3.2.2009   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 27/66

1.1

Gemenskapens system för handel med utsläppsrätter kommer att bedömas med utgångspunkt i hur det påverkar utsläppen av växthusgaser och vilken betydelse det får för främjandet av globala insatser och/eller vidareutveckling till ett världsomfattande system. I detta sammanhang kan man framhålla följande:

1.2

EU:s system för handel med utsläppsrätter måste ses som ett sätt att bidra till en ekonomi med låga koldioxidutsläpp och främja klimatskydd samt minska följderna av klimatförändringarna och underlätta en anpassning till dessa förändringar.

1.3

Gemenskapens system för handel med utsläppsrätter bör bidra till minimal byråkrati samt tydlighet och öppenhet.

1.4

Gemenskapens system för handel med utsläppsrätter bör betraktas som rättvist inom EU, samtidigt som man inser att det finns ett akut behov av att åstadkomma hållbar tillväxt och minska fattigdomen i nyligen industrialiserade och mindre utvecklade länder.

2.1

EU:s system för handel med utsläppsrätter infördes genom direktiv 2003/87/EG i oktober 2003. Syftet är att kontrollera orsaker som bidrar till klimatförändringarna, särskilt antropogena växthusgaser, genom att ge ekonomiska incitament till utsläppsminskning. Det är ett system med maximigränser, där man sätter ett tak för hur mycket förorenande utsläpp (av främst koldioxid) som tillåts. Handelssystemet är EU:s främsta mekanism för begränsning av växthusgaser, och det är att föredra framför skatt på kol eller direktbeskattning.

3.1

Det nuvarande systemet för handel med utsläppsrätter är tillämpligt på över 10 000 anläggningar inom energi- och industrisektorerna som tillsammans står för 40 % av EU:s växthusgaser. Anläggningarna får förhandstillstånd för utsläpp och anmodas att överlämna ett antal utsläppsrätter (eller tillgodohavanden) som representerar rätten att släppa ut en mängd växthusgaser motsvarande deras nuvarande utsläpp. Den totala mängden utsläppsrätter och tillgodohavanden får inte överstiga taket, som begränsar de totala utsläppen till denna nivå. Företag som släpper ut mer växthusgaser än vad som medges av den mängd utsläppsrätter som de erhållit måste köpa tillgodohavanden antingen från dem som förorenar mindre eller på auktionerna för ytterligare utsläppsrätter.

3.2

Överföringen av utsläppsrätter kallas för handel. Alla utsläppsorsakande aktörer i detta system betalar en avgift för föroreningar, medan anläggningarna belönas för att ha minskat utsläppen mer än nödvändigt. I teorin kommer de som lätt kan minska utsläppen på billigaste sätt att göra det, och åstadkomma utsläppsminskning till lägsta möjliga samhällskostnader. I handelssystemet motsvarar en ”utsläppsrätt” rätten att släppa ut ett ton koldioxid under en viss period. Andra växthusgaser omvandlas till koldioxidekvivalenter.

3.3

Medlemsstaterna kan också tillåta att tillgodohavanden från projekt för utsläppsminskning i tredje land används på samma sätt som utsläppsrätter. Dessa projekt har erkänts under Kyotos mekanismer för gemensamt genomförande och ren utveckling (JI/CDM-systemen).

4.1.1

Under den inledande fasen inrättades ett system för handel med utsläppsrätter, men effektiviteten blev rejält begränsad på grund av att medlemsstaterna utfärdade alltför många utsläppsrätter. (För andra och tredje fasen har medlemsstaterna utarbetat nationella fördelningsplaner som anger den totala nivån för utsläppen och hur många utsläppsrätter varje anläggning tilldelas.) Priserna för utsläppsrätter varierade stort under denna period, och priset på kol kollapsade i slutet av den första handelsperioden.

4.1.2

Systemet för handel med utsläppsrätter fick mycket kritik som främst rörde de ursprungliga tilldelningsmetoderna och förfarandena, nivån på taken, problem rörande rättvisa, komplexitet, övervakning och efterlevnad, risken att de företag som orsakar mest utsläpp uppmuntras att förlägga sin verksamhet till oreglerade länder samt frågan om hur värdefulla, trovärdiga och tillförlitliga tillgodohavanden från JI/CDM-systemen är och frågan om framtida ofördelaktiga produktionskostnader. Det stod klart att man måste behandla dessa frågor i samband med en översyn av handelssystemet för att både industrin och de icke-statliga organisationerna skulle bli trovärdiga.

4.2.1

Denna fas ska tillämpas i alla 27 medlemsstaterna och sammanfaller med den första åtagandeperioden för Kyotoprotokollet och kravet på att minska utsläppen av växthusgaser. Hittills har priset för utsläppsrätter stadigt ökat till en nivå som innebär ett starkt incitament för minskningsåtgärder. Det nuvarande priset (maj 2008) är cirka 25 euro per ton. För denna period har kommissionen genomfört en systematisk bedömning av de tak som medlemsstaterna föreslagit på grundval av verifierade utsläpp. Resultatet har blivit att taken för utsläppen från de sektorer som omfattas av handelssystemet i genomsnitt har satts 6,5 % lägre än taket för 2005. Det har inte funnits mycket utrymme för förändringar i systemet under den andra handelsperioden, trots att de som orsakar utsläppen aktivt fortsätter att reagera och anpassa sig. De verifierade uppgifterna och erfarenheterna av handeln blir alltmer omfattande, och till stor del bekräftas de element som ligger till grund för systemet.

4.3.1

Kommissionen föreslår betydande ändringar av handelssystemet som ska genomföras under denna period. Detta är syftet med att ändra direktiv 2003/87/EG.

5.1

Även om det europeiska systemet för handel med utsläppsrätter har skapat världens största enskilda koldioxidmarknad (1), var den ursprungliga överdrivna tilldelningen av (fria) utsläppsrätter i de nationella fördelningsplanerna ett steg tillbaka, och helt klart inte i linje med en EU-omfattande effektiv minskning av utsläppen inom de sektorer som ingår i systemet för utsläppshandel. Mot bakgrund av de absoluta åtagandena om att minska utsläppen av växthusgaser ses EU:s reviderade system för handel med utsläppsrätter som ett viktigt instrument för att ge långsiktiga signaler när det gäller koldioxidpriserna, möjliggöra incitament till koldioxidfattiga investeringsbeslut och omvandla EU till en ekonomi med låga utsläpp av växthusgaser.

5.2

Ändringen ska leda till följande:

5.3

Med början 2013 kommer utsläppsrätterna att minskas årligen (2), vilket år 2020 ska ha lett till en minskning på 21 % jämfört med 2005 års utsläpp. Denna process för att minska utsläppen kommer att fortsätta i samma takt under den fjärde fasen (2021–2028). Samtidigt kommer andelen utsläppsrätter som auktioneras ut att utökas; utgångspunkten är en andel på 60 % år 2013. Enligt förslaget ska elproduktionssektor inte få någon gratis tilldelning av utsläppsrätter, och kommer därmed från och med 2013 att tvingas köpa alla utsläppsrätter på auktioner eller på andrahandsmarknaden. Inom andra sektorer kommer en allmän utfasning av den fria tilldelningen att ske fram till 2020. Undantag kommer att göras för sektorer där man bedömer att det finns en stor risk för ”koldioxidläckage”, dvs. att växthusgasutsläpp förläggs till länder utan motsvarande utsläppsbegränsningar och att de globala utsläppen därmed ökar. Inom sådana sektorer kommer den fria tilldelningen att uppgå till 100 %. Beslut ska fattas 2011. Medlemsstaterna ska svara för utauktioneringen av utsläppsrätter och uppmuntras – inte tvingas – att använda inkomsterna till att investera i klimatvänlig politik.

5.4

Garantier ges att tillgodohavanden från JI/CDM-systemen (från tredjeländer), som nu kan köpas av EU-aktörer, kommer att kunna användas fram till 2020. Det totala antalet tillgodohavanden som får användas under denna period är likvärdigt med den totala kvantitet som har tilldelats för den andra handelsperioden, dvs. 1 400 miljoner ton, vilket motsvarar en tredjedel av den övergripande minskningsinsatsen. När EU ökar sina ansträngningar inom ramen för en internationell klimatpakt, kan 50 % av den ytterligare ansträngning som krävs uppnås genom tillgodohavanden från JI/CDM-systemen.

5.5

Även om tillgodohavanden från markanvändning (kolsänkor i form av skogar) inte tillåts, kan inhemska tillgodohavanden till följd av projekt för utsläppsminskning som inte omfattas av det europeiska systemet för handel med utsläppsrätter tillåtas under förutsättning att enkla regler utformas.

5.6

Åtgärder har vidtagits för att koppla det europeiska systemet för handel med utsläppsrätter till andra handelssystem i syfte att uppmuntra utvecklingen av ett världsomfattande system.

5.7

Till följd av en internationell överenskommelse kommer utsläppsrätterna i EU:s handelssystem att minskas i linje med denna, och möjligheterna att utnyttja mekanismen för ren utveckling (CDM) kommer att utökas.

5.8

Fem procent av mängden utsläppsrätter ska avsättas för nya deltagare som ansluter sig till systemet efter 2013. Troligtvis kommer utsläpp från luftfarten att ingå i EU:s utsläppssystem fram emot slutet av den andra perioden, men de behandlas i ett separat förslag (3).

5.9

Det finns inga planer på att inbegripa sjöfarten i EU:s utsläppssystem.

6.1

EU-systemet är inte en akademisk övning eller en sorts miljöbeskattningssystem. Det kombinerar en fri marknadsstrategi med reglering och allmänna riktlinjer som förmedlas och anpassas genom en politisk process. Enskilda företag kan välja hur och om de vill minska sina utsläpp, och ska åstadkomma en utsläppsminskning till lägsta möjliga kostnader i enlighet med regelverket för bekämpning av luftföroreningar. Huvudsyftet med EU:s utsläppssystem är följaktligen att ge incitament som minskar kostnaderna för att uppnå målet om utsläppsminskning. EESK ställer sig bakom och stöder denna strategi.

6.2

Att uppnå det befintliga utsläppsminskningsmålet – att stabilisera växthusgasutsläppen i atmosfären till 450–550 ppm år 2050 – beräknas uppgå till en kostnad motsvarande cirka 1 % av världens totala BNP. Om man inte agerar effektivt kan den totala BNP:n komma att minskas med 20 % (4). Undersökningar och forskning (5) tyder emellertid på att mängden växthusgas som produceras ökar samt att jordens absorptionsförmåga minskar, och det ifrågasätts huruvida minskningsmålen är adekvata.

6.3

EU:s utsläppssystem syftar i själva verket till att unionen ska inta en ledande roll i vad som måste bli en världsomspännande insats. Processen äger rum i en global kontext, och atmosfären tillhör våra gemensamma tillgångar. Vid en utvärdering av systemet kan man därför inte förbise samverkan med och påverkan av globala förorenare.

6.4

Det bör noteras att planerad lagstiftning i USA, som förmodligen kommer att träda i kraft vid regeringsskiftet, baseras på ett handelssystem med tak (cap-and-trade system) med liknande inslag. Ett eventuellt gemensamt program för USA och EU vore ett mycket positivt steg i riktning mot ett globalt system. Även kopplingar till andra förslag till system i OECD-länderna vore ett steg i rätt riktning.

6.5

EESK har därför fokuserat på den roll som det europeiska systemet för handel med utsläppsrätter kan spela för att på ett rättvist och hållbart sätt påverka minskningen av växthusgasutsläpp. Visar det att EU:s åtgärder är trovärdiga och effektiva? I sammanhanget bör det påpekas att EU:s mål att minska växthusgasutsläppen med 20 % till 2020 i jämförelse med 1990-talets nivåer (som utgör grunden för EU:s utsläppssystem och förslagen till ansvarsfördelning) är lägre än industriländernas mål om 25–40 %, som stöddes av EU vid klimatkonferensen på Bali i december 2007. Kommissionen tar utgångspunkt i de mål som fastställdes vid Europeiska rådets vårmöte 2007 och diskuterar inte om denna minskningsnivå verkligen är tillräcklig för att uppfylla de allmänna målen, eller om det endast är den maximala minskning som kan tänkas accepteras, med hänsyn till medlemsstaternas kortsiktiga politiskt och ekonomiskt motiverade intressen. EESK drar slutsatserna att målen bör omdefinieras efterhand som vi får fler uppgifter om klimatförändringar i syfte att uppnå en kraftigare minskning av utsläppen av växthusgaser.

6.6

EESK stöder en mer omfattande utauktionering av utsläppsrätter. Auktionering ligger i linje med principen om att förorenaren betalar och gör att man kan undvika oförtjänta vinster. Vidare utgör det ett incitament och skapar resurser som kan investeras i anläggningar och produkter med låga koldioxidutsläpp; på så sätt främjas innovation.

6.7

Det finns för närvarande många olösta problem som rör de europeiska företagen i allmänhet. Dessa problem har koppling till ett reviderat europeiskt system för handel med utsläppsrätter som medför konkurrensnackdelar för industrin, särskilt vad gäller nyligen industrialiserade länder utanför EU. Dessa länder anser, delvis med rätta, att två sekler av industrialisering i västländerna och därtill hörande växthusgasutsläpp måste tas i beaktande liksom de nyligen industrialiserade ländernas strävan att rädda en stor del av befolkningen från fattigdom. Man måste kunna vara säker på att ett globalt avtal som löser dylika frågor leder till större stöd och förståelse för dessa faktorer bland konsumenterna och industrin i OECD-länderna.

7.1

Om det europeiska systemet för handel med utsläppsrätter ska kunna bli en global norm för handeln med koldioxidutsläpp måste systemet vara så pålitligt och effektivt som möjligt. EESK rekommenderar därför följande:

7.1.1

Gratis tilldelning av utsläppsrätter till vissa stora, energiintensiva sektorer och undersektorer som är sårbara när det gäller den internationella konkurrensen bör endast komma i fråga om det inte ingås ett effektivt internationellt avtal om klimatförändringar som ställer krav på minskade utsläpp med avseende på respektive industri internationellt. EU:s system för handel med utsläppsrätter får inte påverka EU-industrins konkurrenskraft negativt.

7.1.2

Om möjligt bör det fattas ett tidigare beslut beträffande de sektorer som, på grund av risken för koldioxidläckage, kommer att tilldelas gratis utsläppsrätter. Dessa sektorer kommer att fastställas senast i juni 2010, men beslutet bör fattas tidigare, redan i samband med direktivet, i syfte att undvika osäkerhet i investeringsförhållandena. Därmed skulle dessa sektorer kunna utforma nödvändiga långsiktiga planer.

7.1.3

Även om auktion ska vara den viktigaste tilldelningsmetoden finns det i princip ingen instruktion om hur en sådan auktion ska organiseras. Hänvisningen till att en förordning om auktionerna ska införas först den 31 december 2010 är ytterligare en osäkerhetsfaktor för alla deltagare i EU:s system för handel med utsläppsrätter, med tanke på de enorma investeringar i energisektorn som då blir nödvändiga.

7.1.4

Man måste överväga att rätta till balansen i fördelningen av bördan mellan de sektorer som omfattas av handelssystemet och de som inte gör det. EESK är tveksam till om fördelningen av reduktionsåtaganden mellan sektorer som omfattas av handelssystemen (– 21 % jämfört med nivåerna år 2005) och övriga sektorer (– 10 % jämfört med nivåerna år 2005) är berättigad. Forskning (6) visar att det inom vissa sektorer som inte omfattas av handelssystemet, framför allt de två största, nämligen byggnader och transporter, finns potential att minska utsläppen utan kostnader eller till och med till negativa kostnader. Vidare finns det sektorer där risken för koldioxidläckage är relativt liten eller där den inte existerar. Dessutom har byggnadssektorn stor potential att skapa nya arbetstillfällen inom EU.

7.1.5

Alla utsläppsrätter som tilldelas lufttrafiken när den ansluter sig till systemet ska auktioneras ut (7).

7.1.6

Med tanke på de ökande växthusgasutsläppen från sjötransporter (1,12 miljarder ton globalt sett, vilket är dubbelt så mycket som utsläppen från luftfarten (8)) bör kommissionen vidta åtgärder för att införliva sjötransporterna i systemet för handel med utsläppsrätter om den internationella sjöfartsorganisationen IMO inte snarast lägger fram effektiva förslag.

7.1.7

Intäkterna från utauktioneringen av utsläppsrätter, vilka för närvarande årligen beräknas uppgå till 50 miljarder euro fram till år 2020, bör i mycket högre omfattning användas till att finansiera klimatskydd samt till en minskning av följderna av klimatförändringarna och en anpassning till dessa förändringar, med särskilt fokus på sårbara, mindre utvecklade länder samt på forskning och utveckling. Förslaget (artikel 10.3) om en tilldelning på 20 % är otillräckligt och försummar en möjlighet att stimulera en övergång till en ekonomi med låga koldioxidutsläpp. EESK rekommenderar att andelen höjs till minst 50 % av intäkterna. Det är viktigt att stödja skogsbrukets roll och återbeskogningen samt att förhindra avskogning inom och utanför EU på platser där det har visat sig att skogen utgör en effektiv kolsänka.

7.1.8

Klarheten och öppenheten i fråga om de åtgärder i förslaget som för närvarande ska utformas enligt kommittéförfarandet bör bli större.

7.1.9

Kommissionen bör överväga att höja undantagsgränsen – från 10 000 till 25 000 ton – för små förbränningsanläggningar, under förutsättning att likvärdiga kompensationsåtgärder föreligger.

7.1.10

Det bör tydligare framgå av förslaget på vilket sätt EU, då ett internationellt avtal har ingåtts, kommer att fullgöra sitt åtagande att ytterligare öka koldioxidminskningen från 20 % till 30 %.

7.1.11

För att förhindra negativa konsekvenser samt ökningen av och bidragen från kraftvärmesystem uppmanas medlemsstaterna att se över sina inmatningstariffer.

7.1.12

När det gäller fjärrvärmesystem bör åtgärder vidtas så att inte effektiva exempel på sådana system hindras.

7.1.13

Man måste hitta en lösning på de problem som kan uppstå i de östeuropeiska medlemsstater där den största delen av elförsörjningen kommer från Ryssland och inte från EU.

7.1.14

Det aktuella förslaget om att begränsa möjligheten att använda tillgodohavanden från JI/CDM-systemen i väntan på ett internationellt avtal bör hållas under uppsikt, särskilt med tanke på de negativa konsekvenserna för den internationella marknad för kapitalfinansiering av sådana program som håller på att utvecklas.