Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru ke konzultaci o návrhu pokynů Evropské komise pro posuzování dopadů

2009/C 100/05

Dne 29. května 2008 se Komise, v souladu s článkem 262 Smlouvy o založení Evropského společenství, rozhodla konzultovat Evropský hospodářský a sociální výbor ve věci

konzultace o návrhu pokynů Evropské komise pro posuzování dopadů.

Dne 8. července 2008 pověřilo předsednictvo výboru specializovanou sekci Jednotný trh, výroba a spotřeba přípravou podkladů na toto téma.

Vzhledem k naléhavé povaze práce Evropský hospodářský a sociální výbor jmenoval pana RETUREAUA hlavním zpravodajem na 448. plenárním zasedání, které se konalo ve dnech 21., 22. a 23. října 2008 (jednání dne 22. října 2008), a přijal následující stanovisko 83 hlasy pro a 4 členové se zdrželi hlasování.

1.   Úvod

1.1   Ve své roční politické strategii pro rok 2008 (1) Komise prohlašuje, že „zjednodušení a zlepšení právního prostředí pro podniky a občany EU je (…) hlavní prioritou Komise. V roce 2007 dojde ke zlepšení systému posouzení dopadu, zahájení akčního plánu odstranění zbytečné administrativní zátěže plynoucí z právních předpisů EU a členských států, a provádění aktualizovaného programu zjednodušení“ a ke sledování provádění právních předpisů Společenství (2). „Realizace těchto opatření bude tvořit jádro cíle pro rok 2008.“

1.2   Tato strategie se promítla do pracovního programu. Všechny činnosti či návrhy programu jsou rozpracovány v samostatném plánu, který pokrývá soubor přesných otázek, k nimž jsou formulovány většinou stručné odpovědi, jež odráží první výsledky posouzení dopadu či předběžného posouzení dopadu a odhadují dopad příslušné činnosti či návrhu na rozpočet.

1.3   Pro systém hodnocení dopadu Komise vypracovala projekt interních pokynů, jímž se zabývá toto stanovisko (3). Návrh vychází z externího hodnocení tohoto systému z roku 2007. Systém byl definován v roce 2002, zlepšen v roce 2005 v souvislosti s posouzením dopadu a zohlednil zkušenosti a poznatky vyplývající z činnosti výboru pro posouzení dopadů. Komise hodlá zlepšit celkovou metodologii, aby byla dobře definovaná, předvídatelná, transparentní a vyčíslitelná pro rozpočet Společenství (úspěšné dokončení jednoho posouzení dopadu trvá podle komplexnosti problematiky pět až třináct měsíců a vyžaduje zdroje a prostředky, které Komise hodlá poskytnout příslušným službám ke splnění cílů programu zdokonalení tvorby právních předpisů v aspektech souvisejících s posouzením dopadu).

1.4   Cílem revidovaných pokynů je poskytnout obecné směry k provádění posouzení dopadu, od předběžných posouzení dopadu až po prezentaci výsledných možností, které Komisi předkládá generální ředitelství pověřené provedením posouzení dopadu. Tak může kolegium kompetentně vykonávat své právo předkládat legislativní podněty či dokonce navrhovat alternativy k legislativě, nebo ve fázi předběžného posouzení dopadu rozhodnout, že nebude zasahovat, anebo že vypracuje sdělení jiné než normativní povahy.

1.5   Každé posouzení dopadu je jedinečné, individualizované a odpovídá stanoveným cílům, jež jsou zaneseny v ročním pracovním programu Komise. Pokyny tedy určují průběh, postupy a pracovní metody dostatečně flexibilním způsobem, aby bylo možné se přizpůsobit různorodým situacím a problémům, v souladu s kompetencemi a požadavky Společenství zakotvenými ve smlouvách a při dodržování zásad subsidiarity a proporcionality.

1.6   Posouzení dopadu mohou být provedena v jednom s těchto úředních jazyků Společenství: v němčině, angličtině či francouzštině. Realita je taková, že z praktických důvodů interní komunikace mezi jednotlivými GŘ a uvnitř GŘ, zejména ve fázi konzultace zainteresovaných stran, se téměř všechna posouzení dopadu vypracovávají v angličtině. Každý legislativní návrh ročního pracovního plánu se systematicky doplňuje o přílohy v angličtině s označením [SEK(rok), číslo], obsahující kompletní posouzení dopadu a shrnutí. Tímto způsobem je legislativní návrh podložen posouzením dopadu a vysvětlením, jež ospravedlňují Komisí zvolený přístup.

2.   Obecné poznámky výboru

2.1   Součástí každého legislativního návrhu je předběžný postup hodnocení, který může být rozdělen na několik částí či etap, jejichž cílem je prokázat nutnost návrhu a z různých hledisek zvážit jeho interní a externí dopad.

2.2   Tvorba právních předpisů je „aplikovanou legislativní disciplínou, jež se snaží určit nejlepší způsoby, jak vypracovat, sestavit, vydat a uplatňovat normy“ (4), a neklade stejné požadavky na tvůrce legislativy na vnitrostátní úrovni a na úrovni Společenství. Tvůrci legislativy na úrovni Společenství se nacházejí dále od občanů a občas se zdají být více vzdáleni jejich každodenním problémům. Musjí objasnit všechny své iniciativy, podle jednotlivých postupů podporovat informovanost a účast s cílem posílit participativní rozměr evropského občanství, jež je nerozlučně spjat s národním občanstvím. V tomto specifickém politickém kontextu se posouzení dopadu stávají nedílnou součástí a významným prvkem normativní činnosti a akcí Komise.

2.3   Mezi různými teoretickými a praktickými otázkami věnovanými legislativní činnosti v Evropské unii, jež by nebylo funkční podrobně uvádět a projednávat v rámci tohoto stanoviska, které se soustředí na legislativní praxi v Evropské unii, je alespoň třeba zdůraznit, že tvůrci předpisů pracují mezi „pevně stanovenými mantinely“, které tvoří: zakládající smlouvy, obecné právní zásady hospodářsky rozvinutých demokratických společností, jež jsou členy Společenství (či o toto členství usilují), včetně jejich respektivních ústavních zásad a soudních výkladů primárního a sekundárního práva (5).

2.4   Dnes již všechny národy Unie usilují o demokracii, mírové řešení konfliktů, lepší spolupráci a solidaritu, podporu práv jednotlivce a kolektivu, kvalitní realistické právní předpisy, které jsou jednoznačně v souladu se smlouvami a s obecnými právními zásadami uplatňovanými ve všech členských státech. Politická rozhodnutí stejně jako právní předpisy jsou součástí celkového rámce, který je třeba označit za „ústavní“, neboť definuje demokratickou povahu politických institucí a omezuje pravomoci politických, legislativních a správních či soudních institucí. Tento „ústavní rámec“ (jenž rozlišuje mezi politikami Společenství založenými na výlučných postoupených pravomocech a politikami sdílenými s členskými státy, a udává rovněž postupy stanovené pro vládnutí podle práva) má produkovat právní a regulační akty, umožňovat posouzení monitorování právního aktu, kontrolovat jeho účinnost a řádné využití finančních či jiných uvolněných prostředků. Mimo to musí umožňovat periodické přehodnocení legislativy z hlediska možných přizpůsobení či změn anebo umožnit konstatovat, že stanovených cílů bylo dosaženo.

2.5   Tento výčet sám o sobě umožňuje uvědomit si komplexnost pravomocí, odpovědností a úkolů, které připadají různým subjektům Unie, a to aniž by byly skutečně patřičně zohledněny.

2.6   Posouzení dopadu bylo původně vytvořeno jako nástroj určený ke zlepšení kvality a koherence legislativního procesu příprav politik, který měl přispívat k účinnému a výkonnému právnímu prostředí a koherentnímu provádění udržitelného rozvoje. Podporuje politickou kompetenci, aniž by ji nahrazovalo. Musí umožňovat určení pravděpodobných kladných a záporných následků legislativního návrhu a dosažení konsenzu při realizaci několika souběžných cílů. V praxi se posouzení dopadu provádělo nejprve u nejdůležitějších projektů, poté u všech projektů roční politické strategie a pracovního programu Komise. V příloze sdělení z června 2002 jsou uvedeny hlavní prvky metody posuzování dopadu a odděleně technické aspekty provádění, které byly zveřejněny na podzim roku 2002 (6). Revize pokynů byla provedena v roce 2005, poté byly přepracovávány od konce roku 2007 až do současného návrhu z května 2008.

2.7   Od počátečních snah o zlepšení tvorby právních předpisů Evropský hospodářský a sociální výbor (dále jen výbor) podporoval návrhy Komise v tomto směru. Podporuje rovněž obecně návrhy na zlepšení provádění a prezentace posouzení dopadu, jejichž význam při přípravě legislativních návrhů stále roste, a také další postupy jako kodifikaci, zjednodušení textu (v rámci možností) a především kvalitu a srozumitelnost použitých právních pojmů. Výbor rovněž upozorňuje na skutečnost, že kvalita překladu textů a monitorování provádění práva Společenství jsou nezbytnými předpoklady pro zlepšení harmonizace a dodržování právních norem.

2.8   Rozlišují se tři hlavní kategorie dopadu:

Výbor konstatuje, že do kategorie „sociální dopad“ spadá velmi široký okruh otázek a že by bylo vhodnější rozdělit tuto kategorii na dvě oddělené části: na jedné straně by byl sociální dopad v úzkém slova smyslu a na druhé straně dopad společenské povahy (boj proti terorismu, bezpečnost, spravedlnost atd.). Sociální otázky v úzkém slova smyslu souvisejí s ekonomickými otázkami a týkají se sociálních subjektů, kolektivního vyjednávání a také pracovních a zaměstnaneckých podmínek, zatímco společenské otázky se týkají jiných oblastí (spravedlnosti, policie atd.), souvisejí větší měrou s politickými činiteli a vztahují se na celou společnost.

2.9   Ekonomické posouzení dopadu umožňuje zohlednit posouzení nákladů a přínosu a konkurenci. S ohledem na nutnost udržitelného rozvoje však výbor zdůrazňuje, že údaje o kvalitativním dopadu a zohlednění ekonomických výpočtů je třeba zvažovat dlouhodobě. Co se týče konkurence, výbor připomíná, že je prostředkem a nikoli sama o sobě cílem. Je třeba rovněž zohlednit požadavky průmyslové politiky, utváření hospodářských a finančních subjektů mezinárodního rozměru ve snaze udržet se v kontextu celosvětové konkurence. Světový rozměr ekonomiky a ekonomická spolupráce se třetími zeměmi vytvářejí celkový rámec pro ekonomická a finanční posouzení dopadu.

2.10   Environmentální posouzení dopadu musí také využívat soubor ukazatelů vycházejících z pravidelného sledování a shromážděných informací ve srovnatelných technických podmínkách a kontextu (kvalita vzduchu v městském prostředí, oteplování atmosféry atd.). V těchto kategoriích dopadu jde především o to zkombinovat kvalitativní posouzení s náklady a přínosy. Výbor se domnívá, že není nutné upřednostňovat posouzení nákladů a přínosů oproti jiným, kvalitativním výsledkům. Musí být možné prezentovat oba typy výsledků a stanovit prioritní kritéria, např. pokud jde o dopad určitých druhů znečištění na zdraví. Je téměř nemožné vyčíslit v penězích, kolik let lidského života lze získat pomocí navrhovaných opatření, tento údaj však umožňuje srovnání v čase, i když ve skutečnosti je faktorů ovlivňujících zdraví mnoho, a srovnání v čase bude vždy obsahovat významnou statistickou chybu, způsobenou zejména tím, že na zdraví mají vliv i jiné faktory než kvalita vzduchu (způsob života, stravování, následky preventivních politik atd.).

2.11   Velmi důležitým prvkem je konzultace zainteresovaných subjektů a jejich evropských zastupitelských organizací a zejména Výboru regionů a EHSV, jež zastupují organizovanou občanskou společnost a její volené místní zástupce. Vzhledem k tomu, že vyhrazený čas je omezen a že se posouzení dopadu vypracovávají prakticky v jediném jazyce (což jsou okolnosti, které působí problémy značnému počtu organizací, zejména vnitrostátních), mají evropské poradní orgány zvláštní odpovědnost, pokud jde o kvalitu posouzení dopadu a o konzultaci v souladu s interinstitucionálními dohodami o spolupráci. Je důležité, aby tato první konzultace nebyla překážkou další konzultace o konkrétních projektech předložených legislativnímu orgánu. Tato následná konzultace pak bude mít spíše politický charakter.

2.12   Výbor oceňuje, že se k posouzení dopadu přistupuje komplexně z horizontálního hlediska, neboť návrh se týká několika GŘ, a že jsou posouzení dopadu chápána v časovém kontextu (krátkodobém, střednědobém, dlouhodobém). Hodnocení posouzení dopadu ex post, které bylo provedeno v roce 2007, by možná mělo vést k tomu, aby bylo ověřování ex post začleněno do postupu provádění posouzení dopadu výborem pro posouzení dopadu s cílem umožnit důkladné úvahy o ukazatelích a jejich relevanci a rovněž o platnosti hodnocení, ať už jsou založena na nákladech a přínosech či na kvalitativním ocenění. Výbor se především domnívá, že otázka ukazatelů by měla být více rozpracována v pokynech pro vypracování posouzení dopadu (7) na základě dostupných statistických údajů shromážděných Eurostatem či prostřednictvím specifických průzkumů, které uskutečnily služby Komise. Totéž platí i pro ukazatele vypracované jinými organizacemi, zejména agenturami OSN (jako je Rozvojový program OSN – UNPD), a ukazatele založené na výzkumech provedených v jednotlivých státech, ať už je uskutečnily ministerstva či univerzity.

2.13   Ve druhé části návrhu pokynů jsou dobře popsány obecné a horizontální otázky – časové souvislosti, snaha o minimalizaci administrativní zátěže, nutnost nepodceňovat dopady, které není okamžitě možné převést na posouzení nákladů a přínosů, ani interakci jednotlivých faktorů, které dopad ovlivňují. Je třeba zohlednit následky dalších legislativních návrhů, které byly přijaty nebo jejichž dopad se právě posuzuje, zejména pokud se jedná o legislativní balíček a obecné cíle Společenství (Lisabonskou strategii, dodržování základních práv, evropskou energetickou strategii a cíl udržitelného rozvoje). Ani externí dopady nesmějí být opomenuty.

2.14   Je třeba specificky posoudit dopad na malé a střední podniky. Jde např. o možné vyšší náklady na regulaci způsobené velikostí podniku a o administrativní zátěž, jež je pro malou strukturu mnohem citlivější otázkou než pro velký podnik. Výbor vítá toto konkrétní zohlednění dopadu na malé a střední podniky a souhlasí s doporučením Komise zavést opatření ke snížení dopadu v případech, kdy z posouzení dopadu vyplývá, že by šlo o dopad nepřiměřený či přílišný.

2.15   Dalším požadavkem je, aby možné alternativy předložené v posouzení dopadu nebyly nepřirozené či vnucené, ale byly skutečně spolehlivými a funkčními alternativami, z nichž se politickou volbou vybere ta nejvhodnější.

3.   Kritické úvahy

3.1   Komise propracovává postupy a lhůty pro všechna posouzení dopadu. Tyto postupy a stanovené lhůty však jsou dostatečně flexibilní, aby bylo možné je použít na různé konkrétní situace.

3.2   Každé posouzení dopadu je jedinečnou procedurou ad hoc, přestože existuje jistý počet pravidel a omezení, jež je třeba dodržet, a to jak u předběžných, tak u rozpracovaných posouzení dopadu. Jako příklad můžeme uvést konzultaci mezi útvary, lhůtu pro provedení studie, jež byla svěřena externímu konzultantovi, rozpočtové plánování či pracovní program Evropské komise.

3.3   Do vypracování posouzení dopadů bývá nejčastěji zapojováno Společné výzkumné středisko (SVS), jehož vědečtí pracovníci často mívají pracovní vztahy s univerzitami či experty a využívají údajů Eurostatu. Tito vědečtí pracovníci podle potřeby sami seskupují dostupné údaje pro vymezení konkrétního problému, nebo používají matematické a rozpočtové metody a společné ukazatele. K doplnění standardních konzultačních postupů, které jsou pro tuto oblast stanoveny, mohou rovněž provádět ankety nebo průzkumy.

3.4   Posouzení dopadu vykazují jasnou tendenci vyčíslit dopad různých možností v přepočtu na peníze a učinit z něj kritérium rozhodování. Tato tendence je v souladu s metodologickými požadavky v příloze (ve skutečnosti se jedná o nový manuál či příručku pro vypracování posouzení dopadu).

3.5   Například environmentální dopad (8) lze vyjádřit pomocí nákladů či úspor, avšak některé faktory by měly navzdory nákladům zůstat zachovány z hlediska vyššího principu – z kvalitativních důvodů, kvůli relativnímu dopadu na změnu klimatu, dodržování základních práv, etickým otázkám nebo krátkodobému a dlouhodobému dopadu na zdraví.

3.6   Kvalitativní kritéria by měla často převažovat, neboť jsou v souladu s cíli a politikami Unie. V konečném důsledku to samozřejmě znamená finanční náklady (náhrady osobám poškozeným působením azbestu atd.), prevence je však potřebná z etických důvodů. Přesto, že azbest představoval účinné a nenákladné řešení pro izolaci budov, strojů a zejména potrubí, z dnešního pohledu lze konstatovat, že náklady na likvidaci azbestu zcela anulují krátkodobé finanční výhody. Celková bilance je tedy negativní a ještě po desetiletích neplatí, že by znečišťovatel bezpodmínečně platil. V posouzení dopadu by měla mít své pevné místo zásada předběžné opatrnosti, neměla by se však stát záminkou k nečinnosti.

3.7   S odstupem se zdá, že hlavní konstatované problémy se týkají konzultace zainteresovaných stran. Některé výrazy lze považovat za individuální vyjádření, přičemž autorem může být malý podnikatel či samostatně výdělečně činný pracovník, jehož cenná zkušenost by neměla být odsunuta stranou ve prospěch dobře etablovaných a aktivních zájmových skupin, které ochotně dodají znalecké posudky či informace (9), jež někdy bývají jednostranně zaměřené.

3.8   Ve velmi komplexních projektech může být dopad obzvlášť nesnadno vyčíslitelný (např. REACH). Převahu získalo hledisko ochrany pracovníků a uživatelů produktů, i když průmyslový sektor dokázal nalézt dostatečně silnou politickou oporu, aby dosah legislativy omezil.

3.9   Tyto situace však nejsou nijak neobvyklé. Dotyčné skupiny samozřejmě hájí své zájmy, je však na legislativním orgánu, aby nadřadil obecný zájem nad specifické krátkodobé zájmy. Určitá krátkodobá „omezení“ mohou být v střednědobém horizontu relativními výhodami, především stanovení evropských norem, které se v případě technologického náskoku stanou celosvětovými (limity emisí automobilových motorů a zejména úsilí podporovat alternativní, méně znečišťující a udržitelnější energie).

3.10   Využití zelených a bílých knih jako přípravy na legislativu je v rámci veřejné diskuse účinným prostředkem, jak získat názor zainteresovaných stran a obecněji organizované občanské společnosti v rámci EHSV či zastoupené specializovanými evropskými nevládními organizacemi. Je na legislativním orgánu, aby při interní diskusi sám nalezl dynamický kompromis.

3.11   EHSV musí naproti tomu konstatovat, že na projektech se může odrazit uspěchanost či ideologie a že takové projekty bývají zamítnuty nebo silně pozměněny, zatímco méně razantní přístup by mohl vést k výsledkům, jež by byly přijatelné pro všechny strany (jako tomu bylo v případě návrhu směrnice o přístavních službách, kterou urychleně vypracovala odcházející Evropská komise, která si tehdy neudělala čas na provedení konzultace a na hledání kompromisů).

3.12   Současná krize by měla mít za následek větší opatrnost vůči některým „zakořeněným představám“ a dalším autoritativním zásadám. Pro vytvoření kolektivní zkušenosti s posuzováním dopadu, které bude založeno na opatrnosti a na tvořivosti, zůstává zásadním kritériem ověřování v praxi. Tento přístup je opakem rádoby vědeckých přístupů, jako např. koncepce, podle které je na jedné straně neregulovaný trh účinnější než přizpůsobená regulace v zájmu zajištění transparentnosti, k zamezení nekalých praktik a podvodů, a na druhé straně je státní pomoc jako taková negativním jevem. Realistické a vyvážené pojetí by mělo převážit nad příliš zjednodušujícími pohledy očima ekonomiky a financí.

4.   Závěry

4.1   Výbor se domnívá, že posuzování dopadu přispívá ke skutečnému zlepšení legislativy a potvrzuje, že je připraven se do něj zapojit a využít přitom všech svých dostupných prostředků a materiálních a lidských zdrojů. Jedná se totiž o zásadní politický úkol, jehož cílem je zajistit co nejlepší transpozici práva Společenství do vnitrostátního práva. Je třeba zajistit, aby občané co nejlépe pochopili legislativní či normativní proces, ať už v oblasti závazných právních předpisů (hard law) nebo v oblasti právně nevynutitelných předpisů (soft law). Mimo to je nutné k postupům Společenství přidružit reprezentativní nevládní organizace klasickou metodou dotazníků.

4.2   Výbor je přesvědčen, že GŘ by měla těmto konzultacím věnovat stálou pozornost, neboť výhrady vyslovené k některým legislativním návrhům možná nebyly dostatečně zohledněny. Tato situace někdy vedla ke značným zásahům do legislativních návrhů pomocí pozměňovacích návrhů podstatného rozsahu, či dokonce k zamítnutí návrhu Radou či Parlamentem, jež jsou oba legislativními orgány a věnují pozornost reakcím či projevům nesouhlasu ze strany občanské společnosti. Participativní demokracie může pomoci předcházet těmto situacím, ve svém důsledku velmi nákladným, a to jak z politického, tak z rozpočtového hlediska.

4.3   Valorizovat úlohu legislativního orgánu Společenství lze pouze moderním a účinným přijímáním právních norem.

4.4   Výbor oceňuje úsilí a prostředky, které jsou již několik let vynakládány s cílem zlepšit tvorbu právních předpisů, jež je pro Unii založenou na právu zásadní otázkou, a vyzývá Komisi, aby v těchto snahách pokračovala.

(1)  KOM(2007) 65 v konečném znění, únor 2007.

(2)  Viz stanovisko CESE, Úř. věst C 204, 9.8.2008, s. 9.

(3)  KOM, květen 2008, pracovní dokument bez oficiálního čísla (http://ec.europa.eu/governance/impact/consultation/ia_consultation_fr.htm).

(4)  Chevallier, J. (1995), „L'évaluation législative: un enjeu politique“ (Legislativní hodnocení: politická výzva), v Delcamp A. a kol., Contrôle parlementaire et évaluation, Paříž, 1995, s. 15.

(5)  Je třeba mít rovněž na paměti různé tragické historické zkušenosti, během nichž byl pojem práva obecně a zejména práva jednotlivce porušován někdy až nepředstavitelně necivilizovaným způsobem.

(6)  KOM(2002) 276 v konečném znění, 5.6.2002.

(7)  Pokyny pro posouzení dopadu.

(8)  Odstavec 9.3.4 přílohy „Modely posouzení vlivu na životní prostředí“.

(9)  K ilustraci tohoto aspektu poslouží konzultace o patentovatelnosti vynálezů realizovaných na počítači (konzultační dokument vypracovaný službami generálního ředitelství pro vnitřní trh a služby z 19. října 2000).