COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 8.7.2019

COM(2019) 324 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur la mise en œuvre de l’assistance macrofinancière aux pays tiers en 2018

{SWD(2019) 292 final}

SOMMAIRE

1    Introduction    

2    Opérations d’assistance macrofinancière en 2018    

2.1    Vue d’ensemble    

2.2    Opérations individuelles d’AMF dans les pays bénéficiaires en 2018    

2.2.1    Géorgie    

2.2.2    Jordanie    

2.2.3    Moldavie    

2.2.4    Tunisie    

2.2.5    Ukraine    

2.3    Vue d’ensemble des réformes soutenues par les opérations d’AMF    

3    Garantir le bon usage des fonds de l’AMF: évaluations opérationnelles, évaluations ex post et audits    

3.1    Évaluations opérationnelles    

3.2    Évaluations ex post    

3.2.1    AMF I et AMF II à l’Ukraine    

3.2.2    AMF I à la Jordanie    

3.2.3    AMF à la République kirghize    

4    Développements généraux LIÉS À l’instrument d’AMF    

4.1    Fonctionnement de l’instrument d’AMF    

4.2    Évolutions futures: l’AMF dans le prochain cadre financier pluriannuel    

5    Nouvelles demandes d’assistance et futures propositions de la Commission – situation budgétaire    

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

sur la mise en œuvre de l’assistance macrofinancière aux pays tiers en 2018

1Introduction

L’assistance macrofinancière (AMF) est un instrument financier de l’Union européenne 1 conçu pour répondre à des besoins exceptionnels de financement extérieur des pays qui sont politiquement, économiquement et géographiquement proches de l’UE. Son principal objectif est de restaurer la stabilité macroéconomique et financière dans les pays candidats et candidats potentiels, ainsi que dans les pays du voisinage européen, tout en encourageant les ajustements macroéconomiques et les réformes structurelles. Elle prend la forme de prêts, pour lesquels la Commission emprunte les fonds nécessaires sur les marchés des capitaux pour les prêter ensuite au pays bénéficiaire, ou, dans certains cas, de dons financés par le budget de l’Union européenne.

L’AMF est subordonnée à l’existence d’un programme d’ajustement et de réforme convenu avec le Fonds monétaire international (FMI), qu’elle doit compléter, ainsi qu’au respect des droits de l’homme et à l’existence de mécanismes démocratiques effectifs dans le pays bénéficiaire. Elle est versée par tranches dépendant strictement de la bonne mise en œuvre de mesures de réforme solides visant à mettre l’économie du pays bénéficiaire sur une trajectoire durable à long terme. Ainsi, l’AMF complète l’aide de coopération régulière de l’UE et contribue à l’objectif plus général de préserver la stabilité et de promouvoir la prospérité au-delà de l’Union européenne. Dans un contexte d’instabilité macroéconomique et politique persistante dans le voisinage de l’UE, l’AMF est généralement reconnue comme un instrument efficace de riposte aux crises, permettant à l’Union d’intervenir de manière visible et souple, avec un levier considérable 2 .

Les volumes d’AMF mis à la disposition des pays non membres de l’UE sont passés de 1,2 milliard d’EUR pour la période 2000-2008 à 6,3 milliards d’EUR entre 2009 et 2018. Les bouleversements politiques et économiques intervenus dans les pays partenaires arabes du pourtour méditerranéen ont entraîné une hausse de la demande d’AMF depuis 2012 et la mise en œuvre d’opérations d’AMF en Jordanie et en Tunisie. En 2014, le conflit dans l’est de l’Ukraine et la forte détérioration de la situation économique et financière de ce pays ont déclenché l’octroi d’une assistance macrofinancière sans précédent. Entre 2014 et 2018, ce sont au total 4,4 milliards d’EUR qui ont été mis à la disposition de l’Ukraine au titre de quatre opérations d’AMF, ce qui représente l’assistance macrofinancière la plus importante jamais accordée à un pays non membre de l’UE en un laps de temps aussi court.

En réponse à l’instabilité géopolitique et économique persistante dans la région, le volume maximal de prêts au titre de l’AMF a été porté de 0,5 milliard d’EUR à 2 milliards d’EUR par an pour la période restante du cadre financier pluriannuel 2014-2020
. La Commission a proposé de conserver le volume de prêts de 2 milliards d’EUR par an dans le cadre financier pluriannuel 2021-2027.

Le présent rapport annuel est élaboré conformément aux obligations d’information de la Commission prévues par les différentes décisions du Conseil et décisions conjointes du Conseil et du Parlement européen relatives aux opérations d’AMF. Il s’accompagne d’un document de travail des services de la Commission, qui fournit une analyse plus détaillée du contexte macroéconomique et de la mise en œuvre de chaque opération d’AMF.

2Opérations d’assistance macrofinancière en 2018

2.1Vue d’ensemble

L’année 2018 a été marquée par l’adoption de décisions accordant une AMF supplémentaire à la Géorgie et à l’Ukraine, la Commission ayant décaissé les premières tranches des deux programmes en fin d’année. Des progrès ont également été accomplis dans la mise en œuvre des programmes d’AMF en cours en Jordanie et en Tunisie (approuvé en 2016) et en Moldavie (approuvé en 2017). Les décaissements au titre de ces programmes d’AMF ont toutefois été retardés pour des raisons échappant au contrôle de l’UE.

L’état d’avancement de la mise en œuvre des programmes d’AMF se présentait comme suit à la fin de 2018:

-AMF II à la Tunisie: le 6 juillet 2016, l’UE a approuvé une AMF supplémentaire en faveur de la Tunisie (AMF II), d’un montant maximal de 500 millions d’EUR sous forme de prêts 3 à décaisser en trois tranches. Le protocole d’accord et la convention de prêt sont entrés en vigueur en août 2017. La première tranche de 200 millions d’EUR du programme d’AMF II a été décaissée le 25 octobre 2017, la seconde de 150 millions d’EUR l’a été le 24 juin 2019, et la dernière devrait être mise à disposition d’ici à la fin de 2019, sous réserve que les conditions restant à remplir quant aux politiques à mener soient satisfaites et que le programme du FMI reste en bonne voie.

-AMF II à la Jordanie: le 14 décembre 2016, les colégislateurs ont adopté une décision 4 visant à accorder à la Jordanie une AMF supplémentaire (AMF II) d’un montant maximal de 200 millions d’EUR, exclusivement sous forme de prêts, faisant suite à l’opération de 180 millions d’EUR achevée en 2015. Le protocole d’accord entre l’UE et la Jordanie a été signé le 19 septembre 2017. L’aide a été décaissée en deux tranches de 100 millions d’EUR chacune, en octobre 2017 et en juin 2019 respectivement.

-AMF à la Moldavie: le 13 septembre 2017, les colégislateurs ont adopté une décision visant à accorder à la Moldavie une AMF d’un montant maximal de 100 millions d’EUR, dont 40 millions d’EUR au maximum seraient fournis sous forme de dons et 60 millions d’EUR au maximum sous forme de prêts. Le protocole d’accord, la convention de prêt et la convention de subvention entre l’UE et la Moldavie sont entrés en vigueur en janvier 2018. L’assistance sera décaissée en trois tranches. En 2018, le déblocage de la première tranche de 30 millions d’EUR a été suspendu, car les conditions politiques préalables n’étaient pas réunies, à la suite d’un certain nombre d’événements préoccupants, notamment l’annulation des résultats des élections à la mairie de Chisinau, qui témoignait d’un grave recul de la démocratie en Moldavie. Le décaissement devrait désormais avoir lieu en 2019 et en 2020, sous réserve que les conditions politiques préalables et les conditions restant à remplir quant aux politiques à mener soient satisfaites et que le programme du FMI reste en bonne voie.

-AMF III à la Géorgie: le 18 avril 2018, les colégislateurs ont adopté une décision visant à accorder à la Géorgie une AMF supplémentaire (AMF III) d’un montant maximal de 45 millions d’EUR, dont 35 millions d’EUR sous forme de prêts et 10 millions d’EUR sous forme de dons. L’AMF est entrée en vigueur en novembre 2018 après la ratification des documents légaux par le parlement géorgien. La première tranche de 20 millions d’EUR a été décaissée en décembre 2018; le décaissement de la deuxième tranche de 25 millions d’EUR (20 millions d’EUR de prêts et 5 millions d’EUR de dons) est prévu pour la mi-2019, sous réserve que les conditions restant à remplir quant aux politiques à mener soient satisfaites et que le programme du FMI reste en bonne voie.

-AMF IV à l’Ukraine: le 9 mars 2018, la Commission a présenté une proposition visant à octroyer une AMF supplémentaire de 1 milliard d’EUR à l’Ukraine sous la forme de prêts, qui serait versée en deux tranches sur la période 2018-2019. Les colégislateurs ont adopté la décision le 4 juillet 2018, et l’AMF est entrée en vigueur après la ratification du protocole d’accord et de la convention de prêt par le parlement ukrainien en novembre 2018. La première tranche de 500 millions d’EUR a été décaissée en décembre 2018, et la seconde devrait l’être au cours du premier semestre de 2019, sous réserve que les conditions restant à remplir quant aux politiques à mener soient satisfaites et que le programme du FMI reste en bonne voie.

En 2018, 1 045 millions d’EUR de nouvelles opérations au titre de l’AMF ont été approuvés, et 520 millions d’EUR ont été décaissés. Les annexes 1A et 1B fournissent des informations plus précises sur les montants effectivement décaissés par pays et par région à la fin de 2018.

2.2Opérations individuelles d’AMF dans les pays bénéficiaires en 2018

2.2.1Géorgie

La Géorgie a connu une reprise solide après le ralentissement de 2015-2016. Des vulnérabilités extérieures persistent toutefois, en particulier un déficit important de la balance courante et une dette extérieure élevée. Ces vulnérabilités sont encore amplifiées par des facteurs régionaux et mondiaux, tels que les risques liés au ralentissement économique mondial.

En 2018, tiré par la demande aussi bien intérieure qu’extérieure, le PIB réel de la Géorgie aurait augmenté de 4,8 %, selon les estimations. Le déficit public aurait été ramené de 3,9 % du PIB en 2017 à 3,3 % du PIB en 2018, grâce aux efforts d’assainissement budgétaire et à la croissance économique. Cela a également permis à la Géorgie de réduire légèrement sa dette publique pour la ramener à 43 % du PIB en 2018, contre 45 % du PIB en 2017. La balance des paiements de la Géorgie reste toutefois vulnérable en raison d’un déficit courant toujours important quoiqu'en baisse (6,7 % du PIB sur les trois premiers trimestres de 2018, contre 7,5 % du PIB sur la même période en 2017) et de la dette extérieure élevée (109 % du PIB en 2018, contre 113 % du PIB en 2017). Les réserves internationales de la Géorgie ont augmenté ces dernières années, totalisant 3,3 milliards d’USD à la fin de 2018 (3,4 mois de couverture des importations). Néanmoins, les besoins en réserves ont également progressé, et les réserves sont actuellement inférieures au niveau jugé suffisant par le FMI.

C’est dans ce contexte qu’en avril 2017, la Géorgie et le FMI ont conclu un accord de trois ans (2017-2020) à hauteur de 285 millions d’USD au titre du mécanisme élargi de crédit (MEDC). Le programme MEDC est en bonne voie. Les trois premières évaluations du programme ont été achevées comme prévu en décembre 2017, juin 2018 et décembre 2018. La Géorgie a atteint tous les objectifs pour ces évaluations. Le FMI et les autorités géorgiennes sont parvenus à un accord technique sur la quatrième évaluation du programme en mai 2019. Environ 41,6 millions d’USD seront mis à la disposition de la Géorgie à l’issue de cette évaluation. 

La Géorgie a demandé à l’UE 5 de lui accorder une AMF supplémentaire en juin 2017. En septembre 2017, la Commission a soumis aux colégislateurs de l’UE une proposition prévoyant l’octroi d’un montant maximal de 45 millions d’EUR (10 millions d’EUR de dons et 35 millions d’EUR de prêts) au titre d’une AMF supplémentaire à la Géorgie. Le Parlement européen et le Conseil ont adopté la décision au mois d’avril 2018. Le protocole d’accord, la convention de subvention et la convention de prêt concernant l’opération d’AMF en cours ont été signés par échange de courriers en août 2018.

À la suite de l’entrée en vigueur du protocole d’accord et des accords y afférents en novembre 2018, la première tranche de 20 millions d’EUR (5 millions d’EUR de dons et 15 millions d’EUR de prêts) a été décaissée en faveur de la Géorgie en décembre 2018. La prochaine étape de mise en œuvre du programme d’AMF correspondra au décaissement de la deuxième et dernière tranche de 25 millions d’EUR (5 millions d’EUR de dons et 20 millions d’EUR de prêts), prévu pour la mi-2019. Outre les conditions politiques préalables et la réalisation de progrès satisfaisants dans le cadre du programme du FMI, la deuxième tranche sera également subordonnée à des conditions spécifiques concernant les politiques à mener, convenues entre la Géorgie et l’UE dans le protocole d’accord. Ces conditions visent un renforcement de l’économie géorgienne dans plusieurs domaines: la gestion des finances publiques, le secteur financier, la politique sociale et la politique de l’emploi, ainsi que l’environnement des entreprises.

2.2.2Jordanie

La crise syrienne continue de peser sur l’économie jordanienne, ainsi que sur ses situations extérieure et budgétaire. Le PIB réel a légèrement augmenté d’environ 2,1 % en 2018 selon les estimations, soit le même taux que depuis 2016. La croissance économique est demeurée insuffisante pour contenir le chômage, qui a légèrement augmenté pour atteindre 18,7 % au quatrième trimestre 2018, contre 18,5 % au quatrième trimestre 2017 et 15,3 % en 2016. Le déficit budgétaire global (dons inclus) a été ramené à 2,4 % du PIB en 2018, grâce aux mesures budgétaires prises par les autorités en début d’année. La situation budgétaire demeure tributaire des dons étrangers, dont le montant s’est élevé à 3 % du PIB en 2018. La dette publique brute totale a été légèrement réduite à 94 % du PIB, contre 94,3 % à la fin de 2017. Compte tenu de sa faible croissance et de la conjoncture extérieure défavorable, la Jordanie doit mobiliser un soutien accru de la part de la communauté des donateurs internationaux et régionaux pour maintenir la dette publique sur une trajectoire descendante. De même, en dépit d’un ajustement au cours de ces dernières années, le déficit de la balance courante reste très important (environ 10,2 % du PIB au cours des 9 premiers mois de 2018, hors dons provenant de l’étranger).

Le 24 août 2016, le conseil d’administration du FMI a approuvé un programme au titre du MEDC sur trois ans d’un montant de 723 millions d’USD (150 % de la quote-part du pays). La première évaluation du programme du FMI a été approuvée par le conseil d’administration du FMI en juin 2017. En raison des retards accumulés dans la mise en œuvre des réformes fiscales convenues, la deuxième évaluation du programme a pris plus de temps que prévu et a finalement été approuvée le 6 mai 2019 par le conseil d’administration du FMI.

Le 14 décembre 2016, le Parlement européen et le Conseil ont adopté une décision portant établissement d’un deuxième programme d’assistance macrofinancière (AMF II) d’un montant de 200 millions d’EUR sous forme de prêts. Le programme d’AMF II, qui s’ajoute aux 180 millions d’EUR de l’AMF I décaissés en 2015, vise à aider la Jordanie à faire face à ses besoins accrus de financement extérieur et budgétaire, liés en partie à l’instabilité régionale, notamment la présence d’un grand nombre de réfugiés syriens sur son sol.

Le protocole d’accord et la convention de prêt de l’AMF II ont été signés le 19 septembre 2017. Le protocole d’accord définit un programme ambitieux de réformes en relation avec chacune des deux tranches à décaisser au titre de l’AMF. Les conditions fixées prévoient des réformes pour i) rendre le système fiscal plus transparent et améliorer le recouvrement des impôts ; ii) renforcer la gestion des finances publiques, le filet de sécurité sociale et le marché du travail ; iii) faciliter les investissements et les échanges et iv) améliorer les performances du secteur de l’eau.

Le 25 octobre 2017, la Commission a versé la première tranche de 100 millions d’EUR. La seconde et dernière tranche de 100 millions d’EUR a été versée en juin 2019.

2.2.3Moldavie

La Moldavie a connu une période de relative stabilité ces dernières années, alors qu’elle continuait de se remettre de la crise bancaire de 2014-2015. La croissance économique, soutenue par une reprise des investissements et une forte croissance du commerce intérieur, de l’industrie et de la construction, a atteint 4 % en 2018 (contre 4,7 % en 2017). Les performances économiques devraient rester solides à moyen terme, avec une croissance soutenue, une inflation modérée et une situation budgétaire saine.

En 2018, l’inflation annuelle n’a pas dépassé 0,9 % (en deçà de la fourchette-objectif de 5 % ± 1,5 point de pourcentage), sous l’effet combiné de prix réglementés et de la forte appréciation monétaire. À moyen terme, l’inflation devrait tendre vers l’extrémité inférieure de la fourchette-objectif. La situation budgétaire s’est nettement améliorée ces dernières années. Le déficit budgétaire de 0,9 % du PIB pour 2018 a été nettement inférieur à l’objectif de 2,9 % du PIB, à la suite de recettes plus élevées que prévu et de retards dans les dépenses.

Le déficit de la balance courante a continué à se creuser en 2018 jusqu’à atteindre 10,5 % du PIB, en raison de la croissance des importations non énergétiques, stimulée par une reprise de la demande intérieure. Les exportations, en particulier à destination de l’UE à la suite de la mise en place de l’accord de libre-échange approfondi et complet, affichent également une forte croissance. Les envois de fonds ont repris ces dernières années, mais restent inférieurs aux niveaux de 2014.

Dans le sillage de la crise de 2014, la Moldavie a demandé l’intervention du FMI, et un accord sur une FEC / un MEDC sur trois ans à hauteur de 183 millions d’USD a été approuvé par celui-ci en novembre 2016. Après l’achèvement de la troisième évaluation du programme en juillet 2018, le FMI a confirmé que le programme était globalement en voie de réalisation. Suite à la mise en place d’une série de réformes en matière de politique budgétaire en juillet 2018, des inquiétudes se sont toutefois exprimées, notamment en ce qui concerne l’amnistie fiscale et des capitaux. Le FMI estime que des mesures supplémentaires s’imposent pour remédier aux problèmes de gouvernance et d’ordre budgétaire posés par cette loi. La quatrième évaluation du programme a été reportée dans l’attente de la formation du nouveau gouvernement.

En septembre 2017, le Parlement européen et le Conseil ont adopté une décision visant à accorder une AMF à la Moldavie. Un protocole d’accord conclu avec les autorités moldaves, fixant un ensemble de conditions en matière de politique économique, a été signé à Bruxelles en novembre 2017 et est entré en vigueur en janvier 2018. Le protocole d’accord prévoit 28 conditions,axées sur cinq domaines de réforme: gouvernance du secteur public, gouvernance et surveillance du secteur financier, lutte contre la corruption et le blanchiment de capitaux, réformes du secteur de l’énergie et amélioration du climat des affaires, et mise en œuvre de l’accord de libre-échange approfondi et complet.

En juin 2018, le déblocage de la première des trois tranches de l’AMF de 30 millions d’EUR (dont 20 millions d’EUR de prêts et 10 millions d’EUR de dons) a été suspendu. Cela s’explique par le fait que les conditions politiques préalables n’étaient pas réunies, à la suite de plusieurs événements préoccupants, notamment l’annulation des résultats des élections à la mairie de Chisinau, qui témoignait d’un grave recul de la démocratie en Moldavie. Pour cette même raison, les paiements en faveur de la Moldavie au titre de l’instrument d’appui budgétaire ont également été suspendus en 2018. L’UE a appelé à ce que les élections législatives organisées en février 2019 se déroulent de manière crédible, inclusive et en toute transparence, ainsi qu’à la formation et à un programme d’un nouveau gouvernement qui soient représentatifs des résultats des élections. Le décaissement de la première tranche de l’AMF restera suspendu jusqu’à ce que les conditions politiques préalables soient réputées remplies. L’UE est résolue à œuvrer avec tous ceux qui, en République de Moldavie, soutiennent le processus de réforme, qui est au cœur de notre accord d’association, en particulier en ce qui concerne la lutte contre la corruption, la garantie de l’indépendance du pouvoir judiciaire et la dépolitisation des institutions de l’État.

2.2.4Tunisie

La Tunisie a connu un ralentissement économique prolongé au cours des 8 dernières années en raison de la transition politique et économique complexe qui a fait suite à la révolution de 2011 et du changement de régime. Le pays est également touché par l’instabilité et les conflits dans la région (en particulier en Libye). Un certain nombre d’attentats terroristes en 2015 ont provisoirement paralysé le secteur touristique du pays.

L’économie tunisienne a connu une légère amélioration en 2018, marquée par une croissance du PIB estimée à 2,5 % au total, après une croissance de 1,9 % en 2017 et une croissance quasi nulle en 2015 et 2016. Le taux de chômage est stable, autour de 15,5 %, et le taux d’inflation a atteint un record pour la décennie, de 7,8 % en juin 2018, pour clôturer l’année à 7,5 %. La reprise du tourisme et les bonnes performances à l’exportation ont été entièrement compensées par la hausse des prix du pétrole et la dépréciation du dinar tunisien, portant le déficit de la balance courante à 11,2 % du PIB à la fin de 2018 (contre 10,2 % à la fin de 2017). La dette extérieure devrait avoir atteint environ 85 % au total en 2018. Les réserves internationales ont atteint un plus bas de 69 jours d’importations en septembre, pour augmenter légèrement jusqu’à 80 jours d'importations environ plus tard dans l’année, à la suite de l’émission d’obligations internationales et du décaissement de prêts d’institutions financières internationales. Le déficit budgétaire en 2018 était estimé à environ 5,3 %, dépassant ainsi l’objectif initial de 4,9 % attendu par les autorités, tandis que la dette publique devrait avoir atteint environ 72 % du PIB.

La Tunisie a tout d’abord conclu un accord de confirmation d’un montant de 1,75 milliard d’USD avec le FMI en juin 2013. Cet accord a pris fin en décembre 2015. En mai 2016, le conseil d’administration du FMI a approuvé un programme de MEDC sur 48 mois pour la Tunisie d’un montant de 2,9 milliards d’USD (375 % de la quote-part du pays) afin de soutenir son programme de réformes économiques et financières. Jusqu’à présent, environ 1,5 milliard d’USD ont été décaissés à la suite de l’approbation du programme (juin 2016) et de ses quatre premières évaluations (juin 2017, mars 2018, juillet 2018 et septembre 2018). Le FMI et les autorités tunisiennes sont parvenus à un accord technique sur la cinquième évaluation du programme en avril 2019. La Tunisie bénéficiera d’un sixième décaissement de 247 millions d’USD, suite à l’approbation donnée par le conseil d’administration du FMI le 12 juin 2019.

L’UE a accordé à la Tunisie le bénéfice d’une première opération d’AMF (AMF I) d’un montant de 300 millions d’EUR sous forme de prêts entre 2014 et 2017. Une deuxième opération d’AMF (AMF II) a été demandée par les autorités tunisiennes en août 2015, laquelle a été approuvée par les colégislateurs en juillet 2016 et initiée en octobre 2017 avec un premier décaissement de 200 millions d’EUR (sur un total de 500 millions d’EUR sous forme de prêts). Les deuxième et troisième tranches (150 millions d’EUR chacune) sont subordonnées à la mise en œuvre d’un certain nombre de mesures de politique économique et sociale visant à améliorer l’efficience et l’équité du système fiscal, à renforcer le système de sécurité sociale, à favoriser l’emploi et à encourager les investissements privés. La deuxième tranche a été versée en juin 2019, et la troisième tranche devrait l’être d’ici à la fin de 2019.

2.2.5Ukraine

L’économie ukrainienne a renoué avec la croissance après la profonde récession de 2014-2015. La croissance du PIB réel en 2018 est estimée à 3,2-3,3 %. L’inflation a reculé de 13,7 % en décembre 2017 à 9,8 % en décembre 2018, principalement en raison de la politique monétaire restrictive de la banque centrale. Le déficit du compte courant de l’Ukraine s’est creusé en 2018 jusqu’à atteindre 3,6 % du PIB, sous l’effet de la hausse rapide des importations et des versements de dividendes, contrebalancés en partie par l’augmentation des envois de fonds des Ukrainiens travaillant à l’étranger. Les finances publiques ont été assainies au cours des dernières années: le déficit des administrations publiques en 2018 était de 2 % du PIB, et le ratio d’endettement public est tombé à 61 % du PIB en fin d’année. Toutefois, le remboursement de la dette publique demeure le principal défi à court terme pour l’économie ukrainienne.

Entre 2014 et 2017, l’UE a décaissé un total de 2,8 milliards d’EUR dans le cadre de trois programmes consécutifs d’AMF en faveur de l’Ukraine, sous forme de prêts à faible taux d’intérêt. La dernière tranche du troisième programme d’AMF a été annulée en janvier 2018, car l’Ukraine n’avait pas rempli toutes les conditions avant l’expiration de ce programme. À la suite d’une nouvelle demande des autorités ukrainiennes, la Commission a proposé un quatrième programme d’AMF d’un maximum de 1 milliard d’EUR en mars 2018, l’Ukraine remplissant les critères économiques et politiques nécessaires pour bénéficier d’un programme d’AMF, y compris l’existence d’un déficit de financement extérieur et une difficulté à rembourser la dette publique. Il a également été considéré qu’une nouvelle AMF inciterait l’Ukraine à maintenir sa dynamique réformiste, les décaissements étant liés à la mise en œuvre de réformes.

Le Parlement européen et le Conseil ont adopté cette proposition au mois de juillet 2018. La Commission et l’Ukraine ont signé le protocole d’accord fixant les conditions spécifiques du programme d’AMF et la convention de prêt en septembre 2018. Le premier décaissement de 500 millions d’EUR a été effectué en décembre 2018 après que l’Ukraine a rempli les conditions fixées, qui couvraient la lutte contre la corruption, la gestion des finances publiques, la gouvernance des entreprises publiques et la privatisation de petites entreprises. La deuxième tranche (500 millions d’EUR supplémentaires) devrait être décaissée en 2019 si les conditions y afférentes sont remplies.

Le soutien de l’UE à l’Ukraine fait partie intégrante du paquet d’aide financière internationale. Parallèlement au nouveau programme d’AMF de l’UE, le FMI a négocié et signé fin 2018 un nouveau programme (un accord de confirmation d’une durée de 14 mois) de 3,9 milliards d’USD pour l’Ukraine, subordonné à un certain nombre de conditions. Le premier décaissement de 1,4 milliard d’USD a été effectué en décembre 2018. Dans le même temps, la Banque mondiale a approuvé une garantie liée aux politiques engagées, qui permettra à l’Ukraine d’emprunter jusqu’à un milliard d’USD sur les marchés internationaux. Sur ce montant, l’Ukraine a levé 400 millions d’USD en décembre 2018.

2.3Vue d’ensemble des réformes soutenues par les opérations d’AMF

Les critères de réforme structurelle figurant dans les protocoles d’accord énoncent les mesures que le pays bénéficiaire doit prendre afin de renforcer sa stabilité macroéconomique et financière, ainsi que la soutenabilité de sa balance des paiements.

Pour les programmes d’AMF mis en œuvre en 2018, le nombre et le type des conditions convenues n’ont pas été identiques dans les pays du voisinage oriental et du voisinage méridional. Dans le voisinage oriental, les conditions les plus fréquentes portaient sur l’amélioration de la gouvernance du secteur public, la lutte contre la corruption et le blanchiment de capitaux, ainsi que l’amélioration du climat des affaires. Dans les pays du voisinage méridional, les conditions fixées dans les protocoles d’accord étaient moins nombreuses et ciblaient davantage la gouvernance du secteur public, les systèmes de protection sociale et de sécurité sociale, ainsi que le marché du travail. Voir le tableau 1 pour des informations plus détaillées.

Tableau 1: Vue d’ensemble des réformes soutenues par les opérations d’AMF en cours [les chiffres renvoient au nombre de conditions]

	Gouvernance du secteur public	Lutte contre la corruption et le blanchiment de capitaux	Secteur de l’énergie	Climat des affaires	Secteur financier	Sécurité sociale et marché du travail	Autres
Tunisie II	5	0	0	2	1	6	1
Jordanie II	6	0	0	0	0	4	1
Moldavie	5	6	5	7	5	0	0
Géorgie III	3	0	0	3	2	3	0
Ukraine IV	4	6	1	2	2	3	0
Voisinage méridional	11	0	0	2	1	10	2
Voisinage oriental	12	12	6	12	9	6	0

3Garantir le bon usage des fonds de l’AMF: évaluations opérationnelles, évaluations ex post et audits

3.1Évaluations opérationnelles

Conformément aux exigences du règlement financier de l’Union, la Commission, avec l’aide de consultants extérieurs, effectue des évaluations opérationnelles afin d’obtenir des assurances raisonnables quant au bon fonctionnement des procédures administratives et des circuits financiers dans les pays bénéficiaires.

Les évaluations opérationnelles portent sur les systèmes de gestion des finances publiques, notamment sur la manière dont les ministères des finances et les banques centrales sont organisés et la nature des procédures qu’ils mettent en œuvre, ainsi que, plus précisément, la manière dont sont gérés les comptes sur lesquels sont déposés les fonds européens. Une attention particulière est également accordée au fonctionnement, à l’indépendance et aux programmes de travail des organismes d’audit externe, ainsi qu’à l’efficacité de leurs mesures de contrôle. Les procédures de passation des marchés publics au niveau central sont également examinées.

En 2018, la Commission a réalisé une évaluation opérationnelle en Ukraine, dans la perspective de la nouvelle opération d’AMF. L’évaluation a été achevée en septembre 2018 et a conclu que les procédures en Ukraine offraient des garanties suffisantes pour permettre le lancement de l’opération d’AMF prévue. L’évaluation opérationnelle ayant précédé la nouvelle opération d’AMF en Géorgie, réalisée en septembre 2017, a conclu que, même si un certain nombre de faiblesses subsistaient, l’état actuel des circuits administratifs et financiers géorgiens était adapté à la gestion d’une opération d’AMF.

3.2Évaluations ex post

Conformément au règlement financier de l’UE et aux décisions d’AMF s’y rapportant, la Commission réalise des évaluations ex post 6 à l’issue des programmes d’AMF afin d’évaluer leur incidence. Les principaux objectifs de ces évaluations sont les suivants:

I.analyser l’incidence de l’AMF sur l’économie du pays bénéficiaire et en particulier sur la viabilité de sa position extérieure;

II.évaluer la valeur ajoutée de l’action de l’UE.

Les documents de travail des services de la Commission sur les évaluations ex post des opérations d’AMF I et II en faveur de l’Ukraine et de l’opération d’AMF I en faveur de la Jordanie ont été achevés en août 2018. En 2018, la Commission a également lancé l’évaluation ex post de l’opération d’AMF accordée à la République kirghize en 2015-2016. Le rapport des contractants externes a été achevé en février 2019, et le document de travail correspondant des services de la Commission, établi par la direction générale des affaires économiques et financières, sera achevé et publié d’ici à la mi-2019.

Enfin, en 2018, la Commission a également lancé les évaluations ex post des opérations d’AMF II en Géorgie et d’AMF I en Tunisie. Les rapports des contractants externes sur ces évaluations ex postet les documents de travail correspondants des services de la Commission devraient être finalisés et publiés courant 2019.

3.2.1AMF I et AMF II à l’Ukraine

L’évaluation ex post des opérations d’AMF I et II en Ukraine 7 a conclu que la principale valeur ajoutée des deux programmes avait été la mobilisation d’une aide financière importante, dont le pays avait besoin de toute urgence, à un rythme et à une échelle que les États membres ne pouvaient égaler individuellement.

L’assistance macrofinancière s’est révélée essentielle pour empêcher une contraction plus profonde et a finalement ouvert la voie à la stabilisation économique de l’Ukraine, notamment en promouvant d’importantes réformes structurelles en matière de gestion des finances publiques, de lutte contre la corruption, de politique énergétique, de restructuration du secteur financier et de politique sociale. Les programmes d’AMF ont également apporté de la valeur ajoutée en adressant un signal fort à la population et à la société civile, ainsi qu’en redonnant confiance au secteur privé. Les opérations, à la fois directement et indirectement, ont contribué à améliorer la soutenabilité de la dette publique de l’Ukraine, en rallongeant son échéance et grâce aux plus faibles taux d’intérêt de l’AMF. Les opérations ont servi de catalyseur pour un soutien supplémentaire de donateurs bilatéraux et ont renforcé la confiance des investisseurs. L’AMF a également eu un impact social positif en Ukraine en renforçant le filet de sécurité sociale et, d’une manière plus générale, en contenant la crise, empêchant ainsi une progression plus importante du chômage et davantage de pertes de revenus des ménages.

De manière générale, il a été observé que cette opération d’AMF avait parfaitement cadré avec les principes clés et les mesures prises dans le cadre des actions extérieures de l’UE à l’égard de l’Ukraine. Selon l’évaluation, la visibilité publique et la sensibilisation aux conditions spécifiques liées aux programmes d’AMF pourraient être améliorées.

3.2.2AMF I à la Jordanie 

L’évaluation ex post 8 a conclu que le programme était adapté aux défis économiques à relever par la Jordanie et conforme aux priorités de l’UE. Elle a aidé le pays à répondre à ses besoins de financement extérieur et budgétaire immédiats, ainsi qu’à préserver sa stabilité économique en s’attaquant aux faiblesses structurelles. Elle a également démontré que l’AMF I avait atteint ses objectifs: à l’achèvement du programme, les déficits courant et budgétaire étaient nettement moins importants, tandis que les réserves de change avaient été reconstituées, ce qui a contribué à stabiliser la situation extérieure et la situation budgétaire de la Jordanie. Cependant, en dépit des résultats susmentionnés, le pays a sollicité en 2016 de nouveaux programmes du FMI et d’AMF et également fait appel à d’autres créanciers pour couvrir ses besoins de financement extérieur, qui ont augmenté à la suite de l’escalade des conflits en Syrie et en Iraq en 2016, ainsi que de la persistance de la crise des réfugiés.

L’opération d’AMF I a été mise en œuvre efficacement et en étroite coordination avec les autorités jordaniennes, le FMI et la Banque mondiale, ce qui a permis à l’UE de tirer parti de l’expertise d’institutions partenaires. L’opération s’est également révélée conforme à d’autres politiques ou instruments de l’UE, notamment l’instrument d’appui budgétaire. Elle a apporté une valeur ajoutée à l’UE, puisqu’elle a permis à un pays voisin à l’importance géopolitique grandissante d’affronter de manière ordonnée des problèmes économiques et sociaux urgents tels que les flux de réfugiés. En raison de son échéance à plus long terme et de ses plus faibles taux d’intérêt, l’AMF I a clairement contribué à la soutenabilité de la dette publique de la Jordanie et au renforcement de la confiance dans l’économie du pays.

L’évaluation a démontré que le programme d’AMF I avait eu un impact social positif. Elle a contribué à préserver la stabilité macroéconomique et a soutenu la monnaie jordanienne et son rattachement au dollar américain, protégeant ainsi le niveau de vie des Jordaniens. Elle a également renforcé le filet de sécurité sociale et protégé les plus vulnérables des conséquences de la fin des subventions à l’énergie.

L’évaluation a également mis en évidence la nécessité d’une collaboration plus étroite avec les autorités et de nouvelles orientations sur les questions opérationnelles afin d’écarter tout risque de retard. Dans ce contexte, et si le pays le demande, la fourniture d’une assistance technique visant à faciliter et à piloter plus efficacement la mise en œuvre des réformes serait souhaitable. Enfin, la visibilité et la perception publique de cette intervention de l’UE pourraient être améliorées par des efforts proactifs visant à communiquer avec un public plus large sur les avantages potentiels de réformes spécifiques soutenues par le programme d’AMF.

3.2.3AMF à la République kirghize

L’évaluation ex post, réalisée par des contractants externes, de l’AMF exceptionnelle de l’UE à la République kirghize en 2015-2016 a conclu que l’AMF de l’UE avait été globalement pertinente, cohérente, efficace et mise en œuvre de façon efficiente.

La valeur ajoutée de l’UE s’est surtout manifestée dans la promotion accrue des réformes structurelles dans plusieurs domaines prioritaires. D’une manière générale, les conditions de l’AMF ont complété les nombreuses mesures déjà engagées par des donateurs internationaux clés tels que le FMI, renforçant la logique d’un certain nombre de mesures d’ajustement et la nécessité de faire avancer rapidement les réformes dans des secteurs ciblés. L’opération d’AMF a également été jugée cohérente avec les autres actions extérieures de l’UE envers le Kirghizistan, y compris les programmes d’appui budgétaire. Elle a également servi d’importants objectifs politiques dans le contexte kirghize, et le décaissement effectif de l’AMF aura probablement eu un impact positif considérable sur les relations politiques bilatérales. Le rapport conclut que l’ampleur et le type d’assistance étaient adéquats. L’une des principales caractéristiques de l’AMF de l’UE par rapport aux autres sources de financement résidait dans ses conditions très privilégiées, qui impliquaient une composante de dons et des prêts à longue échéance accordés à des taux d’intérêt très bas. Enfin, le rapport reconnaît que bien que l’opération d’AMF n’ait pas visé à promouvoir directement les réformes sociales, elle a apporté à l’UE un levier (supplémentaire) pour empêcher la promulgation de diverses lois contestées, notamment les lois anti-LGBTI et sur les «agents étrangers».

Dans le même temps, le rapport fait valoir que le long processus de négociation caractéristique de l’AMF 9 a retardé les décaissements et réduit quelque peu la valeur ajoutée de l’UE. Ces retards auraient eu un impact négatif sur l’ampleur de la sensibilisation à l’opération/sa visibilité. Néanmoins, le calendrier des décaissements, de juin 2015 à avril 2016, est resté pertinent, en raison des difficultés économiques rencontrées alors par la République kirghize dans le sillage de la crise russe.

4Développements généraux LIÉS À l’instrument d’AMF

4.1Fonctionnement de l’instrument d’AMF

La déclaration commune de 2013 du Parlement européen et du Conseil sur l’assistance macrofinancière 10 établit le caractère macroéconomique et financier de l’assistance et indique clairement que son objectif est «de rétablir la viabilité des finances extérieures de pays et de territoires admissibles confrontés à des difficultés de financement extérieur. Elle devrait appuyer la mise en œuvre d’un programme d’action comportant des mesures vigoureuses d’ajustement et de réforme structurelle destinées à améliorer la balance des paiements, en particulier durant la période de programmation, et à renforcer l’application des accords et des programmes conclus en la matière avec l’Union.»

Conformément au principe 6, point a), de cette même déclaration commune, «[l’]octroi d’une assistance macrofinancière devrait être subordonné au respect, par le pays ou territoire admissible, de mécanismes démocratiques effectifs reposant, notamment, sur le pluralisme parlementaire, l’état de droit et garantir le respect des droits de l’homme». Tout au long du cycle de vie de l’opération d’AMF, la Commission, avec le Service européen pour l’action extérieure, veille au respect de ces conditions politiques préalables, et chaque décaissement est subordonné à ce respect.

En 2018, dans le cadre du processus législatif relatif aux nouvelles propositions d’AMF III à la Géorgie et d’AMF IV à l’Ukraine (comme lors du processus d’approbation de la proposition concernant la Moldavie en 2017), la Commission des affaires étrangères du Parlement européen (AFET) a proposé d’apporter un certain nombre d’amendements aux propositions de la Commission, ce qui a rallongé la prise de décision pour la Géorgie et l’Ukraine. Cette tendance à modifier le modèle convenu de la déclaration commune de 2013 pourrait compromettre le principal objectif de l’AMF, qui est de soutenir la balance des paiements dans une situation de crise,au moment où cela est le plus nécessaire [ce qui a également été consigné dans le rapport spécial de la Cour des comptes européenne (CCE) sur l’assistance de l’UE à la Tunisie en 2016].

Faisant suite aux conclusions de la CCE, la Commission a, comme les années précédentes, continué à travailler avec les colégislateurs pour étudier les possibilités de rendre le processus décisionnel actuel plus efficace et efficient.

La Commission estime qu’il est important que l’ensemble des institutions continue à adhérer aux principes et textes juridiques établis sur la base de la déclaration commune de 2013 du Parlement européen et du Conseil relative à l’AMF.

En 2018, la Commission restait pleinement déterminée à mettre concrètement en œuvre le principe d’égalité de traitement du Parlement européen et du Conseil, conformément à l’article 9 de l’accord-cadre sur les relations entre le Parlement européen et la Commission européenne, en partageant des informations sur l’AMF avec la Commission du commerce international (commission INTA) dans le cadre de l’accord de partage d’informations de 2017 convenu entre l’INTA et la DG ECFIN.

4.2Évolutions futures: l’AMF dans le prochain cadre financier pluriannuel

Étant donné que le voisinage de l’Union continue d’être en proie à l’instabilité géopolitique et économique, la nécessité d’une assistance macrofinancière de l’UE devrait rester importante dans les années à venir. Dans le cadre de l’évaluation à mi-parcours du cadre financier pluriannuel 2014-2020, la Commission a donc proposé de renforcer l’AMF en tant qu’instrument d’aide macrofinancière et, partant, de porter la capacité de prêt annuelle au titre de l’AMF de 500 millions d’EUR à 2 000 millions d’EUR. Cela a été accepté par les colégislateurs.

Le 2 mai 2018, la Commission a adopté une communication relative au cadre financier pluriannuel (CFP) après 2020. Concernant l’action extérieure de l’UE, il est prévu de rationaliser considérablement les instruments existants afin de mieux communiquer sur les actions de l’UE, d’éviter les doublons, de rendre les processus moins contraignants, de gagner en efficience et en complémentarité, tout en démontrant mieux la valeur ajoutée de l’UE. Il est proposé que plusieurs instruments inscrits dans le cadre financier pluriannuel 2014-2020 soient intégrés au nouvel instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale (instrument IVDCI). Les différentes opérations d’AMF continueront cependant à être activées sur la base de décisions ad hoc distinctes en fonction des besoins, puisqu’il est reconnu que le processus décisionnel des opérations d’AMF doit rester distinct. L’AMF restera donc régie par la procédure législative ordinaire, ce qui suppose l’approbation du Parlement européen et du Conseil pour chaque opération spécifique.

Dans le même temps, la garantie pour les prêts d’AMF sera couverte par la nouvelle garantie pour les actions extérieures qui sera créée dans le cadre de l’IVDCI, et qui devrait intégrer l’actuel Fonds de garantie relatif aux actions extérieures. La Commission a proposé que le volume total des opérations relevant de la garantie pour les actions extérieures s’élève à 60 milliards d’EUR, dont 14 milliards destinés aux prêts d’AMF à provisionner au taux de 9 %, comme c’est le cas actuellement. Cela concorde avec le volume annuel de prêts de 2 milliards d’EUR au titre de l’AMF, approuvé lors de l’évaluation à mi-parcours du CFP 2014-2020, ce qui confirme la forte valeur ajoutée européenne et le fort effet de levier de l’instrument. En outre, les dons d’AMF continueront d’être versés aux pays éligibles présentant une très grande vulnérabilité.

5Nouvelles demandes d’assistance et futures propositions de la Commission – situation budgétaire

L’année 2019 sera caractérisée par la mise en œuvre d’opérations d’AMF en cours, comme décrit ci-dessus. Il s’agit notamment du décaissement des dernières tranches de l’AMF II à la Jordanie, de l’AMF II à la Tunisie, de l’AMF III à la Géorgie et de l’AMF IV à l’Ukraine, et du début du décaissement au titre de l’opération en faveur de la Moldavie, pour autant que les conditions requises soient remplies.

Le total des décaissements des prêts d’AMF devrait s’élever à 960 millions d’EUR en 2019, contre 515 millions d’EUR en 2018. Le tableau 2 donne un aperçu des engagements et paiements de dons d’AMF pour les années 2017, 2018 et (à titre provisoire) 2019. Les prévisions pour 2019 ne constituent qu’une première estimation et ne tiennent compte que des opérations d’AMF pour lesquelles une décision a été adoptée par les colégislateurs.

Enfin, conformément à des engagements antérieurs, en 2019, la Commission continuera d’examiner les besoins de financement des pays éligibles qui bénéficient actuellement d’un programme du FMI (en particulier la Jordanie, la Tunisie et l’Ukraine) et, s’il y a lieu, proposera de nouvelles opérations d’AMF en faveur de ces pays.

(1)

La base juridique de l’assistance macrofinancière aux pays tiers autres que les pays en développement est l’article 212 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE).

(2)

L’AMF complète également d’autres mesures ou instruments extérieurs de l’UE en faveur du voisinage, y compris l’appui budgétaire. Le rapport 2018 sur l’appui budgétaire est disponible à l’adresse suivante: https://ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/budget_support_-_trends_results_2018_final_1.pdf

(3)

Décision (UE) 2016/1112 du Parlement européen et du Conseil du 6 juillet 2016 accordant une assistance macrofinancière supplémentaire à la Tunisie (JO L 186 du 9.7.2016, p. 1).

(4)

Décision (UE) 2016/2371 du Parlement européen et du Conseil du 14 décembre 2016 portant attribution d’une nouvelle assistance macrofinancière au Royaume hachémite de Jordanie (JO L 352 du 23.12.2016, p. 18).

(5)

Les première et deuxième opérations d’AMF en Géorgie ont été annoncées lors de la conférence internationale des donateurs qui s’est tenue à Bruxelles en octobre 2008. Ces opérations de 46 millions d’EUR chacune ont été mises en œuvre en 2009-2010, puis en 2015-2017.

(6)

Toutes les évaluations ex post peuvent être consultées sur le site web de la Commission: https://ec.europa.eu/info/evaluation-reports-economic-and-financial-affairs-policies-and-spending-activities_en

(7)

  https://ec.europa.eu/info/evaluation-reports-economic-and-financial-affairs-policies-and-spending-activities/ex-post-evaluation-mfa-operations-ukraine_en

(8)

  https://ec.europa.eu/info/evaluation-reports-economic-and-financial-affairs-policies-and-spending-activities/ex-post-evaluation-mfa-operations-jordan_en

(9)

La proposition a été adoptée par la Commission en décembre 2011, mais l’approbation des colégislateurs a été retardée jusqu’à octobre 2013. L’opération n’a été entièrement décaissée en deux fois qu’en 2015 et 2016, en raison de retards échappant en grande partie au contrôle de l’UE.

(10)

Déclaration commune du Parlement européen et du Conseil adoptée en même temps que la décision accordant une assistance macrofinancière supplémentaire à la Géorgie (décision nº 778/2013/UE du 12 août 2013). Disponible à l’adresse suivante: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013D0778&from=FR