28.12.2007   

BG

Официален вестник на Европейския съюз

L 344/65

(1)

Директива 2002/21/ЕО създава законодателна рамка за сектора на електронните съобщения, която се стреми да отговори тенденциите за сближаване, като обхваща всички електронни съобщителни мрежи и услуги. Целта на регулаторната рамка е непрекъснато да се намаляват специфичните за сектора правила ex ante успоредно с развитието на пазарната конкуренция.

(2)

Целта на настоящата препоръка е да се установят тези пазари на продукти и услуги, при които една регламентация ex ante би могла, в съответствие с член 15, параграф 1 от Директива 2002/21/ЕО, да бъде оправдана. Целта на всяка намеса по отношение на регламентацията ex ante е да бъдат постигнати като общ резултат ползи за крайния потребител, чрез позволяването пазарите на търговия на дребно да бъдат устойчиво конкурентоспособни. Определението за релевантни пазари може да се промени и се променя с времето, тъй като характеристиките на продуктите и услугите подлежат на развитие и възможностите за продуктово заместване се променят както по отношение на търсенето, така и при предлагането. Препоръка 2003/311/ЕО е в сила вече над четири години, което прави уместно преразглеждането на първоначалния ѝ вариант с отчитане развитието на пазара. Настоящата препоръка, следователно, заменя Препоръка 2003/311/ЕО на Комисията (2).

(3)

В член 15, параграф 1 от Директива 2002/21/ЕО от Комисията се изисква предоставяне на определение на пазарите в съответствие с принципите на правото в областта на конкуренцията. Тези принципи са съответно използвани в настоящата препоръка за определянето на границите на продуктовите пазари в сектора на електронните съобщения, докато установяването и селектирането на конкретни пазари за регулиране ex ante се извършва въз основа на характеристиките на тези пазари, които биха могли да оправдаят налагането на ex ante регулаторни задължения. Термините, използвани в настоящата препоръка, се основават на тези от Директива 2002/21/ЕО и Директива 2002/22/ЕО. В обяснителната бележка към настоящата препоръка се описва развитието на технологията по отношение на тези пазари. В съответствие с Директива 2002/21/ЕО националните регулаторни органи са тези, които определят релевантните пазари съгласно националните условия, в частност релевантните географски пазари на своя територия.

(4)

В настоящата препоръка отправната точка за установяване на пазарите е определението за пазари на търговия на дребно от гледна точка на бъдещото им развитие, с отчитане възможностите за продуктово заместване както по отношение на търсенето, така и при предлагането. След определянето на пазарите на търговия на дребно е уместно да се установяват на релевантните пазари на търговия на едро. Ако пазарът надолу по веригата е снабдяван от вертикално интегрирано предприятие (или предприятия), е възможно при отсъствието на регламентация да не съществува пазар на търговия на едро (на търговци на едро). Следователно, ако установяването на даден пазар е обосновано, би било необходимо изграждането на въображаем пазар на търговия на едро нагоре по веригата. Пазарите в сектора на електронните съобщения са често с двойна природа, тъй като включват услуги, предоставяни посредством мрежи или платформи, които събират заедно потребителите, разположени от едната или другата страна на пазара; такива са например крайните потребители, които разменят съобщения, или подателите и получателите на информация или съдържание. Необходимо е отчитането на тези аспекти при установяването и определянето на пазарите, тъй като те могат да повлияят както върху начина, по който пазарите са определяни, така и върху отговора на въпроса дали тези пазари притежават характеристиките, които биха могли да оправдаят налагането на ex ante регулаторни задължения.

(5)

С оглед установяването на пазарите, подлежащи на регламентация ex ante, е уместно прилагането на следните кумулативни критерии. Първият критерий е наличието на високи и дълготрайни бариери пред навлизането на даден пазар. Тези бариери могат да бъдат от структурно, правно или регулаторно естество. Предвид динамичния характер и функциониране на пазарите на електронните съобщения обаче, при провеждането на ориентирани към бъдещото развитие анализи за установяването на релевантните пазари за целите на евентуална регламентация ex ante е необходимо да бъдат отчетени и възможностите за преодоляване на бариерите пред навлизането на нови участници на даден пазар в рамките на разглеждания период. Вторият критерий, следователно, допуска само тези пазари, чиято структура не предполага постигането на ефективна конкуренция в рамките на разглеждания период. Прилагането на този критерий включва оценка на състоянието на конкуренцията зад бариерите пред навлизането на даден пазар. Третият критерий е невъзможността да бъде неутрализиран съответен пазарен срив (или сривове) единствено чрез прилагане на правото в областта на конкуренцията.

(6)

Основните показатели, които трябва да бъдат отчетени при оценката на първите два критерия, са сходни с тези, разгледани при анализа на пазарите от гледна точка на бъдещото им развитие, в частност това са показателите във връзка с бариерите пред навлизането на нови участници на даден пазар при отсъствието на регламентация (включително размерът на невъзстановяемите разходи), пазарната структура, пазарната ефективност и динамика (пазарни дялове и трендове, пазарни цени и трендове, както и обхватът и степента на наличие на конкурентни мрежи или инфраструктури). Всеки пазар, който удовлетворява трите критерия при отсъствие на регламентация ex ante, позволява такава регулация.

(7)

Новоразвиващите се пазари не следва да подлежат на необосновани задължения, дори и при наличието на „предимство на първия“ (first mover advantage), в съответствие с Директива 2002/21/ЕО. За новоразвиващи се пазари се считат пазарите на продукти или услуги, където, поради тяхната новост, е трудно да се предвидят условията на търсене и предлагане, както и възможностите за навлизане на нови участници на пазара, което води до трудности при прилагането на трите критерия. Целта на изключване на новоразвиващите се пазари от необосновани задължения е насърчаване на иновациите, както се изисква от член 8 от Директива 2002/21/ЕО; същевременно е необходимо да се избегне затварянето на тези пазари за останалите участници от страна на дадено доминиращо предприятие, както също е посочено в указанията на Комисията във връзка с пазарните анализи и оценката на степента на пазарно влияние (значителна пазарна сила) в приложение на регулаторната рамка на Общността в сектора на електронните съобщения и услуги (3). Постепенното актуализиране на съществуващата мрежова инфраструктура рядко води до нов или новоразвиващ се пазар. Преди да се заключи, че даден продукт не принадлежи към вече съществуващ пазар, е необходимо да бъде установена липсата на възможност за продуктово заместване както от страна на търсенето, така и от страна на предлагането. Възникването на нови услуги на дребно може да доведе до нов пазар на търговия на едро, доколкото такива услуги на дребно не могат да бъдат предоставени при използване на съществуващите продукти в продажба на едро.

(8)

По отношение на бариерите пред навлизането на нови участници на даден пазар, за целите на настоящата препоръка са взети предвид два вида: структурни бариери и законови или регулаторни бариери.

(9)

Структурните бариери пред навлизането на нови участници на даден пазар произтичат от първоначалните ценови условия или условия на търсене, които създават асиметрични условия между установени и нови пазарни участници, като навлизането на последните е затруднявано или възпрепятствано. Високи структурни бариери например могат да съществуват при пазари, характеризиращи се с абсолютни предимства по отношение на разходите, значителни икономии от мащаба и/или продуктовата гама, ограничения по отношение на капацитета, както и висок размер на невъзстановяемите разходи. Понастоящем такива бариери все още са налице при широкото разгръщане и/или предоставяне на фиксирани места на мрежи с местен достъп. Структурна бариера е налице и тогава, когато за предоставянето на услугата е необходим мрежов компонент, който технически не може да бъде възпроизведен или възпроизвеждането му е свързано с разход, който прави процеса нерентабилен за конкурентите.

(10)

Законовите или регулаторни бариери не се основават на икономически условия, а произтичат от законови, административни или други държавни мерки, които имат пряко влияние върху условията за навлизане на нови участници и/или позиционирането им на релевантния пазар. Пример за законова или регулаторна бариера, която пречи на навлизането на нови участници на пазара, е ограничаването на броя предприятия, които имат достъп до спектъра предоставяни допълнителни услуги. Друг пример за законови или регулаторни бариери са ценовите проверки или други свързани с цените мерки, наложени на предприятията, които влияят не само върху навлизането на нови участници на пазара, а и върху позиционирането на предприятията на него. Законовите или регулаторни бариери, които могат да бъдат премахнати в определен срок, не следва при нормални обстоятелства да бъдат считани за представляващи икономическа бариера пред навлизането на нови участници на пазара, което би означавало удовлетворяване на първия критерий.

(11)

Значението на бариерите пред навлизането на нови участници на пазара намалява и при пазари, ориентирани към иновациите и характеризиращи се с непрекъснато технологично развитие. При такива пазари ограниченията пред конкуренцията често представляват заплаха от страна на потенциални конкуренти в областта на иновациите, неприсъстващи в този момент на пазара. При пазарите, ориентирани към иновациите, динамична или дългосрочна конкуренция може да се получи и сред дружества, които в условията на един съществуващ „статичен“ пазар не са конкуренти. В настоящата препоръка не са взети под внимание пазари, при които бариерите пред навлизането на нови участници на пазара не се очаква да се задържат през прогнозния период. При преценяването дали е вероятно дадени бариери пред навлизането на нови участници на пазара да се задържат при отсъствието на регламентация, е необходимо да се разгледа дали в сектора са били наблюдавани чести и успешни навлизания и дали навлизането е било или е възможно в бъдеще да бъде в достатъчна степен неизбежно и продължително, за да ограничи дадено пазарно влияние. Значението на бариерите пред навлизането на нови участници на пазара ще зависи между другото и от минималния ефикасен обем продукция, както и от невъзстановяемите разходи.

(12)

Дори при пазар, характеризиращ се с високи бариери пред навлизането на нови участници, други структурни фактори на този пазар могат да означават, че участниците на него са ориентирани към постигане в рамките на разглеждания период на действително конкурентно поведение. Пазарната динамика може например да се дължи на технологичен прогрес или на конвергенцията на пазарите и услугите, което може да доведе до конкурентен натиск между оператори с дейност на различни продуктови пазари. Такъв би могъл да бъде и случаят с пазари с ограничен — но достатъчен — брой предприятия, различаващи се по структура на разходите и поставени в условията на ценово еластично пазарно търсене. Възможно е да се получи и надхвърляне на капацитета при пазар, който обичайно би позволил на дружествата, съперничещи помежду си, да увеличат производството си неимоверно бързо в отговор на всяко ценово увеличение. При такива пазари може да се наблюдава във времето изменение на пазарните дялове и/или ценови спадове. Там, където пазарната динамика се променя с бързи темпове, е уместно да се обърне особено внимание при избора на срок, за да се открои релевантният пазарен тренд.

(13)

Решението за установяване на даден пазар като подлежащ на регулиране ex ante следва да зависи и от оценката дали правото в областта на конкуренцията е достатъчно за справяне с пазарните сривове, настъпващи в резултат на удовлетворяването на първите два критерия. Дадена намеса на правото в областта на конкуренцията не би била достатъчна, ако тя, в случай на намеса за неутрализиране на последиците от определен пазарен срив например, трябва да удовлетвори голям брой изисквания за съгласуваност (критерии за съответствие) или в случай, че са необходими чести и/или бързи намеси.

(14)

Прилагането на трите критерии следва да ограничи броя пазари от сектора на електронните съобщения, където са наложени ex ante регулаторни задължения, съдействайки по този начин за постигането на целта на регулаторната рамка да се намаляват постепенно специфичните за сектора правила ex ante успоредно с развитието на пазарната конкуренция. Тези критерии следва да бъдат прилагани кумулативно, така че несъблюдаването дори и само на един от тях означава, че даден пазар не следва да бъде счетен за подлежащ на регулиране ex ante.

(15)

Регулаторен контрол върху услугите на дребно следва да се налага само когато националните регулаторни органи смятат, че съответните мерки по отношение на услугите на едро или мерките за предварителен или окончателен избор на превозвач не биха постигнали целта да се гарантира ефективна конкуренция и да се отстоява общественият интерес. Намесвайки се на равнище търговия на едро, включително посредством мерки с евентуално отражение върху пазарите на търговия на дребно, държавите-членки могат да осигурят колкото е възможно повече дадена верига на добавената стойност да е отворена за обичайна конкуренция, постигайки по този начин оптимални резултати за крайния потребител. Следователно в настоящата препоръка са откроени главно пазарите на търговия на едро, чиято подходяща регламентация цели да противодейства на липсата на ефективна конкуренция, която е явна на пазарите на крайните потребители. Ако даден национален регулаторен орган покаже, че намесите на равнище пазари на търговия на едро са се оказали неуспешни, съответният пазар на търговия на дребно би могъл да подлежи на регламентация ex ante, при условие, че трите горепосочени критерии са удовлетворени.

(16)

Процесът за открояване на пазарите в настоящата препоръка не засяга определенията за пазари, предоставени в рамките на частни случаи на правото в областта на конкуренцията. Освен това, обхватът на регулирането ex ante не засяга обхвата на дейностите, които биха могли да бъдат обект на анализ в рамките на правото в областта на конкуренцията.

(17)

Изброените в приложението пазари бяха откроени въз основа на тези три кумулативни критерия. По отношение на неизброените в настоящата препоръка пазари, националните регулаторни органи следва да приложат теста на трите критерия към съответния пазар. По отношение на пазарите, изброени в приложението към Препоръка 2003/311/ЕО от 11 февруари 2003 г., които не са изброени в приложението към настоящата препоръка, националните регулаторни органи следва да притежават компетенциите да приложат теста на трите критерия с цел да се прецени дали, въз основа на националните условия, даден пазар все още подлежи на регламентация ex ante. По отношение на изброените в настоящата препоръка пазари, даден национален регулаторен орган може да избере да не провежда пазарен анализ, ако установи за определен пазар, че трите критерия не са удовлетворени. При условие че действат в съответствие с член 7 от Директива 2002/21/ЕО, националните регулаторни органи могат да установят пазари, които да се различават от изброените в настоящата препоръка. Всяко неуведомяване за проектомярка, която влияе върху търговията между държавите-членки, както е посочено в съображение 38 от Директива 2002/21/ЕО, може да доведе до завеждане на дело за нарушение. Неизброените в настоящата препоръка пазари следва да бъдат определяни въз основа на принципите на конкуренция, посочени в съобщението на Комисията относно определянето на релевантните пазари за целите на общностното право в областта на конкуренцията (4), както и да са в съгласие с указанията на Комисията във връзка с пазарните анализи и оценката на степента на пазарно влияние (5), като същевременно удовлетворяват горепосочените три критерия.

(18)

Фактът, че в настоящата препоръка се установяват тези пазари на продукти и услуги, при които би могла да бъде приложена регламентация ex ante, не означава, че такава регламентация е винаги обоснована или че на тези пазари ще бъдат наложени посочените в специфичните директиви регулаторни задължения. В частност, дадена регламентация не може да бъде наложена или трябва да бъде оттеглена в случай, че е налице ефективна конкуренция и при отсъствие на регламентация, което означава никой оператор да не бъде значителна пазарна сила по смисъла на член 14 от Директива 2002/21/ЕО. Регулаторните задължения трябва да са адекватни и във връзка със съществото на установения проблем, пропорционални и обосновани от гледна точка на посочените в Директива 2002/21/ЕО цели като максимизиране на потребителските ползи, гарантиране на свободна и лоялна конкуренция, насърчаване на ефективните капиталовложения в инфраструктурата и иновациите, както и насърчаване на ефективното използване и управление на радиочестотите и номерационните ресурси.

(19)

Настоящата препоръка беше предмет на обществено допитване и консултации с националните регулаторни органи и националните органи в областта на конкуренцията,

1.

При определянето на релевантните пазари, съответстващи на националните условия съгласно член 15, параграф 3 от Директива 2002/21/ЕО, националните регулаторни органи следва да анализират пазарите на продукти и услуги, изброени в приложението към настоящата препоръка.

2.

При определянето на пазари, които не са изброени в приложението, националните регулаторни органи следва да се уверят, че са изпълнени(удовлетворени) кумулативно следните три критерия:

3.

Настоящата препоръка не засяга определенията за пазари, резултатите от пазарни анализи и регулаторните задължения, приети от националните регулаторни органи в съответствие с член 15, параграф 3 и член 16 от Директива 2002/21/ЕО преди датата на приемане на настоящата препоръка.

4.

Адресати на настоящата препоръка са държавите-членки.