Choose the experimental features you want to try

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 52020AE5345

    Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Съобщение на Комисията до Европейския парламент и Съвета — Доклад за стратегическото прогнозиране от 2020 г. — Стратегическо прогнозиране — Очертаване на курса към по-издръжлива Европа“ (COM(2020) 493 final)

    EESC 2020/05345

    OB C 220, 9.6.2021, p. 67–71 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

    9.6.2021   

    BG

    Официален вестник на Европейския съюз

    C 220/67


    Становище на Европейския икономически и социален комитет относно „Съобщение на Комисията до Европейския парламент и Съвета — Доклад за стратегическото прогнозиране от 2020 г. — Стратегическо прогнозиране — Очертаване на курса към по-издръжлива Европа“

    (COM(2020) 493 final)

    (2021/C 220/09)

    Докладчик:

    Sandra PARTHIE

    Консултация

    писмо от Европейската комисия, 11.11.2020 г.

    Правно основание

    член 304 от Договора за функционирането на Европейския съюз

    Компетентна секция

    „Единен пазар, производство и потребление“

    Приемане от секцията

    2.3.2021 г.

    Приемане на пленарна сесия

    24.3.2021 г.

    Пленарна сесия №

    559

    Резултат от гласуването

    („за“/„против“/„въздържал се“)

    270/0/5

    1.   Заключения и препоръки

    1.1.

    ЕИСК приветства силно планираното включване на методиката за прогнозиране в бъдещия процес на определяне на политиките на ЕС. Комитетът приветства категорично решението за изрично включване на „прогнозиране“ в областите на отговорност на заместник-председателя на Комисията, който отговаря и за междуинституционалните отношения. ЕИСК очаква, че на тази основа ще просперират полезните взаимодействия и структурното участие на всички институции на ЕС, включително ЕИСК.

    1.2.

    ЕИСК приветства силно новия подход на Европейската комисия, според който тя осъществява стратегическо прогнозиране като годишен, цикличен и непрекъснат процес. За първа тема на прогнозирането беше избрана издръжливостта на ЕС. Поради кризата с COVID-19 издръжливостта се превърна в нов ориентир за политиките на ЕС. Издръжливост е способността както за устояване и справяне с предизвикателствата, така и за осъществяване на преходи по устойчив, справедлив и демократичен начин.

    1.3.

    Според ЕИСК четирите измерения на темата за издръжливостта, т.е. „социално и икономическо“, „геополитическо“, „екологично“ и „цифрово“, са добре подбрани и разработени. Те представляват централни мегатеми на нашето време, които ще продължават да бъдат от изключително значение за оформянето на европейската политика. ЕИСК изразява силната си подкрепа за избора на тази тема, тъй като тя действително е най-значимата в съвместната ни работа за създаване на правилните рамкови условия за излизане от кризата, причинена от пандемията, и за справяне със световните предизвикателства като изменението на климата. Комитетът представи подробен анализ на темата в становището си по собствена инициатива „Към по-издръжлива на сътресения и устойчива европейска икономика“ (1) и чрез своята резолюция относно „Участие на организираното гражданско общество в националните планове за възстановяване и устойчивост — Какво работи и какво не?“ (2)

    1.4.

    Стратегическото прогнозиране се характеризира с насочена към бъдещето перспектива на анализа и действията. Във връзка с това тези дейности трябва да отговарят на три основни елемента, за да осигуряват висококачествени резултати. На първо място, анализите трябва да предоставят резултати, които са целесъобразни за проучваната бъдеща ситуация. На второ място, те следва да се основават на научни методи и процеси, като се взема под внимание фактът, че бъдещето не може нито да се наблюдава, нито да се измерва емпирично. На трето място, те следва да са ефективни в смисъл да предоставят полезна насока за политическата практика.

    1.5.

    В първия доклад на Комисията за стратегическо прогнозиране от 2020 г. все още липсва предвиденият пълен цикъл на прогнозиране и не се обяснява по какъв начин се свързва с Механизма за възстановяване и устойчивост и с процеса на европейския семестър. В доклада не се обяснява и кои от идентифицираните в него мегатенденции са най-вероятни и най-значими за ЕС, поради което лицата, изготвящи политиките, не са в състояние да определят приоритетите. Този аспект трябва да бъде подобрен в предстоящите доклади. Прогнозирането ще постигне заявените цели само ако се провежда по открит, плуралистичен, разнообразен и интердисциплинарен начин с участието на организираните социални партньори и гражданското общество, по-специално ЕИСК, на всички етапи от процеса на прогнозиране и определяне на референтни сценарии и използването на набор от методи и инструменти за насочване на различни перспективи към бъдещето.

    1.6.

    Затова, макар стремежът да се приветства изцяло, според ЕИСК има някои области, в които са нужни подобрения по отношение на прилагането на прогнозирането в процеса на вземане на решения:

    остават неясни конкретните условия за пълното интегриране на прогнозите в многогодишното планиране и програмата за по-добро регулиране, както и в европейската екосистема за оценка на въздействието (3) или Конференцията за бъдещето на Европа;

    в доклада от 2020 г. липсва необходимата качествена оценка на класирането на идентифицираните мегатенденции и стратегически теми в спектъра на вероятността и значимостта, поради което е по-трудно действията да бъдат подредени по приоритет;

    процесът на прогнозиране следва да предлага постоянен механизъм за мониторинг и контрол, който да даде възможност за извършване на последващи оценки от страна на гражданското общество;

    в доклада вече се предлагат темите за следващите доклади за прогнозиране, но не се обяснява как точно процесът на прогнозиране е използван за определяне на тези теми, поради което той сякаш е в противоречие със собствената си цел.

    1.7.

    Доста ограничена е степента на ангажираност за използване на прогнозирането за укрепване на европейската издръжливост. Като цяло в доклада си Комисията посочва единствено, че „може“, а не че наистина „ще“ използва прогнозиране на равнището на ЕС. Вместо да очертават конкретни начини за използване на прогнозирането в процеса на вземане на политически решения, инструментите за прогнозиране са сведени до варианти, които може да бъдат, а може и да не бъдат използвани от съответните заинтересовани страни и при конкретен случай на прилагане.

    1.8.

    По отношение на измеренията на издръжливостта, т.е. темата на доклада от 2020 г.:

    самият бъдещ аспект в много случаи не е разработен всеобхватно, а се обръща твърде голямо внимание на описанието на настоящото положение;

    в него липсва ориентирана към бъдещето визия за това какъв напредък следва да бъде постигнат и в какъв срок, включително разработването на нови показатели за благосъстоянието като тези, които надхвърлят рамките на БВП;

    методът за справяне с установените слабости не е описан подробно и не включва целенасочени решения за избягване на влошаването на условията на хората, изложени на риск от изключване, като хората с увреждания и възрастните хора.

    1.9.

    Четирите измерения служат като основа за изграждане на програма за бъдещи дейности в областта на прогнозирането. Във връзка с това ЕИСК съветва към четирите измерения на издръжливостта да бъдат добавени конкретни подцели, които да могат да бъдат приведени в действие и по този начин да бъдат предмет на редовна оценка в бъдеще. Вече са предложени следващите теми в програмата за прогнозиране, т.е. отворена стратегическа автономност, бъдещето на работните места и уменията и задълбочаване на обвързването на цифровия и екологичния преход. Тези теми произтичат от три от четирите измерения на издръжливостта. Остава неясно обаче как Комисията е достигнала до тези теми и в каква последователност и форма ще се работи по тях. Поради това не се разбира в достатъчна степен защо са избрани тези теми, а не други, например вътрешна визия за развитието на ЕС, възходът на национализма, бъдещото сътрудничество между държавите членки или въпроси, свързани със сигурността. В тази връзка по-голяма прозрачност може да се постигне и с помощта на стратегическото прогнозиране.

    2.   Общи бележки

    2.1.

    Инструментът за стратегическо прогнозиране, т.е. предвиждане на тенденциите и промените, е изключително необходим за формулиране на отговорни политики. Стратегическото прогнозиране ще има ключова роля в определянето на съобразени с бъдещето политики на ЕС, като гарантира, че краткосрочните инициативи се основават на по-дългосрочна перспектива. Това е от жизненоважно значение, тъй като навлизаме в нова ера, в която насоченото към действия прогнозиране ще стимулира стратегическото мислене и ще оформя облика на политиките и инициативите на ЕС, включително на бъдещите работни програми на Комисията.

    2.2.

    Въпреки че не всичко може да бъде предвидено и събитията ще продължават да ни изненадват, има широко поле за действие. Това включва картографиране на вероятностите и подготвяне на хората на позиции за вземане на решения да търсят, разбират и разпознават сигналите на възможно най-ранен етап, по-специално сигналите за събития, водещи до смущения. Това означава и изготвяне на планове за действие, изграждане на командни йерархии и канали за комуникация, определяне на ясни области на отговорности и задачи, в случай че дадено събитие възникне в действителност. Експертите по прогнозиране често използват метафорите „черен лебед“ (напълно неочаквано събитие от категорията „неизвестни неизвестни“) и „сив носорог“ (широкомащабно, известно събитие, което би могло да има огромно въздействие, но е пренебрегнато). Пандемията от COVID-19 беше „сив носорог“, тъй като имаше предупредителни сигнали за нарастващи глобални рискове от пандемия поради комбинация от влошаване на състоянието на околната среда, глобализацията и повишената свързаност. Необходимо е да се използват техники за прогнозиране и планиране с ясно разделение на тези два различни вида сътресения с огромно въздействие. Във връзка с това научноизследователските институции на ЕС следва да подобрят междусекторните техники за изграждане на нелинейни сценарии, идентифицирането на нововъзникващи големи рискове и разпознаването на ранни тенденции.

    2.3.

    Издръжливост е способността както за устояване на предизвикателства и справяне с тях, така и за осъществяване на преходи по устойчив, справедлив, приобщаващ и демократичен начин. Според ЕИСК четирите измерения на темата за издръжливостта, т.е. „социално и икономическо“, „геополитическо“, „екологично“ и „цифрово“, са добре подбрани и разработени. Комитетът подчертава обаче, че множеството взаимодействия между четирите измерения не може да се разглеждат поотделно, а трябва наистина да се вземат под внимание съвкупно в анализите и произтичащите от тях мерки.

    2.4.

    ЕИСК приветства предложението за създаване на „информационни табла за издръжливостта“ със съответните показатели, чрез които да се следят актуалното състояние и социалното и икономическото, геополитическото, екологичното и цифровото измерение на промените в ЕС и държавите членки. Въпреки това информационно табло за издръжливостта, което единствено очертава актуалното състояние и описва настоящето, само по себе си не представлява прогнозиране. То се превръща в такова едва след като бъдат включени ориентирани към бъдещето цели. ЕИСК изразява готовност да подпомага Комисията в този изпълнен с предизвикателства и сложен процес, например като ѝ предостави възможност да използва неговите експертни знания и опит и неговата работа.

    2.5.

    Очевидно е, че информационните табла трябва да се доразвият. Сега те очертават настоящето и актуалното състояние. За да се превърнат в полезни инструменти в процеса на прогнозиране, трябва да се въведе връзка с насочена към бъдещето перспектива. Информационните табла придобиват смисъл в процеса на прогнозиране само ако включват цели, които е за предпочитане да бъдат определени за всяка държава членка. След това е възможно тези информационни табла да се използват за оценка на напредъка в контекста на дадена цел и за превръщането им в инструмент за мониторинг. Освен това ЕИСК настоятелно препоръчва да се установи връзка между информационните табла със съществуващите показатели за конкурентоспособност, използвани в процеса на европейския семестър и за европейското икономическо управление, както и с информационното табло за Механизма за възстановяване и устойчивост и националните планове за възстановяване и устойчивост.

    2.6.

    ЕИСК изразява пълно съгласие с Комисията относно решаващата роля на предприятията от социалната икономика по време на пандемията и тяхното значение за изграждането на устойчива Европа. В този смисъл ЕИСК очаква предстоящия план за действие за насърчаване на социалната икономика и призовава Комисията да прави амбициозни и смели предложения.

    2.7.

    Въпреки това, макар стремежът към изпреварващо управление посредством предлаганите от стратегическото прогнозиране инструменти да е добър и да включва много от правилните елементи, т.е. участие, интердисциплинарност и оформяне като непрекъснат процес, този стремеж губи част от предимствата си и дори изглежда неефективен по отношение на конкретните начини, по които този подобен на мрежа подход ще бъде приведен в действие и прилаган. Понастоящем в доклада се съдържат няколко изрично формулирани намерения за включване на методите за прогнозиране в процеса на вземане на политически решения. За да се гарантира на заинтересованите страни, че изводите от процеса на прогнозиране действително ще бъдат приложени и използвани ефективно, ЕИСК счита, че той следва да съдържа механизъм за проверка и контрол, който би позволил, наред с другото, последващи оценки от страна на гражданското общество. Това ще спомогне за изграждането на доверие както към процеса, така и към намеренията, и ще ограничи рисковете от мъртви точки.

    2.8.

    Тази необходимост от механизми за контрол и проверка важи и за контрола на качеството, т.е. дали избраният подход е адекватен за постигане на посочените цели. Такъв механизъм за контрол трябва да бъде разбираем, да съдържа критерии, спрямо които да се измерва дали се съблюдават най-съвременните и висококачествени стандарти в областта на прогнозирането.

    2.9.

    По отношение на съдържанието в рамките на избраните теми би било желателно да се направи ясно разграничение между анализа на настоящото положение и очакваната или предпочитаната прогноза за бъдещето. По този начин разнообразните и много сложни въпроси биха могли да станат по-прозрачни и разбираеми. След това придобитото знание относно бъдещи промени би могло да се включи целенасочено в процесите на съставяне на политики, по-специално по отношение на съществуващата несигурност и рискове, които винаги са присъщи за текущите анализи на бъдещето.

    2.10.

    Преди процесът да бъде потенциално изразен в конкретни искания или дори в законодателни предложения, Комитетът настоятелно призовава за извършване на извършване на балансирана оценка, включваща съответно очакваните ползи, чрез качествен подход с помощта на множество критерии, на потенциалната допълнителна тежест и въздействията върху предприятията, работниците и съответните заинтересовани страни, като реалистично бъдат взети под внимание съответните им възможности (4).

    2.11.

    ЕИСК приветства силно новия подход на Европейската комисия, при който тя започва да осъществява стратегическо прогнозиране като годишен, цикличен и непрекъснат процес. ЕС обаче не е първият участник в тази област, поради което следва да извлече поуки от съществуващите примери и от добрите и лошите практики. Той не бива да се съсредоточава само върху един метод, т.е. оглеждане на хоризонта, а следва да прилага няколко от съществуващите методики поотделно или заедно, като например метода „Делфи“, анализ на въздействието на тенденции, нормативно или проучвателно прогнозиране, качествено, както и количествено прогнозиране, или подхода „Wild Card“ („Жокер“). Следва да се използват в много по-голяма степен и способностите на големите масиви от данни и на изкуствения интелект (ИИ) за откриване на закономерности и разработване на сценарии.

    2.12.

    Очертаният понастоящем подход за извършване на стратегическо прогнозиране от Комисията обаче е твърде силно ориентиран „от горе надолу“. Той не създава необходимото усещане за осведоменост и ангажираност сред съответните участници. Това трябва да бъде коригирано, например чрез структурно включване на социалните партньори и други участници в процеса, както на европейско, така и на национално равнище, например чрез надграждане на процеса на европейския семестър. Участието на съответните заинтересовани страни, разнообразните и обхващащи множество теми области на приложение и непрекъснатото ангажиране с важни бъдещи въпроси са ключови критерии за успешно създаване на ефективна програма за стратегическо прогнозиране.

    2.13.

    Програмите за прогнозиране ще имат успех само ако включват ясни връзки между темите, предмет на прогнозирането, и актуалната към момента програма в областта на политиките, за да може лицата, които предоставят своя принос, да виждат, че той се използва и оказва въздействие. Въз основа на това може да се разработи съвместно виждане относно рисковете и предизвикателствата, става ясно какво следва да се направи и може да се организира необходимото прехвърляне на правомощия и отговорности. Процесът ще придобие смисъл и ще оказва въздействие, ако се осъществява съвместно картографиране на рисковете от страна лицата, вземащи решения в областта на политиката в ЕС, и са налице механизми за предоставяне на обратна информация и внасяне на корекции в синхрон с развитието на събитията. Във връзка с това ЕИСК призовава Комисията да гарантира прозрачност, разбираемост и проверимост на резултатите от прогнозирането.

    2.14.

    Понастоящем не всички държави членки използват прогнозиране при разработването на националните си политики. Поради това е от съществено значение Европейската комисия да гарантира, че се възползва максимално от ресурсите, с които разполага. Във връзка с това ЕИСК може да предостави важен принос и информация за процеса на прогнозиране въз основа на знанията на своите членове, които представляват голямо разнообразие от гледни точки и гласове от всички държави членки. Чрез своите становища ЕИСК е в състояние да открива системни рискове и да сигнализира за тях. Неговите членове са и в добра позиция да разпространяват информация относно дейностите по прогнозиране сред своите общности и да спомагат за разпространението на информация за резултатите сред гражданите. В резултат на това ЕИСК може да даде значителен принос и за програмата за по-добро регулиране.

    2.15.

    ЕИСК призовава Комисията да следва собствените си предложения и изводи и да даде възможност на заинтересованите страни да станат ползватели на подхода за прогнозиране и той да стане задължителен елемент при формулирането на политиките за издръжлива Европа.

    2.16.

    В институционалния контекст на ЕС Европейската система за стратегически и политически анализ (ESPAS) се превърна в отправна точка и градивен елемент за сътрудничество в областта на прогнозирането. ЕИСК вече има статут на наблюдател в ESPAS — тази практика следва да бъде продължена и допълнена с активното участие на представител(и) на високо равнище на ЕИСК в годишната конференция на ESPAS.

    2.17.

    За да могат членовете на ЕИСК да допринасят по-значимо за дейностите по прогнозиране на Европейската комисия, призоваваме да им се предоставя актуална информация за процеса на прогнозиране, неговия график и конкретен работен план, както и да бъдат включвани да участват в този процес.

    Брюксел, 24 март 2021 година.

    Председател на Европейския икономически и социален комитет

    Christa SCHWENG


    (1)  ОВ C 353, 18.10.2019 г., стр. 23, както и публичното изслушване на ЕИСК „Към по-издръжлива на сътресения и устойчива европейска икономика с визия за завършване на изграждането на ИПС“, 12.4.2019 г.

    (2)  Вж. проекторезолюция на ЕИСК „Участие на организираното гражданско общество в националните планове за възстановяване и устойчивост — какво работи и какво не?“ (ОВ C 155, 30.4.2021 г., стр. 1).

    (3)  ОВ C 434, 15.12.2017 г., стр. 11.

    (4)  ОВ C 434, 15.12.2017 г., стр. 11.


    Top