda interna. Las exportaciones, en particular las dirigidas a la UE tras la introducción del acuerdo de libre comercio de alcance amplio y profundo, muestran asimismo una fuerte expansión. Las remesas de fondos han aumentado en los últimos años, pero siguen por debajo de los niveles de 2014.

A raíz de la crisis de 2014, Moldavia solicitó el apoyo del FMI y, en noviembre de 2016, el Fondo aprobó un acuerdo trienal del SCA/SAF por un importe de 183 millones USD. Tras completar la tercera evaluación del programa en julio de 2018, el FMI confirmó que el programa se encontraba, en términos generales, bien encauzado. Sin embargo, tras la introducción de una serie de reformas de política fiscal en julio de 2018, se expresaron algunas inquietudes, especialmente en relación con una amnistía fiscal y de los capitales. El FMI considera que deben adoptarse medidas adicionales para abordar las preocupaciones de índole fiscal y de gobernanza planteadas por esta normativa. La cuarta evaluación del programa se pospuso en espera de la formación del nuevo Gobierno.

En septiembre de 2017, el Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron una Decisión encaminada a proporcionar una AM a Moldavia. Un memorando de entendimiento establecido con las autoridades moldavas, en que se describen una serie de condiciones de política económica, se firmó en Bruselas en noviembre de 2017 y entró en vigor en enero de 2018. El memorando de entendimiento incluye veintiocho condiciones, que se centran en cinco ámbitos de reforma: la gobernanza del sector público, la gobernanza y la supervisión del sector financiero, la lucha contra la corrupción y el blanqueo de capitales, las reformas del sector energético y la mejora del entorno empresarial, y la puesta en marcha de la zona de libre comercio de alcance amplio y profundo (ZLCAP).

En junio de 2018, se suspendió el desembolso del primero de los tres tramos de la AM de 30 millones EUR (20 millones EUR en préstamos y 10 millones EUR en subvenciones). Esto se debió a que no se cumplían las condiciones políticas previas, tras una serie de acontecimientos inquietantes, tales como la invalidación de los resultados de las elecciones municipales en Chisináu, que supuso un grave retroceso democrático en Moldavia. Por el mismo motivo, en 2018 se suspendieron asimismo los pagos a Moldavia en el marco del instrumento de apoyo presupuestario. La UE pidió que las elecciones parlamentarias de febrero de 2019 se llevaran a cabo de manera creíble, inclusiva y transparente, y que el nuevo Gobierno y su programa fuesen representativos de los resultados de las elecciones. El desembolso del primer tramo de la AM seguirá en suspenso hasta que se considere que se cumplen las condiciones políticas previas. La UE se ha comprometido a trabajar con aquellos que en la República de Moldavia apoyen el proceso de reforma en que se fundamenta nuestro acuerdo de asociación, particularmente en lo que se refiere a la lucha contra la corrupción, la garantía de la independencia del poder judicial y la despolitización de las instituciones estatales.

2.2.4Túnez

Túnez ha experimentado una prolongada recesión económica durante los últimos ocho años debido a la compleja transición política y económica que tuvo lugar a raíz de la revolución y el cambio de régimen en 2011. Asimismo, el país se ha visto afectado por la inestabilidad y el conflicto en la región (particularmente en Libia). Una serie de atentados terroristas en 2015 paralizaron temporalmente el sector turístico del país.

La economía de Túnez experimentó una ligera mejora en 2018, con un crecimiento global del PIB estimado en un 2,5 %, tras una expansión del 1,9 % en 2017 y un crecimiento casi nulo en 2015 y 2016. El desempleo es estable, en torno al 15,5 %, y la inflación alcanzó un máximo para la década en junio de 2018 (7,8 %), para finalizar el año con un 7,5 %. La recuperación del turismo y unos buenos resultados de las exportaciones quedaron totalmente contrarrestados por el aumento de los precios del petróleo y la depreciación del dinar tunecino, elevando el déficit por cuenta corriente al 11,2 % del PIB a finales de 2018 (frente al 10,2 % a finales de 2017). Se prevé que la deuda externa haya alcanzado alrededor del 85 % en 2018. Las reservas internacionales alcanzaron un mínimo histórico de sesenta y nueve días de importaciones en septiembre, para aumentar posteriormente a alrededor de ochenta días de importaciones como consecuencia de la emisión de bonos internacionales y el desembolso de préstamos de instituciones financieras internacionales. El déficit presupuestario en 2018 se estimó en aproximadamente el 5,3 %, lo cual excede del objetivo inicial esperado por las autoridades del 4,9 %, mientras que se prevé que la deuda exterior haya alcanzado alrededor del 72 % del PIB.

Túnez celebró por primera vez un acuerdo de derechos de giro con el FMI por un importe de 1 750 millones USD en junio de 2013. El acuerdo finalizó en diciembre de 2015. En mayo de 2016, la Junta de Gobernadores del FMI aprobó un programa del SAF de cuarenta y ocho meses para Túnez por un importe de 2 900 millones USD (375 % de cuota) con el fin de apoyar el programa de reforma económica y financiera del país. Hasta la fecha, se han desembolsado alrededor de 1 500 millones USD a raíz de la aprobación del programa (junio de 2016) y de sus cuatro primeras evaluaciones (junio de 2017, marzo de 2018, julio de 2018 y septiembre de 2018). El FMI y las autoridades tunecinas alcanzaron un acuerdo administrativo sobre la quinta evaluación del programa en abril de 2019. Túnez se beneficiará de un sexto desembolso de 247 millones USD tras la aprobación del Directorio Ejecutivo del FMI el 12 de junio de 2019.

La UE proporcionó a Túnez una primera operación de ayuda macrofinanciera (AM I) de 300 millones EUR en préstamos entre 2014 y 2017. Las autoridades tunecinas solicitaron una segunda operación de ayuda macrofinanciera (AM II) en agosto de 2015, la cual fue aprobada por los colegisladores en julio de 2016 y se puso en marcha en octubre de 2017, con el primer desembolso de 200 millones EUR (de los 500 millones EUR en total en préstamos). El segundo y el tercer tramo (de 150 millones EUR cada uno) están supeditados a la aplicación de una serie de medidas de política económica y social destinadas a mejorar la eficiencia y la equidad del sistema tributario, reforzar el sistema de seguridad social del país, impulsar el empleo y fomentar la inversión privada. El segundo tramo se desembolsó en junio de 2019, estando previsto el desembolso del tercero para finales de este año.

2.2.5Ucrania

La economía de Ucrania ha reanudado su crecimiento tras la profunda recesión de 2014-2015. El crecimiento del PIB real en 2018 se estima en un 3,2-3,3 %. La inflación disminuyó del 13,7 % en diciembre de 2017 al 9,8 % en diciembre de 2018, principalmente debido a la política monetaria restrictiva del Banco Central. En 2018, el déficit de la balanza por cuenta corriente de Ucrania aumentó al 3,6 % del PIB, impulsado por el rápido incremento de las importaciones y los pagos de dividendos, compensado en parte por el aumento de las remesas de los ucranianos que trabajan en el extranjero. Las finanzas públicas se han consolidado en los últimos años: en 2018, el déficit de las administraciones públicas fue del 2 % del PIB y la ratio de deuda pública disminuyó al 61 % del PIB a finales del año. Sin embargo, el reembolso de la deuda pública continúa siendo el principal reto a corto plazo para la economía ucraniana.

Entre 2014 y 2017, la UE desembolsó un total de 2 800 millones EUR a través de tres programas de AM consecutivos en favor de Ucrania en forma de préstamos con bajos tipos de interés. El último tramo del tercer programa de AM se canceló en enero de 2018 debido a que Ucrania no había cumplido todas las condiciones antes de la expiración de este programa. Tras una nueva solicitud por parte de las autoridades ucranianas, la Comisión propuso un cuarto programa de AM por un importe máximo de 1 000 millones EUR en marzo de 2018, dado que Ucrania cumplía los criterios económicos y políticos requeridos para beneficiarse de un programa de AM, tales como la existencia de una brecha de financiación externa y de dificultades para reembolsar la deuda pública. Asimismo, se consideró que una nueva ayuda macrofinanciera incentivaría a Ucrania a mantener su impulso reformista, supeditándose los desembolsos a la aplicación de reformas.

El Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron esta propuesta en julio de 2018. La Comisión y Ucrania firmaron el memorando de entendimiento que establece las condiciones de política económica específicas para el programa de AM y el acuerdo de préstamo en septiembre de 2018. El primer desembolso de 500 millones EUR se realizó en diciembre de 2018 después de que Ucrania había cumplido las condiciones de política económica, que abarcaban la lucha contra la corrupción, la gestión de las finanzas públicas, la gobernanza de las empresas estatales y la privatización de pequeñas empresas. El desembolso del segundo tramo (otros 500 millones EUR) está previsto para 2019, si se cumplen las condiciones pertinentes.

El apoyo de la UE a Ucrania constituye una parte esencial del paquete de ayuda financiera internacional. En paralelo con el nuevo programa de AM de la UE, el FMI negoció, y firmó a finales de 2018, un nuevo programa (un acuerdo de derechos de giro de catorce meses) de 3 900 millones USD en favor de Ucrania, supeditado a una serie de condiciones. El primer desembolso de 1 400 millones USD se realizó en diciembre de 2018. Al mismo tiempo, el Banco Mundial aprobó una garantía asociada a las políticas emprendidas que permitirá a Ucrania tomar prestados en los mercados internacionales fondos por un importe máximo de 1 000 millones USD. De esta cantidad, Ucrania obtuvo 400 millones USD en diciembre de 2018.

2.3Visión general de las reformas respaldadas por las operaciones de ayuda macrofinanciera

Los criterios de reforma estructural consignados en los memorandos de entendimiento describen las medidas que el país beneficiario debe adoptar para reforzar su estabilidad macroeconómica y financiera y mejorar la sostenibilidad de su balanza de pagos.

En lo que se refiere a los programas de AM ejecutados en 2018, el número y el tipo de las condiciones acordadas no fueron idénticos en los países vecinos del Este y del Sur. En los países vecinos del Este, las condiciones más frecuentes se referían a la mejora de la gobernanza del sector público, la lucha contra la corrupción y el blanqueo de capitales y la mejora del entorno empresarial. Las condiciones establecidas en los memorandos de entendimiento en los países vecinos del Sur fueron menos numerosas y se centraron especialmente en la gobernanza del sector público, en los sistemas de protección social y de seguridad social y en el mercado de trabajo. El cuadro 1 proporciona más detalles.

Cuadro 1: Visión general de las reformas apoyadas por las operaciones de AM en curso [las cifras hacen referencia al número de condiciones]

 

Gobernanza del sector público

Lucha contra la corrupción y el blanqueo de capitales

Sector de la energía

Entorno empresarial

Sector financiero

Seguridad social y mercado de trabajo

Otras

Túnez II

5

0

0

2

1

6

1

Jordania II

6

0

0

0

0

4

1

Moldavia

5

6

5

7

5

0

0

Georgia III

3

0

0

3

2

3

0

Ucrania IV

4

6

1

2

2

3

0

Vecindad meridional

11

0

0

2

1

10

2

Vecindad oriental

12

12

6

12

9

6

0

3Garantizar la utilización adecuada de los fondos de la ayuda macrofinanciera: evaluaciones operativas, evaluaciones ex post y auditorías

3.1Evaluaciones operativas

Conforme a las exigencias del Reglamento Financiero de la UE, la Comisión, con la ayuda de consultores externos, realiza evaluaciones operativas para obtener garantías razonables sobre el funcionamiento de los procedimientos administrativos y los circuitos financieros de los países beneficiarios.

Estas evaluaciones se centran en los sistemas de gestión de las finanzas públicas, y en particular, en el modo en que se organizan los ministerios de hacienda y los bancos centrales y en los procedimientos que aplican y, más concretamente, en la manera en que se gestionan las cuentas que reciben fondos de la UE. Asimismo, se presta especial atención al funcionamiento, la independencia y los programas de trabajo de las instituciones externas de auditoría, así como a la eficacia de sus controles. También se examinan los procedimientos de contratación pública a nivel central.

En 2018, la Comisión llevó a cabo una evaluación operativa relativa a Ucrania, como preparación para la nueva operación de AM. En la evaluación, completada en septiembre de 2018, se concluyó que los procedimientos aplicados en dicho país ofrecen garantías suficientes para proceder a la operación de ayuda prevista. En la evaluación operativa anterior a la nueva operación de AM en Georgia, realizada en septiembre de 2017, se concluyó que, a pesar de que siguen existiendo algunos puntos débiles, el estado actual de los circuitos administrativos y financieros georgianos es adecuado para gestionar una operación de AM.

3.2Evaluaciones ex post

De conformidad con el Reglamento Financiero de la UE y las decisiones correspondientes relativas a la AM, la Comisión realiza evaluaciones ex post 6 tras la finalización de los programas de ayuda macrofinanciera, a fin de determinar su impacto. Los principales objetivos de las evaluaciones son los siguientes:

I.analizar el impacto en la economía del país beneficiario y, en particular, en la sostenibilidad de su posición exterior;

II.evaluar el valor añadido de la intervención de la UE.

Los documentos de trabajo de los servicios de la Comisión sobre las evaluaciones ex post de las operaciones AM I y AM II para Ucrania y la operación AM I para Jordania se completaron y publicaron en agosto de 2018. En 2018, la Comisión inició asimismo la evaluación ex post de la operación de AM concedida a la República Kirguisa en 2015-2016. El informe de los contratistas externos se completó en febrero de 2019 y el documento de trabajo de los servicios de la Comisión que lo acompaña, elaborado por la Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros, se completará y publicará a mediados de 2019.

Por último, en 2018, la Comisión también comenzó las evaluaciones ex post de las operaciones AM II en Georgia y AM I en Túnez. La finalización y publicación de los informes de los contratistas externos sobre estas evaluaciones ex post y de los documentos de trabajo de los servicios de la Comisión que los acompañan están previstas durante 2019.

3.2.1AM I y AM II a Ucrania

En la evaluación ex post de las operaciones AM I y AM II en favor de Ucrania 7 se concluyó que el principal valor añadido de los dos programas fue la movilización de una ayuda financiera considerable, necesitada urgentemente por el país, a una velocidad y una escala que los Estados miembros no podían igualar de forma individual.

La ayuda macrofinanciera fue fundamental para prevenir una mayor recesión y, en última instancia, allanó el camino para la estabilización económica de Ucrania, incluso con el fomento de importantes reformas estructurales en materia de gestión de las finanzas públicas, lucha contra la corrupción, política energética, reestructuración del sector financiero y política social. Los programas de AM también han aportado valor añadido al enviar una señal significativa a la población y a la sociedad civil, y al aumentar la confianza en el sector privado. Las operaciones contribuyeron, tanto directa como indirectamente, a mejorar la sostenibilidad de la deuda pública de Ucrania, gracias a unos plazos de vencimiento más largos y a los menores tipos de interés de la AM. Las operaciones actuaron como catalizador para obtener un apoyo adicional de los donantes bilaterales y aumentaron la confianza de los inversores. Asimismo, la ayuda macrofinanciera tuvo un efecto social positivo en Ucrania al fortalecer el sistema de seguridad social y, en términos más generales, al contener la crisis y prevenir así el aumento del desempleo y una mayor pérdida de ingresos de los hogares.

En general, se consideró que esta operación de AM se ajusta plenamente a los principios y medidas fundamentales adoptados en las acciones externas de la UE en favor de Ucrania. De acuerdo con la evaluación, podrían mejorarse la visibilidad de la ayuda y la concienciación de los ciudadanos sobre las condiciones específicas a las que se supeditan los programas de AM.

3.2.2AM I a Jordania 

En la evaluación ex post 8 se concluyó que el programa fue pertinente para los desafíos económicos a los que se enfrenta Jordania y coherente con las prioridades de la UE. El programa ayudó al país a afrontar las necesidades inmediatas de financiación externa y presupuestarias, y a mantener la estabilidad económica al abordar las deficiencias estructurales, y demostró asimismo que la AM I fue eficaz en cuanto al logro de sus objetivos: al completarse el programa, los déficits por cuenta corriente y presupuestarios fueron significativamente menores, mientras que las reservas de divisas se habían reconstituido, lo cual ayudó a estabilizar la situación externa y presupuestaria de Jordania. Sin embargo, a pesar de los resultados mencionados, en 2016 el país intentó obtener nuevos programas del FMI y de AM, y solicitó a otros acreedores que cubriesen sus necesidades de financiación externas, las cuales aumentaron tras la intensificación en 2016 de los conflictos en Siria e Irak y la persistencia de la crisis de los refugiados.

La operación AM I se ejecutó de manera eficaz y en estrecha coordinación con las autoridades jordanas, el FMI y el Banco Mundial, lo cual permitió a la UE aprovechar los conocimientos de instituciones asociadas. La operación también se consideró coherente con otras políticas e instrumentos de la UE, especialmente el instrumento de apoyo presupuestario, y aportó un valor añadido para la UE, ya que permitió que un país vecino con una importancia geopolítica cada vez mayor abordase de manera ordenada cuestiones económicas y sociales urgentes, tales como los flujos de refugiados. Gracias a los plazos de vencimiento más largos y a los menores tipos de interés, la AM I contribuyó claramente a la sostenibilidad de la deuda pública de Jordania y aumentó la confianza en la economía del país.

En la evaluación se indicó que el programa AM I tuvo un efecto social positivo. Ayudó a mantener la estabilidad macroeconómica y apoyó la moneda de Jordania y su vinculación al dólar estadounidense, con lo que se consiguió proteger el nivel de vida de los jordanos. También fortaleció el sistema de seguridad social y protegió a los más vulnerables contra el impacto de la eliminación de las subvenciones energéticas.

En la evaluación se señaló asimismo la necesidad de una cooperación más estrecha con las autoridades y de una mayor orientación sobre cuestiones operativas a fin de eliminar el riesgo de retrasos. En este contexto, y si el país así lo solicita, sería deseable la prestación de asistencia técnica para facilitar y dirigir de manera más eficaz la ejecución de las reformas. Por último, la visibilidad y la percepción por parte de los ciudadanos de esta intervención de la UE podrían mejorarse con esfuerzos proactivos para comunicar a un público más amplio los posibles beneficios de reformas específicas apoyadas a través del programa de AM.

3.2.3AM a la República Kirguisa

En la evaluación ex post, realizada por contratistas externos, de la ayuda macrofinanciera excepcional de la UE en favor de la República Kirguisa en 2015-2016 se concluyó que, en términos generales, la ayuda de la UE fue pertinente, coherente y eficaz y se ejecutó de manera eficiente.

El valor añadido de la UE ha sido más evidente en el fortalecimiento de la promoción de reformas estructurales en varios ámbitos prioritarios. En general, las condiciones de la AM complementaron las numerosas acciones ya emprendidas por donantes internacionales importantes, tales como el FMI, lo cual reforzó la justificación de ciertas medidas de ajuste y la necesidad de hacer avanzar rápidamente las reformas en sectores específicos. La operación de AM también se consideró coherente con otras acciones externas de la UE dirigidas a Kirguistán, incluidos los programas de apoyo presupuestario. Asimismo, favoreció objetivos políticos importantes en el contexto kirguiso, y es probable que el desembolso de la ayuda macrofinanciera haya tenido un efecto positivo en las relaciones políticas bilaterales. En el informe se concluye que la magnitud y la forma de la ayuda fueron adecuadas. Un atributo importante de la AM de la UE frente a fuentes alternativas de financiación fueron sus condiciones muy favorables, que implicaban un elemento de subvención y préstamos con vencimientos largos y tipos de interés muy bajos. Por último, en el informe se reconoce que, a pesar de que no fue diseñada para promover directamente la reforma social, la operación de AM proporcionó a la UE una (mayor) influencia para prevenir la promulgación de varias leyes impugnadas, en particular las leyes contra las personas LGBTI y las leyes sobre los «agentes extranjeros».

Al mismo tiempo, en el informe se señala que el largo proceso de negociación característico de este instrumento de AM 9 retrasó los desembolsos y redujo en cierta medida el valor añadido de la UE. Se consideró que estos retrasos afectaron negativamente el grado de concienciación y visibilidad en torno a la operación. Sin embargo, el calendario de los desembolsos entre junio de 2015 y abril de 2016 siguió siendo pertinente, debido a las dificultades económicas a las que se enfrentaba la República Kirguisa en aquel momento como consecuencia de la crisis rusa.

4Evolución general del instrumento de AYUDA MACROFINANCIERA

4.1Funcionamiento del instrumento de ayuda macrofinanciera

La Declaración conjunta del Parlamento Europeo y del Consejo de 2013 relativa a la AM 10 define tal ayuda como de naturaleza macroeconómica y financiera y establece claramente que su objetivo es «restablecer la sostenibilidad de la situación financiera externa de los países y territorios que puedan optar a la ayuda y que se enfrentan a dificultades en materia de financiación exterior. Deberá respaldar la aplicación de un programa de políticas que contenga medidas decididas en materia de ajuste y de reforma estructural cuyo objetivo sea la mejora de la posición de la balanza de pagos, en particular durante el período que cubra el programa, y reforzar la aplicación de los acuerdos y programas pertinentes con la Unión».

De conformidad con el principio 6, letra a), de la misma Declaración conjunta, «[p]ara la concesión de toda ayuda macrofinanciera, será condición previa indispensable que el país o territorio que pueda optar a la ayuda respete unos mecanismos democráticos efectivos, incluido un sistema parlamentario multipartidista y el Estado de Derecho, y que garantice los derechos humanos». A lo largo del período de vigencia de la operación de AM, la Comisión supervisa el cumplimiento de estas condiciones políticas previas junto con el Servicio Europeo de Acción Exterior, y cada uno de los desembolsos está supeditado a su cumplimiento.

En 2018, como parte del proceso legislativo relativo a las nuevas propuestas para la AM III a Georgia y la AM IV a Ucrania (y durante el proceso de aprobación de la propuesta para Moldavia en 2017), la Comisión de Asuntos Exteriores del Parlamento Europeo (AFET) propuso una serie de modificaciones a la propuesta de la Comisión, lo cual condujo a una toma de decisiones más prolongada tanto para Georgia como para Ucrania. Esta tendencia a introducir modificaciones al modelo acordado de la Declaración conjunta de 2013 podría poner en peligro el principal objetivo de la ayuda macrofinanciera, que consiste en prestar apoyo a las balanzas de pagos en situaciones de crisis, cuando más se necesita [como también se señaló en el informe especial del Tribunal de Cuentas Europeo (TCE) sobre la ayuda de la UE a Túnez en 2016].

En el marco del seguimiento de las conclusiones del TCE, la Comisión, al igual que en años anteriores, ha continuado trabajando con los colegisladores para estudiar las maneras de hacer que el proceso actual de toma de decisiones sea más eficaz y eficiente.

La Comisión considera importante que todas las instituciones sigan ateniéndose a los principios y los textos jurídicos establecidos sobre la base de la Declaración conjunta del Parlamento Europeo y del Consejo de 2013 relativa a la AM.

En 2018, la Comisión siguió plenamente resuelta a aplicar el principio de igualdad de trato del Parlamento Europeo y del Consejo de conformidad con el artículo 9 del Acuerdo marco sobre las relaciones entre el Parlamento Europeo y la Comisión Europea al compartir información sobre la AM con la Comisión de Comercio Internacional (Comisión INTA) en virtud del acuerdo de intercambio de información de 2017 entre la INTA y la DG ECFIN.

4.2Evolución futura: la ayuda macrofinanciera en el próximo marco financiero plurianual

Mientras los países vecinos de la UE sigan experimentando una situación de inestabilidad geopolítica y económica, es probable que la necesidad de ayuda macrofinanciera de la Unión continúe siendo elevada en los próximos años. Por consiguiente, como parte de la revisión intermedia del marco financiero plurianual de 2014-2020, la Comisión propuso un reforzamiento de la AM como instrumento de apoyo macrofinanciero y, por tanto, el aumento de la capacidad de préstamo anual de la AM de 500 millones EUR a 2 000 millones EUR. Esto fue avalado por los colegisladores.

El 2 de mayo de 2018, la Comisión adoptó una Comunicación sobre el marco financiero plurianual (MFP) posterior a 2020. En lo que atañe a la acción exterior de la UE, existen planes para simplificar de manera significativa los instrumentos existentes con el fin de comunicar mejor las actividades de la UE, evitar solapamientos, procurar que los procesos resulten menos engorrosos y potenciar la eficiencia y la complementariedad, al tiempo que se demuestra mejor el valor añadido de la Unión. Se propone que varios instrumentos del marco financiero plurianual 2014-2020 se integren en el nuevo Instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional (IVDCI). No obstante, las operaciones concretas de AM seguirán activándose sobre la base de decisiones ad hoc distintas según resulte necesario, ya que se reconoce la pertinencia de mantener diferenciado el proceso de toma de decisiones relativo a tales operaciones. En este sentido, la AM seguirá rigiéndose por el procedimiento legislativo ordinario, que requiere la aprobación del Parlamento Europeo y del Consejo para cada operación específica.

Al mismo tiempo, la provisión de garantías para los préstamos otorgados en el marco de la AM la cubrirá la nueva Garantía para Acciones Exteriores que se creará en el IVDCI, que incorporará el Fondo de Garantía relativo a las acciones exteriores existente. La Comisión propuso que el volumen total de operaciones en el marco de la Garantía para Acciones Exteriores debe ascender a un importe máximo de 60 000 millones EUR, de los cuales 14 000 millones EUR están destinados a préstamos macrofinancieros que se han de dotar a la tasa del 9 %, como ocurre actualmente. Esto es coherente con el volumen de préstamos anuales de 2 000 millones EUR para la AM acordado en la revisión intermedia del MFP 2014-2020, lo que confirma el fuerte valor añadido de la UE y el gran efecto palanca del instrumento. Además, se seguirán otorgando subvenciones en el marco de la AM a los países que puedan optar a estas ayudas y presenten una gran vulnerabilidad.

5Nuevas solicitudes de ayuda y futuras propuestas de la Comisión — situación presupuestaria

El año 2019 se caracterizará por la ejecución de las operaciones de ayuda macrofinanciera en curso, descritas más arriba. Se trata en particular del desembolso de los tramos finales de la AM II en favor de Jordania, la AM II en favor de Túnez, la AM III en favor de Georgia y la AM IV en favor de Ucrania, y del inicio del desembolso de la operación en favor de Moldavia, siempre que se cumplan las condiciones requeridas.

Se prevé que el importe total de los desembolsos de los préstamos de AM ascienda a 960 millones EUR en 2019, frente a los 515 millones EUR de 2018. El cuadro 2 ofrece una visión global de los compromisos y pagos de subvenciones de ayuda macrofinanciera para 2017, 2018 y 2019 (datos provisionales). Las previsiones para 2019 son preliminares e incluyen solo las operaciones de ayuda macrofinanciera para las que los colegisladores han adoptado una decisión.

Por último, en 2019, de conformidad con los compromisos adquiridos anteriormente, la Comisión seguirá investigando las necesidades de financiación de los países admisibles que se benefician actualmente de un programa del FMI (particularmente Jordania, Túnez y Ucrania) y propondrá, si procede, nuevas operaciones de AM para estos países.

(1)

El fundamento jurídico de la ayuda macrofinanciera a terceros países distintos de los países en desarrollo es el artículo 212 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

(2)

La AM complementa asimismo otras acciones o instrumentos externos de la UE dirigidos a los países vecinos, incluido el apoyo presupuestario. El Informe sobre Apoyo Presupuestario de la UE en 2018 se puede consultar en: https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/budget_support_-_trends_results_2018_final_1.pdf.

(3)

Decisión (UE) 2016/1112 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de julio de 2016, por la que se concede una ayuda macrofinanciera adicional a Túnez (DO L 186 de 9.7.2016, p. 1).

(4)

Decisión (UE) 2016/2371 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de diciembre de 2016, por la que se concede una ayuda macrofinanciera adicional al Reino Hachemí de Jordania (DO L 352 de 23.12.2016, p. 18).

(5)

La primera y segunda operaciones de AM para Georgia se comprometieron en la Conferencia Internacional de Donantes celebrada en Bruselas en octubre de 2008. Estas operaciones, de 46 millones EUR cada una, se ejecutaron en 2009-2010 y 2015-2017.

(6)

Todas las evaluaciones ex post pueden consultarse en el sitio web de la Comisión: https://ec.europa.eu/info/evaluation-reports-economic-and-financial-affairs-policies-and-spending-activities_es.

(7)

  https://ec.europa.eu/info/evaluation-reports-economic-and-financial-affairs-policies-and-spending-activities/ex-post-evaluation-mfa-operations-ukraine_es.

(8)

  https://ec.europa.eu/info/evaluation-reports-economic-and-financial-affairs-policies-and-spending-activities/ex-post-evaluation-mfa-operations-jordan_es.

(9)

La Comisión adoptó la propuesta en diciembre de 2011, pero la aprobación por parte de los colegisladores se retrasó hasta octubre de 2013. La operación solo se desembolsó por completo, en dos tramos, en 2015 y 2016 a causa de retrasos ajenos al control de la UE.

(10)

Declaración conjunta del Parlamento Europeo y del Consejo, adoptada junto con la Decisión por la que concede ayuda macrofinanciera adicional a Georgia [Decisión (UE) 778/2013 de 12 de agosto de 2013], véase: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013D0778&from=ES.

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