(1)

O objetivo da União de assegurar um elevado nível de segurança num espaço de liberdade, segurança e justiça, por força do artigo 67.o, n.o 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), deverá ser alcançado, nomeadamente, através de medidas comuns relativas à passagem de pessoas pelas fronteiras internas, aos controlos fronteiriços nas fronteiras externas e à política comum em matéria de vistos, no quadro de um sistema multifacetado convergente, que permitiria a troca de dados e uma perceção exaustiva da situação e se destinará a facilitar as viagens efetuadas de forma legítima e a combater a imigração ilegal.

(2)

A União necessita de uma abordagem mais coesa face aos aspetos internos e externos da gestão dos fluxos migratórios e da segurança interna e deverá estabelecer uma correlação entre a luta contra a imigração ilegal e o reforço da segurança nas fronteiras externas da União, por um lado, e uma cooperação e um diálogo acrescidos com os países terceiros, por outro, a fim de fazer face à imigração ilegal e promover a migração legal.

(3)

É necessário ter uma abordagem integrada em relação às questões prementes ligadas à imigração, aos pedidos de asilo, bem como à gestão das fronteiras externas da União, prevendo um orçamento e recursos adequados para enfrentar situações de emergência num espírito de respeito pelos direitos humanos e de solidariedade entre todos os Estados-Membros, sem descurar as responsabilidades nacionais e assegurando uma clara definição de tarefas.

(4)

A Estratégia de Segurança Interna para a União Europeia (a seguir designada «Estratégia de Segurança Interna»), adotada pelo Conselho em fevereiro de 2010, representa uma agenda partilhada para enfrentar estes desafios à segurança comum. A Comunicação da Comissão de novembro de 2010 intitulada «Estratégia de Segurança Interna da UE em ação» traduz os princípios e orientações da estratégia em ações concretas com a identificação de cinco objetivos estratégicos: desmantelar as redes internacionais de criminalidade, prevenir o terrorismo e responder à radicalização e ao recrutamento, reforçar os níveis de segurança para os cidadãos e as empresas no ciberespaço, reforçar a segurança através da gestão das fronteiras e reforçar a capacidade de resistência da Europa perante crises e catástrofes.

(5)

De acordo com a Estratégia de Segurança Interna, a liberdade, a segurança e a justiça são objetivos que deverão ser prosseguidos paralelamente e a fim de assegurar a liberdade e a justiça, a segurança deverá ser sistematicamente visada no respeito dos princípios dos Tratados, do Estado de Direito e das obrigações da União em matéria de direitos fundamentais.

(6)

A solidariedade entre os Estados-Membros, uma divisão clara de tarefas, o respeito pelas liberdades fundamentais e pelos direitos humanos e o Estado de Direito, uma forte ênfase na perspetiva global e na relação com a segurança externa, bem como a consistência e coerência com os objetivos de política externa da União, tal como estabelecidos no artigo 21.o do Tratado da União Europeia (TUE), deverão ser os princípios de orientação fundamentais para a execução da Estratégia de Segurança Interna.

(7)

Para promover a execução da Estratégia de Segurança Interna e assegurar que esta se torna uma realidade operacional, os Estados Membros deverão receber apoio financeiro adequado por parte da União, por via da criação de um Fundo para a Segurança Interna (a seguir designado «Fundo»).

(8)

Tendo em conta as particularidades jurídicas aplicáveis às disposições do Título V do TFUE, não é juridicamente possível criar o Fundo sob a forma de um instrumento financeiro único. O Fundo deverá, assim, ser criado sob a forma de um quadro global de apoio financeiro da União no domínio da segurança interna, englobando o instrumento de apoio financeiro em matéria de fronteiras externas e de vistos (a seguir designado «Instrumento»), criado pelo presente regulamento, assim como o instrumento de apoio financeiro em matéria de cooperação policial, à prevenção e luta contra a criminalidade e à gestão de crises, criado pelo Regulamento (UE) n.o 513/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho (4). Este quadro global deverá ser complementado pelo Regulamento (UE) n.o 514/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho (5), para o qual o presente regulamento deverá remeter no que respeita às normas em matéria de programação, gestão financeira, gestão e controlo, apuramento de contas, encerramento de programas e elaboração de relatórios e avaliação.

(9)

A nova estrutura de dois pilares do financiamento no domínio dos assuntos internos deverá contribuir para a simplificação, a racionalização, a consolidação e a transparência do financiamento nesse domínio. Deverão ser procuradas sinergias, coerência e complementaridade com outros Fundos e programas, incluindo com vista à atribuição de financiamento a objetivos comuns. A sobreposição entre diferentes instrumentos de financiamento deverá, contudo, ser evitada.

(10)

O Fundo deverá refletir a necessidade de uma crescente flexibilidade e simplificação, respeitando simultaneamente os requisitos em termos de previsibilidade, e assegurando uma distribuição equitativa e transparente dos recursos para satisfazer os objetivos gerais e específicos estabelecidos no presente regulamento.

(11)

A eficácia das medidas e a qualidade das despesas constituem princípios orientadores para a execução do Fundo. Além disso, este último deve ser executado da forma mais eficaz e fácil de utilizar possível.

(12)

Importa que o Fundo confira uma atenção particular aos Estados-Membros que se vejam confrontados com um ónus excessivo resultante dos fluxos migratórios devido à sua situação geográfica.

(13)

A solidariedade e a partilha de responsabilidade entre os Estados-Membros e a União é uma componente fundamental da política comum para a gestão das fronteiras externas.

(14)

O Fundo deverá expressar a sua solidariedade através de assistência financeira aos Estados-Membros que aplicam na íntegra as disposições de Schengen em matéria de fronteiras externas bem como aqueles que se preparam para a sua plena participação em Shengen, e deverá ser utilizado pelos Estados-Membros no interesse da política comum da União para a gestão das fronteiras externas.

(15)

A fim de contribuírem para a consecução do objetivo geral do Fundo, os Estados-Membros deverão assegurar que seus programas nacionais abordem os objetivos específicos do Instrumento e que a afetação de recursos aos objetivos seja proporcional aos desafios e necessidades e assegure que os objetivos possam ser atingidos. Caso um programa nacional não aborde um dos objetivos específicos ou a dotação atribuída a alguns objetivos dos programas nacionais seja inferior às percentagens mínimas previstas no presente regulamento, o Estado-Membro em causa deverá apresentar uma justificação para esse facto no programa.

(16)

A fim de avaliar as realizações do Fundo, deverão ser estabelecidos indicadores comuns relativamente a cada objetivo específico do Instrumento. A avaliação da realização dos objetivos específicos através de indicadores comuns não confere caráter obrigatório à execução das ações relacionadas com esses indicadores.

(17)

A participação por parte de um Estado-Membro não deverá coincidir com a sua participação num instrumento financeiro temporário da União que apoie os Estados-Membros beneficiários no financiamento, nomeadamente, de ações nas novas fronteiras externas da União com vista à execução do acervo de Schengen em matéria de vistos e controlo de fronteiras.

(18)

O Instrumento deverá basear-se no processo de reforço da capacidade desenvolvido com a assistência do Fundo para as Fronteiras Externas para o período 2007-2013, estabelecido pela Decisão n.o 574/2007/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (6) e deverá alargá-lo de forma a abranger novos desenvolvimentos.

(19)

Ao executar tarefas nas fronteiras externas e consulados de acordo com o acervo de Schengen em matéria de fronteiras e vistos, os Estados-Membros levam a cabo atividades no interesse e em nome de todos os outros Estados-Membros do espaço Schengen, prestando assim um serviço público à União. O Instrumento deverá contribuir para suportar os custos de operação relacionados com o controlo de fronteiras e com a política de vistos, permitindo que os Estados-Membros mantenham capacidades que são cruciais para prestar esse serviço a todos. Esse apoio consiste no reembolso integral de uma seleção de custos específicos relacionados com os objetivos do Instrumento e deverá fazer parte integrante dos programas nacionais.

(20)

O Instrumento deverá complementar e reforçar as atividades realizadas com vista ao desenvolvimento da cooperação operacional pela Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas dos Estados-Membros da União Europeia (a seguir designada «Agência Frontex»), nos termos do Regulamento (CE) n.o 2007/2004 do Conselho (7), incluindo as novas atividades resultantes das alterações introduzidas pelo Regulamento (UE) n.o 1168/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho (8), reforçando assim a solidariedade entre esses Estados-Membros que controlam as fronteiras externas no interesse e em nome do espaço Schengen como um todo. Isto significa, nomeadamente, que, aquando da elaboração dos seus programas nacionais, os Estados-Membros deverão ter em conta as ferramentas analíticas e as diretrizes operacionais e técnicas desenvolvidas pela Agência Frontex, bem como os programas de formação desenvolvidos, nomeadamente o tronco comum dos programas de formação dos guardas de fronteira, incluindo as suas componentes em matéria de direitos fundamentais e de acesso à proteção internacional. A fim de desenvolver a complementaridade entre a sua função e as responsabilidades dos Estados-Membros em matéria de controlo e vigilância das fronteiras externas, bem como para garantir a coerência e evitar custos inúteis, a Agência Frontex deverá ser consultada pela Comissão sobre os projetos de programas nacionais apresentados pelos Estados-Membros, e, em particular, sobre as atividades financiadas a título de apoio operacional.

(21)

O Instrumento deverá ser aplicado em total respeito dos direitos e princípios consagrados na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, bem como das obrigações internacionais da União e sem prejuízo da aplicação de disposições especiais relativas ao direito de asilo e à proteção internacional.

(22)

O controlo uniformizado e de elevada qualidade das fronteiras externas é fundamental para reforçar o espaço de liberdade, segurança e justiça. De acordo com as normas comuns da União, o Instrumento deve apoiar medidas relativas à gestão de fronteiras externas, a executar de acordo com o modelo de controlo de acesso a quatro níveis, que inclui medidas em países terceiros, a cooperação com os países vizinhos, medidas de controlo de fronteiras e medidas de controlo no interior da área de livre circulação, a fim de evitar a imigração ilegal e o crime transfronteiriço no interior do espaço Schengen.

(23)

Nos termos do artigo 3.o do TUE, o Instrumento deverá apoiar atividades que assegurem a proteção de crianças em risco nas fronteiras externas. Em particular, ao aplicarem medidas para a identificação, assistência imediata ou apresentação a serviços de proteção, os Estados-Membros deverão, sempre que possível, prestar especial atenção às pessoas vulneráveis, nomeadamente crianças e menores não acompanhados.

(24)

Com vista a garantir um controlo uniforme e de elevada qualidade nas fronteiras externas e de forma a facilitar as viagens efetuadas de forma legítima através das fronteiras externas no quadro da Estratégia de Segurança Interna, o instrumento deverá contribuir para se desenvolver um sistema europeu comum integrado de gestão das fronteiras. Esse sistema inclui todas as medidas que envolvam políticas, legislação, cooperação sistemática, partilha das responsabilidades, avaliação da situação e da alteração das circunstâncias quanto aos pontos de passagem de migrantes em situação ilegal, pessoal, equipamento e tecnologia, tomadas a vários níveis pelas autoridades competentes dos Estados-Membros, agindo em cooperação com a Agência Frontex, com países terceiros e, se necessário, com outros intervenientes, em particular a EUROPOL e a Agência para a gestão operacional de sistemas informáticos de grande escala, que utilizem, nomeadamente, o modelo de segurança nas fronteiras em quatro níveis e a análise de risco integrada da União.

(25)

Nos termos do Protocolo n.o 5, anexo ao Ato de Adesão de 2003, relativo ao trânsito terrestre de pessoas entre a região de Kalininegrado e o resto da Federação da Rússia, o Instrumento deverá suportar os eventuais custos suplementares incorridos com a aplicação das disposições específicas do acervo da União que cubram esse trânsito, ou seja, o Regulamento (CE) n.o 693/2003 do Conselho (9) e o Regulamento (CE) n.o 694/2003 do Conselho (10). A necessidade de apoio financeiro continuado relativamente a emolumentos não cobrados deverá depender do regime de vistos da União em vigor na Federação Russa.

(26)

O Instrumento deverá, nomeadamente, financiar medidas nacionais e apoiar a cooperação entre os Estados-Membros no domínio da política de vistos e de outras atividades a montante das fronteiras, que se desenrolam numa fase que precede os controlos nas fronteiras externas, e deverá fazer uso pleno do Sistema de Informação sobre Vistos (VIS). Uma gestão eficaz das atividades organizadas pelos serviços dos Estados-Membros nos países terceiros inscreve-se no interesse da política comum em matéria de vistos, no quadro de um sistema com vários níveis destinado a facilitar as viagens efetuadas de forma legítima e a lutar contra a imigração clandestina na União, constituindo parte integrante do sistema comum integrado de gestão das fronteiras.

(27)

Além disso, o Instrumento deverá apoiar medidas no território dos países Schengen enquanto parte do desenvolvimento de um sistema comum de gestão integrada das fronteiras que fortaleça o funcionamento geral do espaço Schengen.

(28)

O Instrumento deverá ainda apoiar o desenvolvimento, por parte da União, de sistemas informáticos, com base nos existentes e/ou em novos sistemas informáticos, que possam equipar os Estados-Membros com as ferramentas necessárias à gestão do movimento de nacionais de países terceiros através das fronteiras de forma mais eficiente e assegurar uma melhor identificação e verificação dos viajantes, facilitando assim as viagens e reforçando a segurança das fronteiras. Para este efeito, deverá ser criado um programa, em consonância com a Estratégia de Gestão da Informação para a Segurança Interna da UE, com o objetivo de cobrir os custos do desenvolvimento de ambas as componentes, central e nacional, de tais sistemas, assegurando a consistência técnica, a interoperabilidade com os outros sistemas informáticos da União, a economia de custos e a sua fácil execução nos Estados-Membros. Esses sistemas informáticos deverão respeitar os direitos fundamentais, nomeadamente a proteção dos dados pessoais.

(29)

Os Estados-Membros deverão consagrar o financiamento necessário ao Sistema Europeu de Vigilância das Fronteiras (Eurosur), criado pelo Regulamento (UE) n.o 1052/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho (11), para assegurar o bom funcionamento desse sistema.

(30)

A fim de dar resposta imediata a pressões migratórias imprevistas ou riscos para a segurança das fronteiras, deverá ser possível prestar ajuda de emergência nos termos do quadro definido no Regulamento (UE) n.o 514/2014.

(31)

Além disso, no interesse de uma maior solidariedade no espaço Schengen no seu conjunto, caso sejam identificadas insuficiências ou possíveis riscos, nomeadamente após uma avaliação Schengen, o Estado-Membro em causa deverá fazer um acompanhamento adequado da questão, usando os recursos dos seus programas nacionais por prioridades e, se aplicável, em complemento de medidas de ajuda de emergência.

(32)

Para reforçar a solidariedade e a partilha de responsabilidades, os Estados-Membros deverão ser encorajados a utilizar parte dos recursos disponíveis dos programas nacionais em prioridades específicas da União, como a aquisição do equipamento técnico necessário à Agência Frontex e o desenvolvimento de cooperação consular para a União. É necessário maximizar o impacto do financiamento da União mobilizando, agrupando e despoletando recursos financeiros públicos e privados. Deverá assegurar-se a máxima transparência, responsabilização e controlo democrático dos instrumentos e mecanismos financeiros inovadores que envolvam o orçamento da União.

(33)

Com vista à salvaguarda da aplicação do acervo de Schengen em todo o espaço Schengen, a aplicação do Regulamento (UE) n.o 1053/2013 do Conselho (12) deverá igualmente ser apoiada pelo Instrumento, enquanto ferramenta essencial para viabilizar a aplicação das políticas da União no espaço de liberdade, segurança e justiça, assegurando um elevado nível de proteção das fronteiras externas, bem como a ausência de controlos de fronteira no interior do espaço Schengen.

(34)

À luz das experiências recolhidas no âmbito do Fundo para as Fronteiras Externas e do desenvolvimento do SIS II e do VIS, considera-se adequado permitir um certo grau de flexibilidade relativamente a possíveis transferências de recursos entre os diferentes meios de execução dos objetivos do presente Instrumento, sem prejuízo do princípio de se garantir, desde o início, uma massa crítica e a estabilidade financeira para os programas e o apoio operacional aos Estados-Membros, e sem prejuízo do controlo pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho.

(35)

Na mesma linha, o âmbito das ações e o limite aplicável aos recursos que permanecem à disposição da União (a seguir designadas «ações da União») deverão ser alargados para aumentar a capacidade da União para levar a cabo, num determinado exercício orçamental, múltiplas atividades relativas à gestão das fronteiras externas e à política comum em matéria de vistos, no interesse da União no seu conjunto, quando e na medida em que as necessidades surjam. Essas ações da União incluem estudos e projetos-piloto para promover a gestão das fronteiras externas e a política comum de vistos e a sua aplicação, a formação de guardas de fronteira no domínio da proteção dos direitos humanos, medidas ou disposições em países terceiros relativas a pressões migratórias da parte desses países, no interesse de uma gestão otimizada dos fluxos migratórios para a União e de uma organização eficiente das tarefas relacionadas nas fronteiras externas e consulados.

(36)

As medidas aplicadas em países terceiros ou com estes relacionadas e apoiadas pelo Instrumento deverão ser realizadas em sinergia e garantindo a coerência com outras ações fora da União, apoiadas por instrumentos geográficos e temáticos de assistência externa da União. Em particular, aquando da execução dessas ações, deverá procurar manter-se a total coerência com os princípios e objetivos gerais da ação externa da União e da política externa relativa ao país ou região em causa. Estas medidas não se destinam a apoiar ações diretamente orientadas para o desenvolvimento, devendo complementar, sempre que adequado, a assistência financeira prestada através de instrumentos de ajuda externos. Procurar-se-á igualmente manter a coerência com a política humanitária da União, em particular no que diz respeito à aplicação de medidas de emergência.

(37)

O financiamento a partir do orçamento da União deverá concentrar-se nas atividades em que a intervenção da União possa gerar valor acrescentado em comparação com a ação isolada dos Estados-Membros. Uma vez que a União está em melhor posição que estes para criar um quadro que permita expressar a solidariedade da União no controlo das fronteiras, na política de vistos e na gestão dos fluxos migratórios, assim como para criar uma plataforma para o desenvolvimento de sistemas informáticos comuns de suporte a essas políticas, o apoio financeiro prestado ao abrigo do presente regulamento contribuirá, em particular, para o fortalecimento das capacidades nacionais e da União nessas áreas.

(38)

O presente regulamento deverá estabelecer a atribuição de montantes básicos aos Estados-Membros. O montante básico de cada Estado-Membro deverá ser calculado com base nas dotações do Fundo para as Fronteiras Externas de cada Estado-Membro nos anos 2010-2012 e dividindo o valor obtido pelo total das dotações disponíveis para gestão partilhada nesses três anos. Os cálculos foram feitos nos termos dos critérios de repartição estabelecidos na Decisão n.o 574/2007/CE.

(39)

A Comissão deverá acompanhar a aplicação do Instrumento, nos termos das disposições pertinentes do Regulamento (UE) n.o 514/2014, com o auxílio de indicadores chave para avaliar os resultados e impactos. Os indicadores, incluindo os valores base relevantes, deverão fornecer a base mínima para avaliar até que ponto os objetivos do Instrumento foram alcançados.

(40)

A fim de complementar ou alterar as disposições do presente regulamento relativas à definição de ações específicas ao abrigo dos programas nacionais, o poder de adotar atos nos termos do artigo 290.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia deverá ser delegada na Comissão. É particularmente importante que a Comissão proceda a consultas adequadas durante os trabalhos preparatórios, inclusive a nível de peritos. A Comissão, quando preparar e redigir atos delegados, deverá assegurar a transmissão simultânea, atempada e adequada dos documentos relevantes ao Parlamento Europeu e ao Conselho.

(41)

Para a aplicação do presente regulamento, incluindo a preparação dos atos delegados, a Comissão deverá consultar peritos de todos os Estados-Membros.

(42)

A fim de assegurar a aplicação uniforme, eficiente e atempada das disposições relativas ao apoio operacional estabelecidas no presente regulamento, deverão ser atribuídas competências de execução à Comissão. Essas competências deverão ser exercidas nos termos do Regulamento (UE) n.o 182/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho (13).

(43)

Atendendo a que o objetivo do presente regulamento, nomeadamente o de promover a solidariedade e partilha de responsabilidade entre os Estados-Membros e a União na gestão das fronteiras externas e na política de vistos, não pode ser suficientemente alcançado pelos Estados-Membros, mas pode ser mais bem alcançado ao nível da União, a União pode tomar medidas em conformidade com o princípio da subsidiariedade consagrado no artigo 5.o do TUE. Em conformidade com o princípio da proporcionalidade consagrado no mesmo artigo, o presente regulamento não excede o necessário para alcançar esse objetivo.

(44)

A Decisão n.o 574/2007/CE deverá ser revogada, sem prejuízo das disposições transitórias previstas no presente regulamento.

(45)

Em relação à Islândia e à Noruega, o presente regulamento constitui um desenvolvimento das disposições do acervo de Schengen na aceção do Acordo celebrado pelo Conselho da União Europeia com a República da Islândia e o Reino da Noruega relativo à associação destes dois Estados à execução, à aplicação e ao desenvolvimento do acervo de Schengen (14) que se insere nos domínios a que se referem o artigo 1.o, pontos A e B, da Decisão 1999/437/CE do Conselho (15).

(46)

No que diz respeito à Suíça, o presente regulamento constitui um desenvolvimento das disposições do acervo de Schengen na aceção do Acordo entre a União Europeia, a Comunidade Europeia e a Confederação Suíça relativo à associação da Confederação Suíça à execução, à aplicação e ao desenvolvimento do acervo de Schengen (16), que se insere no domínio referido no artigo 1.o, pontos A e B, da Decisão 1999/437/CE do Conselho, em conjugação com o artigo 3.o da Decisão 2008/146/CE do Conselho (17).

(47)

No que diz respeito ao Liechtenstein, o presente regulamento constitui um desenvolvimento das disposições do acervo de Schengen, na aceção do Protocolo entre a União Europeia, a Comunidade Europeia, a Confederação Suíça e o Principado do Liechtenstein relativo à adesão do Principado do Liechtenstein ao Acordo entre a União Europeia, a Comunidade Europeia e a Confederação Suíça relativo à associação da Confederação Suíça à execução, à aplicação e ao desenvolvimento do acervo de Schengen (18), que se insere no domínio referido no artigo 1.o, pontos A e B, da Decisão 1999/437/CE, em conjugação com o artigo 3.o da Decisão 2011/350/UE do Conselho (19).

(48)

Nos termos dos artigos 1.o e 2.o do Protocolo n.o 22 relativo à posição da Dinamarca, anexo ao TUE e ao TFUE, a Dinamarca não participa na adoção do presente regulamento nem fica a ele vinculada nem sujeita à sua aplicação. Uma vez que o presente regulamento se baseia no acervo de Schengen, a Dinamarca, nos termos do artigo 4.o desse Protocolo, decidirá, no prazo de seis meses a contar da data de adoção do presente regulamento pelo Conselho, se procederá à transposição do presente regulamento para o seu direito interno.

(49)

O presente regulamento constitui um desenvolvimento das disposições do acervo de Schengen em que o Reino Unido não participa, nos termos da Decisão 2000/365/CE do Conselho (20). Por conseguinte, o Reino Unido não participa na sua adoção, não ficando por ele vinculado nem sujeito à sua aplicação.

(50)

O presente regulamento constitui um desenvolvimento das disposições do acervo de Schengen nas quais a Irlanda não participa, nos termos da Decisão 2001/192/CE do Conselho (21). Por conseguinte, a Irlanda não participa na sua adoção e não fica por ele vinculada nem sujeita à sua aplicação.

(51)

É conveniente adaptar o período de aplicação do presente regulamento ao do Regulamento (UE, Euratom) n.o 1311/2013 do Conselho (22). Por conseguinte, o presente regulamento deverá ser aplicável desde 1 de janeiro de 2014,