Mnenje Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o predlogu direktive Sveta o ravnanju z izrabljenim gorivom in radioaktivnimi odpadki

(COM(2010) 618 konč.)

2011/C 218/28

Poročevalec: g. ADAMS

Evropska komisija je 1. februarja 2011 sklenila, da v skladu s členom 304 Pogodbe o delovanju Evropske unije Evropski ekonomsko-socialni odbor zaprosi za mnenje o naslednjem dokumentu:

Predlog direktive Sveta o ravnanju z izrabljenim gorivom in radioaktivnimi odpadki

COM(2010) 618 konč.

Strokovna skupina za promet, energijo, infrastrukturo in informacijsko družbo, zadolžena za pripravo dela Odbora na tem področju, je mnenje sprejela 29. marca.

Evropski ekonomsko-socialni odbor je mnenje sprejel na 471. plenarnem zasedanju 4. in 5. maja 2011 (seja z dne 4. maja) s 146 glasovi za, 7 glasovi proti in 8 vzdržanimi glasovi.

1.   Sklepi in priporočila

1.1   Sklepne ugotovitve

1.2   Odbor pozdravlja direktivo, ki je v postopku priprave več kot deset let, ker predstavlja jasen korak k uvedbi načrtnega ravnanja z obstoječo veliko količino radioaktivnih odpadkov v EU v skladu z minimalnimi standardi.

1.3   Direktiva vsebuje spodbuden poudarek na preglednosti in vključevanju javnosti, zahteva po predvidevanju stroškov in financiranju predlogov pa bo postala ključno analitično orodje. Prvič doslej bodo mednarodno dogovorjeni varnostni standardi postali pravno zavezujoči in izvršljivi v Evropski uniji. EU bi morala sodelovati s sosednjimi državami in jih spodbujati k sprejemanju podobnih varnostnih standardov.

1.4   V vsakem primeru razvojna pot te direktive nikakor ni bila samoumevna. Omejitve znanstvene zanesljivosti so še vedno vprašljive, vsem pa je jasna tudi težavnost predvidevanja političnega in družbenega razvoja dogodkov daleč v prihodnost.

1.4.1   Čeprav v znanstvenih krogih prevladuje široko soglasje, da je odlaganje odpadkov globoko pod zemljo na splošno tehnično izvedljivo, še vedno poteka razprava o stopnji znanstvene zanesljivosti ali ustreznosti na več področjih. Malo verjetno je, da bo to vprašanje v celoti rešeno na zadovoljstvo vseh vpletenih strani, zlasti zaradi posebne narave visokoradioaktivnih odpadkov, njihove interakcije z neposrednim okoljem in obravnavanih geoloških časovnih obdobjih. Sedanja ureditev „zadrževanja“ je srednjeročno prav gotovo nevzdržna in krepi potrebo po ukrepanju.

1.4.2   O vprašanju, kakšna je ustrezna stopnja varnosti in dovoljena stopnja tveganja, še naprej poteka živahna in polemična razprava. Zastavlja se vprašanje, kaj sploh razumemo pod prednostno obravnavo varnosti človeka in okolja? V praksi bo varnost prikazana kot sklop kvalitativnih in kvantitativnih argumentov, katerih namen bo čim bolj izločiti negotovosti v okviru nacionalnega postopka odločanja.

1.4.3   Logično je, da daljše kot je časovno obdobje, manjše je zaupanje v predvidevanja politične in institucionalne stanovitnosti ter sposobnosti upravljavskega sistema. Posledično „pasivna“ varnost postane pomemben dejavnik, ki zahteva učinkovitost, tudi če se nadzor in znanje v zvezi z določenim odlagališčem odpadkov porazgubita v času.

1.4.4   Razvoj fisijske jedrske energije in njen prispevek k mešanici energetskih virov držav članic sta odvisna od finančne vzdržnosti in do neke mere tudi od njenega sprejemanja v javnosti. Razprava o uporabi in razvoju jedrske energije v precejšnji meri preusmerja pozornost od spoprijemanja s takojšnjo in nujno potrebo po odpravljanju čedalje večjega problema radioaktivnih odpadkov, zlasti ker bodo k slednjemu dodatno prispevali tekoči in načrtovani programi razgradnje jedrskih elektrarn. Odnos javnosti do radioaktivnih odpadkov se zelo razlikuje v različnih državah članicah EU, kljub temu pa se velika večina Evropejcev strinja, da bi bilo koristno imeti instrument Skupnosti o ravnanju z radioaktivnimi odpadki (Odnos javnosti do radioaktivnih odpadkov. Raziskava Eurobarometer, 2008).

1.5   V skladu s tem Odbor želi konstruktivno pristopiti k razdeljenosti javnih javnega mnenja in predstaviti več vsebinskih priporočil, katerih namen je okrepiti odločenost Komisije, da najde rešitev.

1.6   Priporočila

1.6.1   Odbor v 4. in 5. točki tega mnenja podaja vrsto posebnih ugotovitev, predlogov in priporočil ter poziva Komisijo, Parlament in Svet, da jih v celoti upoštevajo. Hkrati splošneje priporoča, da:

2.   Uvod

2.1   Zaradi posledic potresa in cunamija v štirih reaktorjih v Fukušimi na severu Japonske trenutno vprašanje jedrske varnosti zbuja precejšnjo pozornost in zaskrbljenost. Varne pogoje delovanja in varnostne ukrepe za evropske jedrske elektrarne ureja direktiva o jedrski varnosti (glej člen 5(6)) in ti so v pristojnosti nacionalnih organov držav članic. Države članice so se 21. marca dogovorile, da bodo izboljšale sodelovanje med svojimi jedrskimi regulatorji in skupino evropskih regulatorjev za jedrsko varnost (ENSREG) prosile, da opredeli načine izvedbe predlaganih stresnih testov (celostna ocena tveganja in varnosti) za vse jedrske elektrarne v EU. Ker je javnost po nesreči v Fukušimi zelo zaskrbljena, si bo Odbor zaradi nujnosti in preglednosti prizadeval za polno sodelovanje v dialogu s civilno družbo glede te problematike in z njo povezanih vprašanj, zlasti s preusmeritvijo dejavnosti delovne skupine Evropskega foruma za jedrsko energijo (ENEF) za preglednost, ki ji EESO trenutno predseduje.

2.2   Nesreča v Fukušimi s tehničnega vidika nima neposrednega vpliva na oceno direktive o radioaktivnih odpadkih v tem mnenju. Razumljivo pa je, da se je zaradi nesreče povečala zaskrbljenost in ozaveščenost javnosti glede vprašanj jedrske varnosti, zato je lahko ta dogodek po mnenju Odbora bistvenega pomena v aktualni razpravi.

2.3   Novembra 2010 je v 14 državah članicah EU obratovalo 143 jedrskih elektrarn (reaktorjev). Poleg tega radioaktivne odpadke ustvarja še nekaj že zaprtih elektrarn in drugih jedrskih objektov, kot so naprave za predelavo izrabljenega goriva. EU vsako leto ustvari povprečno 280 kubičnih metrov visokoaktivnih odpadkov, 3 600 ton težke kovine izrabljenega goriva in 5 100 kubičnih metrov dolgoživih radioaktivnih odpadkov, za katere ne obstajajo ustrezni načini odlaganja (šesto poročilo o stanju glede ravnanja z radioaktivnimi odpadki in izrabljenim gorivom v Evropski uniji, SEC(2008)2416); temu je treba dodati odpadke z nižjo radioaktivnostjo, katerih večina se odlaga po rutinskih poteh. Visokoaktivni odpadki so odpadki z visoko radioaktivnostjo, ki vsebujejo dolgožive radionuklide in ustvarjajo precejšnjo količino toplote. Tvorijo desetodstotni delež v količini ustvarjenih radioaktivnih odpadkov, vsebujejo pa okrog 99 % celotne radioaktivnosti ter vključujejo proizvode fisije in izrabljeno gorivo.

2.4   Ti odpadki nastanejo pri predelavi izrabljenega jedrskega goriva, pri izrabljenem gorivu, namenjenem takojšnji odstranitvi, pri običajnem obratovanju jedrskih elektrarn in pri razgradnji jedrskih objektov. Načrtovanih je še veliko več jedrskih elektrarn, nekatere tudi v državah članicah, ki nimajo predhodnih izkušenj v proizvodnji jedrske energije. Če ne bosta zagotovljena ustrezno ravnanje in nadzor odpadkov, ki v nekaterih primerih ostanejo grožnja več deset tisočletij, je pričakovati znatna tveganja za zdravje, varnost in zaščito. Radioaktivni odpadki po svoji naravi vsebujejo izotope elementov, ki so predmet radioaktivnega razpada, med katerim oddajajo sevanje, ki je lahko škodljivo tako ljudem kot okolju.

2.5   Odločitve, sprejete v tem stoletju, bodo imele posledice veliko stoletij v prihodnosti. Ravnanje z odpadki, ki nastanejo v jedrskem gorivnem ciklusu, je glavna tema direktive, ki pa obravnava tudi radioaktivne odpadke, ki nastanejo v raziskavah, medicini in industriji. Zaradi povečane proizvodnje električne energije v jedrskih elektrarnah se je količina visokoaktivnih odpadkov v obdobju 2000–2005 vsako leto zvišala v povprečju za 1,5 %, razgradnja starejših elektrarn pa trenutno dodatno povečuje to količino. Ob koncu leta 2004 je bilo v Evropi uskladiščenih 220 000 m3 dolgoživih nizko- in srednjeaktivnih odpadkov, 7 000 m3 visokoaktivnih odpadkov in 38 000 ton težke kovine izrabljenega goriva (ti podatki so nezanesljivi, ker v državah, ki izvajajo predelavo, kot sta ZK in Francija, se izrabljeno jedrsko gorivo ter predelana plutonij in uran trenutno ne razvrščajo med jedrske odpadke, kar ti dve državi utemeljujeta s trditvijo, da je izrabljeno gorivo material, ki ga je mogoče reciklirati, in da je predelani uran in plutonij mogoče uporabiti za izdelavo novega goriva).

2.6   Od začetka obratovanja prve komercialne jedrske elektrarne je minilo 54 let. Ves ta čas poteka nenehna razprava o ravnanju z odpadki. V svetu prevladuje splošno soglasje, da je dolgoročno skladiščenje začasni prvi korak k dokončni rešitvi vprašanja odpadkov. Trenutno še ni nikakršnih končnih odlagališč za visokoaktivne jedrske odpadke v EU, čeprav Švedska, Finska in Francija načrtujejo, da bodo na njihovih ozemljih tovrstna odlagališča začela obratovati do leta 2025. Cilj je zasnovati in izgraditi objekte, ki zagotavljajo dolgoročno varnost s pasivnimi sredstvi prek zaščitnih sistemov v obliki umetnih in stabilnih geoloških pregrad, pri čemer po zaprtju objektov ni več potrebe po spremljanju, človeškemu poseganju ali institucionalnemu nadzoru. V večini držav ne obstaja ali se ne izvaja načrtna politika na področju izrabljenega goriva, razen zahteva, da je treba zagotoviti podaljšano varno obdobje skladiščenja do 100 let (šesto poročilo o stanju glede ravnanja z radioaktivnimi odpadki in izrabljenim gorivom v Evropski uniji, SEC(2008)2416).

2.7   Triindevetdeset odstotkov evropskih državljanov meni, da je treba nujno najti rešitev problema ravnanja z radioaktivnimi odpadki, ne pa da se ta rešitev prepušča prihodnjim generacijam. Velika večina državljanov EU v vseh državah članicah se hkrati strinja, da bi morala EU uskladiti standarde in imeti možnost, da nadzoruje nacionalna ravnanja (Odnos javnosti do radioaktivnih odpadkov. Raziskava Eurobarometer, 2008).

2.8   Za obstoječo zakonodajo EU prevladuje mnenje, da je neustrezna. Direktiva 2009/71/Euratom je že vzpostavila okvir Skupnosti za jedrsko varnost jedrskih objektov, ki ga podpira vseh 27 držav članic EU, tako da je direktiva o ravnanju z radioaktivnimi odpadki (COM(2010) 618) logično nadaljevanje.

2.9   Mešanica energetskih virov vsake države članice in njena odločitev, da uporablja jedrsko energijo, sta v nacionalni pristojnosti in nista predmet te direktive. Vendar pa so jedrski odpadki neločljiv vidik uporabe jedrske energije, obstajajo v znatnih količinah in lahko predstavljajo resno, dolgoročno in nadnacionalno grožnjo. Tudi če bi bilo obratovanje jedrskih elektrarn ustavljeno danes, moramo poskrbeti za odpadke, ki že obstajajo. V interesu vseh državljanov EU je, da se radioaktivni odpadki odlagajo karseda varno. To je izhodišče, na podlagi katerega Komisija predlaga direktivo za zagotovitev odgovornega ravnanja z izrabljenim gorivom in radioaktivnimi odpadki.

2.10   Odbor je to vprašanje nazadnje obravnaval leta 2003 (1), ko je poudaril potrebo po nujnem ukrepanju ob upoštevanju širitve in pomena načela „onesnaževalec plača“. Predlagana direktiva, ki je bila tema mnenja iz leta 2003, ni bila sprejeta, ker so države članice menile, da so nekateri vidiki preveč normativni in da zato zahtevajo več časa za premislek.

3.   Povzetek predlagane direktive

3.1   Od držav članic se zahteva, da v štirih letih po sprejetju direktive pripravijo in predstavijo svoje nacionalne programe, v katerih morajo biti navedeni lokacija odpadkov in načrti za ravnanje z njimi in njihovo odlaganje.

3.2   Uveden bo pravno zavezujoč in izvršljiv okvir, s katerim se bo zagotovilo, da bodo vse države članice izvajale skupne standarde Mednarodne agencije za atomsko energijo (IAEA) za vse faze ravnanja z izrabljenim gorivom in radioaktivnimi odpadki od nastajanja do dokončnega odlaganja.

3.3   Nacionalni programi morajo vsebovati popis radioaktivnih odpadkov, načrte ravnanja od nastajanja do odlaganja, načrte za obdobje po zaprtju odlagališča, opis dejavnosti na področju raziskav in razvoja, časovne okvire in pomembne mejnike za izvajanje ter opis vseh dejavnosti, potrebnih za izvedbo rešitev v zvezi z odlaganjem, ocene stroškov in izbrane finančne načrte. Direktiva ne daje prednosti kakršni koli konkretni obliki odlaganja.

3.4   Predlagana direktiva vsebuje člen o preglednosti, ki zagotavlja, da so ustrezne informacije dostopne javnosti in odpira možnost dejanskega sodelovanja javnosti v postopku odločanja o nekaterih vidikih ravnanja z radioaktivnimi odpadki.

3.5   Države članice poročajo Komisiji o izvajanju teh zahtev, Komisija pa potem Svetu in Evropskemu parlamentu predloži poročilo o doseženem napredku. Države članice omogočijo mednarodni strokovni pregled svojega nacionalnega programa, katerega rezultate sporočijo tudi Komisiji in državam članicam.

4.   Splošne ugotovitve

4.1   V tem mnenju se Odbor ukvarja predvsem s praktičnim in perečim problemom obstoja in stalnega ustvarjanja radioaktivnih odpadkov. Največji delež teh odpadkov (čez 90 %) povzročijo dejavnosti, povezane s proizvodnjo jedrske energije. Odločitev za začetek ali razširitev uporabe jedrske energije v okviru mešanice energetskih virov je prepuščena lastni presoji posamezne države članice, pri čemer pa ima lahko dolgoročno ravnanje z ustvarjenimi odpadki čezmejne (in čezgeneracijske) posledice.

4.2   Javno mnenje v zvezi z jedrsko energijo v državah, ki imajo jedrske elektrarne, bi bilo precej drugačno (v korist proizvodnje jedrske energije), če bi javnost imela zagotovilo, da obstaja varna in trajna rešitev za ravnanje z radioaktivnimi odpadki (Odnos javnosti do radioaktivnih odpadkov. Raziskava Eurobarometer, 2008). Glavne ovire, ki onemogočajo tako zagotovilo, so dolgoročna nevarnost, ki jo predstavljajo visokoaktivni odpadki, dvomi glede varnosti odlaganja odpadkov globoko pod zemljo, vprašanje, koliko prihodnjih generacij bo še vedno razmišljalo o tveganju, povezanem z odlagališči, in negotovost v zvezi z izvedljivostjo drugih načinov odlaganja.

4.3   Glede na počasen napredek v nekaterih državah članicah pri oblikovanju predlogov za dolgoročno ravnanje z radioaktivnimi odpadki bi si morala predlagana direktiva, ki je tudi sama v procesu priprave že več let, prizadevati, da spodbudi vsesplošno oblikovanje nacionalnih programov za ravnanje z radioaktivnimi odpadki. Danes obstajajo primeri dobre metodologije, ki jih je mogoče uporabiti kot modele. Cilj predlagane direktive je doseči, da ključni vidiki standardov, dogovorjeni v okviru Mednarodne agencije za atomsko energijo (IAEA), postanejo zakonsko zavezujoči in izvršljivi na podlagi prava EU; Odbor pozdravlja ta pristop.

4.4   EU že ima obsežen sklop zakonodaje o odpadkih, vključno z nevarnimi odpadki (2). Čeprav direktiva jasno navaja, da ne izhaja iz te zakonodaje, saj ima drugo pravno podlago, namreč poglavje 3 pogodbe Euratom, bi bilo treba to priložnost izkoristiti in v uvodnih izjavah predlagane direktive podpreti načela, utelešena v obstoječem sklopu zakonodaje na področju nevarnih odpadkov.

4.5   Pristop „onesnaževalec plača“ je kvalificiran v zahtevi, da se za predlagano ravnanje z odpadki zagotovi ustrezno in varno financiranje, „ob upoštevanju odgovornosti proizvajalcev radioaktivnih odpadkov“. V zvezi s tem se lahko odprejo vprašanja o državnem navzkrižnem subvencioniranju, ki lahko posledično sprožijo vprašanja konkurence na energetskem trgu. Odbor zato priporoča, da direktiva nedvoumno potrdi, da bi moralo financiranje ravnanja z odpadki potekati v skladu z načelom „onesnaževalec plača“ (v tem primeru družba, ki pri obratovanju jedrskih reaktorjev ustvarja radioaktivne odpadke), razen v primerih višje sile, ko lahko pride do potrebe, da poseže država.

4.6   Odbor ugotavlja, da določbe direktive zajemajo zgolj radioaktivne odpadke, ki so posledica civilne rabe radioaktivnih materialov. V nekaterih državah je bilo danih na razpolago precej virov za ravnanje z radioaktivnimi odpadki, ki so posledica vojaške rabe radioaktivnih materialov. Jasno je, da v primeru skupnih vojaško-civilnih programov obstajajo dodatne varnostne zahteve, ampak ker lahko ravnanje z necivilnimi radioaktivnimi odpadki v nekaterih državah članicah zahteva občutna tehnološka in finančna sredstva, pa tudi odlagalne zmogljivosti, je treba v zvezi s tem premisliti o konkretnejših povezavah z direktivo.

5.   Posebne ugotovitve

5.1   Radioaktivni odpadki so izrecno izključeni iz direktiv EU o odpadkih (3), pri čemer pa te direktive vsebujejo pomembna načela, ki bi jih bilo treba upoštevati. Odbor zato predlaga, da bi morale uvodne izjave sedanje direktive vsebovati konkretno sklicevanje na direktivo o nevarnih odpadkih (91/689/EGS) in izjavo, da slednjo dopolnjuje.

5.2   Odbor meni, da bi morala določba člena 2, ki izključuje „odobrene izpuste“, pravzaprav zajemati te izpuste. Ureditev teh izpustov trenutno ni usklajena na ravni EU, tako da zaradi cele vrste različnih razlag ti izpusti ostajajo predmet spora med državami članicami (na primer med ZK in Irsko v zvezi z izpusti v Irsko morje).

5.3   Odbor že od nekdaj podpira preprečevanje nastajanja odpadkov, za katerega se zavzema EU in kot je prednostno opredeljeno v direktivi o odpadkih (2006/12/ES). Podobno kot nekatere druge gospodarske panoge proizvodnja jedrske energije povzroča precejšnjo količino nevarnih odpadkov. Države članice so trenutno razdeljene glede vprašanja, ali z gospodarskega, družbenega in okoljskega vidika sploh obstajajo trajnostne alternative za jedrsko energijo in ali se je zato sploh mogoče izogniti nadaljnjemu ustvarjanju radioaktivnih odpadkov. Za razrešitev te dileme in glede na dejstvo, da se večina članstva Odbora strinja s stališčem, da bo morala jedrska energija dati svoj prispevek k prehodu Evrope na nizkoogljično gospodarstvo, menimo, da bi morala direktiva izrecno dati prednost ugotavljanju in odstranjevanju radioaktivnih odpadkov pri viru, dokler ne bodo razvite izboljšane in trajnostne alternative.

5.4   Člen 3(3) opredeljuje „odlaganje“ kot namestitev izrabljenega goriva ali radioaktivnih odpadkov v odobren objekt, ne da bi jih imeli namen ponovno uporabiti; Odbor se zaveda, da obstajajo različni pogledi na vprašanje povratnosti in dostopnosti odpadkov. Hkrati meni, da povratnost in dostopnost ne bi smeli biti izključeni v okviru razvoja konceptov odlaganja, skupaj z določbami s tem povezane varnostne analize.

5.5   Člen 4(3) zahteva, da se radioaktivni odpadki odlagajo v državi članici, v kateri so nastali, razen če države članice sklenejo sporazume o skupni uporabi odlagališč v eni izmed držav članic. Odbor priporoča, da se ta možnost intenzivno uporablja, da bi čim bolje izkoristili posebno primerna odlagališča. Odbor pozdravlja ta nedvoumen pristop k ravnanju z radioaktivnimi odpadki, ki jih povzročajo države članice izključno v EU, in tudi priložnost za razvoj skupnih objektov. Opozorjeno je bilo, da to ne izključuje vrnitve predelanih odpadkov, ki nastanejo zaradi predelave izrabljenega goriva, v države izvora, ki niso članice EU. Da ne bi bilo nikakršnega dvoma, pa je bilo predlagano, da se to vprašanje izrecno navede v obrazložitvenem memorandumu ali uvodnih izjavah.

5.6   Odbor sproža vprašanje, ali desetletno ocenjevanje nacionalnega programa, ki ga izvedejo države članice same, in mednarodni strokovni pregled (člen 16) morda odpirata priložnost za popolno konsolidacijo znanja in najboljših praks. Zastavlja se tudi vprašanje, ali se bo pri tem dosledno uporabljala zadostna mera objektivnosti, strogosti in neodvisne analize. V državah članicah bodo nastali znatni stroški v zvezi s poročanjem in z njim povezanimi dejavnostmi, tako da Odbor meni, da je treba v doglednem času ustanoviti nadzorni odbor, ki bo pristojen za nadzor ravnanja radioaktivnih odpadkov v EU. To ne bi zgolj izboljšalo standardov poročanja in dobre prakse, temveč bi tudi služilo kot mehanizem za porazdelitev stroškov in prispevalo k pripravi direktive o jedrski varnosti (4).

5.7   Odbor izrecno pozdravlja dejstvo, da Komisija namerava zagotoviti tudi podporo za raziskave na področju odlaganja radioaktivnih odpadkov globoko pod zemljo in usklajevanje raziskav po vsej EU. Odbor poudarja, da bi bilo treba te programe ustrezno in na splošno spodbujati ter poziva države članice, da to vprašanje obravnavajo v svojih nacionalnih programih raziskav in prek skupnih raziskav na podlagi okvirnih programov Komisije za raziskave in razvoj.

(1)  UL C 133, 6.6.2003, str. 70.

(2)  UL L 377, 31.12.1991, str. 20.

(3)  UL L 312, 22.11.2008, str. 3.

(4)  UL L 172, 2.7.2009, str. 18.