3.2.2006   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 28/83

1.1

Rada přijala nové finanční nařízení v červnu 2002 a v prosinci 2002 následovala prováděcí pravidla. Jejich přijetím se Komise zavázala podat Radě do 1. ledna 2006 zprávu o provádění nařízení a předložit případné návrhy změn. Předkládaný dokument přesně odpovídá tomuto závazku a je právě konzultován s Radou a Účetním dvorem. Odhad doby potřebné k dodržení postupů nicméně ukazuje, že v nejlepším případě se nemůže začít provádět dříve než 1. ledna 2007. Rozpočtový výbor Rady totiž zveřejní postoj jednotlivých členských států na konci tohoto roku a teprve potom bude zahájen postup konzultace, případně dohodovací postup, s Evropským parlamentem.

1.2

EHSV se při vytváření tohoto stanoviska k návrhu Komise hodlá zaměřit především na ty aspekty nařízení, které se přímo nebo nepřímo týkají vztahů s organizacemi občanské společnosti. Považuje za nutné maximálně se zdržet posuzování norem týkajících se úzce technických a „vnitřních“ aspektů, které již byly předmětem hodnocení a návrhů institucionálních orgánů s odbornou způsobilostí a přímou zkušeností, tj. síť finančních jednotek Komise, správní útvar Rady, Soudní dvůr, Účetní dvůr, účetní oddělení EP, EHSV a VR.

1.3

EHSV bere na vědomí názor rozšířený mezi organizacemi občanské společnosti a především mezi nevládními organizacemi, podle něhož by platné finanční nařízení a jeho provádění bylo příliš složité, neusnadňovalo by účinnou spolupráci mezi těmito organizacemi a Komisí a poškozovalo jejich vztahy. Organizace občanské společnosti si navíc stěžovaly na nedostatek konzultací a dialogu ze strany Komise, což vyústilo ve stav všeobecného zmatku, frustrace a zklamání.

1.4.

EHSV doufá ve stále užší spolupráci mezi evropskými institucemi a organizovanou občanskou společností prostřednictvím strukturovaných konzultací, ale nezapomíná, že instituce odpovědnost a pravomoci, které je nutné zachovat i za cenu toho, že nebude možné vyhovět všem požadavkům. Mezi oběma stranami je však třeba nastolit vztahy vzájemného porozumění a respektu. Kromě jiného je ve finančním nařízení (nebo jinde) nutné jasně stanovit, že každé zamítnutí požadavku bude s řádným odůvodněním oznámeno zainteresovaným subjektům.

2.1

Některé obecné zásady byly podnětem pro nové předpisy finančního nařízení a nová prováděcí pravidla, která byla zavedena 1. ledna 2003. Nejdůležitější z těchto zásad je myšlenka zrušit centralizované kontroly ex ante, a přidělit tak vyšší moc a odpovědnost schvalujícím osobám zavedením řady kontrol prováděných jak finančními kontrolory, tak účetními. Vypadá to, že systém se osvědčil, ale vzhledem k získaným zkušenostem je třeba ho upravit.

2.2

Odborné orgány uvedené v bodě 1.2 a organizace občanské společnosti obecně zdůraznily potřebu lepší rovnováhy mezi požadavky na kontrolu a větší „flexibilitou“ norem, především pokud se jedná o zanedbatelné částky. Zdá se, že Komise chce vyhovět této žádosti. EHSV by chtěl upozornit, že „částka zanedbatelná“ pro instituce Společenství – které se komplexně zabývají enormně vysokými částkami – má jiný význam pro ty organizace občanské společnosti (dodavatelé, poradci, nevládní organizace atd.), které jsou relativně malé. EUR 10.000 je asi částka zanedbatelná pro EU, ale pro malý nebo střední podnik může představovat vysokou sumu.

2.3

V tomto ohledu se připomíná, že Komise v předběžné zprávě k návrhu nařízení mimo jiné uvádí, že „jakákoliv navrhovaná změna by měla [...] zvýšit ochranu finančních zájmů EU před podvody a jiným nezákonným jednáním“. Jinými slovy a z jiného hlediska, účetní pravidla EU musí (nebo by měly) přispívat k „umravňování“ trhu tím, že budou vystupovat jako odstrašující prostředek proti snadným pokušením využít „flexibilitu“ samotných norem. EHSV si uvědomuje, že podrobné a složité účetní kontroly jsou pro EU obtížné, ale domnívá se, že legitimní záměr snížit správní náklady by neměl vést k liknavým nebo příliš zjednodušujícím řešením. Jak ukazují zprávy OLAFu, podvody jsou rozšířené na všech úrovních. EHSV v tomto ohledu poznamenává, že by možná bývalo bylo možné získat od Komise cenné poznatky (převeditelné na vhodné předpisy), kdyby byl v průběhu sestavování nového finančního nařízení kontaktován OLAF.

2.3.1.

EHSV bere na vědomí potřebu, kterou zdůrazňují organizace občanské společnosti, vytvořit rovnováhu mezi výkonností, účinností a odpovědností, a to takovým způsobem, aby nebyla zpochybněna zásada partnerství mezi tím, kdo finance přiděluje, a tím, kdo je dostává. Tak bude možné vyhnout se překážkám pro možný inovační vývoj nebo obezřetné využívání veřejných financí. EHSV s touto potřebou souhlasí, ale zdůrazňuje, že v žádném případě nesmějí být porušeny zásady, které jsou základem pro používání veřejných financí: průhlednost, účinné využívání a povinnost předložit účetní závěrku.

2.4

Komentář si zasluhuje i tvrzení, že „mění-li se pravidla příliš často nebo bez dostatečného důvodu, může to mít negativní dopad na takovéto příjemce nebo smluvní strany a na celkovou pověst Evropské unie“. S tímto názorem nelze nesouhlasit, ale měl by být omezen připomínkou, že nová pravidla by mohla být ospravedlněna v oblastech nejčastějších zneužití. Také v tomto případě by konzultace zpráv OLAFu mohla poskytnout užitečné podněty.

3.1

Ohledně vymáhání pohledávek EU (články 72-73a) nové finanční nařízení stanoví, že pro pohledávky Unie platí také nástroje, které již byly přijaty v příslušných směrnicích týkajících se soudní spolupráce, a ukládá členským státům uplatňovat pro vymáhání pohledávek EU stejné výhody jako pro národní daňové pohledávky. Ačkoli si EHSV uvědomuje, že nařízení mají přímé použití v každém členském státě, klade si otázku, zda toto pravidlo nevyžaduje změnu v právních předpisech jednotlivých členských států, především zákonů o úpadku, které běžně stanoví předkupní právo na (národní) fiskální pohledávky, ale nezmiňují se o dluzích vůči EU. Aby se mohly uplatnit vůči třetím stranám, musely by být všechny druhy předkupního práva obsaženy v právních předpisech jednotlivých členských států .

3.2

Přijetí nové směrnice ES v roce 2004 o veřejných zakázkách znamená, že nový návrh finančního nařízení se musí přizpůsobit novým právním předpisům. Unie již v roce 2002 přijala směrnici o zakázkách platnou pro členské státy. EHSV nepovažuje za nutné vyjadřovat se k již přijatým předpisům a k jejich platnosti, na niž může dát odpověď a návrhy případných úprav pouze zkušenost.

3.2.1

EHSV si přeje upozornit na jednu část finančního nařízení, a sice na odstavec doplněný k článku 95, který stanoví vytvoření databáze společné dvěma či více institucím pro určení zájemců, kteří se nacházejí v situaci, kdy jsou z účasti ve veřejné soutěží vyloučeni (články 93 a 94). Vytvoření centrální databáze (neomezující se na jednotlivé instituce) by bylo žádoucí, ale Komise pouze uvádí, že je třeba stanovit možnost, aby dvě nebo více institucí sdílely data, která vlastní. EHSV souhlasí s užitečností databází obecně, ale klade si otázku, zda by v daném případě náklady na sjednocení odpovídaly výsledkům. Struktura jednotlivých institucích je z velké části odlišná a kritéria sběru dat nejsou vždy jednotná.

3.3

Další příčinu rozpaků představují důvody pro vyloučení zájemců a uchazečů (článek 93), mezi nimiž jsou ti, kteří byli „pravomocně“ odsouzeni (čl. 93 odst. 1). Toto pravidlo je koncipováno s ohledem na právní předpisy a na závazné principy ústavy většiny členských států a jako takové je nezpochybnitelné. EHSV nicméně podotýká, že v některých členských státech mohou odvolací řízení proti rozsudku soudu první instance projít dalšími dvěma úrovněmi soudního systému (odvolací soud, kasační soud) a že rozsudek je považován za konečný pouze tehdy, pokud byly vyčerpány všechny možnosti na odvolání. Mezi rozsudky na různých úrovních může uběhnout dlouhá doba, během které nemůže být rozsudek soudu první nebo druhé instance, i když je zjevně odůvodněný, považován za právoplatný důvod pro vyloučení. V praxi bude úkolem zodpovědných osob co největší obezřetnost při zadání zakázek nebo smluv, ale především v některých případech nebude vždy jednoduché učinit rozhodnutí, která by byla v souladu s právními předpisy a zároveň náležitě prozíravá.

3.3.1

Výše zmíněné pravidlo, přestože je nepopiratelné, tedy budí velké rozpaky. Kromě toho se zdá, že nemá souvislost s čl. 93 odst. 1. písm. b), který stanoví, že z veřejné soutěže jsou vyloučeni ti, kterým „byla v současné době uložena správní sankce podle článku 96“. Proti uložení správní sankce je možné se odvolat správní nebo soudní cestou, ale zdá se, že navržené znění chce naznačit, že správní sankce je konečná, i když byla uložena pouze v současné době. Srovnání obou pravidel budí pochybnosti o logických a právních kritériích, která je podnítila. Zatímco podle čl. 93 odst.1 je na „údajné“ pachatele vážných zločinů uplatňována presumpce neviny až do jejich konečného odsouzení, podle čl. 93 odst.1 písm. b) představují správní sankce uložené v současné době (a proti nimž je tedy možné se odvolat) důvod pro okamžité vyloučení. EHSV nežádá, aby byl čl. 93 odst. 1 písm. b) „flexibilnější“, ale aby bylo spíše nalezeno dodatečné kritérium, které by „omezovalo“ čl. 93 odst. 1 písm. a).

3.4

Zcela zvláštní pozornost si zaslouží oddíl týkající se grantů (článek 108 a následující články), a to nejen kvůli citlivosti tohoto tématu, ale také protože přidělení veřejných financí velkému množství různých příjemců, a vzhledem k nesourodým důvodům, může být zdrojem kritiky veřejného mínění. Tato kritika může být více či méně oprávněná, ale často má kořeny ve skutečném nebo domnělém nedostatku průhlednosti, který spočívá také v obtížně pochopitelných předpisech a kritériích na jejich uplatňování. Je však třeba přiznat, že není zdaleka jednoduché vytvářet předpisy pokrývající tak pestrou a různorodou škálu případů, kterou je obtížné převést na určitá schémata. Průhlednost (zde míněná především jako srozumitelnost konceptů a jazyka) tak pro správu představuje největší záruku proti odpovědnosti vyplývající z jejího širokého pole působnosti.

3.4.1

První příklad obtížně srozumitelné pasáže představuje článek 109, který v odstavci 2 stanoví, že „účelem ani důsledkem grantů nesmí být dosažení zisku“, zatímco odst. 3 písm. c) říká, že „odstavec 2 se nepoužije na akce, jejichž cílem je posílení finanční způsobilosti příjemce nebo tvorba příjmu“. Praktický rozdíl mezi „ziskem“ a „příjmem“ není jasný. EHSV doufá, že formulace pravidla bude vyjasněna, a to jak formálně, tak věcně.

3.4.2

Čl. 109 odst. 2 písm. d) stanoví, že výjimka ze zákazu dosažení zisku se použije také na drobné granty pokud mají (čl. 113a odst. 1 písm. b) a c)) formu paušální částky nebo paušálního financování. Ohledně pojetí „drobné“ nebo „zanedbatelné“ částky EHSV znovu připomíná poznámky uvedené v bodě 2.2: zdá se, že je nezbytné najít rovnováhu mezi pojetím „drobné“ částky pro EU a částky „subjektivně vysoké hodnoty“ pro příjemce grantů. Tato otázka by v každém případě měla být vyřešena a začleněna do finančního nařízení a ne do prováděcích pravidel.

3.4.3

Ohledně grantů, a především těch drobných, je nutné podotknout, že žádná část finančního nařízení se nezmiňuje o povinnosti předložit účetní závěrku, ani o žádném jiném závazku předložit zprávu o účinném využití přijatých částek. EHSV vzal na vědomí přání Komise snížit správní náklady, ale nemůže souhlasit s tím, aby veřejné finance byly poskytovány bez jakékoliv představy o jejich následném použití. Už jen pro potvrzení zásady řádné správy věcí veřejných by bylo vhodné stanovit namátkovou kontrolu účetnictví a sankce vůči těm, kdo je nepředloží.

3.4.4

Důvod k zamyšlení podává také článek 114. V odstavci 4 se stanoví, že „schvalující osoba může žadatelům uložit účinné, přiměřené a odrazující správní a finanční sankce...“. Je tedy legitimní položit si otázku, jaké záruky poskytují příjemci grantů (kteří mají v mnoha případech jiné charakteristiky a jiný stav jmění, než držitelé zakázek a smluv) na to, že chtějí a jsou schopni čelit povinnostem vyplývajícím ze sankcí. EHSV je toho názoru, že v případě žadatelů se sídlem v některém ze členských států je nutné, aby byl daný členský stát prostředníkem při vznášení požadavků a aby poskytoval záruky na plnění povinností vyplývajících z možných správních nebo peněžitých sankcí.

4.1

EHSV vyjadřuje souhlas s principy, které Komise uvedla v návrhu nového finančního nařízení, především co se týče zrušení centralizovaných kontrol ex ante a jejich nahrazení kontrolami, které se budou provádět před povolením plateb týkajících se již schválených projektů.

4.2

Na druhé straně EHSV radí postupovat opatrně při plnění požadavků finančních oddělení četných institucí, které mají sklon zjednodušovat nebo rušit různé formální náležitosti a kontroly smluv a grantů „malé výše“. Přestože EHSV souhlasí s tím, že kontroly jsou nákladné a časově náročné, domnívá se, že pochopitelný záměr omezit náklady by měl být kompenzován zcela jinou starostí: potřebou ujistit občany EU a hospodářské subjekty o tom, že s „malými“ částkami se nezachází nedbale a povrchně.

4.3

Organizace občanské společnosti za sebe žádají, aby každá novelizace finančního nařízení byla provedena po konzultaci s Komisí za vzájemného porozumění a maje na paměti potřebu náležitého finančního řízení na obou stranách. EHSV podporuje tento požadavek, ale připomíná, že každé rozhodnutí by mělo být přijato bez porušení zásady řádné a průhledné správy veřejných financí.