EUROPÄISCHE KOMMISSION

Brüssel, den 18.5.2018

COM(2018) 304 final

MITTEILUNG DER KOMMISSION AN DAS EUROPÄISCHE PARLAMENT UND DEN RAT

zur Bildung in Notsituationen und anhaltenden Krisen

1. Starkes Engagement für sichere, inklusive und hochwertige Bildung in Notsituationen und anhaltenden Krisen im Rahmen des auswärtigen Handelns der EU

In der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung und insbesondere in Ziel 4 1 der Agenda wird die Bedeutung einer hochwertigen allgemeinen und beruflichen Bildung als einer wesentlichen Grundlage für die Bewältigung großer globaler Herausforderungen anerkannt. Dieser Gedanke fand 2016 auf dem Weltgipfel für humanitäre Hilfe seinen Niederschlag, auf dem die Plattform „Education Cannot Wait“ 2 („Bildung kann nicht warten“) ins Leben gerufen wurde, um einen Wandel in der Vermittlung von Bildung in Notsituationen und anhaltenden Krisen zu bewirken.

Das Recht auf Bildung wird in der Charta der Grundrechte der Europäischen Union 3 anerkannt, die an alle Organe der EU sowie – in Bezug auf die Umsetzung von EU-Recht – an die Mitgliedstaaten gerichtet . Es ist für eine friedliche gesellschaftliche Entwicklung 4 , für wirtschaftliches Wachstum und die Verwirklichung des individuellen Potenzials von essenzieller Bedeutung. Nach dem Vertrag über die Europäische Union ist die EU ausdrücklich zur Förderung des Schutzes der Rechte des Kindes 5 verpflichtet. Das Recht auf allgemeine und berufliche Bildung und lebenslanges Lernen von hoher Qualität und in inklusiver Form bildet den ersten Grundsatz der europäischen Säule sozialer Rechte 6 . Kinder nehmen im auswärtigen Handeln der EU einen besonderen Platz ein, dessen Grundlage die Rechte des Kindes 7 bilden und mit dem bekräftigt wird, dass „Fortschritte bei der Situation von Kindern unerlässlich [sind], wenn staatliche Fragilität verhindert und langfristige nachhaltige Entwicklung, sozialer Zusammenhalt, Stabilität und menschliche Sicherheit auf nationaler, regionaler und globaler Ebene sichergestellt werden sollen“ 8 . 

Tatsächlich jedoch bleibt Millionen von Kindern der Zugang zu hochwertiger Bildung durch immer länger andauernde Konflikte, durch Flucht und Vertreibung und infolge von Gewalt, Klimawandel und Katastrophen verwehrt. Infolgedessen wachsen verlorene Generationen ohne jegliche Bildung heran, und diese Faktoren sind die Hauptursache dafür, dass sich viele Menschen auf die gefährliche Reise nach Europa 9 und in andere Regionen der Welt begeben und deren Stabilität und Entwicklung beeinträchtigen.

Die Hälfte der Kinder, die weltweit keine Schule besuchen, lebt unter Bedingungen, die von Krisen und Konflikten gekennzeichnet sind, und fast die Hälfte aller Flüchtlinge im Primarschulalter geht nicht zur Schule. Diese Situation zwingt die EU, unter Nutzung aller ihr zur Verfügung stehenden Instrumente und Ansätze zu reagieren. Die EU hat erkannt, dass die Bildung in Krisensituationen der am stärksten chronisch unterfinanzierte Sektor ist und weniger als 3 % der gesamten weltweit für humanitäre Hilfe bereitgestellten Mittel erhält 10 , und sie hat deshalb in den letzten Jahren ihre Hilfe für den Bereich der Bildung in Notsituationen und anhaltenden Krisen weltweit deutlich aufgestockt. Die EU hat die für die Bildung in Not- und Krisensituationen bereitgestellten Finanzmittel, die 2015 einem Anteil von einem Prozent ihrer humanitären Hilfe entsprachen, 2018 auf 8 % erhöht und plant für 2019 eine Anhebung auf 10 %. Ein beträchtlicher Teil ihrer für den Zeitraum 2014-2020 vorgesehenen bilateralen Entwicklungshilfe im Bildungsbereich ist für fragile und von Krisen betroffene Länder bestimmt. Die EU zählt zu den wichtigsten Gebern, die als Reaktion auf die regionale Krise in Syrien Gelder für den Bildungsbereich bereitstellen, und sie stellt auf multilateraler Ebene umfangreiche Finanzmittel für globale Initiativen zur Verfügung, die für die Bildung in Not- und Krisensituationen bestimmt sind. 11

Die derzeitige Hilfe der EU für Bildung in Notsituationen und anhaltenden Krisen erstreckt sich auf alle Bildungsstufen und umfasst die Zusammenarbeit mit Regierungen, mit Sonderorganisationen der Vereinten Nationen, Nichtregierungsorganisationen, der Zivilgesellschaft, privatwirtschaftlichen Akteuren, der Globalen Partnerschaft für Bildung und weiteren Interessenträgern. Die bilaterale Unterstützung und der politische Dialog mit Regierungen werden von einer Reihe von Initiativen flankiert, die Unterbrechungen des Bildungsprozesses weltweit abfedern sollen und von der Einrichtung behelfsmäßiger Unterrichtsräume bis zur Entwicklung von Fernunterrichtsprogrammen für Schüler reichen, die nicht in die Schule gelangen können. So hat die EU mit einer Vielzahl von Maßnahmen auf den Bildungsbedarf syrischer Kinder reagiert, etwa durch die bilaterale Entwicklungsfinanzierung, humanitäre Hilfe, im Rahmen des Regionalen Treuhandfonds der EU als Reaktion auf die Syrienkrise und der Fazilität für Flüchtlinge in der Türkei.

In den letzten Jahren hat der Bedarf vor Ort deutlich zugenommen, und es sind neue Herausforderungen entstanden. Wenngleich das Ausmaß des Bedarfs die Ressourcen der EU übersteigt, kann sie einen Beitrag leisten, indem sie ihre Maßnahmen erweitert und sich auf die Personengruppen konzentriert, die am dringendsten auf Hilfe angewiesen sind 12 , und gleichzeitig weltweite Unterstützung für weitere Maßnahmen mobilisiert.

Mit dieser Mitteilung wird daher ein aktualisierter politischer Rahmen der EU vorgeschlagen, um durch Außenmaßnahmen der EU auf die wachsenden Herausforderungen in Verbindung mit der Bildung in Notsituationen und anhaltenden Krisen zu reagieren. Der Vorschlag umfasst einen Ansatz, der die wechselseitige Verantwortung der jeweiligen externen Instrumente der EU stärkt, mit denen durch eine Verknüpfung von humanitärer Hilfe und Entwicklungshilfe auf der Grundlage von Koordinierung, Komplementarität und politischem Handeln 13 auf den Bildungsbedarf in Not- und Krisensituationen reagiert wird. Gleichzeitig wird auf neue und sich herausbildende Schwerpunkte aufmerksam gemacht, wie die Auswirkungen von Gewalt auf die Bildung.

Die Reaktion auf den Bildungsbedarf in Not- und Krisensituationen erfordert einen ganzheitlichen Ansatz. In dieser Mitteilung wird dargelegt, was die Kommission im weitesten Sinn unter dem Begriff der Bildung in Notsituationen und anhaltenden Krisen versteht; wobei sie sich auf einen strategischen und integrierten Ansatz für die Förderung von sicheren, inklusiven und hochwertigen Bildungsangeboten für alle stützt. Bildung umfasst das lebenslange Lernen, einschließlich der formalen und nichtformalen 14 Vermittlung von Lerninhalten der Bildungsstufen etablierter Bildungssysteme, zu denen die frühkindliche Erziehung, Primar- und Sekundarschulbildung, die nichttertiäre Bildung nach den Sekundarbereich und die Tertiärbildung (einschließlich der technischen und beruflichen Ausbildung, der Hochschulbildung und anderer Formen der Kompetenzentwicklung) zählen.

Der Ansatz der Kommission im Hinblick auf die Bildung in Not- und Krisensituationen umfasst unvermittelt und langsam einsetzende Notsituationen, Konflikte, Gewaltsituationen, Flucht und Vertreibung, (natürliche und vom Menschen verursachte) Katastrophen sowie Krisenfälle im Bereich der öffentlichen Gesundheit, anhaltende und wiederkehrende Krisen bzw. eine beliebige Kombination davon. Dieser Ansatz, der auf die Unterstützung einer kontinuierlichen Vermittlung von Lerninhalten abstellt, stützt sich auf die Verknüpfung von humanitärer Hilfe und Entwicklungshilfe und umfasst die Vorsorge, die Reduzierung des Katastrophenrisikos, die Prävention, die Risikominderung, das Katastrophen- und Krisenmanagement, Hilfe bei anhaltenden Krisen und den Wiederaufbau.

1.1. Die Gefahr einer „verlorenen Generation“

Kinder machen ein Drittel der Weltbevölkerung aus, und doch sind über die Hälfte aller von humanitären Krisen betroffenen Menschen Kinder. Die Hälfte der Kinder, die weltweit keine Schule besuchen, sind Jungen und Mädchen, die unter den Bedingungen derartiger Krisen leben, und ihre Zahl steigt weiter an. 15 Syrien, Irak, Jemen, Afghanistan, Südsudan und die Demokratische Republik Kongo gehören zu den etwa 35 von Krisen betroffenen Ländern, in denen fast 75 Millionen Kinder im Schulalter (3-18 Jahre) keine geregelte Schulbildung absolvieren können. 16 Für Vertriebene ist das Risiko erheblich höher. Nach Schätzungen des Flüchtlingshilfswerks der Vereinten Nationen beläuft sich die Zahl der Vertriebenen aktuell auf über 65 Millionen Menschen (das ist die höchste Zahl seit dem Zweiten Weltkrieg), wobei die durchschnittliche Dauer der Vertreibung oftmals 20 Jahre übersteigt. 17  Knapp über die Hälfte aller Flüchtlinge im Primarschulalter geht regelmäßig zur Schule, während weniger als ein Viertel der entsprechenden Altersgruppe eine Sekundarschulbildung absolviert und gerade einmal ein Prozent eine tertiäre Bildungseinrichtung besucht. Mädchen sind deutlich stärker benachteiligt, und die Wahrscheinlichkeit, dass sie von der Schulbildung in betroffenen Ländern ausgeschlossen sind, ist 2,5 mal so hoch. 18  

Die Zukunft von Millionen von Kindern und Jugendlichen wird durch Gewalt im schulischen Umfeld 19 gefährdet, etwa durch Angriffe auf Schulen und Universitäten, wie die Entführung von Schülern und Studierenden, die militärische Nutzung von Schulen, durch Landminen, nicht zur Wirkung gelangte Kampfmittel und Kampfmittelrückstände in Schulnähe sowie die Zerstörung von Schulgebäuden. Bildung kann von Behörden missbraucht werden, um Hass und Intoleranz zu propagieren, Ungleichheit und Unterdrückung zu verstärken und um gefährdete Kinder für Gewaltakte zu rekrutieren. 20 Ungleiche Bildungsangebote können ein Gefühl der Ungerechtigkeit bewirken und für eine weitere Benachteiligung von Randgruppen sorgen, was letztlich zur Anheizung von Konflikten beitragen kann. 21  

Kinder und Jugendliche, die keine Schule besuchen, sind einem erhöhten Risiko ausgesetzt, was sexuelle und geschlechtsbezogene Gewalt, gewalttätigen Extremismus, Zwangsehen, frühe Schwangerschaften, Kinderarbeit und Zwangsrekrutierung betrifft. 22 Anhaltende, gewaltsame Konflikte, die oft von langer Dauer sind, Flucht und Vertreibung, Ungleichheiten, begrenzte wirtschaftliche Chancen und ein eingeschränkter Zugang zur Grundversorgung verstärken die Anfälligkeit gegenüber diesen Risiken weiter. Die Auswirkungen von Krisen auf den Zugang zu Bildung, wie die Schließung von Schulen oder eine militärische Präsenz an Schulen, kann Menschen veranlassen, ihre Heimat auf der Suche nach mehr Sicherheit zu verlassen, sehr häufig unter lebensbedrohlichen Bedingungen. Bildung stellt auch in der Fremde einen essenziellen Wert dar.

Notsituationen und anhaltende Krisen schwächen Bildungssysteme, die bereits unterfinanziert sind, weiter und tragen zu einer Unterminierung der Lernergebnisse und des Potenzials von Kindern und Jugendlichen bei. Unregelmäßiger Unterricht und die von traumatischen Ereignissen verursachten psychosozialen Schäden behindern den Lernprozess, und Lehrerknappheit sowie überfüllte Klassenzimmer verschärfen die Lage weiter.

1.2. Stärkung des außenpolitischen Handelns der EU

Die EU wird sich bei der Verfolgung der Ziele für nachhaltige Entwicklung und im Einklang mit der Bildungsagenda 2030 auf vier strategische Schwerpunktbereiche konzentrieren: 

1.Stärkung von Systemen und Partnerschaften für eine zügige, effiziente, effektive und innovative Reaktion im Bildungsbereich;

2.Förderung des Zugangs, der Inklusion und der Gleichheit;

3.Eintreten für eine Bildung im Geist des Friedens und des Schutzes;

4.Unterstützung einer hochwertigen Bildung zur Erzielung besserer Lernergebnisse.

Um Fortschritte bei der Umsetzung dieser Prioritäten zu erzielen, wird die Kommission ihre Arbeitsweise in den Bereichen Koordinierung und Finanzierung verbessern und eine globale Führungsrolle anstreben.

Dies beinhaltet die Förderung einer gemeinsamen und abgestimmten Programmierung und Planung innerhalb der Kommission, mit den EU-Mitgliedstaaten sowie mit anderen Gebern und Partnern bei einer ausgewogenen Kombination aus kurz-, mittel- und langfristig angelegten Maßnahmen. Die EU wird ihre globale Rolle, Reichweite und Instrumente nutzen, um weltweit auf den noch ungedeckten Bedarf sowie Finanzierungsengpässe aufmerksam zu machen und um die Koordinierung zu verbessern und die operative Reaktionsfähigkeit zu stärken.

Die von der EU in den letzten drei Jahren vorgenommene Aufstockung der für die humanitäre Hilfe im Bereich der Bildung in Notsituationen bereitgestellten Finanzmittel ist das Ergebnis verstärkter politischer Bemühungen auf der Grundlage des Ausmaßes des Bedarfs. Die Finanzierung sollte in dieser Höhe fortgesetzt werden, damit die strategischen Prioritäten der EU weiterverfolgt und schließlich Millionen von Kindern und Jugendlichen erreicht werden können, bei denen die Gefahr besteht, dass sie sich zu einer verlorenen Generation entwickeln.

·Die Kommission plant, ab 2019 10 % ihrer humanitären Hilfe dem Bereich Bildung in Notsituationen und anhaltenden Krisen zuzuweisen. 23

·Die Kommission wird eine weltweit koordinierte, zeitnahe, verlässliche und flexible Finanzierung der Bildung in Notsituationen und anhaltenden Krisen unterstützen.

2. Strategische Prioritäten für die Bildung in Notsituationen und anhaltenden Krisen

2.1. Stärkung von Systemen und Partnerschaften für eine zügige, effiziente, effektive und innovative Reaktion im Bildungsbereich

Die Maßnahmen der EU, mit denen die Verfügbarkeit, Vorhersehbarkeit und Transparenz der Finanzierung der Bildung in Not- und Krisensituationen sichergestellt werden sollen, werden im Einklang mit den auf dem Humanitären Weltgipfel 2016 24 eingegangenen Verpflichtungen die Wirksamkeit der Maßnahmen an der Schnittstelle zwischen humanitärer Hilfe und Entwicklungshilfe erhöhen. Auf diese Weise wird die Kommission u. a. gemeinsame kurz-, mittel- und langfristige Perspektiven übernehmen, leistungsfähigere Koordinierungsmechanismen beschließen, sich an Analysen und der Kontrolle von Maßnahmen beteiligen und Beiträge zur gemeinsamen Berichterstattung leisten. So entsteht eine inhaltlich relevante Mischung an vorhersehbaren, mehrjährigen und kurz- bis mittelfristigen Finanzhilfemaßnahmen.

Die Kommission wird ihre Maßnahmen im Bereich der Bildung als einem globalen öffentlichen Gut durch multilaterale Finanzierungsmaßnahmen, technische Hilfe, ihre globale Initiativkraft, die Mitarbeit in Beratungsgremien und durch weitere Möglichkeiten im Rahmen ihres externen Handelns stärken und straffen.

Die Kommission wird einen gezielten Ansatz zur Stärkung von Bildungssystemen verfolgen und zu diesem Zweck ihrer Rolle im politischen Dialog und der bilateralen Unterstützung größere Geltung verschaffen. Wo dies möglich und angemessen ist, wird die EU finanzielle Mittel zur Unterstützung von Regierungssystemen, unter anderem in den Aufnahmeländern 25 , bereitstellen, die die Hauptverantwortung für die Gewährleistung des Rechts auf Bildung tragen. Ist eine direkte Unterstützung von Regierungen nicht möglich oder nicht angemessen, so wird die Unterstützung zur Stärkung des Systems den am besten geeigneten verfügbaren Akteuren in Bildungsbereich gewährt. 26

Um eine bedarfsorientierte Priorisierung der EU-Hilfe, die sich an den Prioritäten der nationalen Behörden orientiert, zu erleichtern, wird die Kommission den Bildungsbedarf im Zusammenhang mit Notsituationen und anhaltenden Krisen in die Planung für die Unterstützung des Bildungssektors aufnehmen. Die Finanzierung durch die Union wird auf der Grundlage einer strengen Bedarfsanalyse erfolgen, die sich u. a. auf Bildungsministerien, Sonderorganisationen der Vereinten Nationen, Nichtregierungsorganisationen, Organisationen der Zivilgesellschaft, privatwirtschaftliche Akteure und sonstige relevante Akteure erstrecken wird.

Akteure auf allen Ebenen werden Unterstützung erhalten, um die Erhebung, Verwaltung und Analyse von Daten zu verbessern, einschließlich solcher, die die Finanzierung der Bildung und Lernergebnisse betreffen. Unterstützt werden ferner Maßnahmen zur Ermittlung bewährter Vorgehensweisen sowie wirksamer und innovativer Methoden des Informationsaustauschs und -managements. Einen Schwerpunkt wird der Kapazitätsaufbau aller Akteure und auf allen Ebenen des Sektors bilden, gegebenenfalls in Abstimmung mit dem privaten Sektor.

Während die EU ihr Hauptaugenmerk auf öffentliche Bildungsdienstleistungen 27 legt, können Akteure des privaten Sektors und der Zivilgesellschaft durch Unterstützung dieser Dienstleistungen für einen zusätzlichen Nutzen sorgen. Die Kommission wird den privaten Sektor in die Suche nach innovativen Ansätzen und deren Entwicklung sowie die Abstimmung von Bildungsreformen auf gesellschaftliche Erfordernisse und die Gegebenheiten des Arbeitsmarktes einbeziehen. Mit anderen relevanten Sektoren, die die Bereiche Gesundheit, Lebensunterhalt, Schutz und Ernährung betreffen, sind verbesserte Partnerschaften und Koordinierungsmechanismen erforderlich, um integrierte und ganzheitliche Maßnahmen für die Befriedigung der Bedürfnisse von Kindern in Not- und Krisensituationen zu ermöglichen.

2.2. Förderung des Zugangs, der Inklusion und der Gleichheit

Friedliche Koexistenz, interkulturelles Einfühlungsvermögen, eine erfolgreiche Integration in die aufnehmenden Gemeinschaften und sozialer Zusammenhalt bilden zentrale Funktionen der Bildung in Not- und Krisensituationen. Die EU wird die Integration von vertriebenen Kindern und Jugendlichen in die Bildungssysteme fördern, was die Unterstützung der aufnehmenden Gemeinschaften einschließt, und auf diese Weise aktiv die im neuen Europäischen Konsens über die Entwicklungspolitik und in der Mitteilung über ein Leben in Würde 28 aufgeführten Verpflichtungen umsetzen.

In Anbetracht des Ausmaßes des Bedarfs und der Grenzen, die der EU-Unterstützung in dieser Hinsicht gesetzt sind, werden sich die Maßnahmen auf die bedürftigsten Personengruppen konzentrieren, wie:

·Kinder und Jugendliche, die keine Schule besuchen, und jene, deren regelmäßiger Schulbesuch gefährdet ist;

·vertriebene und geflüchtete Kinder und Jugendliche (Flüchtlinge und Binnenvertriebene) und deren Aufnahmegemeinschaften;

·gefährdete und benachteiligte Gruppen, einschließlich jener Kinder und Jugendlichen, die von ihren Familien getrennt und unbegleitet sind, die sich in schwer zugänglichen Gebieten aufhalten, mit Behinderungen leben oder zusätzliche Bedürfnisse haben, mit Streitkräften und bewaffneten Gruppen in Verbindung stehen (und deren Reintegration durch Bildung besondere Bedeutung zukommt) und die ethnisch-sprachlichen Minderheiten sowie ärmeren sozioökonomischen Gruppen angehören.

Auf sämtlichen Ebenen ist vorausschauendes und zügiges Handeln erforderlich, damit der Bildungsprozess möglichst wenig unterbrochen wird und um ein inklusives, sicheres und geschütztes Bildungsangebot zu fördern. Mit jeder Woche, jedem Monat und jedem Jahr ohne regelmäßigen Schulbesuch nimmt die Unterbrechung des Bildungswegs von Kindern im Schulalter zu, und die Chancen auf eine Rückkehr in den Schulalltag schwinden.

Da die große Mehrzahl der vertriebenen und geflüchteten Kinder und Jugendlichen in Ländern mit niedrigem oder mittlerem Einkommen 29 Aufnahme findet, müssen flexible Erfordernisse der kurzfristigen Unterstützung mit der vorhersehbaren längerfristigen Finanzierung, die der Stärkung der Resilienz und der Effektivität von Bildungssystemen dient, verzahnt werden. Die Bildungssysteme müssen sich anpassen, damit sie wiederkehrende und langandauernde Vertreibungssituationen bewältigen und den Bedürfnissen sowohl der vertriebenen und geflüchteten Bevölkerungsgruppen als auch der aufnehmenden Gemeinschaften gerecht werden können. Daher müssen die Schwierigkeiten, die für die aufnehmenden Gemeinschaften in Bezug auf die Gewährleistung inklusiver und hochwertiger Bildungsdienstleistungen bestehen, auf der Grundlage einer Verpflichtung zur Teilung der Verantwortung mit den betroffenen Ländern in Angriff genommen werden.

Notsituationen und anhaltende Krisen wirken sich unverhältnismäßig stark auf die Bildung von Frauen und Mädchen aus. Zu den spezifischen geschlechtsbezogenen Risiken, denen Mädchen und Jungen in Not- und Krisensituationen ausgesetzt sind, gehören Früh- und Zwangsehen, frühe Schwangerschaften, Kinderarbeit, die Rekrutierung durch bewaffnete Gruppen sowie sexuelle und geschlechtsbezogene Gewalt. Bildungsanbieter müssen auf die Bedürfnisse von Mädchen und Jungen reagieren, wie die vorrangige Einrichtung von nach Geschlechtern getrennten Toiletten beim Wiederaufbau von Schulen, um den Sicherheitsbedenken von Schülern und Eltern Rechnung zu tragen. Die Kommission wird die Bedeutung der Inklusion von gefährdeten und benachteiligten Gruppen weiter in den Vordergrund stellen. Besondere Aufmerksamkeit verdienen Jugendliche, die im Bereich der Bildungsunterstützung häufig durch das Netz fallen, weil sie Aufgaben von Erwachsenen übernehmen; dabei sollte das Augenmerk vor allem auf ihre geschlechtsspezifischen Bedürfnisse gelegt werden.

2.3. Eintreten für eine Bildung im Geist des Friedens und des Schutzes

Die allgemeine Bildung ist ein außerordentlich wichtiges Instrument für die soziale Veränderung, für mehr Gerechtigkeit, Wohlstand und die Sicherung des Friedens. Schlechtes, von Missbrauch oder Manipulation geprägtes Bildungsmanagement kann Konflikte jedoch durch Unterdrückung, Ungleichheit in Bezug auf Chancen und Ergebnisse oder durch das Schüren von Hass und Gewalt weiter anheizen. Die EU wird sich für eine konfliktsensible Bildung 32 einsetzen und evidenzbasierte Bildungspolitiken unterstützen, die der Förderung von Gleichheit und dem Schutz von Kindern und Jugendlichen vor Stigmatisierung, dem Schüren von Hass, vor extremistisch motivierter Gewalt und der Rekrutierung durch bewaffnete Gruppen schützen.

Die Schaffung eines sicheren, geschützten und hochwertigen Lernumfelds bildet das Kernstück des Ansatzes der Kommission. Für den Schutz von Kindern und Jugendlichen bedarf es bewährter Verfahren, denen der Grundsatz der Schadensvermeidung („do no harm“) zugrunde liegt. In Anbetracht dessen, dass bei Krisen institutionelle und soziale Schutzmechanismen häufig versagen, sind bei der Vorbereitung, Planung und Durchführung von Maßnahmen sowie auf deren einzelnen Abschnitten Schutzsysteme für Kinder erforderlich. Die Kommission anerkennt und unterstützt die zentrale Rolle, die Eltern und Bezugspersonen bei Bildung und Schutz von Kindern spielen, sowie die umfassendere Rolle, die Gemeinschaften in beiderlei Hinsicht zukommt.

Der Schutz sollte gerade in Not- und Krisensituationen auf allen Ebenen der Bildungssysteme ein zentrales Anliegen sein, wobei der Schwerpunkt auf gewaltfreien schulpolitischen Maßnahmen, Prozessen und Praktiken liegen und die Vermeidung sexueller und geschlechtsbezogener Gewalt einschließen sollte. Zusätzlich zu innovativen Maßnahmen zur Deckung des festgestellten Bedarfs ist die Unterstützung von Maßnahmen zur Stärkung der Bedarfsermittlung und -planung im Bereich Kinderschutz vorgesehen.

Zur Förderung widerstandsfähigerer Bildungssysteme wird die Hilfe der EU über die infrastrukturelle Unterstützung, mit der die Resilienz gegenüber Katastrophen 33 gestärkt werden soll, hinausgehen und die Unterstützung bei der Verringerung des Katastrophenrisikos sowie für eine krisensensible Bildungsplanung umfassen. Bildungsinfrastrukturen sollten strukturell sicher und einem sicheren und inklusiven Lernen förderlich sein. Die infrastrukturelle Unterstützung in Not- und Krisensituationen wird eine Reihe von auf einzelstaatlich vereinbarte Standards abgestimmten Optionen umfassen, wie behelfsmäßige Unterrichtsräume, den Wiederaufbau beschädigter Schulen und den Bau von neuen Schulen.

Bildung stellt die Hauptkomponente des Resilienzansatzes der Kommission dar 34 , da sie zur Stärkung der Widerstandsfähigkeit des Einzelnen und der Gesellschaft beiträgt. Sie bildet eine wesentliche Voraussetzung für die Widerstandsfähigkeit jedes Einzelnen und gewährleistet damit das Wohlergehen neuer Generationen, bietet Schutz und fördert das soziale und emotionale Wohlbefinden und die kognitive Entwicklung von Menschen in Not- und Krisensituationen. Die Hilfe der EU wird die Bereitstellung psychosozialer Unterstützung fördern, wie die Unterstützung für Lehrer und andere Betreuer sowie Überweisungs- und Reaktionsmöglichkeiten für Kinder und Jugendliche, die auf spezielle Leistungen angewiesen sind. Derartige Maßnahmen sollten in vorhandene und nationale Überweisungs- und Reaktionsmechanismen eingebettet werden.

In ihrem Bestreben um eine Thematisierung und Überwindung von Angriffen auf die Bildung anerkennt und unterstützt die Kommission die Arbeit der Globalen Koalition zum Schutz der Bildung vor Angriffen (Global Coalition to Protect Education from Attack) und wird Initiativen zur Propagierung und Weiterverbreitung der Erklärung zum Schutz von Schulen (Safe Schools Declaration) 35 unterstützen. Schulen sollten sichere Zufluchtsorte sein, die nach dem humanitären Völkerrecht geschützt sind.

2.4. Unterstützung einer hochwertigen Bildung zur Erzielung besserer Lernergebnisse

Die Unterstützung der EU für den Bereich Bildung basiert auf dem Grundsatz, dass Bildungssysteme eine gute Qualität aufweisen sollten, um Kindern und Jugendlichen ein erfolgreiches Lernen zu ermöglichen. 38 Die Zusagen der EU in Bezug auf die jeweiligen Lehrpläne, ausgebildete Lehrkräfte und Schulleiter, geeignetes Unterrichtsmaterial und das Vorhandensein angemessener schulischer Einrichtungen bilden nach wie vor den Kern der Hilfe in Notsituationen und anhaltenden Krisen. 39

In Krisensituationen mangelt es gerade in Ländern mit niedrigem Einkommen oftmals an qualifizierten und ausgebildeten Lehrkräften. Unter Umständen verfügen die Lehrer nicht über die sprachlichen oder pädagogischen Fähigkeiten, die den Bedürfnissen der Lernenden entsprechen. Womöglich haben sie und andere pädagogische Mitarbeiter selbst Traumatisches erlebt und benötigen Unterstützung. Vertriebene Lehrer können möglicherweise nicht die für die Lehrtätigkeit in ihrer Aufnahmegemeinschaft erforderlichen Dokumente vorweisen. Die EU wird Strategien und Maßnahmen unterstützen, mit denen das Angebot an ausgebildeten Lehrkräften sichergestellt wird.

Die EU wird Sondermaßnahmen unterstützen, wie spezielle Überbrückungsmaßnahmen, um zu verhindern, dass Lernende aus dem Lernprozess ausscheiden, und um ihnen bei der Bewältigung der mit der Integration in ein Bildungssystem gegebenenfalls verbundenen Herausforderungen zu helfen. Für jede Bildungsstufe werden auf das Alter, das Geschlecht und den Bildungsstand der Lernenden zugeschnittene Maßnahmen benötigt. Dies können auch nichtformale oder alternative Bildungsformen sein, die den unterschiedlichen Erfordernissen auf jeder Bildungsstufe gerecht werden.

Die Integration geflüchteter und vertriebener Kinder und Jugendlicher in nationale Bildungssysteme erfordert die Aufrechterhaltung wesentlicher Verbindungen zwischen Sprache, Identität und Kultur. Die Kompetenz der EU im Bereich der Sprachenpolitik, die sich an zahlreichen Beispielen in der gesamten EU ablesen lässt, wird durch den politischen Dialog und die Unterstützung wirksam zur Geltung gebracht. Dies wird zur Förderung einer evidenzbasierten, fortschrittlichen Sprachenpolitik im Hinblick auf die Verwendung der Muttersprache und zusätzlicher Sprachen beitragen.

Ausgehend davon, dass Vertreibungssituationen immer länger andauern und dass die Wahrscheinlichkeit besteht, dass vertriebene Bevölkerungsgruppen mehrfach vertrieben werden, kommt es darauf an, die Mobilität und die Anerkennung zwischen den und innerhalb der Bildungssysteme zu verbessern. 40 Fehlende Dokumente sollten vertriebene Kinder und Jugendliche nicht daran hindern, schon bald nach ihrer Ankunft ihre Bildung fortzusetzen, und es müssen Protokolle festgelegt werden, um sicherzustellen, dass das Recht auf Bildung Vorrang vor jedem Akkreditierungssystem hat. Vor allem sollte der Zugang zu Grundbildung nicht aufgrund von Prüfungsergebnissen verwehrt werden 41 . Vielmehr sollte anhand geeigneter Bewertungsmechanismen herausgearbeitet werden, wie Zugang und Unterstützung verbessert und der politische Entscheidungsprozess unterstützt werden können. Außerdem sollten alle jungen Menschen die Möglichkeit haben, Prüfungen zu absolvieren und Abschlüsse zu erwerben, die im Allgemeinen die Voraussetzung für weiterführende Bildungsmöglichkeiten und die Aufnahme einer Beschäftigung darstellen.

Die EU setzt sich für eine inklusive und gleichberechtigte Primar- und Sekundarschulbildung von hoher Qualität ein und ist sich dessen bewusst, dass grundlegende Fertigkeiten wie Grundkenntnisse im Lesen/Schreiben und Rechnen wesentliche Bausteine für die weiterführende Bildung darstellen.  42  

Die EU anerkennt ferner die Bedeutung einer arbeitsmarktorientierten technischen und beruflichen Bildung und Ausbildung sowie Hochschulbildung. 43 Bei der Entwicklung von Fertigkeiten und Schulungen zur Herstellung der Beschäftigungsfähigkeit in Krisensituationen muss auch der wirtschaftliche und soziale Druck in Verbindung mit Kinderarbeit, eingeschränkter Bewegungsfreiheit und geschlechtsspezifischen Normen berücksichtigt werden, der auf Lernenden lastet. Die EU legt den Schwerpunkt ihres Engagements für die Entwicklung von Fertigkeiten und die Förderung der Beschäftigungsfähigkeit, für menschenwürdige Arbeit und die Schaffung von Existenzgrundlagen auf die Notwendigkeit, dafür Sorge zu tragen, dass junge Frauen ebenso wie junge Männer und weitere benachteiligte Gruppen gleiche Chancen haben.

Die EU wird auch künftig entsprechende Forschungs- und Lernpartnerschaften unterstützen, um die Evidenzbasis des Sektors zu stärken. Dabei sollten Synergien mit dem Rahmenprogramm der EU für Forschung und Innovation angestrebt und nach Möglichkeiten gesucht werden, um die Herausforderungen, die die Bildung in Not- und Krisensituationen mit sich bringt, im Rahmen des auswärtigen Handelns der EU wirksam in Angriff zu nehmen.

3. Fazit

Die wachsende Aufmerksamkeit, die der Bildung in Not- und Krisensituationen außerhalb der EU in den letzten Jahren zuteilwurde, ist Ausdruck des alarmierenden und zunehmenden Umfangs der zu bewältigenden Erfordernisse und Herausforderungen. In dieser Mitteilung wird ein ganzheitlicher und wirkungsvoller Politikrahmen dafür vorgestellt, wie die EU diese Agenda voranbringen und ihre Führungsrolle in diesem Politikbereich ausbauen kann. Ein Beleg für dieses Anliegen ist das Beispiel von Kindern und Jugendlichen, die Widrigkeiten überwinden, um ihre Bildung fortzusetzen.

Die Kommission wird mit Unterstützung des Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD), einschließlich der EU-Delegationen, aktiv mit den Mitgliedstaaten, anderen Ländern, internationalen Organisationen sowie Akteuren des öffentlichen und privaten Sektors zusammenwirken, um die Zusammenarbeit und Koordinierung effizienter und effektiver zu gestalten und auf diese Weise die Bildung in Notsituationen und anhaltenden Krisen zügiger, verlässlicher und nachhaltiger zu unterstützen. Damit werden die Dienststellen der Kommission und der EAD auch die Verwirklichung der Ziele des neuen Europäischen Konsenses über die Entwicklungspolitik und der Mitteilung über ein Leben in Würde fördern. Den Mitgliedstaaten kommt in dieser Hinsicht eine Schlüsselrolle zu.

Die Kommission fordert das Europäische Parlament auf, die in dieser Mitteilung vorgestellten politischen Orientierungen zur Kenntnis zu nehmen, und ersucht den Rat, diesen durch seine Schlussfolgerungen zuzustimmen.

(1)

Gewährleistung einer inklusiven, gerechten und hochwertigen Bildung sowie Förderung des lebenslangen Lernens für alle.

(2)

  http://www.educationcannotwait.org/

(3)

Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Artikel 14. ABl. C 326 vom 26.10.2012, S. 391–407; Generalversammlung der Vereinten Nationen, Übereinkommen über die Rechte des Kindes, 20. November 1989, VN, Treaty Series, Bd. 1577.

(4)

Globale Strategie für die Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union, im Juni 2016 vorgestellt von der Hohen Vertreterin/Vizepräsidentin, abrufbar unter: https://europa.eu/globalstrategy/sites/globalstrategy/files/pages/files/eugs_review_web_13.pdf.

(5)

Nach Artikel 3 Absatz 3 zweiter Unterabsatz und Absatz 5 des Vertrags über die Europäische Union ist die EU im Rahmen ihres internen und auswärtigen Handelns ausdrücklich zur Förderung des Schutzes der Rechte des Kindes verpflichtet.

(6)

Mitteilung der Kommission zur Einführung einer Säule sozialer Rechte, COM(2017) 250.

(7)

EU-Leitlinien für die Förderung und den Schutz der Rechte des Kindes, 2017 vom Rat angenommen.

(8)

COM(2008) 55 und die EU-Leitlinien für die Förderung und den Schutz der Rechte des Kindes, 2017 vom Rat angenommen.

(9)

COM(2017) 211, Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat: Schutz minderjähriger Migranten.

(10)

Weltbildungsbericht der UNESCO (2016) „Aid to education stagnates, jeopardising global targets“ und Weltbildungsbericht der UNESCO (2017) „Verantwortung für die Bildung: unsere Verpflichtungen erfüllen“.

(11)

Im Rahmen ihrer Entwicklungshilfe hat die EU 475 Mio. EUR für die Globale Partnerschaft für Bildung zugesagt und sie stellt im Zeitraum 2018-2020 einen Betrag von 16 Mio. EUR für die Plattform „Education Cannot Wait“ bereit. Im Zeitraum 2018/2019 hat sie humanitäre Hilfsmittel in Höhe von 1 Mio. EUR für das „Global Education Cluster“ vorgesehen.

(12)

Zur Priorisierung derjenigen, die am dringendsten auf Hilfe angewiesen sind, siehe Abschnitt 3.2.

(13)

Umsetzung der in der Mitteilung „Ein Leben in Würde: von Hilfeabhängigkeit zu Eigenständigkeit“ (COM(2016) 234) und dem neuen Europäischen Konsens über die Entwicklungspolitik (ABl. C 210 vom 30.6.2017, S. 1-24) genannten Verpflichtungen der EU.

(14)

Im Einklang mit der Empfehlung des Rates zur Validierung nichtformalen und informellen Lernens, ABl. C 398 vom 22.12.2012, S. 1–5: Formales Lernen findet in einem organisierten und strukturierten, speziell dem Lernen dienenden Kontext statt und führt typischerweise zum Erwerb einer Qualifikation, in der Regel in Form eines Zeugnisses oder eines Befähigungsnachweises; nichtformales Lernen findet im Rahmen planvoller Tätigkeiten statt, bei denen das Lernen in einer bestimmten Form unterstützt wird; es kann Programme zur Vermittlung von im Beruf benötigten Fähigkeiten, für die Alphabetisierung von Erwachsenen und die Grundbildung für Schulabbrecher umfassen.

(15)

Weltentwicklungsbericht der Weltbank, 2017: „Learning to Realise Education's Promise“. Ca. 20 % der Bevölkerung im Primarschulalter weltweit sind Kinder, die in einem äußerst instabilen Umfeld leben, dennoch repräsentieren sie etwa 50 % derjenigen, die keine Schule besuchen; 2008 betrug ihr Anteil noch 42 %.

(16)

Overseas Development Institute (2016) „A common platform for education in emergencies and protracted crises: Evidence paper“, ODI, London.

(17)

UNHCR: Global Trends, Forced Displacement in 2016.

(18)

UNICEF (2017), Education Uprooted: For every migrant, refugee and displaced child, education.

(19)

Global Coalition to Protect Education from Attack. Bericht „Education Under Attack 2018“.

(20)

Burde et al. (2015), „What works to promote children's educational access, quality of learning, and wellbeing in crisis-affected contexts“.

(21)

UNESCO, Weltbericht Bildung für alle 2011, Die unbeachtete Krise: Bewaffneter Konflikt und Bildung.

(22)

Nicolai et al. (2015), „Education in emergencies and protracted crises: towards a strengthened response“. Hintergrunddokument für das Osloer Gipfeltreffen zum Thema „Bildung für die Entwicklung“.

(23)

Das ist mehr als der von der Internationalen Kommission zur Finanzierung Globaler Bildungschancen (International Commission on Financing Global Education Opportunity) empfohlene Anteil (Bericht „The Learning Generation“, 2016).

(24)

Die auf dem Humanitären Weltgipfel 2016 ins Leben gerufene Initiative „Grand Bargain“ umfasst eine Reihe von Änderungen in den Arbeitsverfahren von Gebern und Hilfsorganisationen, u. a. den Ausbau von Bargeldprogrammen, die Bereitstellung von mehr Mitteln für nationale und lokale Einsatzkräfte und den Abbau von Bürokratie durch einheitliche Anforderungen für die Berichterstattung.

(25)

Der Anwendungsbereich dieser Mitteilung ist auf Maßnahmen außerhalb der EU beschränkt.

(26)

In Gebieten, in denen nicht die Regierung unterstützt wird, können lokale Behörden oder alternative Dienstleister, Koordinierungsstellen für humanitäre Hilfe/Entwicklungshilfe oder sonstige Stellen für systemstärkende Maßnahmen in Betracht gezogen werden. Dort, wo Regierungen dafür verantwortlich sind, dass es zu Angriffen auf Lernende kommt oder Randgruppen das Recht auf Bildung verweigert wird, kann nach Alternativen gesucht werden.

(27)

COM(2016) 234. Im Mittelpunkt des Engagements für die Bildung stehen: die Koordinierung und der auf die Verknüpfung von humanitärer und Entwicklungshilfe ausgerichtete Ansatz; die potenzielle Rolle von vertriebenen Lehrkräften; die Unterstützung gut funktionierender öffentlicher Bildungsangebote; die Nutzung technologischer Errungenschaften und die Erleichterung des Zugangs zu Hochschulbildung für vertriebene Lernende.

(28)

Der neue Europäische Konsens über die Entwicklungspolitik, ABl. C 210 vom 30.6.2017, und Mitteilung „Ein Leben in Würde: Von Hilfeabhängigkeit zu Eigenständigkeit“, COM(2016) 234.

(29)

UNHCR: Global Trends, Forced Displacement in 2016.

(30)

Dieses Ziel entspricht den in der New Yorker Erklärung für Flüchtlinge und Migranten (2017) enthaltenen Bestrebungen.

(31)

Aktionsplan für die Gleichstellung der Geschlechter 2016-2020, Schlussfolgerungen des Rates (26. Oktober 2015), 13201/15.

(32)

Inter-Agency Network on Education in Emergencies. Guidance Note on Conflict Sensitive Education. 2013.

(33)

COM(2014) 216, Auf dem Weg zu einem Hyogo-Rahmenaktionsplan für die Zeit nach 2015: Risikomanagement zur Stärkung der Resilienz.

(34)

COM(2017) 21 und KOM(2011) 637. Die EU verpflichtet sich, ihre Unterstützung für eine hochwertige Bildung zu verbessern, um junge Menschen mit dem Wissen und den Fähigkeiten auszustatten, die sie als aktive Mitglieder einer sich ständig weiterentwickelnden Gesellschaft benötigen. Der neue Europäische Konsens über die Entwicklungspolitik verpflichtet die EU und ihre Mitgliedstaaten, humanitäre Hilfe und Entwicklungszusammenarbeit miteinander zu verknüpfen und die Widerstandsfähigkeit des Einzelnen, von Gemeinschaften, der Gesellschaft und des Staates aktiv zu stärken. Dies steht in Verbindung zur Prävention und Bekämpfung von Krisen, zur Verringerung der chronischen Hilfebedürftigkeit und zur Stärkung der Selbständigkeit sowie der Resilienz von Gesellschaft und Staat.

(35)

Die Erklärung zum Schutz von Schulen von 2015 bietet Staaten die Möglichkeit, ihre umfassende politische Unterstützung für den Schutz und die Fortsetzung der Bildung in bewaffneten Konflikten zum Ausdruck zu bringen, und stellt das Instrument dar, mit dem die Staaten die Richtlinien zum Schutz von Schulen und Universitäten vor der militärischen Nutzung bei bewaffneten Konflikten befürworten und sich zu deren Umsetzung verpflichten.

(36)

Diese Bezeichnung ist nicht als Anerkennung eines Staates Palästina auszulegen und lässt die Standpunkte der einzelnen Mitgliedstaaten zu dieser Frage unberührt.

(37)

Büro der Vereinten Nationen für die Verringerung des Katastrophenrisikos und Global Alliance for Disaster Risk Reduction and Resilience in the Education Sector, Comprehensive School Safety Framework (2017).

(38)

KOM(2002) 116, Mitteilung über die Rolle der allgemeinen und beruflichen Bildung im Rahmen der Armutsminderung in den Entwicklungsländern.

(39)

Ebd.

(40)

Nützliche Anhaltspunkte liefert der Aktionsplan der Europäischen Kommission für die Integration von Drittstaatsangehörigen, in dem die Kommission den Schwerpunkt auf die Unterstützung einer frühzeitigen Bewertung, auf Dokumente und die Anerkennung von Fähigkeiten, Hochschulabschlüssen und beruflichen Qualifikationen legt.

(41)

Dies bezieht sich auf Prüfungen oder Tests/Prüfungen, bei denen für die Teilnehmer viel auf dem Spiel steht, wie Aufnahmeprüfungen.

(42)

KOM(2002) 116, Mitteilung über die Rolle der allgemeinen und beruflichen Bildung im Rahmen der Armutsminderung in den Entwicklungsländern.

(43)

Ebd.

(44)

 Wie die vom Netzwerk „Inter-Agency Network for Education in Emergencies“ entwickelten Mindestanforderungen für Bildung „Minimum Standards for Education: Preparedness, Response, Recovery“. 2010.