COMMISSIONE EUROPEA

Bruxelles, 18.5.2018

COM(2018) 304 final

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO

L'istruzione nelle situazioni di emergenza e nelle crisi prolungate

1. Un impegno per un'istruzione sicura, inclusiva e di qualità nelle situazioni di emergenza e nelle crisi prolungate nel quadro dell'azione esterna dell'UE

L'Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile, in particolare l'obiettivo 4, 1 riconosce l'importanza di un'istruzione e di una formazione di qualità quale presupposto essenziale per rispondere alle grandi sfide mondiali. Nel 2016 il vertice umanitario mondiale ha fatto proprio questo principio attraverso il varo della piattaforma Education Cannot Wait (L'istruzione non può aspettare) 2 , finalizzata a modificare radicalmente l'erogazione di istruzione nelle situazioni di emergenza e nelle crisi prolungate.

Il diritto all'istruzione è riconosciuto dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea 3 , che si applica alle istituzioni dell'UE nonché agli Stati membri nel momento in cui recepiscono il diritto dell'Unione. Tale diritto è essenziale per uno sviluppo pacifico della società 4 , per la crescita economica e la realizzazione del potenziale degli individui. Il trattato sull'Unione europea impegna esplicitamente l'UE a promuovere la tutela dei diritti del minore 5 . Il diritto a un'istruzione, a una formazione e a un apprendimento permanente di qualità e inclusivi è il primo principio del pilastro europeo dei diritti sociali 6 . L'infanzia occupa un posto speciale nell'azione esterna dell'UE, un'azione ancorata ai diritti dei minori 7 e al concetto che i “progressi della condizione infantile sono essenziali per prevenire la fragilità degli Stati e garantire a lungo termine lo sviluppo sostenibile, la coesione sociale, la stabilità e la sicurezza umana a livello nazionale, regionale e globale” 8 . 

Tuttavia, la realtà è che milioni di bambini si vedono negato l'accesso a un'istruzione di qualità a causa di conflitti sempre più prolungati, sfollamenti forzati, violenze, cambiamenti climatici e calamità. Queste situazioni stanno creando generazioni perdute di individui senza istruzione e spingono molti ad affrontare pericolosi viaggi verso l'Europa 9 e altre regioni del mondo, con ripercussioni sulla loro stabilità e sul loro sviluppo.

La metà dei bambini e degli adolescenti esclusi dal sistema scolastico vive in contesti interessati da crisi e conflitti e quasi la metà dei rifugiati in età scolare è esclusa dall'istruzione. Questo quadro costringe l'UE a rispondere attraverso il proprio bagaglio di strumenti e di approcci. Riconoscendo che quello dell'istruzione è un settore cronicamente sottofinanziato nelle situazioni di crisi, essendo ad esso destinato meno del 3 % dei finanziamenti complessivi mondiali per gli aiuti umanitari 10 , negli ultimi anni l'UE ha nettamente rafforzato il proprio sostegno all'istruzione nelle situazioni di emergenza e nelle crisi prolungate in tutto il mondo. I finanziamenti per l'istruzione nelle situazioni di emergenza e di crisi sono passati dall'1 % degli aiuti umanitari dell'UE nel 2015 all'8 % nel 2018, con l'obiettivo di raggiungere il 10 % nel 2019. Ai paesi fragili e colpiti da crisi l'UE destina altresì una quota significativa dell'assistenza bilaterale allo sviluppo 2014-2020 riservata all'istruzione. L'Unione europea figura tra i principali donatori di aiuti all'istruzione in risposta alla crisi regionale siriana e sta offrendo generosi finanziamenti multilaterali a iniziative globali volte a rispondere ai bisogni educativi nelle situazioni di emergenza e nelle crisi 11 .

L'aiuto all'istruzione attualmente fornito dall'UE nelle situazioni di emergenza e nelle crisi prolungate si estende a tutti i livelli di istruzione e si esplica in un quadro di collaborazione con governi, agenzie delle Nazioni Unite, organizzazioni non governative, società civile, attori del settore privato, il partenariato globale per l'istruzione e altre parti interessate. Al sostegno bilaterale e al dialogo politico con i governi si accompagna un ventaglio di iniziative volte a mitigare l'interruzione dei percorsi scolastici nel mondo, dalla creazione di spazi temporanei per l'apprendimento alla messa a punto di programmi di teledidattica per i bambini che non possono raggiungere gli istituti scolastici. Alle esigenze di istruzione dei bambini siriani, ad esempio, l'UE ha risposto in misura congrua utilizzando i finanziamenti bilaterali per lo sviluppo, gli aiuti umanitari, il fondo fiduciario regionale dell'UE in risposta alla crisi siriana e lo strumento dell'UE per i rifugiati in Turchia.

Nel corso degli ultimi anni, le esigenze sul campo sono notevolmente aumentate e sono emerse nuove sfide. Sebbene l'entità dei bisogni vada oltre la portata delle risorse a disposizione, l'UE può e deve dare il proprio contributo intensificando le risposte, concentrandosi sull'obiettivo di raggiungere chi ha più bisogno di assistenza 12 e mobilitando il sostegno mondiale per la realizzazione di ulteriori interventi.

La presente comunicazione propone quindi un quadro politico aggiornato per dare risposta, attraverso l'azione esterna dell'Unione, alle crescenti sfide dell'istruzione in situazioni di emergenza e nelle crisi prolungate al di fuori dell'UE. Il documento prospetta un approccio caratterizzato dal rafforzamento della responsabilità reciproca tra gli strumenti esterni pertinenti dell'UE al fine di rispondere al fabbisogno di istruzione nelle emergenze e nelle crisi attraverso l'assistenza umanitaria e l'assistenza allo sviluppo, sulla base del coordinamento, della complementarietà e dell'azione politica (modello “nexus” 13 ). Esso tiene conto inoltre delle nuove priorità e di quelle emergenti, come ad esempio gli effetti delle violenze sull'istruzione.

La risposta alle esigenze di istruzione nelle emergenze e nelle crisi presuppone un approccio olistico. Con la presente comunicazione la Commissione espone la propria interpretazione del termine “istruzione nelle situazioni di emergenza e nelle crisi prolungate” in senso lato, partendo da un approccio strategico e integrato alla promozione di opportunità di apprendimento sicure, inclusive e di qualità per tutti. L'istruzione comprende l'apprendimento permanente, compresa l'erogazione di corsi formali e non formali 14 ai diversi livelli dei sistemi di istruzione, vale a dire l'istruzione della prima infanzia, l'istruzione primaria, secondaria, post-secondaria non terziaria e terziaria (ivi comprese la formazione tecnica e professionale, l'università e altre forme di sviluppo delle competenze).

Nell'approccio della Commissione, le situazioni di emergenza e le crisi comprendono le emergenze improvvise e quelle a lento sviluppo, i conflitti, le situazioni di violenza, lo sfollamento forzato, le calamità (naturali e provocate dall'uomo) e le emergenze per la sanità pubblica, le crisi prolungate e ricorrenti e qualsiasi combinazione dei suddetti fenomeni. Tale approccio, diretto a sostenere la continuità educativa, opera lungo la connessione tra azione umanitaria e sviluppo e interessa gli ambiti di preparazione, riduzione dei rischi di catastrofe, prevenzione, mitigazione, risposta all'emergenza, assistenza durante le crisi prolungate e ripresa.

1.1. La minaccia delle generazioni perdute

I minori corrispondono a un terzo della popolazione mondiale, eppure rappresentano più della metà delle persone colpite da crisi umanitarie. Il numero di bambine e di bambini, ragazze e ragazzi vittime di queste crisi rappresenta la metà della popolazione mondiale dei minori che non frequentano la scuola e il dato è in crescita 15 . La Siria, l'Iraq, lo Yemen, l'Afghanistan, il Sud Sudan e la Repubblica democratica del Congo sono fra i circa 35 paesi colpiti da crisi in cui quasi 75 milioni di bambini in età scolare (3-18 anni) vedono interrotta la loro istruzione 16 . Il rischio è nettamente maggiore per gli sfollati. L'agenzia delle Nazioni Unite per i rifugiati stima che oltre 65 milioni di persone siano attualmente sfollate (il numero più alto dalla Seconda guerra mondiale) e che la situazione di sfollamento si protragga in media per oltre 20 anni 17 . Fra i rifugiati, solo poco più della metà dei bambini frequenta la scuola primaria, meno di un quarto dei ragazzi frequenta la scuola secondaria e solo l'1% riceve un'istruzione terziaria. Le bambine e le ragazze sono nettamente più svantaggiate: la probabilità che non frequentino la scuola nei paesi colpiti è 2,5 volte maggiore 18 . 

Il futuro di milioni di bambini e giovani è minacciato dal moltiplicarsi delle violenze nei luoghi dell'istruzione 19 , ivi compresi gli attacchi alle scuole e alle università e il rapimento di studenti, l'uso militare delle scuole, la presenza di mine terrestri, ordigni inesplosi e residuati bellici in prossimità degli istituti e la distruzione di edifici scolastici. L'istruzione può essere sfruttata negativamente dalle autorità per promuovere l'odio e l'intolleranza, accrescere la disuguaglianza e l'oppressione e reclutare minori vulnerabili per far compiere loro atti di violenza 20 . Le disparità nell'offerta di istruzione possono generare un senso di ingiustizia, rendere ancora più svantaggiati i gruppi emarginati e, in definitiva, alimentare conflitti 21 . 

Fuori dal sistema scolastico, i bambini e i giovani sono esposti a maggiori rischi di violenza sessuale e di genere, estremismo violento, matrimoni coatti, gravidanze precoci, reclutamenti forzati e lavoro minorile 22 . I conflitti incessanti, violenti e spesso protratti nel tempo, gli sfollamenti forzati, le disuguaglianze, le ridotte opportunità economiche e il limitato accesso ai servizi di base acuiscono ulteriormente la vulnerabilità a questi rischi. In situazioni di crisi l'accesso all'istruzione subisce contraccolpi, come la chiusura delle scuole o la presenza militare negli istituti, che possono spingere le persone ad andare alla ricerca di un contesto più sicuro, molto spesso mettendo in pericolo la propria vita. L'istruzione è un bene vitale che è possibile portare con sé.

Le situazioni di emergenza e le crisi prolungate provocano l'ulteriore indebolimento di sistemi scolastici già carenti di risorse, compromettendo i risultati e il potenziale di apprendimento di bambini e adolescenti. Le frequenti interruzioni scolastiche e i danni psicosociali provocati dagli eventi traumatici ostacolano l'apprendimento e sono aggravati dalla carenza di insegnanti e dal sovraffollamento delle aule.

1.2. Rafforzamento dell'azione esterna dell'UE

In un'ottica di perseguimento degli obiettivi di sviluppo sostenibile e in linea con l'agenda 2030 per l'istruzione, l'UE si concentrerà su quattro aree d'intervento strategiche:

1.rafforzare i sistemi e i partenariati per una risposta rapida, efficiente, efficace e innovativa nel settore dell'istruzione;

2.promuovere l'accesso, l'inclusione e l'equità;

3.promuovere l'istruzione a fini di pace e protezione;

4.sostenere un'istruzione di qualità per migliorare i risultati dell'apprendimento.

Per portare avanti queste priorità, la Commissione migliorerà le modalità operative in termini di coordinamento, leadership globale e finanziamenti.

Saranno promosse la programmazione e la pianificazione coordinate in seno alla Commissione, con gli Stati membri dell'UE e con altri donatori e partner, privilegiando un mix equilibrato di risposte a breve, medio e lungo termine. L'UE sfrutterà il proprio ruolo, la propria presenza e i propri strumenti globali per accrescere l'attenzione mondiale nei confronti dei bisogni non soddisfatti e delle carenze di finanziamento e per rafforzare il coordinamento e le capacità di risposta operativa.

Negli ultimi tre anni gli aumenti dei finanziamenti umanitari dell'UE riservati all'istruzione nelle situazioni di emergenza sono scaturiti da un maggiore impegno politico proporzionato alla portata dei fabbisogni. Questi finanziamenti vanno ora mantenuti per consentire il perseguimento delle priorità strategiche dell'UE e, in ultima analisi, per raggiungere i milioni di bambini e di giovani che rischiano di diventare generazioni perdute.

·La Commissione punterà a stanziare il 10 % dei propri aiuti umanitari a favore dell'istruzione nelle situazioni d'emergenza e nelle crisi prolungate a partire dal 2019 23 .

·La Commissione sosterrà finanziamenti coordinati, tempestivi, prevedibili e flessibili per l'istruzione nelle situazioni di emergenza e nelle crisi prolungate.

2. Priorità strategiche per l'istruzione nelle situazioni di emergenza e nelle crisi prolungate

2.1. Rafforzare i sistemi e i partenariati per una risposta rapida, efficiente, efficace e innovativa nel settore dell'istruzione

Nell'ottica di garantire la disponibilità, la prevedibilità e la trasparenza dei finanziamenti destinati all'istruzione nelle situazioni di emergenza e nelle crisi, e in linea con gli impegni assunti in occasione del vertice umanitario mondiale del 2016 24 , le azioni dell'UE miglioreranno l'efficacia delle risposte lungo la connessione tra azione umanitaria e sviluppo. A tal fine, la Commissione adotterà, tra le altre misure, prospettive condivise di breve, medio e lungo termine, meccanismi di coordinamento più solidi, analisi congiunte, una supervisione congiunta delle azioni e contributi condivisi alle rendicontazioni. Ciò contribuirà a un mix contestualmente pertinente di aiuti finanziari prevedibili, pluriennali e di breve-medio periodo.

La Commissione rafforzerà e semplificherà le proprie azioni per l'erogazione dell'istruzione come bene pubblico mondiale attraverso finanziamenti multilaterali, assistenza tecnica, la convocazione di incontri mondiali, la partecipazione a organi consultivi e altre opportunità di impegno esterno.

La Commissione adotterà un approccio mirato per rafforzare i sistemi scolastici, facendo leva, a tal fine, sul ruolo svolto nel dialogo politico e sul sostegno bilaterale. Ove possibile e opportuno, i finanziamenti dell'Unione sosterranno i sistemi governativi, compresi quelli dei paesi che ospitano rifugiati 25 , in quanto primi soggetti responsabili di difendere il diritto all'istruzione. Nei casi in cui il sostegno diretto ai governi non sia possibile od opportuno, l'azione di rafforzamento dei sistemi aiuterà gli operatori dell'istruzione disponibili più appropriati 26 .

Per favorire una prioritizzazione dell'assistenza dell'UE basata sui fabbisogni e allineata con le priorità delle autorità nazionali, la Commissione includerà nella pianificazione del sostegno al settore dell'istruzione le esigenze di istruzione correlate alle emergenze e alle crisi prolungate. I finanziamenti dell'Unione si baseranno su solide valutazioni dei bisogni, condotte da ministeri dell'Istruzione, agenzie delle Nazioni Unite, organizzazioni non governative, organizzazioni della società civile, attori del settore privato e altri attori pertinenti.

Saranno assistiti attori a tutti i livelli al fine di migliorare la raccolta, la gestione e l'analisi dei dati, ivi compresi quelli sul finanziamento dell'istruzione e sui risultati dell'apprendimento. Saranno altresì sostenute azioni volte a individuare le migliori pratiche e modalità innovative di condivisione e gestione delle informazioni. Sarà conferita priorità al rafforzamento delle capacità per tutti gli attori del settore e a tutti i livelli, ove opportuno in coordinamento con il settore privato.

Se è vero che l'impegno dell'UE è rivolto ai servizi di istruzione pubblica 27 , è vero anche che il settore privato e gli attori della società civile possono apportare valore aggiunto nel sostenere tali servizi. La Commissione coinvolgerà il settore privato per individuare e formulare approcci innovativi e per collegare le riforme nel settore dell'istruzione con le esigenze della società e le opportunità offerte dal mercato del lavoro. Per poter rispondere in maniera olistica e integrata ai bisogni dei minori nelle situazioni di emergenza e nelle crisi sono necessari migliori partenariati e migliori meccanismi di coordinamento con altri ambiti pertinenti, come la salute, i mezzi di sussistenza, la protezione e la nutrizione.

2.2. Promuovere l'accesso, l'inclusione e l'equità

La coesistenza pacifica, la sensibilità interculturale, un‘integrazione efficace nelle comunità ospitanti e la coesione sociale sono funzioni cruciali svolte dalla scuola nelle situazioni di emergenza e nelle crisi. L'UE promuoverà l'integrazione nei sistemi scolastici dei bambini e dei giovani sfollati, nonché il sostegno alle comunità ospitanti, dando quindi attuazione pratica e fattiva agli impegni sanciti nel nuovo consenso europeo in materia di sviluppo e nella comunicazione “Vivere in dignità” 28 .

Date l'entità dei bisogni e le limitazioni del sostegno dell'UE in tale ambito, gli interventi si concentreranno sui più bisognosi, ossia:

·bambini e giovani fuori dal sistema scolastico e a rischio di interruzione degli studi;

·bambini e giovani vittime di sfollamento forzato (rifugiati e sfollati interni) e relative comunità ospitanti;

·gruppi vulnerabili e svantaggiati, compresi bambini e giovani separati dalla famiglia e non accompagnati, in zone difficili da raggiungere, disabili o con esigenze supplementari, affiliati a forze e gruppi armati (sarà dedicata particolare attenzione alla loro reintegrazione attraverso l'istruzione) e appartenenti a minoranze etno-linguistiche e gruppi socioeconomici più poveri.

A tutti i livelli sono necessarie risposte rapide e proattive per ridurre al minimo l'interruzione del percorso scolastico e per promuovere opportunità di istruzione inclusive, sicure e protettive. Ogni settimana, mese, anno trascorso lontano dalla scuola in età scolare amplia il distacco tra il minore e il suo percorso di formazione e riduce la probabilità di un ritorno tra i banchi di scuola.

Poiché la stragrande maggioranza dei bambini e dei giovani vittime di sfollamento forzato è ospitata in paesi a basso o medio reddito 29 , il sostegno flessibile e a breve termine deve essere abbinato a finanziamenti prevedibili a più lungo termine onde rafforzare la resilienza e l'efficacia dei sistemi di istruzione. I sistemi di istruzione devono adattarsi in modo tale da poter gestire gli sfollamenti ricorrenti e prolungati e andare incontro ai bisogni delle popolazioni vittime di sfollamento forzato nonché delle comunità ospitanti. A tal fine occorre affrontare le sfide con cui si misurano le comunità ospitanti per garantire servizi di istruzione inclusivi e di qualità, nel quadro dell'impegno alla condivisione delle responsabilità con i paesi colpiti.

Le emergenze e le crisi prolungate hanno effetti sproporzionati sull'istruzione delle donne e delle bambine. Tra i rischi specifici legati al genere, cui sono esposti ragazze e ragazzi nelle situazioni di emergenza e di crisi, figurano i matrimoni precoci e coatti, le gravidanze precoci, il lavoro minorile, il reclutamento in gruppi armati e le violenze sessuali e di genere. I servizi di istruzione devono soddisfare le esigenze dei discenti, come quella di dare priorità in fase di ristrutturazione delle scuole, alla creazione di servizi igienici separati per i ragazzi e le ragazze, al fine di dissipare le preoccupazioni di studenti e genitori in merito alla sicurezza. La Commissione sottolineerà ulteriormente l'importanza dell'inclusione dei gruppi vulnerabili e svantaggiati. I giovani che spesso sfuggono alle maglie del sostegno all'istruzione in quanto assumono responsabilità da persone adulte, dovrebbero essere oggetto di un'attenzione speciale, che ponga l'accento soprattutto sulle loro specifiche esigenze di genere.

2.3. Promuovere l'istruzione a fini di pace e protezione

L'istruzione è un potente strumento di trasformazione sociale, di potenziamento dell'equità e della prosperità, nonché di costruzione della pace. Una gestione carente, abusiva o manipolatoria dell'istruzione può tuttavia alimentare conflitti, attraverso l'oppressione, la disparità di opportunità e risultati o la promozione dell'odio e della violenza. L'UE promuoverà un'istruzione sensibile ai conflitti (“Conflict Sensitive Education”) 32 e sosterrà politiche in materia d'istruzione basate su dati comprovati che promuovano l'uguaglianza e proteggano i bambini e i giovani dalla stigmatizzazione, dalla promozione dell'odio, dall'estremismo violento e dal reclutamento nei gruppi armati.

La creazione di ambienti educativi sicuri, protettivi e di qualità è un aspetto cardine dell'approccio della Commissione. Per proteggere i bambini e i giovani, occorrono buone pratiche basate sul principio del “non nuocere”. Vista la disgregazione delle salvaguardie istituzionali e sociali che spesso si verifica durante le crisi, si rendono necessari sistemi di protezione dei bambini nelle fasi di preparazione, pianificazione e attuazione degli interventi e nei momenti di transizione. La Commissione riconosce e sostiene il ruolo centrale che i genitori e i prestatori di assistenza svolgono nell'istruzione e nella protezione dei bambini e il ruolo più ampio delle comunità in entrambi gli ambiti.

Soprattutto nelle emergenze e nelle crisi, la protezione dovrebbe essere al centro dei sistemi di istruzione a tutti i livelli e dovrebbe essere posto l'accento su politiche, procedure e prassi scolastiche non violente, ivi compresa la prevenzione della violenza sessuale e di genere. Saranno sostenute azioni volte a rafforzare le valutazioni delle esigenze di protezione dei minori e la relativa pianificazione, oltre a interventi innovativi tesi a soddisfare le esigenze individuate.

Al fine di promuovere sistemi di istruzione maggiormente resilienti, l'assistenza dell'UE andrà oltre il sostegno infrastrutturale necessario per resistere alle catastrofi 33 , per contribuire alla riduzione dei rischi di catastrofi e alla pianificazione di un'istruzione sensibile alle crisi. Le infrastrutture dell'istruzione dovrebbero essere strutturalmente sicure e favorire un apprendimento sicuro e inclusivo. Il sostegno alle infrastrutture nelle situazioni di emergenza e nelle crisi comprenderà una serie di opzioni, in linea con gli standard concordati a livello nazionale, tra cui spazi temporanei per l'apprendimento, la ristrutturazione delle scuole danneggiate e la costruzione di edifici scolastici.

L'istruzione è una componente fondamentale dell'approccio della Commissione nei confronti della resilienza 34 , poiché contribuisce a rafforzare la resilienza dell'individuo e della società. L'istruzione è una pietra miliare della resilienza individuale, che garantisce il benessere delle nuove generazioni, assicura protezione e favorisce il benessere sociale ed emotivo e lo sviluppo cognitivo delle persone che vivono in situazioni di emergenza e di crisi. L'assistenza dell'UE promuoverà l'erogazione di forme di sostegno psicosociale, ad esempio per insegnanti e altri prestatori di assistenza nonché percorsi di segnalazione e risposta per bambini e giovani bisognosi di servizi speciali. Tali azioni dovrebbero essere integrate nei meccanismi nazionali esistenti di segnalazione e risposta.

Per contrastare ed eliminare gli attacchi all'istruzione, la Commissione riconosce e sostiene il lavoro della Global Coalition to Protect Education from Attack (Coalizione globale per proteggere l'istruzione dagli attacchi) e sosterrà le iniziative volte a promuovere e a realizzare quanto previsto dalla dichiarazione sulle scuole sicure 35 . Le scuole dovrebbero essere porti sicuri, tutelati dal diritto umanitario internazionale.

2.4. Sostenere un'istruzione di qualità per migliorare i risultati dell'apprendimento

L'aiuto dell'UE all'istruzione si fonda sulla premessa che i sistemi scolastici dovrebbero essere di buona qualità e consentire ai bambini e ai giovani di riuscire nell'apprendimento 38 . Gli impegni dell'UE verso la pertinenza dei programmi scolastici, la formazione del personale insegnante e direttivo, l'adeguatezza dei materiali didattici e la disponibilità di infrastrutture scolastiche appropriate rimangono elementi centrali dell'assistenza nelle situazioni di emergenza e nelle crisi prolungate 39 .

Nei contesti di crisi, in particolare nei paesi a basso reddito, la disponibilità di insegnanti qualificati e formati è spesso insufficiente. Può accadere che i docenti non dispongano delle competenze linguistiche o pedagogiche necessarie per soddisfare le esigenze dei discenti, che insegnanti e altri addetti alla formazione abbiano vissuto traumi e abbiano bisogno di sostegno. Talvolta gli insegnanti sfollati non dispongono della documentazione necessaria per poter lavorare nella loro comunità. L'UE sosterrà politiche e azioni che garantiscono la disponibilità di un corpo docente formato.

L'UE darà il proprio contributo a misure speciali, come il sostegno scolastico, per affrontare le sfide che si pongono agli alunni allorché vengono inseriti in un sistema scolastico. Occorrono risposte su misura per ciascun livello di istruzione, in funzione dell'età, del genere e della formazione dei discenti. Queste risposte possono includere forme di insegnamento non formali o alternative e devono tenere conto delle diverse esigenze a ciascun livello di istruzione.

L'inserimento nei sistemi scolastici nazionali di bambini e giovani vittime di sfollamento forzato impone il mantenimento dei collegamenti essenziali tra lingua, identità e cultura. La competenza dell'UE nel campo delle politiche linguistiche, esemplificata su tutto il territorio dell'Unione, sarà messa a frutto attraverso il dialogo politico e l'assistenza. In questo modo sarà sostenuta la promozione di politiche linguistiche avanzate, basate su dati concreti, correlate all'uso della lingua madre e di lingue aggiuntive.

In considerazione del carattere sempre più prolungato degli sfollamenti e della probabilità che le popolazioni sfollate subiscano molteplici sfollamenti, occorre migliorare la mobilità e l'accreditamento tra i sistemi scolastici e all'interno degli stessi 40 . La mancanza di documentazione non dovrebbe impedire a bambini e giovani sfollati di avere accesso immediato all'istruzione al momento del loro arrivo e occorre istituire protocolli atti a garantire che il diritto all'istruzione abbia la precedenza su qualsiasi sistema di accreditamento. In particolare, l'accesso all'istruzione non dovrebbe essere negato per motivi connessi al superamento di esami 41 . Al contrario, dovrebbero essere utilizzati meccanismi di valutazione adeguati per individuare come migliorare l'accesso e il sostegno e per definire le politiche. Allo stesso modo, tutti i giovani devono essere posti in condizione di sostenere esami e di ottenere la certificazione normalmente necessaria per accedere a ulteriori percorsi di formazione e all'impiego.

L'UE si adopera per un'istruzione primaria e secondaria inclusiva ed equa e comprende che le competenze primarie, quali un livello base di alfabetizzazione e capacità di calcolo, sono presupposti essenziali per l'ulteriore apprendimento.  42  

L'UE riconosce inoltre l'importanza di un'istruzione/formazione tecnica e professionale e di un'istruzione superiore collegate al mercato del lavoro 43 . Nelle situazioni di crisi, lo sviluppo delle competenze e la formazione a favore dell'inclusione professionale devono tenere conto delle pressioni economiche e sociali a cui sono sottoposti gli studenti, come il lavoro minorile, la limitazione della libera circolazione e le prassi di genere. Gli impegni dell'UE verso lo sviluppo delle competenze e la promozione dell'occupabilità, di un lavoro e di mezzi di sussistenza dignitosi, pongono in risalto la necessità di garantire eque opportunità per le giovani oltre che per i giovani nonché per altre categorie svantaggiate.

L'UE continuerà a sostenere partenariati dedicati di ricerca e apprendimento al fine di potenziare la base di conoscenze comprovate del settore. A tal fine, sarebbe opportuno ricercare sinergie con il programma quadro di ricerca e innovazione dell'UE nell'ottica di affrontare in modo efficace le sfide dell'istruzione in situazioni di emergenza e di crisi prolungata nell'ambito dell'azione esterna dell'Unione.

3. Conclusioni

La crescente attenzione rivolta negli ultimi anni al problema dell'istruzione nelle situazioni di emergenza e di crisi fuori dai confini dell'UE riflette l'allarmante e sempre maggiore entità dei bisogni e delle sfide a cui occorre rispondere. La presente comunicazione fornisce un quadro politico olistico ed efficace delle modalità con cui l'UE può promuovere questa agenda e consolidare il proprio ruolo di leadership in tale settore strategico. Questa ambizione trova motivo di incoraggiamento nell'esempio dei bambini e dei giovani che superano le avversità per proseguire il loro percorso formativo.

La Commissione, con il sostegno del Servizio europeo per l'azione esterna (SEAE), comprese le delegazioni UE, coinvolgerà attivamente gli Stati membri, altri paesi, le organizzazioni internazionali e gli attori del settore pubblico e privato, per promuovere e sostenere una cooperazione e un coordinamento più efficienti ed efficaci al fine di garantire un sostegno più rapido, prevedibile e sostenibile all'istruzione nelle situazioni di emergenza e nelle crisi prolungate. Attraverso questa azione, i servizi della Commissione e il SEAE promuoveranno anche la realizzazione degli obiettivi del nuovo consenso europeo in materia di sviluppo e della comunicazione “Vivere in dignità”. A tale riguardo, è essenziale il ruolo degli Stati membri.

La Commissione invita il Parlamento europeo a prendere atto degli orientamenti strategici esposti nella presente comunicazione e chiede al Consiglio di approvarli mediante le sue conclusioni.

(1)

Assicurare un’istruzione inclusiva, equa e di qualità e promuovere opportunità di apprendimento permanente per tutti.

(2)

  http://www.educationcannotwait.org/

(3)

Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, articolo 14. GU C 326 del 26.10.2012, pag. 391; Assemblea generale dell’ONU, Convenzione sui diritti del fanciullo, 20 novembre 1989, Nazioni Unite, Raccolta dei trattati, vol. 1577.

(4)

Una strategia globale per la politica estera e di sicurezza dell’Unione europea, presentata dall’AR/VP nel giugno 2016 https://europa.eu/globalstrategy/sites/globalstrategy/files/pages/files/eugs_review_web_13.pdf

(5)

L’articolo 3, paragrafo 3, secondo comma, e l’articolo 3, paragrafo 5, del trattato sull’Unione europea (TUE) impegnano espressamente l’UE a promuovere la tutela dei diritti del minore nell’azione interna ed esterna dell’Unione.

(6)

Comunicazione della Commissione sull’istituzione di un pilastro europeo dei diritti sociali, COM(2017) 250.

(7)

Orientamenti dell’UE in materia di promozione e tutela dei diritti del bambino, adottati dal Consiglio nel 2017.

(8)

COM(2008) 55 e Orientamenti dell’UE in materia di promozione e tutela dei diritti del bambino, adottati dal Consiglio nel 2017.

(9)

COM(2017) 211, Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio: La protezione dei minori migranti.

(10)

UNESCO Global Education Monitoring Report (2016) Aid to education stagnates, jeopardising global targets (Gli aiuti all’istruzione languono, compromettendo gli obiettivi globali) e UNESCO Global Education Monitoring Report (2017) Accountability in Education: meeting our commitments (Responsabilità in materia di istruzione: mantenere i nostri impegni).

(11)

Attraverso l’assistenza allo sviluppo, l’UE ha stanziato 475 milioni di EUR per il partenariato globale per l’istruzione e contribuisce all’iniziativa Education Cannot Wait (L’istruzione non può aspettare) con 16 milioni di EUR nel periodo 2018-2020. Attraverso l’assistenza umanitaria, contribuirà invece con 1 milione di EUR al Global Education Cluster nel periodo 2018-2019.

(12)

Cfr. la sezione 3.2 per una prioritizzazione delle categorie più bisognose.

(13)

Attuazione degli impegni dell’UE di cui alla comunicazione “Vivere in dignità: dalla dipendenza dagli aiuti all’autonomia” (COM(2016) 234) e al nuovo consenso europeo in materia di sviluppo, GU C 210 del 30.6.2017, pag. 1.

(14)

Allineamento con la raccomandazione del Consiglio sulla convalida dell’apprendimento non formale e informale, GU C 398 del 22.12.2012, pag. 1. L’apprendimento formale è erogato in un contesto organizzato e strutturato, specificamente dedicato all’apprendimento, che di norma porta all’ottenimento di qualifiche, generalmente sotto forma di certificati o diplomi; l’apprendimento non formale è erogato mediante attività pianificate con una qualche forma di sostegno all’apprendimento, può comprendere programmi per il conseguimento di abilità professionali, alfabetizzazione degli adulti e istruzione di base per chi ha abbandonato la scuola prematuramente.

(15)

World Bank Group (2017) World Development Report: Learning to Realise Education’s Promise. I minori che vivono nei contesti più fragili costituiscono circa il 20 % della popolazione mondiale dei bambini in età scolare primaria eppure rappresentano il 50 % circa dei bambini che non frequentano la scuola, percentuale in aumento rispetto al 42 % del 2008.

(16)

Overseas Development Institute (2016) “A common platform for education in emergencies and protracted crises: Evidence paper.” ODI, Londra.

(17)

UNHCR Global Trends: Forced Displacement in 2016.

(18)

UNICEF (2017) Education Uprooted: For every migrant, refugee and displaced child, education.

(19)

Global Coalition to Protect Education from Attack. Education Under Attack Report 2018.

(20)

Burde et al (2015) What works to promote children’s educational access, quality of learning and wellbeing in crisis-affected contexts.

(21)

UNESCO (2011) Education for All Global Monitoring Report, The hidden crisis: Armed conflict and education

(22)

Nicolai et al (2015) Education in emergencies and protracted crises towards a strengthen response: Background paper for the Oslo Summit on education for development.

(23)

Oltre il livello indicato nelle raccomandazioni dell’International Commission on Financing Global Education Opportunity (The Learning Generation report, 2016).

(24)

Introdotta in occasione del vertice umanitario mondiale del 2016, l’iniziativa della “vasta negoziazione” (il cosiddetto “Grand Bargain”) prevede una serie di novità nelle prassi operative di donatori e organizzazioni umanitarie, compresi il rafforzamento della programmazione dei trasferimenti di contante, maggiori finanziamenti per gli operatori di pronto intervento locali e nazionali e la riduzione della burocrazia attraverso obblighi di rendicontazione armonizzati.

(25)

L’ambito di applicazione della presente comunicazione è limitato alle azioni al di fuori del territorio dell’UE.

(26)

Nei settori non governativi che beneficiano degli aiuti possono essere considerati parte integrante del sistema da rafforzare le autorità locali o i fornitori di servizi alternativi, i sistemi di coordinamento umanitari/per lo sviluppo o altre realtà. Laddove un governo sia responsabile di attacchi contro gli studenti o di negare il diritto all’istruzione ai gruppi emarginati è possibile cercare soluzioni alternative.

(27)

COM(2016) 234. Gli impegni a favore dell’istruzione si concentrano sul coordinamento e sul collegamento tra azione umanitaria e sviluppo, sul ruolo potenziale degli insegnanti sfollati, sul sostegno al buon funzionamento dei servizi di istruzione pubblica, sull’uso di nuovi strumenti tecnologici e sulla facilitazione dell’accesso all’istruzione superiore per gli studenti sfollati.

(28)

Il nuovo consenso europeo in materia di sviluppo, GU C 210 del 30.6.2017, e COM(2016) 234, Vivere in dignità: dalla dipendenza dagli aiuti all’autonomia.

(29)

UNHCR Global Trends: Forced Displacement in 2016.

(30)

Tale obiettivo è in linea con le ambizioni della dichiarazione di New York per i rifugiati e i migranti del 2017.

(31)

Piano d’azione sulla parità di genere 2016-2020, Conclusioni del Consiglio (26 ottobre 2015), 13201/15.

(32)

Inter-Agency network on Education in Emergencies, Guidance Note on Conflict Sensitive Education. 2013.

(33)

COM (2014) 216, Il quadro d’azione di Hyogo per il dopo 2015: gestire i rischi per raggiungere la resilienza.

(34)

COM(2017) 21 e COM(2011) 637. L’UE si impegna a sostenere maggiormente un’istruzione di qualità, che fornisca ai giovani le conoscenze e le competenze necessarie per divenire membri attivi di una società in evoluzione. Il nuovo consenso europeo in materia di sviluppo impegna l’UE e i suoi Stati membri ad applicare l’approccio basato sul nesso tra azione umanitaria e sviluppo, consolidando attivamente la resilienza dell’individuo, della comunità, della società e dello Stato. Questo concetto è collegato alla prevenzione e alla soluzione delle crisi, alla riduzione delle vulnerabilità croniche e alla costruzione dell’autosufficienza, della resilienza dell’individuo e della società.

(35)

La dichiarazione sulle scuole sicure (2015) fornisce agli Stati l’opportunità di esprimere un forte sostegno politico a favore della tutela e del proseguimento dell’istruzione durante i conflitti armati ed è lo strumento con cui gli Stati possono approvare ed impegnarsi ad attuare le linee guida per proteggere scuole e università dall’uso militare durante i conflitti armati.

(36)

La denominazione non va interpretata alla stregua di un riconoscimento di uno Stato di Palestina e lascia impregiudicate le posizioni individuali dei singoli Stati membri in materia.

(37)

Ufficio delle Nazioni Unite per la riduzione del rischio di catastrofi e Global Alliance for Disaster Risk Reduction and Resilience in the Education Sector (Alleanza mondiale per la riduzione del rischio di catastrofi e la resilienza nel settore dell’istruzione) (2017), Comprehensive School Safety Framework.

(38)

COM(2002) 116, Comunicazione su istruzione e formazione nel contesto della riduzione della povertà nei paesi in via di sviluppo.

(39)

Ibidem.

(40)

Si potrebbero applicare gli insegnamenti tratti dal Piano d’azione sull’integrazione dei cittadini di paesi terzi della Commissione europea, in cui si attribuisce priorità al sostegno alla valutazione, alla documentazione e al riconoscimento tempestivi delle competenze, dei titoli accademici e delle qualifiche professionali.

(41)

Gli esami a cui si fa riferimento sono esami/test associati a conseguenze per chi li sostiene (esami decisivi), come ad esempio esami di ammissione.

(42)

COM(2002) 116, Comunicazione su istruzione e formazione nel contesto della riduzione della povertà nei paesi in via di sviluppo.

(43)

Ibidem.

(44)

 Come le norme minime relative all’istruzione segnalate dalla Rete di agenzie per l’istruzione in situazioni di emergenza (Inter-Agency network on Education in Emergencies): preparazione, reazione, soccorso. 2010