–

T. A. C., genom T. Chiuariu, avocat,

–

Agenția Națională de Integritate (ANI), genom D. Chiurtu, O. Iacob och F.-I. Moise, samtliga i egenskap av ombud,

–

Rumäniens regering, genom E. Gane och L. Liţu, båda i egenskap av ombud,

–

Polens regering, genom B. Majczyna, i egenskap av ombud,

–

Europeiska kommissionen, genom L. Nicolae, P.J.O. Van Nuffel och M. Wasmeier, samtliga i egenskap av ombud,

1

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av kommissionens beslut 2006/928/EG av den 13 december 2006 om inrättande av en mekanism för samarbete och kontroll av Rumäniens framsteg vid uppfyllandet av de särskilda riktmärkena för reformen av rättsväsendet och kampen mot korruption (EUT L 354, 2006, s. 56) samt av artiklarna 15.1, 47 och 49.3 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).

2

Begäran har framställts i ett mål mellan T.A.C och Agenția Națională de Integritate (ANI) (Nationella integritetsbyrån, Rumänien). Målet rör en rapport från detta organ i vilken det konstateras att T. A. C. har åsidosatt bestämmelserna om administrativa intressekonflikter under sin mandatperiod som borgmästare.

3

Beslut 2006/928 antogs i samband med Rumäniens anslutning till Europeiska unionen den 1 januari 2007 med stöd av bland annat artiklarna 37 och 38 i akten om villkoren för Republiken Bulgariens och Rumäniens anslutning och om anpassning av de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen (EUT L 157, 2005, s. 203) (nedan kallad anslutningsakten), vilken trädde i kraft den 1 januari 2007. Skälen 1–6 och 9 i detta beslut har följande lydelse:

…

4

I artikel 1 i beslut 2006/928 föreskrivs följande:

”Rumänien skall senast den 31 mars varje år, och för första gången den 31 mars 2007, rapportera till kommissionen om de framsteg som har gjorts med att uppfylla vart och ett av de riktmärken som anges i bilagan.

Kommissionen får när som helst lämna tekniskt bistånd genom olika åtgärder och samla in och utbyta information om riktmärkena. Kommissionen får när som helst anordna expertgruppbesök till Rumänien för detta ändamål. De rumänska myndigheterna skall lämna nödvändigt bistånd i samband med detta.”

5

I artikel 2 i beslutet föreskrivs följande:

”Kommissionen skall till Europaparlamentet och rådet överlämna sina kommentarer och slutsatser beträffande Rumäniens rapport för första gången i juni 2007.

Därefter skall kommissionen avge rapport vid behov och åtminstone var sjätte månad.”

6

I artikel 4 i nämnda beslut föreskrivs följande:

”Detta beslut riktar sig till medlemsstaterna.”

7

Bilagan till beslutet har följande lydelse:

”De riktmärken som enligt artikel 1 skall uppfyllas av Rumänien:

8

Artikel 25 i legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative (lag nr 176/2010 om integritet vid utövandet av offentliga uppdrag och ämbeten, om ändring och komplettering av lag nr 144/2007 om inrättandet av den nationella integritetsbyrån samt dess organisation och funktion, och om ändring och komplettering av andra rättsakter) av den 1 september 2010 (Monitorul Oficial al României, del I, nr 621 av den 2 september 2010) har följande lydelse:

”1)   En gärning som har begåtts av en person som har utfärdat ett administrativt avgörande, företagit en rättshandling, antagit ett beslut eller medverkat till antagandet av ett beslut i strid med de rättsliga skyldigheterna i fråga om intressekonflikt eller oförenligheter utgör en disciplinförseelse och ska bestraffas i enlighet med gällande regler för ifrågavarande ämbete, uppdrag eller verksamhet, såvida inte annat föreskrivs i denna lag och gärningen inte utgör ett brott.

2)   En person som har avsatts eller entledigats från sitt uppdrag i enlighet med punkt 1 eller beträffande vilken det har konstaterats föreligga en intressekonflikt eller oförenligheter har inte längre rätt att inneha ett offentligt uppdrag eller ämbete som omfattas av bestämmelserna i denna lag, med undantag av valrelaterade sådana, under en period av tre år räknat från den dag då personen avsattes eller entledigas från det offentliga ämbetet eller uppdraget eller från den dag då mandatet automatiskt upphörde. Om personen har haft ett förtroendeuppdrag får inte personen inneha samma uppdrag under en period av tre år från den dag då uppdraget upphörde. Om personen inte längre innehar något offentligt uppdrag eller ämbete den dag då oförenligheten eller intressekonflikten konstateras föreligga löper det lagstadgade treåriga förbudet från den dag då den slutliga bedömningsrapporten vinner laga kraft eller den dag då det domstolsavgörande i vilket det slås fast att en intressekonflikt eller oförenlighet föreligger vinner laga kraft och blir oåterkalleligt.

…”

9

I artikel 66.1 i legea nr. 286/2009 privind Codul Penal (lag nr 286/2009 strafflagen) av den 17 juli 2009 (Monitorul Oficial al României, del I, nr 510 av den 24 juli 2009), i den lydelse som var tillämplig vid tidpunkten för omständigheterna i det nationella målet (nedan kallad strafflagen), föreskrivs följande:

”Den kompletterande påföljden förbud mot att utöva vissa rättigheter består i ett förbud mot att under en period av ett till fem år utöva en eller flera av följande rättigheter:

10

Artikel 301 i strafflagen har rubriken ”Intressekonflikt”. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:

”Om en offentlig tjänsteman i sin tjänsteutövning utför en handling eller deltar i ett beslut som direkt eller indirekt ger en ekonomisk fördel för tjänstemannen själv, tjänstemannens make eller maka, en förälder eller en släkting till och med andra led … döms tjänstemannen till fängelse i lägst ett och högst fem år samt ett förbud mot att utöva rätten att inneha offentliga tjänster.”

11

Den 22 juni 2016 valdes T. A. C. till borgmästare i kommunen MN (Rumänien) för perioden 2016–2020.

12

I en utvärderingsrapport av den 25 november 2019 konstaterade ANI att T. A. C. inte hade iakttagit bestämmelserna om intressekonflikter i administrativa frågor. Under sin mandatperiod beviljade T. A. C. nämligen, genom ett nyttjanderättsavtal, en förening, som hans maka hade grundat och var vice ordförande i, rätt att utan kostnad under fem år använda vissa av kommunens lokaler för kulturell verksamhet.

13

För det fall denna rapport, som innebär att det konstateras att det föreligger en intressekonflikt för T. A. C., vinner laga kraft, bland annat om T. A. C. inte bestrider rapporten, upphör hans mandat automatiskt och han åläggs ett kompletterande förbud mot att inneha offentliga förtroendeuppdrag under en period på tre år, i enlighet med nationell rätt.

14

Genom ansökan av den 19 december 2019 väckte T. A. C. talan vid Tribunalul București (Förstainstansdomstolen i Bukarest, Rumänien) och yrkade att rapporten skulle ogiltigförklaras. T. A. C. gjorde bland annat gällande att unionsrätten utgjorde hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken en person som anses ha handlat i en situation där det förelegat en intressekonflikt automatiskt och utan möjlighet till jämkning med hänsyn till hur allvarlig överträdelsen är åläggs en påföljd såsom ett förbud mot att inneha offentliga förtroendeuppdrag under en period på tre år.

15

Eftersom den domstol vid vilken målet hade anhängiggjorts förklarade sig sakna behörighet att pröva talan, överlämnades målet till den hänskjutande domstolen, Curtea de Apel Timișoara (Appellationsdomstolen i Timișoara, Rumänien).

16

Den hänskjutande domstolen har inledningsvis angett att det nationella målet omfattas av unionsrätten, eftersom lag nr 176/2010 genomför det andra riktmärket i bilagan till beslut 2006/928. Även inrättandet av ANI skedde för att efterfölja detta riktmärke.

17

Den hänskjutande domstolen har vidare påpekat att det följer av artikel 25 i denna lag att om det konstateras att det föreligger en intressekonflikt med avseende på en person som har ett offentligt förtroendeuppdrag, och detta konstaterande vinner laga kraft, upphör personens mandat automatiskt. Vidare tillämpas det kompletterande förbudet mot att inneha dessa uppdrag under en period på tre år, som föreskrivs i punkt 2 i denna artikel, automatiskt, utan att det görs någon bedömning av huruvida förbudet är nödvändigt eller att det görs någon jämkning med hänsyn till överträdelsens svårighetsgrad. Enligt praxis från Curtea Constituțională (Författningsdomstolen, Rumänien) avser detta förbud alla de offentliga uppdrag som anges i artikel 1 i nämnda lag, trots uttrycket ”samma uppdrag” som används i denna bestämmelse. Vidare kan varken mandatets upphörande eller förbudet mot att inneha offentliga uppdrag angripas i domstol, eftersom den domstol som ska pröva lagenligheten av en bedömningsrapport från ANI endast kan kontrollera om de omständigheter som läggs den berörda personen till last utgör en intressekonflikt eller inte, och inte får uttala sig angående de påföljder som följer därav.

18

Den hänskjutande domstolen har vidare angett att även om det i förevarande fall inte har fastställts att T. A. C. har begått något brott, följer av artikel 301.1 i strafflagen att det kan föreligga en överträdelse avseende en intressekonflikt som kan leda till ett förbud mot utövande av rätten att inneha en offentlig tjänst enligt artikel 66.1 i strafflagen. Den hänskjutande domstolen anser därför att det är nödvändigt att fastställa huruvida, i likhet med den sistnämnda påföljden, förbudet mot att inneha offentliga uppdrag i artikel 25.2 i lag nr 176/2010 ska bedömas mot bakgrund av principen om proportionalitet i fråga om straff, som garanteras i artikel 49 i stadgan och, om så är fallet, huruvida denna princip utgör hinder för en sådan påföljd.

19

Slutligen anser den hänskjutande domstolen att det ska prövas huruvida artiklarna 15.1 och 47 i stadgan utgör hinder för en nationell bestämmelse genom vilken denna påföljd automatiskt åläggs för en i förväg fastställd period på tre år, utan att domstolen ges möjlighet att bedöma dess nödvändighet eller omfattning mot bakgrund av de konkreta omständigheterna i det enskilda fallet.

20

Mot denna bakgrund beslutade Curtea de Apel Timișoara (Appellationsdomstolen i Timișoara) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

21

ANI och den rumänska regeringen har gjort gällande att tolkningsfrågorna inte kan tas upp till prövning. De har för det första gjort gällande att stadgan inte är tillämplig i det nationella målet, eftersom det inte föreligger någon tillämpning av unionsrätten i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan. De har för det andra tillagt att de frågor som ställts saknar relevans och att det problem som nämnts är rent hypotetiskt, eftersom tvisten i det nationella målet endast avser ogiltigförklaring av en utvärderingsrapport i vilken det konstaterats en intressekonflikt för T. A. C. och inte avser frågan om påföljder.

22

Domstolen erinrar om att stadgans tillämpningsområde, med avseende på åtgärder som vidtas av medlemsstaterna, definieras i artikel 51.1 i stadgan, enligt vilken bestämmelserna i stadgan riktar sig till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten. Artikel 51.1 i stadgan bekräftar domstolens fasta praxis enligt vilken de grundläggande rättigheter som garanteras i unionens rättsordning är tillämpliga i samtliga fall som regleras av unionsrätten, men inte i andra fall (dom av den 19 november 2019, A.K. m.fl. (Oavhängigheten hos avdelningen för disciplinära mål vid Högsta domstolen), C‑585/18, C‑624/18 och C‑625/18, EU:C:2019:982, punkt 78 och där angiven rättspraxis).

23

I förevarande fall framgår det av den hänskjutande domstolens uppgifter och av motiveringen till lag nr 176/2010 att denna lag genomför det andra riktmärket i bilagan till beslut 2006/928, det vill säga, att inrätta en byrå för integritet med ansvar för att kontrollera tillgångar, oförenlighet och eventuella intressekonflikter och för att utfärda de obligatoriska beslut på grundval av vilka avskräckande sanktioner kan vidtas.

24

Såsom domstolen har slagit fast är de riktmärken som anges i bilagan till detta beslut bindande för Rumänien i den meningen att denna medlemsstat har en särskild skyldighet att uppnå dessa riktmärken och att vidta lämpliga åtgärder för att genomföra dem. På samma sätt är nämnda medlemsstat skyldig att avhålla sig från att vidta åtgärder som skulle kunna äventyra genomförandet av dessa riktmärken (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 maj 2021, Asociația Forumul Judecătorilor Din România m.fl., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 och C‑397/19, EU:C:2021:393, punkt 172).

25

Vidare åläggs Rumänien genom det nämnda beslutet att effektivt bekämpa korruption, särskilt korruption på hög nivå, oberoende av huruvida det föreligger en skada för unionens ekonomiska intressen, och att föreskriva effektiva och avskräckande påföljder för korruptionsbrott i allmänhet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2021, Euro Box Promotion m.fl., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 och C‑840/19, EU:C:2021:1034, punkterna 189 och 190 samt där angiven rättspraxis).

26

I detta sammanhang har domstolen även preciserat att Rumänien har frihet att välja vilka påföljder som ska tillämpas, vilka kan utgöras av administrativa påföljder, straffrättsliga påföljder eller en kombination av båda. Denna behörighet begränsas av principerna om proportionalitet, likvärdighet och effektivitet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2021, Euro Box Promotion m.fl., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 och C‑840/19, punkterna 191 och 192 samt där angiven rättspraxis).

27

Av dessa överväganden följer, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 21 i sitt förslag till avgörande, att lag nr 176/2010, bland annat dess artikel 25, utgör en åtgärd för att genomföra unionsrätten i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan, vilket innebär att stadgan är tillämplig i det nationella målet.

28

Vad gäller saken i det nationella målet presumeras enligt fast rättspraxis nationella domstolars frågor om tolkningen av unionsrätten vara relevanta. Dessa frågor ställs mot bakgrund av den beskrivning av omständigheterna i målet och tillämplig lagstiftning som den nationella domstolen på eget ansvar har lämnat och vars riktighet det inte ankommer på EU-domstolen att pröva. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågeställningen är hypotetisk eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (dom av den 13 november 2018, Levola Hengelo, C‑310/17, EU:C:2018:899, punkt 28 och där angiven rättspraxis).

29

I förevarande fall har den hänskjutande domstolen i begäran om förhandsavgörande förklarat att om lagenligheten av den utvärderingsrapport som nämns i punkt 12 ovan bekräftas genom att nämnda domstol ogillar det överklagande den har att pröva, kommer T. A. C. automatiskt förbjudas att inneha offentliga förtroendeuppdrag under en period på tre år, med tillämpning av artikel 25.2 i lag nr 176/2010, utan att kunna angripa detta förbud inom ramen för ett annat domstolsförfarande.

30

Det är således inte uppenbart att tolkningen av bestämmelserna i stadgan inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller att problemet är hypotetiskt.

31

Tolkningsfrågorna kan följaktligen tas upp till prövning.

32

Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 49.3 i stadgan ska tolkas så, att den är tillämplig på en nationell lagstiftning som, efter ett administrativt förfarande, föreskriver ett förbud mot att inneha offentliga förtroendeuppdrag under en i förväg fastställd period på tre år för en person avseende vilken det har konstaterats att det föreligger en intressekonflikt vid utövandet av ett sådant uppdrag.

33

Artikel 49.3 i stadgan, i vilken det föreskrivs att straffets stränghet inte bör vara oproportionerlig i förhållande till lagöverträdelsen, avser påföljder av straffrättslig karaktär. Domstolen ska därför pröva huruvida ett sådant förbud är av straffrättslig karaktär (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, punkt 90).

34

Enligt domstolens fasta praxis avseende tolkningen av artikel 50 i stadgan överförd på artikel 49.3 i stadgan, är tre kriterier relevanta för bedömningen av en påföljds straffrättsliga karaktär. Det första kriteriet är den rättsliga kvalificeringen av överträdelsen i nationell rätt, det andra kriteriet är överträdelsens art och det tredje kriteriet är hur sträng den påföljd är som den berörde kan åläggas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, punkt 91, och dom av den 22 mars 2022, bpost, C‑117/20, EU:C:2022:202, punkt 25 och där angiven rättspraxis).

35

Även när det gäller överträdelser som inte kvalificeras som ”straffrättsliga” i nationell rätt, kan en sådan karaktär emellertid följa av överträdelsens art i sig och av strängheten i den sanktion som den kan föranleda (dom av den 22 juni 2021 i mål C‑439/19, Latvijas Republikas Saeima (Prickning), EU:C:2021:504, punkt 88 och där angiven rättspraxis).

36

Även om det ankommer på den hänskjutande domstolen att utifrån dessa kriterier kontrollera huruvida den åtgärd som är aktuell i det nationella målet har straffrättslig karaktär i den mening som avses i artikel 49.3 i stadgan, kan EU-domstolen emellertid, när den meddelar ett förhandsavgörande, bidra med preciseringar för att vägleda den hänskjutande domstolen vid dess bedömning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, punkt 92 och där angiven rättspraxis).

37

Vad gäller det första kriteriet, som avser kvalificeringen av en överträdelse i nationell rätt, framgår det såväl av ordalydelsen i artikel 25.1 i lag nr 176/2010, som hänvisar till en ”disciplinförseelse”, som av den nationella rättspraxis som det hänvisas till i begäran om förhandsavgörande, bland annat rättspraxis från Curtea Constituțională (Författningsdomstolen), att enligt rumänsk rätt anses varken det förhållandet att ett mandat automatiskt upphör om det konstateras att det föreligger en intressekonflikt eller förbudet mot att inneha offentliga förtroendeuppdrag, som kompletterar detta upphörande, utgöra straffrättsliga påföljder. Det framgår dessutom av handlingarna i målet att dessa åtgärder vidtas inom ramen av ett administrativt förfarande. Även om det är riktigt att det i rumänsk rätt även finns ett brott som består i en intressekonflikt, åläggs påföljderna i detta avseende, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 31 i sitt förslag till avgörande, inom ramen för ett separat och oberoende förfarande.

38

Vad gäller det andra kriteriet, som avser överträdelsens art, innebär det att det ska undersökas om påföljden bland annat har ett repressivt syfte, vilket är kännetecknande för en påföljd av straffrättslig karaktär i den mening som avses i artikel 49 i stadgan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 juni 2021, Latvijas Republikas Saeima (Prickning), C‑439/19, EU:C:2021:504, punkt 89, och dom av den 6 oktober 2021, ECOTEX BULGARIA, C‑544/19, EU:C:2021:803, punkt 94 och där angiven rättspraxis).

39

I förevarande fall framgår det av begäran om förhandsavgörande och av parternas yttranden vid domstolen att lag nr 176/2010 syftar till att värna integritet och insyn i utövandet av offentliga uppdrag och ämbeten samt till att förebygga institutionell korruption, och att förbudet mot att inneha offentliga förtroendeuppdrag, såsom det förbud som kan komma att åläggas i det nationella målet, ingår i ett större antal åtgärder som alla, på ett kompletterande sätt, eftersträvar detta mål och följaktligen bidrar till att uppnå de riktmärken som föreskrivs i beslut 2006/928. Syftet med detta förbud, liksom mandatets automatiska upphörande, är således att värna statens goda funktion och insynen i dess verksamhet genom att varaktigt få intressekonflikter att upphöra.

40

Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har i detta avseende slagit fast att ett förbud mot att ställa upp som kandidat i val, och mot att inneha ett förtroendeuppdrag – som eftersträvade ett sådant ändamål och som syftade till att valda organ ska kunna fatta fria beslut – inte är av bestraffande karaktär, trots att förbudet hade meddelats till följd av en fällande brottmålsdom för korruption (se, för ett liknande resonemang, Europadomstolen, 18 maj 2021, Galan mot Italien, CE:ECHR:2021:0518DEC006377216, § 85 och 97, och Europadomstolen, 17 juni 2021, Miniscalco mot Italien, CE:ECHR:2021:0617JUD005509313, § 64 och 73).

41

Mot bakgrund av dessa omständigheter och med hänsyn till den rättspraxis som nämns i föregående punkt, förefaller ett förbud mot att inneha offentliga förtroendeuppdrag under en period på tre år, såsom det förbud som kan komma att åläggas i det nationella målet, huvudsakligen ha ett preventivt syfte och inte ett repressivt syfte.

42

Vad gäller det tredje kriteriet, avseende påföljdens stränghet, ska det understrykas, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 33 i sitt förslag till avgörande, att en sådan åtgärd inte består i att utdöma en frihetsberövande påföljd eller att ålägga böter, utan i ett förbud mot framtida utövande av viss verksamhet, närmare bestämt att inneha offentliga förtroendeuppdrag, som avser en begränsad grupp av personer med en särskild ställning. Förbudet har också en begränsad varaktighet och omfattar inte rösträtten.

43

Det ska tilläggas att enligt praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna ska påföljder som liknar den åtgärd som är i fråga i det nationella målet generellt sett inte bedömts vara tillräckligt stränga för att de ska anses vara av straffrättslig karaktär, särskilt inte när rösträtten inte påverkas (se, för ett liknande resonemang, Europadomstolen, 13 januari 1997, Tapie mot Frankrike, CE:ECHR:1997:0113DEC003225896, s. 5, och Europadomstolen, 18 maj 2021, Galan mot Italien, CE:ECHR:2021:0518DEC006377216, § § 96 och 97).

44

Av det ovan anförda följer att inget av de tre kriterier som nämns i punkt 34 ovan förefaller vara uppfyllt och att det förbud mot att inneha offentliga förtroendeuppdrag som föreskrivs i den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet följaktligen inte förefaller vara av straffrättslig karaktär, vilket det emellertid ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.

45

I den mån åtgärden inte är av straffrättslig karaktär, kan den inte bedömas mot bakgrund av artikel 49.3 i stadgan.

46

Mot bakgrund av det ovan anförda ska den första frågan besvaras enligt följande: Artikel 49.3 i stadgan ska tolkas så, att den inte är tillämplig på en lagstiftning som, efter ett administrativt förfarande, föreskriver ett förbud mot att inneha offentliga förtroendeuppdrag under en i förväg fastställd period på tre år för en person avseende vilken det har konstaterats att det föreligger en intressekonflikt vid utövandet av ett sådant uppdrag, förutsatt att åtgärden inte är av straffrättslig karaktär.

47

Det framgår inledningsvis av begäran om förhandsavgörande att den andra frågan har ställts för det fall förbudet mot att inneha offentliga förtroendeuppdrag i artikel 25.2 i lag nr 176/2010 ska anses vara av straffrättslig karaktär. Såsom framgår av övervägandena i punkterna 32–46 ovan förefaller emellertid detta förbud, med förbehåll för den prövning som det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra, inte vara av sådan art, varför artikel 49.3 i stadgan inte är tillämplig.

48

Eftersom den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet innebär en tillämpning av unionsrätten, såsom angetts i punkt 27 ovan, måste denna lagstiftning under alla omständigheter vara förenlig med proportionalitetsprincipen, som är en allmän princip i unionsrätten.

49

Enligt fast rättspraxis ingår proportionalitetsprincipen bland de allmänna principerna i unionsrätten, vilka ska iakttas i en nationell lagstiftning som omfattas av unionsrättens tillämpningsområde eller som genomför unionsrätten, även i avsaknad av harmonisering av unionslagstiftningen i fråga om tillämpliga sanktioner (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 april 2019, Repsol Butano och DISA Gas, C‑473/17 och C‑546/17, EU:C:2019:308, punkt 39 och där angiven rättspraxis, och dom av den 8 mars 2022, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Direkt effekt), C‑205/20, EU:C:2022:168, punkt 31 och där angiven rättspraxis).

50

Enligt fast rättspraxis ska en åtgärd, för att vara förenlig med proportionalitetsprincipen, vara ägnad att på ett konsekvent och systematiskt sätt säkerställa förverkligandet av att det legitima mål som eftersträvas och den får inte gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå detta mål, varvid de nackdelar som åtgärden medför inte får vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 januari 2018, F, C‑473/16, EU:C:2018:36, punkt 56, och dom av den 7 september 2022, Cilevičs m.fl., C‑391/20, EU:C:2022:638, punkt 65 och där angiven rättspraxis).

51

De administrativa eller repressiva åtgärder som är tillåtna enligt nationell lagstiftning får inte gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med lagstiftningen i fråga (dom av den 24 februari 2022, Agenzia delle dogane e dei monopoli och Ministero dell'Economia e delle Finanze, C‑452/20, EU:C:2022:111, punkt 37 och där angiven rättspraxis). I synnerhet ska den ålagda sanktionens stränghet stå i proportion till hur allvarlig den överträdelse är som den avser att beivra (dom av den 12 september 2019, Maksimovic m.fl., C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 och C‑148/18, EU:C:2019:723, punkt 39 och där angiven rättspraxis).

52

För att ge den hänskjutande domstolen ett användbart svar ska den andra frågan under dessa omständigheter omformuleras så, att den syftar till att få klarhet i huruvida proportionalitetsprincipen utgör hinder för en nationell lagstiftning i vilken det föreskrivs ett förbud mot att inneha offentliga förtroendeuppdrag under en i förväg fastställd period på tre år för en person avseende vilken det har konstaterats att det föreligger en intressekonflikt vid utövandet av ett sådant uppdrag.

53

I förevarande fall ska det inledningsvis erinras om att lag nr 176/2010, i vilken det i artikel 25.2 föreskrivs ett förbud mot att inneha offentliga förtroendeuppdrag under en period på tre år, syftar till att värna integritet och insyn i utövandet av offentliga uppdrag och ämbeten samt till att förhindra institutionell korruption. Syftena med denna lag, vilka bidrar till att förverkliga de riktmärken som anges i bilagan till beslut 2006/928, utgör således ett legitimt mål som erkänns av unionen.

54

Förvisso ankommer på den hänskjutande domstolen, som ensam är behörig att tolka och tillämpa nationell rätt, att – om den finner att den utvärderingsrapport som är aktuell i det nationella målet är rättsenlig – slutgiltigt bedöma huruvida denna påföljd, med hänsyn till den intressekonflikt som konstaterats i rapporten, är ändamålsenlig, nödvändig och proportionerlig för att uppnå detta legitima mål. EU-domstolen kan emellertid bidra med preciseringar för att vägleda den hänskjutande domstolen vid denna bedömning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 februari 2022, Agenzia delle dogane e dei monopoli och Ministero dell'Economia e delle Finanze, C‑452/20, EU:C:2022:111, punkt 40 och där angiven rättspraxis).

55

Vad gäller frågan huruvida nämnda påföljd är ägnad att på ett konsekvent och systematiskt sätt säkerställa att de legitima mål som eftersträvas uppnås, erinrar domstolen om att sanktionen vidtas efter det att ANI antagit ett beslut, som vunnit laga kraft, i vilket det konstateras att det föreligger en rättsstridig intressekonflikt som kan tillskrivas en person som innehar offentliga förtroendeuppdrag, såsom ett mandat som borgmästare, i likhet med T. A. C., under utövandet av dennes uppdrag, som ett komplement till att mandatet för personen i fråga har upphört enligt lag.

56

Det automatiska åläggandet av dessa påföljder gör det således möjligt att varaktigt få den konstaterade intressekonflikten att upphöra och säkerställa den berörda statens och valda organens funktion. Dessutom torde den omständigheten att det föreskrivs såväl att mandatet automatiskt upphör som ett automatiskt förbud mot att inneha offentliga förtroendeuppdrag under en tillräckligt lång förutbestämd period avskräcka personer som innehar ett mandat från att försätta sig i en sådan situation och förmå dem att iaktta sina skyldigheter på området.

57

Av detta följer att förbudet i den nationella lagstiftning som är i fråga i det nationella målet mot att inneha offentliga förtroendeuppdrag under en period på tre år framstår som lämpligt för att uppnå det legitima mål som eftersträvas med denna lagstiftning.

58

När det gäller frågan huruvida denna påföljd är nödvändig, framgår det av handlingarna i målet att den rumänska lagstiftaren har föreskrivit detta förbud och fastställt dess varaktighet till tre år med beaktande av hur allvarliga de omständigheter som utgör en intressekonflikt är för statens och samhällets funktion. Förbudet åläggs således som en följd av att en person som innehar ett offentligt förtroendeuppdrag har gjort sig skyldig till en allvarlig överträdelse, i likhet med T. A. C.

59

Den rumänska lagstiftaren har även, i artikel 301.1 i strafflagen, behandlat en överträdelse som består i en intressekonflikt. Denna överträdelse kan leda till fängelse och en kompletterande påföljd i form av förbud mot att inneha förtroendeuppdrag, som kan ha en varaktighet på mellan ett och fem år.

60

Det ska tilläggas att omfattningen av de intressekonflikter och den korruption som konstaterats inom den nationella offentliga sektorn ska beaktas vid bedömningen av huruvida en sådan nationell lagstiftning som den som är i fråga i det nationella målet går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet att värna integritet och insyn i utövandet av offentliga uppdrag och ämbeten samt förebygga institutionell korruption. Det ska härvidlag erinras om att lag nr 176/2010 genomför det andra riktmärket i bilagan till beslut 2006/928, vilket är bindande för Rumänien och syftar till att avskräckande påföljder ska kunna följa av ANI:s tvingande beslut. Beslutet innebär även en skyldighet för denna medlemsstat att på ett effektivt sätt bekämpa korruption.

61

Med hänsyn till den förebyggande aspekten av den aktuella åtgärden, som bland annat syftar till att avskräcka personer som utövar offentliga uppdrag från att skada uppdragets integritet, är det i ett sådant nationellt sammanhang nödvändigt att fastställa en på förhand bestämd varaktighet för åtgärden, för att säkerställa åtgärdens effektivitet.

62

Det förbud mot att inneha offentliga förtroendeuppdrag som anges i artikel 25.2 i lag nr 176/2010 är dessutom tidsbegränsat och tillämpligt endast på vissa kategorier av personer som utför särskilda uppgifter. En person som i likhet med T. A. C. har valts till borgmästare har betydande ansvar och befogenheter, och har till uppgift att företräda sina medborgare.

63

Detta förbud avser för övrigt endast utövandet av en viss typ av verksamhet, nämligen offentliga förtroendeuppdrag, och hindrar inte utövandet av någon annan yrkesverksamhet, bland annat inom den privata sektorn.

64

Av detta följer att den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet, mot bakgrund av det sammanhang i vilket den ingår, inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det legitima mål som eftersträvas, i den del det i denna lagstiftning föreskrivs en påföljd som innebär att en person inte är valbar under en i förväg fastställd period på tre år.

65

När det gäller frågan huruvida den aktuella åtgärden är proportionerlig och, i synnerhet, huruvida den är tillräckligt sträng i förhållande till överträdelsens allvar, erinrar domstolen om vikten av att bekämpa korruption inom den offentliga sektorn i vissa medlemsstater och att den rumänska lagstiftaren har prioriterat detta mål, vilket är ett verkligt krav från det rumänska samhället såsom anges i motiveringen till lag nr 176/2010, vilket också föreskrivs i beslut 2006/928.

66

Med hänsyn till hur allvarlig den skada på allmänintresset är som följer av folkvaldas korruption och intressekonflikter – även när dessa är av mindre betydelse – i ett nationellt sammanhang med hög korruptionsrisk, framstår följaktligen förbudet i denna nationella lagstiftning mot att inneha offentliga förtroendeuppdrag under en i förväg fastställd period på tre år i princip inte oproportionerligt i förhållande till den överträdelse som den är avsedd att beivra.

67

Den omständigheten att det inte finns någon möjlighet att justera förbudets varaktighet, vilket bekräftas av rättspraxis från Înalta Curte de Casație şi Justiție (Högsta domstolen, Rumänien), gör emellertid att det inte går att utesluta att denna påföljd, i vissa undantagsfall, kan visa sig vara oproportionerlig i förhållande till den överträdelse som den beivrar.

68

Så kan nämligen vara fallet när det otillåtna beteende som konstaterats, med hänsyn till det eftersträvade syftet, i undantagsfall inte är allvarligt, medan nämnda påföljds inverkan på den berörda personens personliga, yrkesmässiga och ekonomiska situation visar sig vara särskilt allvarlig.

69

Om det antas att det fastställs att den bedömningsrapport som är aktuell i det nationella målet är rättsenlig, ankommer det i förevarande fall på den hänskjutande domstolen att mot bakgrund av samtliga relevanta omständigheter kontrollera huruvida strängheten i den påföljd som T. A. C. ålagts enligt artikel 25.2 i lag nr 176/2010 står i proportion till allvaret i den intressekonflikt som konstaterats i rapporten, med beaktande av det mål som eftersträvas med denna lag.

70

Om så inte är fallet ankommer det på den hänskjutande domstolen att, i den mån det är möjligt, tolka denna lagstiftning så, att en proportionerlig men fortfarande effektiv och avskräckande påföljd kan åläggas, samtidigt som beslut 2006/928 iakttas.

71

Det ska nämligen erinras om att de nationella domstolarna är skyldiga att i möjligaste mån tolka nationell rätt på ett sätt som är förenligt med unionsrätten och att även om skyldigheten att göra en direktivkonform tolkning inte kan tjäna som grund för att nationell rätt tolkas contra legem, måste dessa nationella domstolar, inbegripet de som dömer i sista instans, i förekommande fall ändra fast rättspraxis om denna grundas på en tolkning av nationell rätt som är oförenlig med unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 maj 2019, Związek Gmin Zagłębia Miedziowego, C‑566/17, EU:C:2019:390, punkterna 48 och 49, och dom av den 4 mars 2020, Telecom Italia, C‑34/19, EU:C:2020:148, punkt 60 och där angiven rättspraxis).

72

Mot bakgrund av det ovan anförda ska tolkningsfrågan besvaras enligt följande. Proportionalitetsprincipen ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning som föreskriver ett förbud mot att inneha offentliga förtroendeuppdrag under en i förväg fastställd period på tre år för en person avseende vilken det har konstaterats att det föreligger en intressekonflikt vid utövandet av ett sådant uppdrag, under förutsättning att tillämpningen av denna lagstiftning, mot bakgrund av samtliga relevanta omständigheter, leder till att en påföljd åläggs som står i proportion till hur allvarlig den överträdelse är som den beivrar, med beaktande av målet att värna integritet och insyn i utövandet av offentliga uppdrag och ämbeten samt att förhindra institutionell korruption. Så är inte fallet när det otillåtna beteende som konstaterats, med hänsyn till det eftersträvade syftet, i undantagsfall inte är allvarligt, medan nämnda påföljds inverkan på den berörda personens personliga, yrkesmässiga och ekonomiska situation visar sig vara särskilt allvarlig.

73

Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida artiklarna 15.1 och 47 i stadgan ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning som föreskriver ett förbud mot att inneha offentliga förtroendeuppdrag under en i förväg fastställd period på tre år för en person avseende vilken det har konstaterats att det föreligger en intressekonflikt vid utövandet av ett sådant uppdrag.

74

I artikel 15.1 i stadgan föreskrivs en rätt att arbeta och utöva ett fritt valt eller accepterat yrke. Friheten att utöva en yrkesverksamhet utgör dessutom en del av de allmänna principerna i unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 mars 2012, Interseroh Scrap and Metals Trading, C‑1/11, EU:C:2012:194, punkt 43 och där angiven rättspraxis).

75

ANI och den rumänska regeringen anser att rätten att inneha ett offentligt förtroendeuppdrag inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 15.1 i stadgan, eftersom rätten att bli vald ingår bland de politiska rättigheterna, vilket bekräftas av praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Kommissionen har även anfört att det förbud mot att inneha offentliga förtroendeuppdrag som är i fråga i det nationella målet inte förefaller omfattas av tillämpningsområdet för denna bestämmelse, eftersom valförfarandet inte innebär någon rätt för en viss person att inneha sådana uppdrag.

76

Det är härvidlag riktigt att artikel 15.1 i stadgan har en vid lydelse, vilket framgår av orden ”var och en”, ”arbeta” och ”yrke”.

77

Vidare anges det i förklaringarna avseende stadgan om de grundläggande rättigheterna (EUT C 303, 2007, s. 17) att rätten till fritt yrkesval, som slås fast i nämnda bestämmelse, erkänns i domstolens praxis bland annat i dom av den 14 maj 1974, Nold/kommissionen (4/73, EU:C:1974:51, punkterna 12–14), dom av den 13 december 1979, Hauer (44/79, EU:C:1979:290, s. 3727), och dom av den 8 oktober 1986, Keller (234/85, EU:C:1986:377, punkt 8). Denna bestämmelse har även inspirerats av artikel 1.2 i den europeiska sociala stadgan, som undertecknades i Turin den 18 oktober 1961 och reviderades i Strasbourg den 3 maj 1996, enligt vilken det krävs ett effektivt skydd av arbetstagarens rätt att förtjäna sitt uppehälle genom fritt valt förvärvsarbete, samt punkt 4 i gemenskapsstadgan om arbetstagares grundläggande sociala rättigheter, som antogs vid Europeiska rådets möte i Strasbourg den 9 december 1989, i vilken det anges att var och en har rätt att fritt välja och utöva ett yrke, i enlighet med de bestämmelser som gäller för varje yrke. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 85 i sitt förslag till avgörande har således artikel 15.1 stadgan ett vitt tillämpningsområde såväl vad gäller den personkrets som omfattas av tillämpningsområdet (ratione personae) och dess materiella tillämpningsområde (ratione materiae).

78

Hur vidsträckt detta tillämpningsområde än är omfattar det emellertid inte rätten att under en viss tid inneha ett förtroendeuppdrag som erhållits efter en demokratisk valprocess, såsom borgmästare.

79

Denna tolkning stöds av den omständigheten att artikel 15 i stadgan återfinns i avdelning II däri, som har rubriken ”Friheter”, medan särskilda bestämmelser om rätten att vara valbar, närmare bestämt artiklarna 39 och 40 i stadgan om rösträtt och valbarhet vid val till Europaparlamentet respektive i kommunala val, återfinns i en annan avdelning, nämligen avdelning V, med rubriken ”Medborgarnas rättigheter”.

80

Även praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna ger stöd för en sådan tolkning, eftersom nämnda domstol har slagit fast att rätten att inneha ett förtroendeuppdrag, som erhållits efter en valprocess, är en politisk rättighet vilken den ekonomiska ersättningen endast är en konsekvens av (se, för ett liknande resonemang, Europadomstolen, 8 november 2016, Savisaar mot Estland, CE:ECHR:2016:1108DEC000836516, § 26 och 27).

81

Av detta följer att rätten att inneha offentliga förtroendeuppdrag, bland annat som borgmästare, inte omfattas av tillämpningsområdet för artikel 15.1 i stadgan, vilket innebär att T. A. C. inte med framgång kan åberopa denna bestämmelse.

82

Såsom framgår av artikel 53 i stadgan påverkar en sådan tolkning emellertid inte medlemsstaternas möjlighet att tillämpa en gynnsammare skyddsstandard för rätten till arbete och rätten att fritt utöva yrkesverksamhet som erkänns i deras nationella grundlag. Detta gäller under förutsättning att tillämpningen inte undergräver den skyddsnivå som föreskrivs i stadgan, såsom den tolkats av domstolen.

83

I artikel 47 första stycket i stadgan föreskrivs att var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med beaktande av de villkor som föreskrivs i den artikeln. I andra stycket preciseras att var och en har rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag.

84

Erkännandet av rätten till ett effektivt rättsmedel, i den mening som avses i artikel 47, i ett enskilt fall förutsätter att den person som åberopar rättigheten gör gällande rättigheter eller friheter som garanteras i unionsrätten, eller att denna person är föremål för ett förfarande som utgör en tillämpning av unionsrätten i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 februari 2022, RS (Verkan av domar från en författningsdomstol), C‑430/21, EU:C:2022:99, punkt 34 och där angiven rättspraxis).

85

Så är fallet i förevarande mål, eftersom det förbud mot att inneha offentliga förtroendeuppdrag under en i förväg fastställd period på tre år, som T. A. C. kommer att åläggas om lagenligheten av den utvärderingsrapport som upprättats av ANI bekräftas, föreskrivs i lag nr 176/2010, vilken, såsom framgår av punkt 27 ovan, innebär en tillämpning av unionsrätten. Artikel 47 i stadgan är således tillämplig i det nationella målet.

86

Vad gäller innehållet i denna bestämmelse består principen om ett effektivt domstolsskydd av flera delar, vilka bland annat omfattar principen om parternas likställdhet i processen och rätten till domstolsprövning (dom av den 30 juni 2016, Toma och Biroul Executorului Judecătoresc Horaügyiu-Vasile Cruduleci, C‑205/15, EU:C:2016:499, punkt 42 och där angiven rättspraxis).

87

Rätten till ett effektivt rättsmedel i den mening som avses i artikel 47 i stadgan innebär bland annat att innehavaren av denna rätt ska ha tillgång till en domstol som är behörig att upprätthålla respekten för de rättigheter som vederbörande garanteras enligt unionsrätten. Denna domstol ska i detta syfte vara behörig att pröva alla rättsliga och faktiska frågor som är relevanta för utgången i det mål som den har att avgöra (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2020, État luxembourgeois (Rätt att överklaga en begäran om upplysningar i skattefrågor), C‑245/19 och C‑246/19, EU:C:2020:795, punkt 66 och där angiven rättspraxis).

88

Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 100 i sitt förslag till avgörande, förutsätter i förevarande fall den rätt till ett effektivt rättsmedel som stadfästs i artikel 47 i stadgan att den hänskjutande domstolen kan pröva lagenligheten av ANI:s bedömningsrapport i vilken T. A. C. utpekas och, i förekommande fall, ogiltigförklara rapporten och de påföljder som ålagts på grundval av denna.

89

Det framgår av handlingarna i målet att de bedömningsrapporter som upprättats av ANI innehåller en beskrivning av de faktiska omständigheterna, den berörda personens ståndpunkt och en bedömning av de omständigheter som medför den konstaterade intressekonflikten. Den hänskjutande domstolen är dessutom behörig att, inom ramen för den kontroll som den ska göra av den bedömningsrapport som är aktuell i det nationella målet, pröva alla relevanta rättsliga och faktiska frågor och därefter, efter denna prövning, fastställa huruvida det föreligger en intressekonflikt eller inte. För det fall den hänskjutande domstolen skulle komma fram till att bedömningsrapporten är rättsstridig, har den befogenhet att ogiltigförklara den och följaktligen ogiltigförklara de åtgärder för mandatets upphörande och förbudet mot att inneha offentliga uppdrag vilka vidtagits på grundval av rapporten.

90

Såsom framgår av punkterna 69 och 72 ovan ankommer det dessutom på den hänskjutande domstolen att kontrollera att det krav på att ålägga en proportionerlig påföljd som följer av unionsrätten är uppfyllt i förevarande fall.

91

Slutligen kan det konstateras att, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 102 i sitt förslag till avgörande, handlingarna i målet inte innehåller några uppgifter som ger anledning att betvivla att de rättsmedel som föreskrivs i rumänsk rätt är effektiva eller att den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet är förenlig med artikel 47 i stadgan.

92

Mot bakgrund av det ovanstående ska den ställda frågan besvaras på följande sätt.

93

Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande: