Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Европейския съвет и Съвета — Към по-ефективен и демократичен процес на вземане на решения в данъчната политика на ЕС“

(COM(2019) 8 final)

(2019/C 353/14)

Докладчик: Juan MENDOZA CASTRO

Докладчик: Krister ANDERSSON

Докладчик: Mihai IVAȘCU

Консултация	Европейска комисия, 18.2.2019 г.
Правно основание	Член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз
Компетентна секция	„Икономически и паричен съюз, икономическо и социално сближаване“
Приемане от секцията	2.7.2019 г.
Приемане на пленарна сесия	17.7.2019 г.
Пленарна сесия №	545
Резултат от гласуването („за“/„против“/„въздържал се“)	171/17/18

1.   Заключения и препоръки

1.1.

ЕИСК подкрепя амбицията на Комисията да даде начален тласък на необходимия дебат предвид чувствителните аспекти на гласуването с квалифицирано мнозинство по данъчни въпроси.

1.2.

В други, предходни свои становища Комитетът вече се застъпи за промяна на правилото за единодушие и изрази своето съгласие с въвеждането на подход с квалифицирано мнозинство.

1.3.

В същото време ЕИСК счита, че трябва да бъдат изпълнени някои условия, за да може гласуването с квалифицирано мнозинство да бъде успешно приложено.

1.4.

Правилото за единодушие в областта на данъчното облагане изглежда политически анахронично, законово проблематично и икономически непродуктивно.

1.5.

Данъчната конкуренция често води до нарастващ натиск върху публичните бюджети; освен това строгите бюджетни ограничения оказват натиск върху конкурентоспособността.

1.6.

В бъдеще, с приемането на гласуването с квалифицирано мнозинство, Европейският парламент се очаква да играе важна роля в областта на данъчното облагане.

1.7.

Единодушието в областта на данъчното облагане оказа въздействие върху други по-общи политически приоритети на ЕС.

1.8.

Постепенното преминаване към гласуване с квалифицирано мнозинство би спомогнало за по-ефективното постигане на целите в областта на околната среда в момент, в който е по-неотложно от всякога да се предприемат действия във връзка с изменението на климата.

1.9.

Предложената обща консолидирана основа за облагане с корпоративен данък (ОКООКД), която се обсъжда през последните 20 години, предлага значителни ползи за предприятията и гражданите, при положение че е подходящо разработена и въведена. Реформата на данъка върху добавената стойност (ДДС) в ЕС с подходяща координация на равнището на ЕС и на държавите членки е много необходима, тъй като понастоящем се губят огромни приходи поради фрагментираната система.

1.10.

ЕИСК също счита, че политиката в областта на данъчното облагане като цяло и по-конкретно борбата с данъчните измами трябва да продължи да бъде приоритетна област на политиката за бъдещата Европейска комисия. Комитетът счита, че най-добрите възможни резултати в борбата с трансграничните данъчни измами могат да бъдат постигнати по-добре на европейско равнище и приветства публикуването за първи път на списъка на ЕС на юрисдикциите, които не оказват съдействие за данъчни цели.

1.11.

От друга страна ЕИСК е наясно, че данъчната политика винаги е била тясно свързана със суверенитета на държавите членки, тъй като е от изключително значение за тях.

1.12.

По принцип ЕС би трябвало да заема силна позиция по въпроси от световно значение. ЕИСК разбира, че данъчната конкуренция в някои държави — членки на ЕС, е била фактор за разрешаване на финансови проблеми в миналото. Неотдавнашното приемане на мерки за борба с избягването на данъци показа, че държавите членки са готови да повишат прозрачността и лоялната данъчна конкуренция.

1.13.

В това отношение ЕИСК подчертава – и приветства – постигнатия на равнището на ЕС напредък в борбата срещу агресивното данъчно планиране и отклонението от данъчно облагане, както и в подобряването на системата за данъка върху добавената стойност (ДДС). Същевременно ЕИСК би искал да види напредък в други области.

1.14.

След задълбочен икономически, социален и данъчен анализ всяко ново правило трябва да бъде подходящо за целта и всички държави членки трябва по всяко време да разполагат с достатъчно възможности, за да участват в процеса на вземане на решения. Крайната цел би трябвало да бъде създаването на благоприятен резултат както на равнището на ЕС, така и на равнището на отделните държави членки.

1.15.

След вземането на решение четирите предложени стъпки би трябвало да бъдат приложени постепенно, а Европейската комисия следва да извърши оценка след всяко изпълнение.

1.16.

ЕИСК подчертава необходимостта от по-широк процес, за да се постигне евентуален напредък в посока по-ефективно гласуване с квалифицирано мнозинство, което ще отнеме време и ще бъде в синхрон с други политически инициативи. В този смисъл ЕИСК посочва необходимостта от: — достатъчно силен бюджет на ЕС; — по-добре координирана икономическа политика; — значителна аналитична работа, за да се прецени до каква степен настоящите мерки са се оказали недостатъчни.

2.   Обобщение на предложението на Комисията

2.1.

Държавите членки могат да приемат мерки и директиви на равнището на ЕС, които имат за цел въвеждането на общи национални данъчни правила за непреки данъци като ДДС или преки данъци като корпоративния данък. Според Комисията обаче настоящият законодателен процес на ЕС по тези въпроси има своите недостатъци, тъй като изисква единодушно съгласие между всички държави членки преди да може да се предприеме действие. Такова единодушие може да не бъде постигнато или да доведе до недостатъчно оптимални политики.

2.2.

Законодателните предложения в областта на данъците се уреждат от членове 113 и 115 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС). И в двата члена се предвижда специална законодателна процедура, чрез която Съветът гласува единодушно по въпросите на данъчното облагане, а с Европейския парламент се предвижда само консултация.

2.3.

В Договорите се съдържат също и необходимите разпоредби за промяна на процеса на вземане на решения от единодушие на гласуване с квалифицирано мнозинство в Съвета при определени обстоятелства.

2.4.

Член 48, параграф 7 от Договора за Европейския съюз (ДЕС) – така наречената „клауза за преход“ – дава възможност на държавите членки да преминат от единодушие към гласуване с квалифицирано мнозинство или от специална законодателна процедура към обикновена законодателна процедура в области, които иначе изискват единодушие.

2.5.

Със своето съобщение Комисията има за цел да започне дебат относно начина на реформиране на процеса на вземане на решения в областта на данъчната политика на ЕС. В него се разглежда възможността за постепенен преход (на четири етапа) към гласуване с квалифицирано мнозинство в рамките на обикновената законодателна процедура в някои области на съвместната политика на ЕС, свързани с данъчното облагане.

2.5.1.

На първия етап държавите членки би трябвало да се съгласят да преминат към гласуване с квалифицирано мнозинство за мерки, които подобряват сътрудничеството и взаимната помощ в сферата на борбата с данъчните измами, отклонението от данъчно облагане, както и за административни инициативи за предприятията в ЕС, например хармонизирани задължения за докладване.

2.5.2.

На втория етап ще се въведе гласуване с квалифицирано мнозинство като полезен инструмент за по-нататъшното изпълнение на мерките, с които данъчното облагане подкрепя други цели на политиката, например борбата с изменението на климата, опазването на околната среда или подобряването на общественото здраве.

2.5.3.

Използването на гласуване с квалифицирано мнозинство на третия етап би спомогнало за модернизирането на вече хармонизирани правила на ЕС като тези за ДДС и акциза.

2.5.4.

Четвъртият етап би позволил да се премине към гласуване с квалифицирано мнозинство за най-важните данъчни проекти, като общата консолидирана основа за облагане с корпоративен данък (ОКООКД) и новата система за данъчно облагане на цифровата икономика.

2.6.

В съобщението се предлага държавите членки бързо да постигнат съгласие за развитието на етапи 1 и 2 и да обмислят развитието на етапи 3 и 4 до края на 2025 г.

2.7.

Комисията твърди, че със съобщението решава следните проблеми в процеса на вземане на решения относно данъчната политика:

2.7.1.

Поради необходимостта от единодушно съгласие е по-трудно изобщо да се постигне компромис, защото възражението само на една държава членка е достатъчно да попречи на постигането на съгласие. Държавите членки често се въздържат от сериозни преговори за намиране на решения в Съвета, защото знаят, че просто могат да наложат вето на всяко решение, което не им харесва.

2.7.2.

Дори когато в областта на данъчното облагане има постигнато единодушно съгласие, то често е на равнището на най-малкия общ знаменател, като така ограничава положителното въздействие за предприятията и потребителите или прави изпълнението още по-трудно.

2.7.3.

Някои държави членки може да използват важни данъчни предложения като разменна монета при договаряне на други искания по съвсем различни въпроси или за осъществяване на натиск върху Комисията да представи законодателни предложения в други области.

2.7.4.

Взетите с единодушие решения могат да бъдат отменени само с единодушие. Това обикновено прави държавите членки прекалено предпазливи, което възпира амбициите и отслабва крайния резултат.

2.8.

Ако на Европейския парламент се даде същата тежест при окончателното определяне на мерките на ЕС в областта на данъчното облагане, това би му дало възможност да допринася пълноценно за оформянето на данъчната политика на ЕС.

2.9.

На ЕС няма да бъде дадена нова компетентност, нито пък компетентностите на държавите членки ще бъдат намалени. Комисията също така твърди, че това няма да засегне правата на държавите членки да определят ставките на подоходния данък за физическите лица и на корпоративния данък, както смятат за удачно.

2.10.

Според Комисията цената на непредприемането на действия в областта на данъчната политика на равнището на ЕС е висока. Цената на бавния напредък по отношение на окончателния режим на ДДС, ОКООКД, данъка върху финансовите сделки и данъка върху цифровите услуги се изчислява на около 292 милиарда евро за тези четири области (1).

3.   Общи и конкретни бележки

3.1.

ЕИСК подкрепя амбицията на Комисията да даде начален тласък на необходимия дебат предвид чувствителните аспекти на гласуването с квалифицирано мнозинство по данъчни въпроси. В 21-ви век успешната данъчна политика трябва да дава възможност на ЕС да се справя с икономически и финансови предизвикателства, които могат и ще се появят в бъдеще. Правилото за единодушие в областта на данъчното облагане имаше смисъл през 50-те години на миналия век, когато държавите членки бяха шест. В момента обаче то все по-често може да изглежда политически анахронично, законово проблематично и икономически непродуктивно.

3.2.

В други, предходни свои становища Комитетът вече се застъпи за промяна на правилото за единодушие и изрази своето съгласие с въвеждането на подход с квалифицирано мнозинство (2). ЕИСК представя настоящото становище, като взема предвид този контекст и като отчита своята роля като орган, който желае да постигне напредък по европейския проект.

3.3.

В същото време ЕИСК счита, че при настоящите обстоятелства трябва да бъдат изпълнени някои условия, свързани с по-широк контекст, за да може гласуването с квалифицирано мнозинство да бъде успешно приложено.

3.4.

ЕИСК смята, че след като бъде взето решение, изпълнението на четирите предложени стъпки би трябвало да бъде постепенно и Европейската комисия следва да извърши задълбочена и всеобхватна оценка след всяко изпълнение.

3.5.

Единодушието в областта на данъчното облагане оказа въздействие върху други, по-общи политически приоритети на ЕС. Данъчното облагане е от съществено значение и за много от най-амбициозните проекти на ЕС, включително Икономическия и паричен съюз (ИПС), съюза на капиталовите пазари, цифровия единен пазар, рамката в областта на климата и енергетиката до 2030 година и кръговата икономика. Предложението на Комисията за преразглеждане на директивата за данъчното облагане на енергийните продукти и електроенергията е друг пример.

3.6.

Постепенното преминаване към гласуване с квалифицирано мнозинство би спомогнало за по-ефективното постигане на целите в областта на околната среда във време, когато действията във връзка с изменението на климата са по-неотложни от всякога. Данните от Евростат предполагат, че държавите от ЕС получават средно само около 6 % от общите си данъчни приходи от свързани с околната среда данъци. Преобладаващата част от тях са от данъци, свързани с енергетиката и транспорта, с минимални приходи от данъци върху замърсяването или използването на ресурсите (по-малко от 0,1 %) (3).

3.7.

Предложената обща консолидирана основа за облагане с корпоративен данък (ОКООКД), която се обсъжда през последните 20 години, предлага значителни ползи за предприятията и гражданите, при положение че е подходящо разработена и въведена. Ще се намалят разходите за привеждане в съответствие и сложността за по-големите предприятия (и за тези, които изберат предложената система), които търгуват в целия ЕС. ОКООКД може да играе ключова роля в борбата срещу агресивното данъчно планиране и в усилията за възстановяване на доверието на гражданите в данъчната система (4).

3.8.

ЕИСК подкрепя провеждането на реформа на данъка върху добавената стойност (ДДС) в ЕС. При липсата на споразумение по този въпрос 147 милиарда евро от ДДС не се събират всяка година поради данъчни измами, избягване на данъци и слабо събиране на приходи от страна на държавите членки. Действащата система е силно фрагментирана и сложна и следователно намалява и нарушава търговията и инвестициите, като създава ненужна и прекомерна административна тежест и търговски пречки за предприятията (5). Понастоящем измамите с ДДС водят до разходи за публичните бюджети в размер на около 50 милиарда евро годишно.

3.9.

Възникналите на единния пазар различаващи се данъчни политики имат отрицателни последици. Фрагментацията отслабва единството на единния пазар и генерира по-големи разходи за данъчни основи като труд, доходи и потребление. На практика работниците и потребителите в цяла Европа плащат за липсата на консенсус между държавите членки. Освен това различаващите се данъчни системи са пречка за МСП, които се опитват да търгуват на единния пазар.

3.10.

ЕИСК е наясно, че данъчната политика винаги е била тясно свързана със суверенитета на държавите членки, тъй като е от изключително значение за тях.

3.11.

Преди да бъдат въведени каквито и да било мерки за борба с измамите, проектът на ОИСР за справяне със свиването на данъчната основа и прехвърлянето на печалби (6) установи, че размерът на това явление възлиза на 100 — 240 милиарда щатски долара в световен мащаб (7). Службата на ЕП за парламентарни изследвания изчисли, че съответните стойности за ЕС са в диапазона 50 – 70 милиарда евро (8). Това се равнява на 0,35 % от БВП на ЕС.

3.12.

Понастоящем политическата роля на Европейския парламент в областта на данъчното облагане е само консултативна, когато става въпрос за мерки на данъчната политика. Ако гласуването с единодушие в областта на данъчното облагане бъде заменено с гласуване с квалифицирано мнозинство, Европейският парламент би могъл да играе важна роля в данъчната сфера.

3.13.

Комисията има за цел да започне дебат за това как най-добре да се реформира начинът, по който ЕС упражнява компетентностите си в областта на данъчното облагане, които му бяха предоставени на по-ранен етап. Предлага се постепенният преход към пълно прилагане на гласуването с квалифицирано мнозинство да се осъществи в конкретни области на политиката от специален интерес за всички държави членки. Със своето съобщение Комисията не се стреми към създаване на каквито и да е нови компетентности за ЕС, нито пък цели преминаване към система на хармонизирани ставки на подоходния данък за физическите лица и на корпоративния данък в рамките на ЕС.

3.14.

Данъчната конкуренция често води до нарастващ натиск върху публичните бюджети. Ако това стане, не само ще се задълбочат широко разпространените дисбаланси при разпределението, но и ще отслабне търсенето, което ще навреди на икономическото развитие. В контекста на кризите в еврозоната поради бюджетните ограничения бяха въведени политики на строги икономии.

3.15.

Конкурентоспособност и финансова стабилност. Освен това строгите бюджетни ограничения често оказват натиск върху конкурентоспособността поради липсата на възможности за финансиране на бъдещи инвестиции, например в инфраструктура, цифровизация или научноизследователска и развойна дейност. И накрая, съществуват взаимозависимости между бюджетната стабилност и стабилността на финансовите пазари.

3.16.

Мерки за борба с избягването на данъци ЕИСК счита, че Европейският съюз играе жизненоважна роля по въпросите от световно значение. Въпреки че в миналото някои държави членки използваха данъчната конкуренция за разрешаване на някои вътрешни финансови проблеми, неотдавнашното приемане на мерки за борба с избягването на данъци показа откритост и готовност за засилване на прозрачността и лоялната данъчна конкуренция.

3.17.

Фискалната политика на ЕС ЕИСК е твърдо убеден, че европейският проект се основава на условието, че всички държави членки трябва по всяко време да разполагат с достатъчно възможности за участие в процеса на вземане на решения. Основната цел е да се създаде благоприятна среда както за ЕС, така и за отделните държави членки.

3.18.    Данъчно планиране и отклонение от данъчно облагане

3.18.1.

ЕИСК подчертава – и приветства – постигнатия на равнището на ЕС напредък в борбата срещу агресивното данъчно планиране и отклонението от данъчно облагане, както и в подобряването на системата за данъка върху добавената стойност (ДДС). По време на настоящия мандат на Комисията бяха приети около 14 предложения в данъчната област – повече отколкото през предишните 20 години (9). Правилата за прозрачност бяха засилени, за да включват много по-голям обмен на информация между държавите членки относно трансграничните данъчни дела на гражданите и големите предприятия. Събирането на ДДС се подобри с нови правила за продажбите на стоки и услуги в интернет, както и с нови инструменти за трансгранично сътрудничество за борба с измамите с ДДС (10).

3.18.2.

Липса на напредък в някои области ЕИСК трябва да отбележи, че на европейско равнище не е постигнат голям напредък в реформирането на корпоративното данъчно облагане, главно поради липса на политическа воля в рамките на Съвета. Също така важни предложения относно данъчното облагане на цифровите услуги и избягването на данъци бяха блокирани поради системата на гласуване с единодушие.

3.18.3.

ЕИСК счита, че политиката в областта на данъчното облагане като цяло и борбата с данъчните измами трябва да продължи да бъде приоритетна област на политиката за бъдещата Комисия. Като се имат предвид многобройните скандали с данъчните убежища („Люкслийкс“, „Досиетата от Панама“, „Досиетата от рая“ и т.н.) и най-новите прогнозни оценки за данъчните измами в ЕС, които сочат приблизително 825 милиарда евро годишно (11), ЕИСК призовава за кратки срокове.

3.18.4.

Най-добрите резултати в борбата срещу трансграничните данъчни измами могат да бъдат постигнати на европейско равнище. ЕИСК критикува факта, че важни законодателни предложения по този въпрос се блокират от Съвета. Неотдавнашно проучване на Евробарометър показва, че три четвърти от гражданите на ЕС смятат, че борбата с данъчните злоупотреби следва да бъде приоритет за Европа (12).

3.18.5.

Юрисдикции, които не оказват съдействие ЕИСК приветства публикуването за първи път през декември 2017 г. на списъка на ЕС на юрисдикциите, които не оказват съдействие за данъчни цели, и неговото преразглеждане след това (13). ЕИСК подкрепя изцяло метода на „черния“ и „сивия“ списък, въведен от Европейската комисия (14). Във връзка със скандалите „Досиетата от Панама“ и „Досиетата от рая“ ЕИСК вече призова държавите членки да се запълнят пропуските в областта на агресивното данъчно планиране (15). Юрисдикциите, които не оказват съдействие, са заплаха за вътрешния пазар на ЕС (16).

3.19.

ЕИСК подчертава необходимостта от по-широк процес, за да се постигне евентуален напредък в посока гласуване с квалифицирано мнозинство, което ще отнеме време и което би трябвало да бъде в синхрон с други политически инициативи.

3.19.1.

Един достатъчно силен бюджет на ЕС ще даде възможност за финансови трансфери като компенсация за сътресения или сравнителни недостатъци. Във връзка с това групата на високо равнище за собствените ресурси, създадена с цел да разгледа „как приходната част на бюджета на ЕС може да стане по-опростена, прозрачна, справедлива и демократично отчетна“, подчертава значението на една европейска фискална политика (17).

3.19.2.

По-добре координираната икономическа политика би могла да премахне необходимостта от уравновесяване на некоординираните национални данъчни правила. Икономиката на ЕС ще бъде по-ефективна в контекста на структурни реформи, целенасочени инвестиции, справедливо данъчно облагане, справедливи търговски споразумения, възстановено лидерство в областта на иновациите и завършване на изграждането на единния пазар.

3.19.3.

От жизненоважно значение обаче е и реализирането на единния пазар. Правилата относно недискриминацията и четирите свободи, гарантирани от Договора, вече би следвало да осигуряват изпълнението на условията за единен пазар. Развитията в областта на държавната помощ и броят на производствата по установяване на неизпълнение на задължения също показват, че Комисията разполага със средства за коригиране на такива нарушения. Ще бъде необходима значителна аналитична работа, за да се прецени до каква степен настоящите данъчни мерки са се оказали недостатъчни.

---

(1)  COM(2019) 8 final, стр. 4.

(2)  Становище на ЕИСК ОВ C 230, 14.7.2015 г., стр. 24; становище на ЕИСК ОВ C 434, 15.12.2017 г., стр. 18; становище на ЕИСК ОВ C 271, 19.9.2013 г., стр. 23; становище на ЕИСК ОВ C 332, 8.10.2015 г., стр. 8.

(3)  Euractiv – „Time to get rid of EU’s unanimity rule on green fiscal matters“ („Време е да се избавим от правилото на ЕС за единодушие по свързани с екологизирането фискални въпроси“).

(4)  Становище на ЕИСК ОВ C 434, 15.12.2017 г., стр. 58.

(5)  Становище на ЕИСК ОВ C 237, 6.7.2018 г., стр. 40.

(6)  https://www.oecd.org/tax/beps/

(7)  http://www.oecd.org/ctp/oecd-presents-outputs-of-oecd-g20-beps-project-for-discussion-at-g20-finance-ministers-meeting.htm

(8)  http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-16-160_en.htm

(9)  Комисар Moscovici, туийт от 13 февруари 2019 г.

(10)  Становища на ЕИСК: ОВ C 237, 6.7.2018 г., стр. 40; ОВ C 283, 10.8.2018 г., стр. 35.

(11)  Европейски парламент – Доклад относно финансовите престъпления, данъчните измами и избягването на данъци.

(12)  Новини на Европейския парламент: Борба с данъчните измами.

(13)  https://www.consilium.europa.eu/media/31945/st15429en17.pdf

(14)  https://www.oxfam.org/en/even-it/full-disclosure-eus-blacklist-tax-havens

(15)  https://www.eesc.europa.eu/bg/node/56888

(16)  Становище на ЕИСК ОВ C 229, 15.12.2017 г., стр. 7.

(17)  Бъдещо финансиране на ЕС („Доклад Монти“). Декември 2016 г.