3.2.2009   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 27/75

1.

2.

3.

4.

5.

1.1

Avskiljning och långtidslagring av koldioxid (CCS) som bildas i samband med användning (förbränning) av fossila bränslen skulle kunna utgöra ett mycket viktigt bidrag till klimatskyddet. Därför bör man påskynda utvecklingen av denna teknik och sträva efter att börja använda den så snart som möjligt.

1.2

Kommissionens direktivförslag välkomnas och dess innehåll stöds av kommittén, som ser det som en nödvändig förutsättning för utveckling och användning av CCS.

1.3

I direktivet behandlas de viktigaste aspekterna på detta område, och bestämmelser föreslås. Detta gäller i synnerhet frågan om säkerhet för människor och miljö samt ansvarsfrågan i detta sammanhang. Därigenom verkar direktivet också för ökad acceptans bland medborgarna, och det tar hänsyn till deras behov av trygghet.

1.4

Utvecklingen av hela värdekedjan i samband med CCS, med avskiljning, transport och lagring av koldioxid, CO2, befinner sig i en tidig, bitvis endast förberedande fas. Direktivets bestämmelser måste ta hänsyn till detta, och behöver därför anpassas på vissa punkter.

1.5

För att de första projekten snabbt ska kunna förverkligas bör vissa punkter i direktivet ändras så att bestämmelserna blir lättare att hantera för berörda nationella myndigheter och för investeringsberedda företag, och så att planeringssäkerhet och incitament för åtgärder erbjuds. Bland annat måste ansvarsfrågan klargöras, liksom hurdana och hur stora finansiella säkerheter som ska tillhandahållas.

2.1

Som en följd av rådets beslut från mars 2007 om klimatskydd och energiförsörjningstrygghet har kommissionen i olika dokument föreslagit en rad åtgärder i syfte att uppnå de mål som formulerats i rådets beslut. Tyngdpunkten i åtgärderna ligger på energieffektivitet, utbyggnad av förnybara energikällor samt utveckling och användning av motsvarande innovativ teknik. Kommittén har redan utarbetat yttranden i vissa av dessa frågor (1).

2.2

I detta sammanhang spelar också varje åtgärd för att långsiktigt minska utsläppen av växthusgaser i samband med användning av fossil energi en viktig roll. Det är detta som föreliggande yttrande handlar om. Det behandlar kommissionens förslag till direktiv om geologisk lagring av koldioxid (CO2).

2.3

Detta yttrande kommer att kompletteras med ett annat yttrande från kommittén om en besläktad teknik som behandlas i kommissionens meddelande (2) om ”Stöd till tidig demonstration av hållbar energiutvinning från fossila bränslen”.

3.1

Med utgångspunkt i dels det faktum att den internationella efterfrågan på energi kommer att öka kraftigt och troligen mötas till stor del med fossila bränslen, dels målet om att senast 2050 minska koldioxidutsläppen globalt med 50 % och i industristaterna med 60 %–80 %, menar kommissionen att alla möjligheter till minskning av utsläppen måste tas i bruk. Mot den bakgrunden kan avskiljning och lagring av CO2 (CCS (3)) få avsevärd betydelse.

3.2

Som en följd av Europeiska rådets uppmaning vid sitt möte i Bryssel i mars 2007 är föreliggande förslag från kommissionen ett steg i riktning mot målet att utveckla den tekniska, ekonomiska och rättsliga ram som krävs för att utveckla miljömässigt säker avskiljning och lagring av koldioxid. Det handlar här i första hand om lagstiftningsramen, i synnerhet den rättsliga grunden i artikel 175.1 i EG-fördraget. Förslaget innebär en förenkling av lagstiftningen och en förenkling av de administrativa förfarandena för offentliga myndigheter (på EU-nivå eller nationell nivå).

3.3

Redan befintliga bestämmelser, t.ex. direktiv 96/61/EG, 85/337/EEG, 2004/35/EG och 2003/87/EG, kommer att beaktas eller ändras.

3.4

Sammanfattning av kommissionens förslag:

3.4.1

Kapitel 1 behandlar ämnet, syftet och räckvidden. Dessutom ges ett antal definitioner.

3.4.2

Kapitel 2 rör val av lagringsplats och undersökningstillstånd. Medlemsstaterna ska bestämma vilka områden som kan göras tillgängliga för lagring och fastställa bestämmelser om undersökningar.

3.4.3

I kapitel 3 behandlas lagringstillstånd och villkoren för dessa, samt kommissionens befogenheter i sammanhanget. Viktig är bedömningen av inverkan på miljön samt konsekvensbeskrivningen och det offentliga samrådet.

3.4.4

Kapitel 4 behandlar skyldigheter vid drift och stängning och efter stängning. Här ingår kriterier för mottagande av koldioxid, skyldigheter i fråga om övervakning och rapportering, inspektioner, åtgärder i händelse av oegentligheter och/eller läckage, skyldigheter vid stängning och efter stängning samt bestämmelser om finansiell säkerhet.

3.4.5

I kapitel 5 fastställs bestämmelser om tillträde till transport och lagring.

3.4.6

Kapitel 6 behandlar allmänna bestämmelser om behöriga myndigheter, gränsöverskridande samarbete, sanktioner, rapportering till kommissionen, ändringar och de relevanta kommittéförfarandena.

3.4.7

Kapitel 7 omfattar de ändringar som måste göras i annan lagstiftning, bland annat de nödvändiga anpassningarna av lagstiftningen om vatten och avfall. Dessutom fastställs ytterligare villkor för tillståndsgivning till nya kraftverk.

3.4.8

I bilaga I fastställs detaljerade kriterier för kraven på beskrivning av lagringsplatser och riskbedömning. I bilaga II fastställs detaljerade kriterier för övervakningskraven. Kommissionen kan göra ändringar i dessa bilagor efter godkännande från parlamentet.

4.1

Kommittén har flera gånger pekat på (4) att överkomlig energi är ett nödvändigt ”livselixir” för de moderna samhällsekonomierna och en förutsättning för all grundläggande försörjning i samhället. Mot den bakgrunden är utvecklingen av ny teknik särskilt betydelsefull (5).

4.2

Kommissionens direktivförslag välkomnas därför och dess innehåll stöds av kommittén, som ser det som en viktig förutsättning för utveckling och användning av ändamålsenliga åtgärder som CCS.

4.3

Kommittén har i detta sammanhang understrukit (6) att de fossila bränslena kol, petroleum och naturgas i dagens läge utgör ryggraden (7) i den europeiska och globala energiförsörjningen och kanske kommer att fortsätta att göra det under de kommande årtiondena.

4.4

Detta står inte i strid med de mål som har fastställts om en drastisk ökning av andelen förnybar energi. Även om målet för den förnybara energins andel av den totala energiförbrukningen i EU (8) är 20 % fram till 2020 kommer det under flera årtionden att finnas ett avsevärt behov av energi från andra källor för att täcka de kvarvarande 80 %, eller till 2050 50 % av energiförbrukningen.

4.5

Bland de förnybara energislagen kan när det gäller elproduktion hittills endast vattenkraft och biomassa (9) användas efterfrågestyrt, medan tillgången på vind- och solenergi är begränsad eftersom dessa energislag är väderberoende. Utvecklingen och användningen av dessa energislag måste emellertid med all kraft drivas vidare, och adekvata och prisvärda lagringsmöjligheter måste utvecklas. Dessa ämnen kommer emellertid att behandlas i separata yttranden från kommittén.

4.6

Av detta följer att en säker basförsörjning även fortsättningsvis i avsevärd omfattning kommer att vara beroende av kraftverk som drivs med fossil energi, som komplement till eller ersättning av kärnkraft (10). För att balansera en växlande elproduktion från vindkraftverk krävs dessutom en allt större andel snabbt reglerbara kraftverk för att säkerställa tillräcklig (positiv och negativ) reservkraft.

4.7

För att klara efterfrågetoppar och reservkraftbehov är det framför allt gaskraftverk och vattenkraftverk med pumpmagasin som kommer i fråga. Utbyggnadspotentialen för vattenkraftverk med pumpmagasin är emellertid begränsad, eftersom de områden där de naturliga förutsättningarna är lämpliga för detta redan i stor utsträckning är exploaterade.

4.8

För basförsörjning och medelhög belastning utnyttjas vid sidan av kärnkraftverk framför allt kolkraftverk. I de medlemsstater som avstår från egna kärnkraftverk ökar kolets betydelse ytterligare i elproduktionen som ersättning för kärnkraften.

4.9

När kol används gäller det att i största möjliga utsträckning begränsa koldioxidutsläppen. I detta syfte följer man två utvecklingslinjer som har kommit olika långt tekniskt sett och som medför olika konsekvenser: Å ena sidan kraftverk med högre effektivitet, å andra sidan kraftverk med CCS (11), där den absolut största delen av den koldioxid som uppstår inte släpps ut i atmosfären. Effektiviteten i CCS-kraftverken är naturligtvis märkbart mindre vilket beror på att CCS-tekniken också kräver energi. Dessutom måste man också utveckla förfaranden för att avskilja koldioxid i samband med industriella produktionsprocesser.

4.10

Utvecklingen av CCS, med avskiljning, transport och lagring av CO2, befinner sig i en tidig, bitvis endast förberedande fas. Däremot går arbetet med att öka verkningsgraden i den konventionella kraftverkstekniken successivt framåt, men man har nästan nått gränsen för det fysiskt möjliga. Med tanke på det trängande behovet av att ersätta kraftverkskapacitet under det kommande årtiondet rekommenderar kommittén ett pragmatiskt tillvägagångssätt som går ut på att vidareutveckla båda teknikerna. Ökad effektivitet kan uppnås genom marknadskrafterna, men CCS-tekniken (både kraftverk och infrastruktur) behöver ytterligare stöd i samband med demonstrationsfasen och utsläppandet på marknaden.

4.11

CCS-tekniken utvecklas på flera fronter: Som en integrerad kraftverksteknik som innebär att koldioxiden avskiljs före förbränningsprocessen (i samband med kolförgasningen), eller, om oxyfuel-tekniken används, genom att koldioxiden anrikas i processen och därefter avskiljs. Man kan också använda ”post-combustion”-tekniken, som innebär att koldioxiden tvättas ut ur rökgasen efter förbränningen (CO2-tvätt). Den sistnämnda metoden kan, om den vidareutvecklas för detta ändamål, redan användas i de högeffektiva nya kraftverk som byggs idag, om de konstrueras med tanke på detta (”Capture Ready”). Gemensamt för dessa tekniker är att den avskilda koldioxiden måste transporteras från kraftverket till en särskild lagringsplats.

4.12

Lagring av koldioxid kan endast ske i för ändamålet lämpade, säkra geologiska formationer. Enligt den senaste forskningen innebär detta i första hand djupt liggande saltvattensakviferer och tömda olje- och gasfyndighetsutrymmen, medan övergivna kolgruvor tycks mindre lämpade. För att undvika läckage krävs ett i största möjliga mån orört jordlager ovanför (så få förbindelsekanaler till ytan som möjligt).

4.13

Om valet av lagringsplats sker i enlighet med bestämmelserna i direktivet och under professionell ledning tycks farorna i samband med lagringen vara mycket ringa. Om lagringsplatsen är lämplig torde ett plötsligt ”utbrott” med utsläpp av stora mängder koldioxid vara näst intill omöjligt (12). Man kan i stort sett utesluta risk i samband med en inducerad jordstöt, eftersom det maximala lagringstrycket ska väljas så att lagerberg och ovanliggande jordlager inte spricker (13) i samband med lagringen.

4.14

Frågan om säker och långsiktig lagring av koldioxid är av avgörande betydelse för den samhälleliga och politiska acceptansen.

4.15

Kommittén anser därför att det är mycket viktigt att medborgarna blir fullständigt informerade om alla aspekter av denna nya teknik, både från kommissionen och – i all synnerhet – från medlemsstaterna och de potentiella operatörerna, och att de i en dialogprocess med full insyn engageras i beslutsfattandet. För detta måste lämpliga förfaranden utvecklas.

4.16

I slutet av detta kapitel skulle kommittén vilja föreslå ytterligare en försiktighetsåtgärd. Det gäller möjligheten av att det i en avlägsen framtid uppstår ett behov av koldioxid, antingen för ett utnyttjande som kemisk grundsubstans som vi för närvarande inte kan förutse eller som reglerstorhet i samband med de ”naturliga” långsiktiga klimatcyklerna (14). Därför rekommenderar kommittén att man som en ytterligare försiktighetsåtgärd för hållbarhet genomför lagringen av koldioxid på ett säkert sätt men beaktar möjligheten av att åtminstone delvis återvinna den inom ramen för nedläggningsplanen eller ser till att det görs upp dokumentation över potentiella återvinningsmöjligheter från de enskilda lagringskomplexen. Det som måste prioriteras är självfallet att lagringsplatsen är absolut säker och tät.

4.17

Kommittén välkomnar sammantaget kommissionens förslag till direktiv och tar ställning till vissa enskilda detaljer i följande kapitel.

5.1

Utkastet till direktiv innehåller de väsentliga regler som krävs för att ge operatörerna av lagringsplatser den nödvändiga rättsliga ramen. På vissa ställen går man dock utöver vad som är nödvändigt.

5.2

På vissa punkter finns ett behov av förtydliganden för att möjliggöra tillämpningen och säkerställa rättssäkerheten.

5.3

Enligt kommissionens förslag ska avskild och lagrad koldioxid behandlas som inte utsläppt koldioxid under systemet för handel med utsläppsrätter. Därför behövs inga utsläppsrätter för denna (skäl 23, med hänvisning till direktiv 2003/87/EG). Detta leder till nyttiga – fast under demonstrationsfasen otillräckliga – marknadsbaserade incitament till investeringar i lagringsplatser.

5.3.1

Därför välkomnar kommittén att lagringen ska omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter, ty en marknadsbaserad ansats är att föredra framför en lagringsplikt, särskilt som en sådan plikt skulle vara förhastad med tanke på lagringsteknikens nuvarande utvecklingsstadium.

5.3.2

Däremot är det riktigt att ålägga alla nya kraftverk att reservera tillräckligt med utrymme för den utrustning som krävs för att avskilja och komprimera koldioxid (artikel 32, tillägg av artikel 9a i direktiv 2001/80/EG). Då måste dock dessa principiellt kostnadshöjande åtgärder sammankopplas med motsvarande marknadsekonomiska incitament (15) (t.ex. förmånliga utsläppsrätter, utnyttjande av en del av auktionsintäkterna från systemet för med handel av utsläppsrätter till lagring av koldioxid).

5.4

För att undvika att lagringsmöjligheterna inskränks i onödan bör förbudet i artikel 2.3 gälla ”lagringsplatser” och inte ”lagring i geologiska formationer”. Geologiska formationer enligt definitionen i artikel 3.4 kan ju lätt sträcka sig utanför det område som definieras i artikel 2.1, medan en lagringsplats har en betydligt mer begränsad utsträckning. Ytterligare lagringsmöjligheter skulle uppstå genom en öppningsklausul som möjliggör tillförlitliga avtal med länder utanför EU.

5.5

Definitionen av en ”lagringsplats” enligt artikel 3.3 bör endast hänföra sig till den ”del av en specifik geologisk formation som används för geologisk lagring av koldioxid”. (En geologisk formation kan ha en utsträckning – betraktat i ytprojektion – på upp till flera miljoner km2. Därför kan bara en del av den betecknas som ”lagringsplats”.) Det är fullt möjligt, ja till och med troligt, att det kan och förmodligen också kommer att finnas flera lagringsplatser i en geologisk formation.

5.6

Enligt kommissionens förslag, artikel 4.1, ligger rätten att bestämma vilka områden som kan komma i fråga för val av lagringsplatser kvar hos medlemsstaterna. I detta sammanhang borde det klargöras att områden som principiellt lämpar sig för lagring av koldioxid också verkligen pekas ut av medlemsstaterna, såvida det inte finns starka skäl emot.

5.7

Kommittén välkomnar att det föreslagna regelverket ställer krav på maximal säkerhet. Detta krävs både för skyddet av människor, miljö och klimat (16) och för att garantera utsläppshandelns integritet.

5.7.1

Detta måste säkerställas genom övervakningssystem som bygger på den senaste tillgängliga tekniken. Detta måste beaktas när medlemsstaterna beviljar lagringstillstånd (17).

5.7.2

För övervakningssystemen krävs, och de måste också i sin tur säkerställa, att förloppen i lagringsplatsen förstås och modelleras på bästa sätt. (Mätningar endast på eller nära markytan ger inte tillräckligt med information för detta.) Därför bör de modeller som tillämpas om möjligt beskrivas och certifieras med hjälp av två av varandra oberoende simulerings- respektive modelleringssystem.

5.7.3

Definition av ”läckage” bör formuleras enligt följande: ”Utsläpp av koldioxid från lagringskomplexet, som kan beläggas genom övervakningssystem på senaste tekniska utvecklingsnivå”. Ty det finns ingen absolut (100 %-ig) täthet. Den skulle dessutom inte kunna påvisas på grund av markens naturliga frisättande av koldioxid. Sådan täthet krävs inte heller, vare sig av säkerhetstekniska eller miljömässiga (18) skäl. Denna definition tillsammans med riktlinjer som ligger i fas med den tekniska utvecklingen skulle leda till att övervakningssystemet, också på grund av CCS-teknikens utveckling, ständigt förbättras och bidrar dynamiskt till ökad säkerhet.

5.7.4

Om man i samband med den senare rutinmässiga verksamheten skulle definiera tillförlitliga gränsvärden för läckage kan man välja vilken nivå som är lämplig med avseende på säkerheten och klimateffekterna och som inte påverkar handeln med utsläppsrätter, t.ex. ett läckage på 0,1 %/100a.

5.8

Den giltighetstid för undersökningstillstånd som kommissionen föreslår i artikel 5.3 är för kort. Erfarenheten visar att det även i optimala fall behövs minst fyra år för att genomföra undersökningens arbetsprogram. Det får inte bli fallet att en undersökning måste avbrytas, trots att endast ett fåtal uppgifter saknas, enbart för att den föreskrivna tidsfristen inklusive förlängning har löpt ut. Bestämmelserna bör därför göras mer flexibla och ta hänsyn till förutsättningarna på platsen. Man bör emellertid också avkräva det ansvariga företaget ett målinriktat arbetssätt i samband med undersökningen för att förhindra en blockering av potentiella lagringsplatser på grund av utdragna undersökningar.

5.9

Undersökningen av en potentiell lagringsplats kräver kunskap, kvalificerad personal, tid och pengar, och resultatet kan vara negativt. Ett avgörande incitamentet för att genomföra undersökningen skulle bortfalla om inte det företag som genomför den får förtur att utnyttja lagringsplatsen. De bestämmelser som kommissionen föreslår i artikel 5.4 bör därför kompletteras med sådan förtur till nyttjanderätten för lagringsplatsen, t.ex. genom följande formulering (som redan funnits med i diskussionen): ”När tiden löpt ut ska undersökningstillståndet avseende lagring av CO2 antingen omvandlas till ett lagringstillstånd eller upphävas för hela det område som avses”.

5.10

Kommittén ser positivt på att en plan för avhjälpande åtgärder ska upprättas. Bestämmelserna rörande denna plan (art. 9.6 och art. 16.1) bör emellertid anpassas till den ändrade definitionen av läckage (art.3.5).

5.11

I artiklarna 6–9 regleras i kommissionens förslag ansökningar om lagringstillstånd samt lagringstillståndets innehåll. Det framgår tydligt att flera företag kan vara verksamma i en och samma geologiska formation.

5.11.1

Principen om icke-diskriminerande tillgång välkomnas i princip av kommittén. När det gäller ansvaret i samband med läckage och överlämnandet av ansvaret till staten kan svåra gränsfall uppkomma.

5.11.2

Av det skälet bör man begränsa tillgången så att endast ett företag kan få lagringstillstånd i ett och samma lagringskomplex. Då skulle ansvarsförhållandena bli tydliga. Icke-diskriminerande tillgång till lagringsplatsen skulle ändå säkerställas genom artikel 20.

5.12

Enligt kommissionens förslag ska den nationella myndighet som beslutar om tillståndsgivning (artiklarna 10 och 18) meddela kommissionen sitt beslut och därefter vänta på kommissionens yttrande i upp till sex månader. Kommissionens yttrande ska beaktas vid tillståndsgivningen, och eventuella avvikelser från kommissionens yttrande ska motiveras.

5.12.1

Det föreslagna förfarandet skulle leda till förseningar och ökade administrativa kostnader. Förslaget är dessutom inte förenligt med subsidiaritetsprincipen.

5.12.2

Kommittén rekommenderar därför att bestämmelserna i direktivet ändras så att man å ena sidan uppnår tillräcklig enhetlighet i tillvägagångssättet i medlemsstaterna, men å andra sidan ser till att onödiga förseningar inte uppstår och att subsidiaritetsprincipen respekteras i tillräcklig omfattning. En möjlighet vore att inskränka tillståndsgivningen till en rapporteringsplikt för de nationella myndigheterna till kommissionen i fråga om tillståndsgivningen. I händelse av överträdelser kan kommissionen utnyttja instrumentet i EG-fördragets artikel 226 (förfarande i samband med underlåtelse att uppfylla fördragets bestämmelser). Artikel 10 skulle kunna formuleras på följande sätt: ”Den behöriga nationella myndigheten ska meddela kommissionen beslutet om lagringstillstånd för granskning”.

5.13

Enligt kommittén behöver de nationella myndigheterna effektiva instrument och regelbundna kontroller för att kunna garantera säkerheten på lagringsplatsen. EESK betvivlar emellertid att kommissionens förslag om en omprövning av lagringstillståndet vart femte år bidrar till detta. Detta skulle inte höja säkerheten, utan endast öka de administrativa kostnaderna för alla berörda.

5.14

I artikel 18 i kommissionens förslag fastställs stränga villkor för ansvarsöverföring för lagringsplatsen till berörd medlemsstat. Detta anser kommittén vara riktigt, och vi välkomnar därför förslaget.

5.14.1

I artikel 18.1 föreskrivs att alla tillgängliga uppgifter ska visa att den lagrade koldioxiden kommer att förbli ”helt” innesluten under en obegränsad framtid. Fullständig täthet kan emellertid inte finnas, och bör därmed inte krävas. Se vidare ovan, punkterna 5.7.3 och 5.7.4.

5.14.2

För att inte hindren för ansvarsöverföring ska bli oöverstigliga bör passagen ges följande formulering: ”… förvaras på så vis att läckage inte förväntas inom överskådlig tid” (19) (Jfr definitionen av begreppet i punkt 5.7.3).

5.15

Enligt kommissionens förslag krävs en ekonomisk säkerhet från företagen när en lagringsplats tas i bruk och lagringsverksamheten inleds (artikel 19). Kommittén stöder detta och välkomnar att utformningen av den ekonomiska säkerheten överlämnas åt medlemsstaterna.

5.15.1

Kommittén anser emellertid inte att det är rimligt att denna säkerhet ska betalas redan i samband med ansökan. Den ekonomiska säkerheten bör i princip fastställas med hänsyn till säkerhetskraven i projektets utveckling. Annars minskar det redan otillräckliga ekonomiska incitamentet för företagen att investera i denna nya teknik.

5.15.2

Om ett läckage som kan påverka klimatet skulle uppstå krävs köp av utsläppsrätter i efterhand. Ett sådant läckage är emellertid inte troligt med tanke på de omfattande undersökningar som gjorts för att erhålla lagringstillståndet. Man bör därför kunna visa att det finns en tillräcklig finansiell säkerhet bestående av rimliga anläggningstillgångar som kan realiseras även vid insolvens. Krav som går utöver detta skulle på ett orimligt sätt belasta investeringsmöjligheterna hos företagen med tanke på den ringa sannolikheten för läckage.

5.16

Det arbete som krävs i samband med beskrivning och bedömning av lagringsplatser enligt bilaga I berör delvis också FoU-skedet. För att praktiskt kunna hantera detta bör även här den senaste tekniska utvecklingen gälla som referens för de handlingar som utarbetas i samband med ansökan.

5.17

I bilaga 1 och i samband med en riskbedömning av potentiella lagringsplatser bör begreppet biosfär preciseras. Den biosfär som inte får påverkas negativt bör inte bara omfatta biosfären vid markytan, utan också biosfärer inom området för dricksvattentag (sötvattenakviferer).

5.18

Den löpande översynen av bilagan ska skötas av en expertgrupp. Dess sammansättning och arbetssätt bör klargöras.