(1)

Dne 3. května 2017 zahájil Kontrolní úřad formální vyšetřovací řízení týkající se možné státní podpory poskytnuté podniku Landsvirkjun formou derivátových smluv krytých státními zárukami (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) (2).

(2)

Dopisem ze dne 15. září 2017 (3) podal podnik Landsvirkjun připomínky (4). Tyto připomínky předal Kontrolní úřad Islandu (5). Kontrolní úřad neobdržel připomínky od žádné jiné zúčastněné strany.

(3)

Islandské orgány podaly připomínky dopisem ze dne 25. září 2017 (6).

(4)

Dne 23. března 2018 se Kontrolní úřad sešel se zástupci podniku Landsvirkjun a islandských orgánů. Po schůzce a obdržení dotazů Kontrolního úřadu dne 27. března 2018 (7) poskytl podnik Landsvirkjun dne 11. dubna 2018 doplňkové informace (8). Dne 12. dubna 2018 islandské orgány Kontrolnímu úřadu sdělily, že podporují argumenty podniku Landsvirkjun a že nepokládají za nutné podat další připomínky (9).

(5)

Dne 6. června 2018 projednal Kontrolní úřad danou záležitost blíže na schůzce s islandskými orgány a podnikem Landsvirkjun. Dne 7. června 2018 zaslal podnik Landsvirkjun Kontrolnímu úřadu doplňkové informace (10). Po schůzce a obdržení doplňkových informací od podniku Landsvirkjun požádal Kontrolní úřad islandské orgány o další vysvětlení (11). Islandské orgány zaslaly požadované informace dopisem ze dne 29. června 2018 (12).

(6)

Podnik Landsvirkjun je veřejná obchodní společnost upravená zákonem o podniku Landsvirkjun (13). Od 1. ledna 2007 převzala úplné vlastnictví podniku Landsvirkjun státní pokladna. Podnik Landsvirkjun vlastní stát, a to přímo prostřednictvím státní pokladny (99,9 %) a nepřímo prostřednictvím podniku Eignarhlutir ehf. (0,1 %), který je společností s ručením omezeným v úplném vlastnictví státní pokladny.

(7)

Podle islandských orgánů (14) je podnik Landsvirkjun vystaven riziku spojenému se změnami směnného kurzu měn (dále jen „měnové riziko“) a riziku úrokových sazeb v jeho dluhovém portfoliu. Podnik Landsvirkjun používá ke kontrole a řízení těchto rizik různé derivátové smlouvy.

(8)

Jak je objasněno v rozhodnutí o zahájení řízení, Kontrolní úřad posoudil různé druhy derivátových smluv, které podnik Landsvirkjun uzavřel: devizové swapy FX, opce FX a úrokové swapy (15). V rozhodnutí o zahájení řízení poskytl Kontrolní úřad popis těchto derivátových smluv na základě vysvětlení, která podaly islandské orgány (16).

(9)

Dopisem ze dne 26. září 2006 (17) zahájil Kontrolní úřad řízení týkající se opatření existující podpory podle čl. 17 odst. 2 části II protokolu 3, co se týká určitých opatření ve prospěch energetických podniků na Islandu, včetně neomezených státních záruk pro podnik Landsvirkjun. V tomto dopise Kontrolní úřad islandským orgánům sdělil svůj předběžný názor, že tato opatření zahrnují existující státní podporu, která není slučitelná s fungováním Dohody o EHP.

(10)

Kontrolní úřad ve svém rozhodnutí č. 302/09/KOL (18) dospěl k závěru, že neomezená státní záruka pro podnik Landsvirkjun představovala existující státní podporu. V tomto rozhodnutí Kontrolní úřad navrhl, aby islandské orgány přijaly legislativní, správní a jiná opatření, která jsou nezbytná k odstranění neslučitelné podpory vyplývající z neomezené státní záruky poskytnuté podniku Landsvirkjun.

(11)

Dopisem ze dne 8. srpna 2009 (19) islandské orgány navrhovaná opatření akceptovaly a zavázaly se informovat Kontrolní úřad o opatřeních, která přijmou k provedení rozhodnutí č. 302/09/KOL. Po dalších výměnách informací s islandskými orgány Kontrolní úřad ve svém rozhodnutí č. 159/13/COL (20) konstatoval, že ve věci existujícího režimu podpory došlo ze strany Islandu k přijetí vhodných opatření, a řízení uzavřel.

(12)

V rozhodnutí o zahájení řízení uvedl Kontrolní úřad svůj předběžný názor ohledně existence podpory v souvislosti s dotyčnými zárukami a jejich možné neslučitelnosti s fungováním Dohody o EHP.

(13)

Podle předběžného názoru Kontrolního úřadu byly dotyčné státní záruky za derivátové smlouvy podniku Landsvirkjun poskytovány nejméně od roku 2013. Kontrolní úřad v rozhodnutí o zahájení řízení uvedl, že řada aspektů, které jsou nezbytné pro posouzení státní podpory poskytnuté podniku Landsvirkjun formou státních záruk za derivátové smlouvy, zůstává nejasná (21).

(14)

Kontrolní úřad nemohl vyloučit existenci státní podpory v souvislosti se zárukami. Co se týká hospodářské výhody, Kontrolní úřad zastával předběžný názor, že dotyčné záruky nesplňují podmínky stanovené v bodě 3.2 písm. b), c) a d) pokynů ke státním podporám poskytovaným ve formě záruk (dále jen „pokyny k státním zárukám“) (22) a že představují výhodu ve smyslu pravidel státní podpory. Kontrolní úřad vyslovil pochybnosti ohledně toho, zda lze záruky prohlásit za slučitelné s fungováním Dohody o EHP.

(15)

Island a podnik Landsvirkjun podaly připomínky týkající se jak derivátových smluv, které podnik Landsvirkjun uzavřel, tak i státních záruk. Části připomínek, které jsou důležité pro toto rozhodnutí, jsou shrnuty v oddílech 4 a 5.

(16)

S odkazem na 20. bod odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení (23) Island tvrdí, že v rozporu s tím, co bylo uvedeno v následném dopise Kontrolního úřadu ze dne 27. června 2016, mohl podnik Landsvirkjun uzavřít zajišťovací derivátové smlouvy i bez státních záruk. Opačné tvrzení uvedené v následném dopise představuje omyl, který Island v té době nezjistil. Příslušný právní rámec mimoto neukládá podniku Landsvirkjun povinnost získat státní záruku, aby mohl uzavřít derivátovou smlouvu. Podnik Landsvirkjun může každý rok požádat o záruku za zajišťovací deriváty až do konkrétní kumulativní nominální hodnoty.

(17)

S odkazem na 20., 24., 33. a 39. bod odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení (24) Island objasnil, že záruky poskytl ministr financí a ekonomických záležitostí, a nikoli orgán pověřený správou státního dluhu (dále jen „GDM“), což je jednotka centrální banky v oddělení transakcí státní pokladny a tržních transakcí. GDM je pověřen určitými úkoly, které souvisejí se státními zárukami, to však neznamená, že je GDM pověřen jejich udělováním (25).

(18)

Island nepopřel, že dotyčné státní záruky lze přičíst státu, ani to, že pokud by byla zjištěna selektivní výhoda, mohly by tyto záruky narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi smluvními stranami Dohody o EHP.

(19)

Island však zpochybňuje předběžné zjištění Kontrolního úřadu (26), že dotyčné záruky mohly podnik Landsvirkjun zvýhodnit.

(20)

Podle Islandu jsou dotyčnými zárukami záruky za inkaso, které nemají pro podnik Landsvirkjun konkrétní význam. Jedná se pouze o teoretickou možnost vymáhání vůči státu. Island tvrdí, že podnik Landsvirkjun uzavírá derivátové smlouvy pouze za účelem zajištění, tj. k snížení finančního rizika podniku Landsvirkjun vyplývajícího z příslušných finančních transakcí. To vyžaduje stát jakožto vlastník i politika řízení rizik podniku Landsvirkjun, kterou stanovilo jeho představenstvo. Island rovněž tvrdí, že podnik Landsvirkjun uzavírá derivátové smlouvy bez státní záruky za stejných podmínek jako v případě smluv se zárukou.

(21)

S odkazem na 65. bod odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení (27) Island tvrdí, že dotyčné záruky spadají do legislativního rámce, který byl předmětem rozhodnutí Kontrolního úřadu č. 302/09/KOL, a to před změnami na základě zmíněného nařízení i posléze. Island odkazuje na korespondenci mezi islandskými orgány a Kontrolním úřadem, která toto vysvětlení potvrzuje.

(22)

Legislativní rámec, na jehož základě jsou podniku Landsvirkjun uděleny státní záruky, vychází se zákona o státních zárukách (29) a ze zákona o podniku Landsvirkjun. Podnik Landsvirkjun byl založen jako obchodní společnost podle dříve platného zákona o podniku Landsvirkjun (30).

(23)

Podle § 1 zákona o státních zárukách nemůže stát vydat záruku bez právního základu (31). V případě podniku Landsvirkjun je právním základem pro státní záruky zákon o podniku Landsvirkjun. Podle znění zákona o podniku Landsvirkjun před řízením o existující podpoře i posléze představuje záruka vlastníků záruku za inkaso. Záruky mimoto uděluje ministr financí a ekonomických záležitostí, a nikoli GDM.

(24)

Záruka za inkaso se liší od běžně použitelných pravidel odpovědnosti vztahujících se na vlastníky obchodních společností. Podle zákona o obchodních společnostech č. 50/2007 odpovídají vlastníci za veškeré závazky obchodní společnosti na základě přímé, neomezené a bezpodmínečné záruky, tudíž bez jakýchkoli omezení.

(25)

Na základě záruky za inkaso musí věřitel před tím, než se obrátí na stát, vyčerpat všechny právní prostředky vůči podniku Landsvirkjun. V praxi to znamená, že věřitel musí prokázat, že dlužník je v platební neschopnosti podle obecných zásad islandského práva. Věřitel by se proto musel neúspěšně pokusit o zabavení majetku nebo formálně zahájit řízení stanovené v zákoně o konkursu (či se jej účastnit společně s ostatními), než se obrátí na ručitele (32). Kvůli velmi obtížnému a zdlouhavému řízení a požadavku, aby byly s ohledem na danou společnost vyčerpány všechny prostředky, než se lze obrátit na ručitele, má záruka za inkaso pro věřitele mnohem menší význam. Podnik Landsvirkjun odkazuje rovněž na předchozí praxi Kontrolního úřadu v tomto ohledu (33).

(26)

Co se týká dotyčných derivátových smluv, které byly kryty státní zárukou, tyto derivátové smlouvy se týkaly souvisejících finančních závazků (půjček nebo dluhopisů), jež byly přijaty před provedením příslušného opatření v rámci řízení o existující podpoře (34).

(27)

Podnik Landsvirkjun uvedl, že své financování strukturuje zcela v souladu s běžnou praxí v zemích OECD v případě velkých podniků a že derivátové smlouvy jsou nedílnou součástí řízení rizik. Podnik Landsvirkjun uzavírá s protistranami rámcové dohody ISDA (35), které stanoví standardní podmínky vztahující se na všechny derivátové transakce uzavřené mezi těmito stranami (36).

(28)

Podnik Landsvirkjun má finanční závazky v USD a jiných měnách, a to s pohyblivou i pevnou úrokovou sazbou (37). Podnik Landsvirkjun je proto vystaven měnovému riziku a riziku úrokových sazeb. Podnik Landsvirkjun tato rizika zajišťuje prostřednictvím derivátových smluv za účelem přeměny finančních závazků v jiných měnách než USD (jeho funkční měna od roku 2008) na USD a finančních závazků s pohyblivými úrokovými sazbami na pevné úrokové sazby.

(29)

Podnik Landsvirkjun používá derivátové smlouvy pouze pro účely zajištění (38). Podnik Landsvirkjun neuzavírá derivátové smlouvy za účelem spekulace či arbitráže (39). Omezení týkající se využívání derivátových smluv pouze pro účely zajištění uložil podniku Landsvirkjun i jeho vlastník – stát. Podnik Landsvirkjun předložil interní dokumenty a dopisy vlastníka, které tato tvrzení potvrzují (40).

(30)

Podnik Landsvirkjun rovněž objasnil, že jeho zásadou je nevyužívat u transakcí žádné záruky, soukromé ani veřejné. Po změnách systému státních záruk začal podnik Landsvirkjun jednat o obnovení derivátových smluv se zárukou, přičemž poslední státní záruka byla zrušena v červenci 2017 (41). Podnik Landsvirkjun je schopen uzavřít a skutečně uzavírá derivátové smlouvy i bez státních záruk. Podnik Landsvirkjun předložil rovněž důkazy, které prokazují, že zrušení státních záruk nevedlo ke změnám hospodářských podmínek derivátových smluv (42).

(31)

Podnik Landsvirkjun se domnívá, že prostřednictvím státních záruk za dotyčné derivátové smlouvy nebyla poskytnuta žádná výhoda.

(32)

Zajišťovací derivát z podstaty věci snižuje vystavení rizikům, což by mělo vést k snížení prémie hrazené za záruku související s příslušnou transakcí. Podnik Landsvirkjun zopakoval, že změna zbývajících derivátových smluv k zrušení státní záruky neznamenala pro podnik žádné dodatečné náklady. Podmínky a požadavky s ohledem na financování podniku Landsvirkjun se státní zárukou či bez ní se nezměnily (43).

(33)

Podnik Landsvirkjun předložil dvě zprávy týkající se účinku státních záruk na derivátové smlouvy (44). Podle těchto zpráv neplynula ze státních záruk za portfolio derivátových smluv žádná hospodářská výhoda.

(34)

Podnik Landsvirkjun rovněž objasnil, v období 2010 až 2017 byla jeho disponibilní hotovost v rozmezí od 142 milionů USD do 287 milionů USD. Tato vysoká disponibilní hotovost byla držena pro účely rizika likvidity, tj. jako rezerva na nepředpokládaná rizika. Silná likvidita znamená náklady příležitosti, které jsou přímo spojené s prémiemi, jež jsou v současnosti hrazeny státu. Místo držení disponibilní hotovosti mohl podnik odkoupit od trhu dluhopisy a/nebo od věřitelů předplacené/amortizované půjčky. To by ušetřilo nejen úroky, nýbrž také poplatek za záruku ve výši [0,1–2] %, který podnik Landsvirkjun v současnosti hradí u dluhopisů a půjček se zárukou.

(35)

V čl. 61 odst. 1 Dohody o EHP se uvádí:

„Nestanoví-li tato dohoda jinak, podpory poskytované v jakékoli formě členskými státy ES, státy ESVO nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi smluvními stranami, neslučitelné s fungováním této dohody.“

(36)

Aby se určité opatření považovalo za podporu ve smyslu tohoto ustanovení, musí být tudíž kumulativně splněny tyto podmínky: i) opatření musí být provedeno státem nebo ze státních prostředků; ii) musí podniku poskytovat výhodu; iii) musí zvýhodňovat určité podniky a iv) musí být schopno narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod (45). Kontrolní úřad pokládá za vhodné zahájit své posouzení tím, zda záruky za dotyčné derivátové smlouvy poskytly podniku Landsvirkjun výhodu.

(37)

Kontrolní úřad se s islandskými orgány a podnikem Landsvirkjun shoduje v tom, že dotyčné záruky spadají do oblasti působnosti islandských právních předpisů týkajících se státních záruk, včetně zákona o podniku Landsvirkjun, které byly předmětem řízení o existující podpoře (46).

(38)

Toto formální vyšetřovací řízení zahájené rozhodnutím o zahájení řízení má užší zaměření než řízení o existující podpoře, jelikož se vztahuje pouze na použití zákona o podniku Landsvirkjun na státní záruky za určité derivátové smlouvy.

(39)

V rozhodnutí o zahájení řízení vyslovil Kontrolní úřad pochybnosti, zda záruky splňují podmínky stanovené v bodě 3.2 písm. b), c) a d) (47) pokynů k státním zárukám, které by umožnily vyloučit existenci podpory (48).

(40)

Aniž by byla dotčena otázka toho, zda jsou splněny podmínky stanovené v pokynech k státním zárukám pro vyloučení státní podpory, jak je objasněno níže, Kontrolní úřad na základě informací obdržených od Islandu a podniku Landsvirkjun v průběhu formálního vyšetřovacího řízení konstatuje, že dotyčné státní záruky nevedly k zvýhodnění podniku Landsvirkjun (49).

(41)

Zvýhodněním ve smyslu čl. 61 odst. 1 Dohody o EHP je jakákoli hospodářská výhoda, kterou by podnik nemohl získat za běžných tržních podmínek, tj. bez zásahu státu (50). Kontrolní úřad několikrát konstatoval, že záruka může představovat výhodu podle čl. 61 odst. 1 Dohody o EHP (51).

(42)

Výhoda plynoucí ze záruky spočívá v tom, že riziko spojené se zárukou nese stát. Za takové riziko nesené státem by se obvykle měla zaplatit příslušná prémie (52). V pokynech k státním zárukám je však stanoveno, že „nepřináší-li individuální záruka nebo státem zavedený systém záruk výhodu konkrétnímu podniku, nepředstavuje státní podporu“ (53). V bodech 3.2 až 3.5 pokynů k státním zárukám jsou stanoveny podmínky pro vyloučení podpory u individuálních záruk a systémů záruk. V bodě 3.6 pokynů k státním zárukám je uvedeno, že „nesplnění některé z podmínek stanovených v bodech 3.2 až 3.5 neznamená, že se záruka nebo systém záruk automaticky považuje za státní podporu“.

(43)

Po 1. lednu 2010 se podniku Landsvirkjun podařilo sjednat s protistranami derivátové smlouvy bez státních záruk, přičemž poslední takováto záruka byla zrušena v červenci 2017 (54). Jak prokazují důkazy předložené v průběhu formálního vyšetřovacího řízení, zrušení státních záruk nevedlo ke změně hospodářských podmínek derivátových smluv (55).

(44)

Kontrolní úřad považuje skutečnost, že protistrany souhlasily se zrušením státních záruk, aniž by požadovaly lepší hospodářské podmínky, za známku toho, že záruky neposkytovaly podniku Landsvirkjun výhodu.

(45)

Podnik Landsvirkjun mimoto nevyužíval soukromé záruky a z informací poskytnutých během formálního vyšetřovacího řízení nelze zjistit tržní cenu záruk za zajišťovací deriváty.

(46)

K vyčíslení možné výhody plynoucí ze záruky (pokud nelze zjistit tržní cenu) se v pokynech k státním zárukám předpokládá porovnání hospodářských podmínek transakce se zárukou a bez ní (56).

(47)

Zrušení dotyčných státních záruk nezměnilo hospodářské podmínky příslušných derivátových smluv. Nelze tudíž mít za to, že záruky představují pro podnik Landsvirkjun výhodu. Kontrolní úřad nemá mimoto k dispozici žádné signály nebo informace, které by naznačovaly, že by se v době, kdy byly státní záruky skutečně uděleny, hospodářské podmínky příslušných derivátových smluv bez státních záruk lišily. Kontrolní úřad musí proto předpokládat, že zrušení (či neexistence) státních záruk nevede během celé doby platnosti těchto záruk ke změně hospodářských podmínek příslušných derivátových smluv.

(48)

Závěr, že záruky za dotyčné derivátové smlouvy neposkytly podniku Landsvirkjun žádnou výhodu, podporují rovněž zprávy uvedené v 33. bodě odůvodnění. Konkrétně společnost Zanders (poradenská společnost zaměřující se na finanční služby) posoudila jménem podniku Landsvirkjun vzorek derivátů držených podnikem Landsvirkjun a vypočítala pro tyto derivátové smlouvy odpovídající marže (57). Zpráva prokázala, že tyto marže, které byly v rozmezí od [(–)2–2] do [10–15] bazických bodů, byly v souladu s maržemi, jež byly zjištěny u podobných derivátových smluv uzavřených společnostmi se srovnatelným úvěrovým ratingem, které na rozdíl od podniku Landsvirkjun záruku za inkaso nevyužívaly. Na tomto základě je ve zprávě společnosti Zanders vyvozen závěr, že v důsledku záruky za inkaso nemá podnik Landsvirkjun v porovnání s ostatními společnostmi cenovou výhodu. Zpráva proto obsahuje závěr, že podniku Landsvirkjun neplynula z této záruky žádná hospodářská výhoda.

(49)

Zpráva druhé poradenské společnosti, Summa Consulting slf, s ohledem na ocenění zajišťovacích derivátů uváděla, že „vzhledem k silné rozvaze, náležité likviditě a úvěrové kvalitě podniku Landsvirkjun není pravděpodobné, že by státní záruka či její neexistence měly významné dopady na ocenění derivátových smluv, které podnik Landsvirkjun uzavírá“ (58).

(50)

Podnik Landsvirkjun mimoto používal derivátové smlouvy se zárukou výhradně pro účely zajištění, tj. k přeměně finančních závazků v jiných měnách než USD (jeho funkční měna od roku 2008) na USD a finančních závazků s pohyblivými úrokovými sazbami na pevné úrokové sazby (59). Podle informací předložených během formálního vyšetřovacího řízení vedlo provedení vhodných opatření v rámci řízení o existující podpoře k omezení státních záruk na 80 % hodnoty dotyčných derivátových smluv a záruky za zajišťovací deriváty byly omezeny konkrétní kumulativní nominální hodnotou (60). Nelze tudíž mít za to, že podnik Landsvirkjun nebo stát jakožto ručitel byly vystaveny neomezeným závazkům plynoucím z těchto záruk.

(51)

Dotyčnými zárukami jsou podle § 1 zákona o podniku Landsvirkjun mimoto záruky za inkaso. Na základě záruky za inkaso musí věřitel před tím, než se obrátí na stát, vyčerpat všechny právní prostředky vůči podniku Landsvirkjun (61). Kontrolní úřad dospěl již dříve k závěru, že ačkoliv nelze vyloučit výhodu, tento typ záruk je spojen s nižším rizikem (62). Jak podnik Landsvirkjun prokázal, v každém roce v období 2010 až 2017 převyšovala hotovost podniku a jeho peněžní ekvivalenty ztráty zaznamenané u derivátů se zárukou (63). Případná rizika pro ručitele byla tudíž omezená.

(52)

Jak je objasněno v 36. bodě odůvodnění, aby určité opatření představovalo státní podporu ve smyslu čl. 61 odst. 1 Dohody o EHP, musí být kumulativně splněny všechny čtyři podmínky. Jelikož dotyčné záruky neposkytují podniku Landsvirkjun výhodu, není nutné posoudit ostatní podmínky.

(53)

Na základě výše uvedeného posouzení vyvozuje Kontrolní úřad závěr, že státní záruky poskytnuté podniku Landsvirkjun v souvislosti s derivátovými smlouvami k zajištění měnového rizika a rizika úvěrových sazeb, jimž je podnik Landsvirkjun vystaven, z nichž poslední byla zrušena v červenci 2017, nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 61 odst. 1 Dohody o EHP,