11.4.2006   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 88/15

1.1

Detta meddelande om inrättande av ett allmänt program för ”Solidaritet och hantering av migrationsströmmar” läggs fram i anslutning till en rad andra förslag (1), och mot bakgrund dels av ett program för att genomföra ”Budgetplan 2007–2013” (2), dels av ”Politiska utmaningar och budgetmedel i ett utvidgat EU 2007–2013” (3) (se EESK:s yttrande; föredragande: Georgios Dassis (4)). I de dokumenten föreslås att ett europeiskt område med frihet, säkerhet och rättvisa skall tilldelas sammanlagt 1 381 miljoner euro år 2006 (från budgetpost 3, Medborgarskap, frihet, säkerhet och rättvisa). Detta belopp kommer gradvis att höjas för att 2013 uppgå till 3 620 miljoner euro.

1.2

Samtliga förslag syftar till att på ett välavvägt sätt främja de tre centrala målen frihet, säkerhet och rättvisa utifrån principerna om demokrati och respekt för grundläggande fri- och rättigheter.

1.3

Av det, från början föreslagna, totala anslaget (9 500 miljoner euro) till ramprogrammet ”Solidaritet och hantering av migrationsströmmar” var ett belopp om 5 866 miljoner euro avsatt för perioden 2007–2013. Av detta belopp var 1 184 miljoner euro avsedda för asylfrågor, 759 miljoner för återvändandefonden, 1 771 miljoner för integration av tredjelandsmedborgare och slutligen 2 152 miljoner euro för förvaltning av de yttre gränserna. De belopp som anslagits till medlemsstaterna och till direkta gemenskapsåtgärder (icke-statliga organisationer och projekt) får inte föras över från en fond till en annan.

1.4

Ramprogrammet ”Solidaritet” omfattar inte gemenskapens organ och övriga instrument inom området för frihet, säkerhet och rättvisa. Det gäller till exempel inte Europeiska byrån för förvaltning av det operativa samarbetet vid EU:s yttre gränser (som är verksam på det område som omfattas av det föreslagna ramprogrammet och den nya budgetplanen), Eurodac-systemet (jämförelse av fingeravtryck), informationssystemet för viseringar och Schengens informationssystem (SIS II). Dessa system är långsiktiga åtaganden och grundar sig på rättsakter som inte anger något om deras varaktighet.

1.5

Det här ramprogrammet syftar främst till att skapa den samstämmighet som krävs mellan insatserna på varje politikområde och att skapa en klar koppling mellan de politiska målsättningarna och tillgängliga resurserna. Kommissionen vill förenkla och rationalisera det befintliga finansiella stödet. Ramprogrammet syftar också till att göra stöden mer överskådliga och ge utrymme för större flexibilitet vid fastställande av prioriteringarna.

1.6

Tanken är att EU:s ekonomiska solidaritet på så sätt skall bidra till de fyra grundläggande pelarna i en övergripande, balanserad strategi för hantering av migrationsströmmar. Det innebär att man skall

1.7

Kommissionens förslag har föregåtts av en konsekvensanalys (6), som bifogas förslaget.

2.1

Även om programmet utgår från den samstämmighet som uttrycktes vid toppmötet i Tammerfors och i Haagprogrammet samt från artiklarna 62 och 63 i EG-fördraget, vilar programramen på en mycket begränsad harmoniserad lagstiftning, trots rådets strävan att anta några gemensamma åtgärder inom Tammerforsprogrammet (7). Europeiska rådet godkände vid sitt möte den 4–5 november 2004 det andra fleråriga programmet för inrättande av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, det s.k. Haagprogrammet.

2.2

EESK noterar att det trots ”Haagprogrammet” egentligen inte finns någon verkligt tillfredsställande gemensam politisk inriktning. Kommittén har ingående behandlat kommissionens handlingsplan i anslutning till Haagprogrammet i sitt yttrande om ”Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet – Haagprogrammet: Tio prioriteringar för de kommande fem åren – Partnerskapet för förnyelse i EU när det gäller frihet, säkerhet och rättvisa”  (8). Medlemsstaternas praxis varierar starkt beroende på geografiskt läge. Medlemsstaterna har därför olika policy och ansvar gentemot EU-medborgare respektive tredjelandsmedborgare, och gentemot andra stater. Det har resulterat i att regelverken inom gemenskapen ibland är svårförenliga och motstridiga, bland annat beroende på om medlemsstaterna är helt eller delvis anslutna till Schengenavtalen (I och II), Dublinkonventionerna I och II (9) eller till gemenskapens program för hållbara lösningar vid vidarebosättning av flyktingar (10). Erfarenheten visar att det inte räcker att inrätta fonder och finansieringsinstrument om man vill förändra praxis och uppnå en jämn och övergripande ansvarsfördelning i strävan mot ett gemensamt mål.

2.3

När det gäller asyl av politiska eller humanitära skäl är upprättandet av lista över säkra tredje länder fortfarande en kontroversiell fråga, framför allt bland erkända människorättsorganisationer som arbetar med humanitär hjälp. Kommittén ser det som olämpligt att behandla asyl och invandring i samma kontext, eftersom dessa frågor präglas av mycket olika krav och erbjuder olika handlingsutrymme.

2.4

Kommittén är medveten om att programmet har ett övergripande mål och måste sättas in i ett helhetsperspektiv, men vi kan ändå inte acceptera att gränsskydd och integration av invandrare behandlas i ett och samma initiativ. Däremot anser vi att förvaltningen av dessa stödmedel måste vara samordnad och konsekvent. Det finns fyra skäl till det:

Dessutom vidhåller kommittén, utan att bortse från det övergripande målet, att de båda programmen bör vara tillräckligt klart utformade för att undvika att skapa förvirring.

3.1

EESK påpekar att meddelandets innehåll måste skilja sig åt beroende på om det konstitutionella fördraget har ratificerats eller ej, eller om stadgan om de grundläggande rättigheterna har förts in i fördraget.

3.2

Kommittén stöder inrättandet av solidaritetsfonder men uppmanar kommissionen att anpassa dessa fonder till Haagprogrammet och ta hänsyn till EESK:s yttrande (11).

4.1.1

Asyl, invandring, integration, en flerdimensionell aspekt samt en trovärdig och hållbar lösning är några av de områden som berörs av målsättningarna. Som ett komplement till kommissionens ekonomiska ansats i grönboken om en gemensam syn på migration (12) bör man i meddelandet gå djupare in på frågan om enskilda och allmänna rättigheter i samband med migration och knyta an till det allmänna programmet ”Grundläggande rättigheter och rättvisa”. Man bör också stödja sig på Internationella konventionen om skydd av migrerande arbetstagares och deras familjemedlemmars rättigheter (13).

Kommittén uppmanar också kommissionen att stödja sig mer på den utvärderingssrapport som vart fjärde år utarbetas av en oberoende kommitté bestående av juridiska experter. Den kommittén sorterar under den mellanstatliga kommitté som är institutionell kontrollinstans för Europarådets (reviderade) sociala stadga. Kommissionen uppmanas att beakta denna rapport i eventuella ytterligare förslag.

Kommittén konstaterar att förvaltningen av dessa strukturfonder till största delen är tänkt att ske i medlemsstaterna inom ramen för deras befogenheter och med stöd av subsidiaritetsprincipen. När det gäller proportionalitetsprincipen, och som kommittén redan nämnt i sitt yttrande om Haagprogrammet och handlingsplanen, anser kommittén att ”i Haagprogrammet prioriteras tydligt mekanismer för att utvärdera befintliga politiska insatser. Innan man antar dessa initiativ bör man göra en detaljerad, oberoende studie av deras effektivitet, mervärde, proportionalitet och legitimitet (med hänsyn till mänskliga rättigheter och friheter)” (14).

Kommittén är också bekymrad över vilken uppföljning som kommer att göras av den hearing rörande nämnda grönbok med de icke-statliga organisationerna och det organiserade civila samhället, och arbetsmarknadens parter, som ägde rum den 14 juni 2005. Vid denna hearing motsatte sig ett stort antal organisationer att den ekonomiska ansatsen skulle ha företräde framför enskilda personers rättigheter och att man måste förstå alla aspekter av de mänskliga, kulturella, sociala och rättsliga konsekvenserna för alla dem som blir mottagna eller tar emot.

4.1.2

Kommittén hade slutligen gärna sett att kommissionen i sitt initiativ beaktat de förslag som kommittén framfört i tidigare yttranden.

4.1.3

Kommittén betonar att frågor rörande migration av människor inte bör betraktas som ett problem redan på förhand. Dagens invandring ger upphov till en ny politisk, ekonomisk och social verklighet och ansluter sig till den invandring som skett tidigare och som samhället som helhet måste hantera. Detta måste ske med hänsyn till de enskilda personernas rätt att påverka sin egen framtid inom den internationella, europeiska och nationella rättsliga ram som medlemsstaterna antagit och genom vilken de är bundna till varandra. (15)

4.1.4

Den ”lösning” genom återvändanden som kommissionen anger får inte leda till att rättigheterna hos dem som förmodas vara ”legala” och dem som förmodas vara ”illegala” ställs mot varandra. Att vara illegal invandrare är inte ett permanent tillstånd som en person frivilligt väljer för att efter vad som påstås åtnjuta en viss status. Den illegala invandringen har flera olika orsaker: Kommittén har genom flera yttranden försökt upplysa de europeiska institutionerna om den ekonomiska verkligheten och den verklighet som offren lever i (16). Varje slags politik för återvändande måste föras med respekt för de mänskliga och grundläggande rättigheterna och friheterna.

4.1.5

”Hantering” av gränser och visum får inte gå före de mänskliga, sociala, politiska och juridiska aspekterna.

Djupliggande och ihållande orsaker, t.ex. den torka som härjar i Afrika söder om Sahara, kräver andra resurser för utveckling, samarbete och bekämpning av den globala uppvärmningen än de 750 miljoner euro som satts av för utvisningar och de 2,15 miljarder euro som satts av för förvaltning av de yttre gränserna på det konsulära området. Det krävs en politisk bedömning och ett fast engagemang för långsiktiga åtgärder. Kampen mot svälten och torkan figurerar tyvärr inte bland millenniemålen, men kommittén uppmanar ändå kommissionen och rådet att aktivt ta itu med denna fråga och

Kommittén anser det inte lämpligt eller godtagbart att ansvaret för avvisningarna överförs på transitländerna. Vi anser att samordningen mellan å ena sidan EU-institutionerna och å andra sidan myndigheterna i de tredjeländer som invandrarna kommer ifrån måste förbättras. Frågan om invandringen bör också vara en del av EU:s yttre förbindelser.

4.1.6

Den fria rörligheten för personer låter sig inte ”hanteras”, för att använda formuleringen i titeln på meddelandet, på samma sätt som budgetmedel eller tjänster.

4.1.7

De fyra finansiella instrument som kommissionen föreslår till stöd för medlemsstaternas insatser i fråga om invandring bör leda till en samordnad politik på detta område, en politik som inte bara omfattar en lämplig hantering av migrationsströmmarna utan även integration av de tredjelandsmedborgare som vistas i medlemsstaterna legalt och på samma villkor som medlemsstaternas medborgare.

Kommittén vill här ta tillfället i akt att fördöma den sociala dumpning som de gränsöverskridande tjänsterna kan leda till, eftersom detta är det främsta sättet att invandra legalt. Detta problem rör också arbetstagare från EU:s nya medlemsstater på grund av övergångsbestämmelserna.

Det arbete som utförs av arbetsmarknadens parter och det organiserade civila samhällets organisationer spelar här en fundamental roll och man bör därför stödja och ta hänsyn till dessa.

”Olagliga sekundära förflyttningar”: På grund av de mycket restriktiva bestämmelserna och – vilket kommittén vill påminna om – inresedirektivet, som trots stödet från kommittén och Europaparlamentet inte antogs av rådet 2002, avser ”laglig” sekundär förflyttning rättsligt och i praktiken personer som varit bosatta i en medlemsstat i mer än fem år och ansöker om att få bosätta sig i en annan medlemsstat samt personer som varit bosatta i en medlemsstat i mindre än fem år och ansöker om tillstånd för en kort vistelse i en annan medlemsstat. Kommittén utgår därför från att kommissionen i sitt meddelande med ”olagliga sekundära förflyttningar” avser förflyttningar av personer som vistas illegalt och asylsökande som avvisats från ett första värdland. Dessa har alltså rätt att inte bara ansöka, något som de inte alltid har rätt till i alla medlemsstater, utan också till individuell granskning och överklagande med uppskjutande verkan. I vissa länder saknas eller omöjliggörs överklagande, eller så ha överklagandet ingen uppskjutande verkan. Om kommittén har förstått saken rätt måste genomförandet av Dublin I- och Dublin II-avtalen, som den yttrat sig om, kunna underlättas genom ett finansiellt instrument. Ur detta perspektiv bör kommissionen, även om den måste garantera en rättvis fördelning av medlen och bidra till en rättvis fördelning av ansvaret, ägna särskild uppmärksamhet åt de medlemsstater som berörs mest av migrationstrycket och ta hänsyn inte bara till gränsnära läge utan också till storlek (t.ex. Cypern och Malta) och allmän mottagningskapacitet (asyl, återflyttning, invandring) samt bästa praxis i fråga om fullgörande av skyldigheter. Meddelandets riktlinjer för en rättvis fördelning av ansvaret är inte tillräckligt exakta. Finansiellt stöd bör inte ges till de medlemsstater som stänger eller minskar kapaciteten hos sina flyktingmottagningar.

4.1.8

”Integrerad hantering” av återvändanden: Kommittén önskar i sin egenskap av en rent rådgivande församling påpeka att det handlar om mänskliga varelser och individer. Man bör snarare utveckla ett hållbart samarbete med respekt för fredliga mål och bestämma vilka kriterier man bör tillämpa för att fastställa graden av frivillighet.

4.1.9

Kommittén är förvånad över att man i den föreslagna texten till de särskilda målen för Europeiska återvändandefonden räknar åtgärder i form av särskild hjälp som ges åt sårbara grupper, t.ex. barn, ”och personer som har utsatts för tortyr, våldtäkt eller andra allvarliga former av psykiskt, fysiskt eller sexuellt våld.” Man måste dock erinra om att man i Genèvekonventionen fastställt att dessa personer har rätt till vissa förfaranden, individuell granskning och överklagande. EU har antagit direktivet om miniminormer för flyktingstatus (17) och medlemsstaterna har anslutit sig till Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna. Kommittén har därför svårt att föreställa sig att personer i en sådan situation skulle kunna hänföras till kategorin ”frivilligt återvändande”.

4.1.10

Kommissionen bör tänka över vilka kriterier som skall användas för att mäta hur framgångsrikt ett projekt för frivilligt återvändande är. Om kommittén förstått saken rätt handlar det inte om samarbete eller utveckling av enskilda personers personliga projekt utan om repatriering efter rättsligt eller administrativt beslut och om beslut om återvändande eller avvisning. Kommittén anser att Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och stadgan om de grundläggande rättigheterna måste respekteras och stödjas och att principerna i dessa måste tillämpas: Ingen person får tvingas att återvända om detta innebär fara för dennes liv. Här bör man stärka rätten att få sitt ärende prövat i domstol. Överklaganden bör alltid ha uppskjutande verkan. Återvändanden bör endast ske i undantagsfall och i överensstämmelse med det tillvägagångssätt som fastställts i Europarådets konvention om skydd för de mänskliga rättigheterna. Detta kan dock inte utläsas av vissa formuleringar i förslaget (avsnitt 5.1.3 i finansieringsöversikten t.ex.).

Kommissionen bör föreslå mer detaljerade genomförandebestämmelser varigenom rådgivning, konkret stöd och andra lämpliga former av återvändandestöd garanteras. Kommissionen bör även föreslå bestämmelser om en oberoende och trovärdig uppföljning och övervakning av de repatrierade personernas säkerhet, skydd och välbefinnande.

—

Kommittén stöder förslaget att inrätta en europeisk fond för integration av tredjelandsmedborgare under perioden 2007–2013, en europeisk flyktingfond som en förlängning av den redan existerande fonden och en fond för de yttre gränserna.

—

Kommittén uppmanar rådet att parallellt undersöka och anta förslaget till beslut om ramprogrammet ”Solidaritet och hantering av migrationsströmmar” och förslagen till beslut om att inrätta särskilda fonder för genomförandet av det allmänna programmet.

—

Kommittén uppmanar kommissionen att beakta EESK:s rekommendationer i sin handlingsplan för Haagprogrammet.

—

Kommittén rekommenderar rådet och kommissionen att se till att dessa nya strukturfonder medger insyn genom att uttryckligen verka för att Haagprogrammet och meddelandet i fråga är förenliga med varandra.

—

Se till att besluten att inrätta dessa olika fonder innehåller praktiska bestämmelser, så att icke-statliga aktörer på ett så tidigt stadium som möjligt involveras i arbetet med de årliga och fleråriga allmänna riktlinjer som fastställs av medlemsstaterna och av kommissionen.