Zasady dotyczące przekraczania granic UE

KLUCZOWE ZAGADNIENIA

Kodeks ustanawia zasady regulujące:

• odprawę osób na granicach zewnętrznych;
• warunki wjazdu; oraz
• warunki tymczasowego przywrócenia kontroli granicznych na granicach wewnętrznych w strefie Schengen (strefie otwartych granic składającej się z 25 państw członkowskich UE oraz Islandii, Liechtensteinu, Norwegii i Szwajcarii) w przypadku poważnego zagrożenia porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego.

Kogo dotyczą te zasady?

Kodeks graniczny Schengen ustanawia zasady odnoszące się do wszystkich osób przekraczających zewnętrzne granice strefy Schengen. Bułgaria i Rumunia stały się pełnoprawnymi członkami strefy Schengen w dniu 1 stycznia 2025 r. na mocy decyzji Rady (UE) 2024/3212. Cypr nie jest jeszcze pełnym członkiem strefy Schengen, ale musi przestrzegać zasad odnośnie do kontroli na granicach zewnętrznych.

Granice zewnętrzne

Podczas przekraczania granic zewnętrznych obywatele państw trzecich niekorzystający ze swobody poruszania się na mocy prawa UE podlegają szczegółowej kontroli zgodnie z warunkami wjazdu do danego państwa, która obejmuje m.in. systematyczne odprawy z wykorzystaniem odpowiednich baz danych, takich jak system informacyjny Schengen (SIS), oraz sprawdzanie w wizowym systemie informacyjnym (VIS), czy dana osoba jest objęta obowiązkiem wizowym.

W przypadku planowanego pobytu na terytorium państwa należącego do strefy Schengen, który nie przekracza 90 dni w każdym okresie 180-dniowym, obywatele państw trzecich:

• muszą posiadać ważny dokument podróży i wizę, jeśli jest wymagana;
• muszą uzasadnić cel i warunki planowanego pobytu i udowodnić posiadanie wystarczających środków utrzymania;
• nie mogą być osobami, wobec których dokonano wpisu do celów odmowy wjazdu w SIS; oraz
• nie mogą być uważani za stanowiących zagrożenie dla porządku publicznego UE, bezpieczeństwa wewnętrznego, zdrowia publicznego lub stosunków międzynarodowych żadnego z państw członkowskich.

Odmowa wjazdu wobec obywatela państwa trzeciego (państwa spoza strefy Schengen lub państwa spoza UE), który nie korzysta ze swobody przemieszczania się na mocy prawa UE, może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji wydanej przez właściwy organ krajowy, który określił dokładne przyczyny odmowy. Od takiej decyzji przysługuje odwołanie.

Zasady dotyczące małego ruchu granicznego na zewnętrznych granicach lądowych

Rozporządzenie (WE) nr 1931/2006 ustanawia zasady małego ruchu granicznego na zewnętrznych granicach lądowych UE i wprowadza zezwolenie na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego dla obywateli sąsiadujących państw trzecich, którzy zamieszkują obszary przygraniczne.

Granice wewnętrzne

Na obszarze bez kontroli na granicach wewnętrznych (czyli w strefie Schengen z wyjątkiem Cypru) obywatel dowolnego państwa przebywający w strefie legalnie (z wyjątkiem osób starających się o ochronę międzynarodową) może przekroczyć dowolną granicę wewnętrzną bez konieczności przechodzenia odprawy granicznej. Jednak policja krajowa ma prawo przeprowadzić kontrole, w tym kontrole w obszarze przygranicznym, zgodnie z określonymi zasadami i ograniczeniami.

Państwa należące do strefy bez kontroli na granicach wewnętrznych muszą usunąć wszelkie przeszkody, aby zapewnić płynny ruch na drogach przechodzących przez przejścia graniczne na granicach wewnętrznych, w szczególności wszelkie ograniczenia prędkości nieoparte wyłącznie na względach bezpieczeństwa drogowego lub kwestiach związanych z technologiami nadzoru używanymi w celu przeciwdziałania zagrożeniom dla bezpieczeństwa publicznego lub porządku publicznego.

Tymczasowe przywracanie kontroli na granicach wewnętrznych

W rozporządzeniu zmieniającym (UE) 2024/1717 określono warunki przywracania i przedłużania kontroli na granicach wewnętrznych. W przypadku gdy na obszarze bez kontroli granicznej wystąpi poważne zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego w państwie członkowskim, takie państwo członkowskie może, jedynie w ostateczności i w wyjątkowych sytuacjach, przywrócić kontrole graniczne. Takie poważne zagrożenie może wynikać z:

• aktów terrorystycznych lub zagrożeń terrorystycznych oraz zagrożeń wynikających z poważnej przestępczości zorganizowanej;
• stanów zagrożenia zdrowia publicznego na dużą skalę;
• wyjątkowej sytuacji charakteryzującej się nagłym niedozwolonym przemieszczaniem się na dużą skalę obywateli państw trzecich między państwami członkowskimi, która stanowi znaczne obciążenie dla ogólnych zasobów i zdolności dobrze przygotowanych właściwych organów i która może zagrozić ogólnemu funkcjonowaniu obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych, o czym świadczy analiza informacji i wszystkie dostępne dane, w tym pochodzące z odpowiednich agencji UE;
• wydarzeń międzynarodowych na dużą skalę lub o dużym znaczeniu.

Państwa członkowskie mogą przedłużyć kontrole na granicach wewnętrznych w związku z ryzykiem dla bezpieczeństwa lub przepływami migracyjnymi na okres sześciu miesięcy. Przywrócenie kontroli może być odnawiane na kolejne okresy sześciu miesięcy, nie dłużej jednak niż na dwa lata. Państwa członkowskie muszą powiadomić o przywróceniu kontroli oraz wyjaśnić konieczność i proporcjonalność decyzji o przywróceniu kontroli na granicach wewnętrznych. Jeśli przywrócenie kontroli zaplanowano na 12 miesięcy, Komisja Europejska musi wydać opinię, czy środki takie są proporcjonalne i konieczne. W przypadku poważnej wyjątkowej sytuacji w odniesieniu do utrzymującego się poważnego zagrożenia państwa członkowskie mogą w drodze wyjątku odnowić przywrócenie kontroli granicznych na okres dłuższy niż dwa lata, maksymalnie na dwa 6-miesięczne okresy.

W przypadku gdy Komisja stwierdzi wystąpienie stanu zagrożenia zdrowia publicznego na dużą skalę, który wpływa na wiele państw członkowskich, stwarzając zagrożenie dla ogólnego funkcjonowania obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych, może ona zaproponować Radzie Unii Europejskiej przyjęcie decyzji wykonawczej zezwalającej na przywrócenie kontroli granicznych przez państwa członkowskie, w tym na zastosowanie wszelkich odpowiednich środków łagodzących, które mają zostać ustanowione na poziomie krajowym i unijnym, jeśli dostępne środki (wskazane w art. 21a i 23 rozporządzenia (UE) 2024/1717) nie są wystarczające do zaradzenia stanowi zagrożenia zdrowia publicznego na dużą skalę.

W przypadku gdy Komisja stwierdzi, że istnieją wyjątkowe okoliczności stwarzające zagrożenie dla ogólnego funkcjonowania obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych, które są wynikiem utrzymujących się poważnych niedociągnięć związanych z kontrolą na granicach zewnętrznych, o ile okoliczności te stanowią poważne zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa wewnętrznego, może ona zaproponować Radzie przyjęcie zalecenia, aby co najmniej jedno państwo członkowskie podjęło decyzję o przywróceniu kontroli granicznych na wszystkich swoich granicach wewnętrznych lub na określonych ich częściach.

Mechanizm oceny Schengen

Wdrażanie rozporządzenia (UE) 2016/399 przez każde państwo członkowskie podlega przeglądowi co najmniej raz na pięć lat w ramach mechanizmu oceny¹ zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu (UE) 2022/922 (zob. streszczenie).

Systematyczne odprawy na granicach zewnętrznych z wykorzystaniem odpowiednich baz danych

Od kwietnia 2017 r. obowiązuje wymóg przeprowadzania na granicach zewnętrznych strefy Schengen systematycznych odpraw z wykorzystaniem odpowiednich baz danych wobec obywateli UE/EOG (Europejskiego Obszaru Gospodarczego)/Szwajcarii, przy zachowaniu już istniejących kontroli obywateli państw trzecich.

Zasady te ustanowiono w odpowiedzi na ataki terrorystyczne, których celem w ostatnich latach stało się wiele państw członkowskich, i mają one pomóc w szczególności w zwalczaniu zagrożeń związanych z podróżami urodzonych w UE bojowników terrorystycznych, którzy wyjeżdżają za granicę lub powracają do swojego kraju. Kontrola odbywa się na granicach zewnętrznych zarówno przy wjeździe, jak i wyjeździe. Odprawy dokonuje się na podstawie informacji z takich systemów, jak SIS i baza danych Interpolu dotycząca zagubionych i zaginionych dokumentów podróży.

System wjazdu/wyjazdu

Rozporządzenie (UE) 2016/399 zostało zmienione przez ramy prawne określające system wjazdu/wyjazdu (EES), a dokładnie przez rozporządzenie (UE) 2017/2225.

EES jest zautomatyzowanym systemem informatycznym ustanowionym rozporządzeniem (UE) 2017/2226, z którego korzysta 29 państw strefy Schengen. Rejestruje on wjazdy, wyjazdy i odmowy wjazdu obywateli państw trzecich przekraczających granice zewnętrzne strefy Schengen w celu krótkiego pobytu. Rejestruje dane obywateli państw trzecich, w tym informacje paszportowe, odciski palców i wizerunki twarzy, oraz stopniowo zastępuje obecne stemplowanie dokumentów podróży.

Zgodnie z decyzją (UE) 2025/1544 EES rozpoczął działanie 12 października 2025 r., przy czym niektóre państwa strefy Schengen stosowały go w pełni od samego początku, a inne stopniowo.

Takie stopniowe wdrażanie było możliwe dzięki przepisom wprowadzonym rozporządzeniem (UE) 2025/1534. Kraje Schengen mogą również ustanowić krajowe programy ułatwień umożliwiające obywatelom państw trzecich, których poddano wstępnej weryfikacji, skorzystanie przy wjeździe ze zwolnień w zakresie niektórych aspektów odprawy granicznej.

Rozporządzenie to umożliwia stopniowe rozpoczęcie funkcjonowania EES przez okres sześciu miesięcy. W tym okresie państwa strefy Schengen mają elastyczność we wdrażaniu systemu stopniowo na swoich przejściach granicznych, o ile spełniają wymagane progi. Mogą one również podjąć decyzję o przyspieszeniu wdrożenia systemu lub o jego pełnym uruchomieniu od 12 października.

Rozporządzeniem (UE) 2025/1534 wprowadzono szereg przepisów umożliwiających stopniowe rozpoczęcie funkcjonowania, w tym następujące.

• Przez sześć miesięcy stopniowego rozpoczęcia funkcjonowania EES państwa członkowskie muszą nadal stemplować dokumenty podróży. Jednocześnie będą musiały rejestrować dane w EES zgodnie z zasadami elastyczności.
• Rozporządzenie (UE) 2025/1534 ustanawia szereg zabezpieczeń chroniących obywateli państw trzecich przed ewentualną niekompletnością danych w EES, w tym jasne zasady pierwszeństwa określające, czy rozstrzygające znaczenie ma stempel czy dane z EES.
• Operatorzy muszą nadal weryfikować pieczęcie paszportowe podczas stopniowego uruchamiania systemu i przez 180 dni po jego zakończeniu.
• W przypadku awarii systemu lub nadmiernie długiego czasu oczekiwania państwa członkowskie mogą zawiesić funkcjonowanie systemu wjazdu/wyjazdu, w całości lub wyłącznie w zakresie jego funkcji biometrycznych, na określonych przejściach granicznych. Po sześciomiesięcznym stopniowym wdrażaniu funkcje biometryczne mogą nadal być zawieszane na dodatkowe okresy, jeżeli progi ustanowione w rozporządzeniu (UE) 2025/1534 nie zostaną osiągnięte.

W celu wsparcia wdrożenia EES Agencja Unii Europejskiej ds. Zarządzania Operacyjnego Wielkoskalowymi Systemami Informatycznymi w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości (eu-LISA) przygotowała plan wdrożenia na wysokim poziomie i dostarcza regularne raporty. Każde państwo członkowskie opracowało również krajowy plan wdrożenia oraz regularnie informuje o swoich postępach.

eu-LISA jest już odpowiedzialna za funkcjonowanie trzech unijnych systemów informatycznych niezbędnych do ochrony strefy Schengen i zarządzania granicami. Są to:

• Eurodac (unijny system porównywania odcisków palców osób ubiegających się o azyl),
• SIS oraz
• VIS.

Zgodnie z rozporządzeniem (UE) 2017/2226 agencja ta otrzymała dodatkowe zadanie polegające na opracowaniu EES i zapewnieniu odpowiedniego zarządzania tym systemem.